I SA/Wa 1261/23

I SA/Wa 1261/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-06-14
Data wpływu
2023-06-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Marta Kołtun-Kulik /przewodniczący/
Kamil Kowalewski /sprawozdawca/
Magdalena Durzyńska
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok z art. 179a ustawy PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art 179 a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun- Kulik, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.), Protokolant referent stażysta Magdalena Biadoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2024 r. skarg kasacyjnych H. M., M. B., T. S., i K. B. od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2023 r. o sygn. akt: I SA/Wa 1261/23 w sprawie ze skargi H. M., I SA/Wa 1262/23 w sprawie ze skargi . M. B., I SA/Wa 1263/23 w sprawie ze skargi T. S. oraz I SA/Wa 1264/23 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 kwietnia 2023 r. nr DAP-WOSR.7280.31.2023.JB w przedmiocie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami R.P. 1. uchyla wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2023 r. w sprawach sygn. akt: I SA/Wa 1261/23, I SA/Wa 1262/23, I SA/Wa 1263/23 oraz I SA/Wa 1264/23; 2. oddala skargi; 3. odstąpuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 15 grudnia 2023 r. wydał cztery wyroki oznaczone kolejnymi sygnaturami: I SA/Wa 1261/23, 1262/23, 1263/23 i 1264/23, którymi oddalił skargi odpowiednio: [...] wywiedzione od jednej decyzji wydanej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 7 kwietnia 2023 r. nr DAP-WOSR.7280.31.2023.JB w przedmiocie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami R.P.
Wydając wspomniane wyroki Sąd ustalił następujący stan faktyczny.
Pismem z dnia 31 grudnia 1992 r. [...] zwrócił się do Urzędu Rejonowego w [...] o przyznanie ekwiwalentu za mienie pozostawione przez [...] na byłym terytorium państwa polskiego. Jako załączniki wnioskodawca przedstawił nieuwierzytelnione kserokopie:
- opisu mienia pozostawionego przez [...] w języku rosyjskim,
- tłumaczenie karty ewakuacyjnej Nr 182 sporządzonej w języku rosyjskim, wydanej [...] w dniu 26 czerwca 1945 r.,
- umowę kupna sprzedaży w formie aktu notarialnego z dnia 21 maja 1928 r. zawartego pomiędzy [...],
- plan parceli nr 10 wydzielonej z majątku [...],
- odpis metrycznego aktu ślubu [...].
Postępowanie zainicjowane tym wnioskiem nie zostało zakończone w trybie uprzednio obowiązujących przepisów przez organ je prowadzący, a akta zostały przekazane według właściwości Wojewodzie Pomorskiemu. Zgodnie bowiem z art. 27 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. postępowania w sprawach potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczęte a nie zakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów.
Wojewoda w toku prowadzonego postępowania pismami z dnia 28 października 2016 r. i 31 października 2017 r., nr NSP-Vl.7541.30.2016.PM oraz pismem z dnia 19 stycznia 2021 r. nr NSP-Vl.7541.30.2016.PM/AK, wezwał Wnioskodawców do uzupełnienia materiału dowodowego. W odpowiedzi [...] przy wspólnym piśmie z dnia 16 sierpnia 2021 r. przedłożyli:
- uwierzytelnioną kopię aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 16 czerwca 2021 r. zarejestrowanego pod nr [...], według którego spadek po [...] na podstawie ustawy nabyły dzieci: syn [...] oraz córki [...], w 1/4 części każde z nich,
- uwierzytelnioną kopię postanowienia Sądu Rejonowego w [...], z dnia 6 maja 1998 r., sygn. akt [...], według którego spadek po [...] na podstawie ustawy nabyli: żona [...] w 1/4 części oraz dzieci [...], po 3/16 części każde z nich,
- uwierzytelnioną kopię orzeczenia PUR z dnia 16 sierpnia 1947 r., L. dz. 11345/47/Pr., według którego repatriant [...] pozostawił w miejscowości [...], pow. [...], woj. [...], gospodarstwo rolne o obszarze 7 ha, dom mieszkalny wraz zabudowaniami gospodarczymi oraz inwentarz martwy.
Wojewoda przyjął, że materiał dowodowy złożony przez Wnioskodawców dotyczy innej osoby niż wskazana we wcześniejszym podaniu, tj. [...], który również pozostawił nieruchomość poza obecnymi granicami RP, dlatego pismem z dnia 13 września 2021 r., nr NSP-Vl.7541.30.2016.PM/AK, wezwał Wnioskodawców do wyjaśnienia, czy ich ostatnie pismo należy traktować jako nowy wniosek o wydanie decyzji administracyjnej potwierdzającej prawo do rekompensaty.
Wnioskodawcy w piśmie z dnia 28 września 2021 r. wskazali, że podanie z dnia 16 sierpnia 2021 r. należy rozumieć, jako kontynuację sprawy o przyznanie rekompensaty wszczętej przez Pana [...] w latach 50-tych dwudziestego wieku. Jednak Wojewoda wydzielił przedmiotową sprawę do oddzielnego postępowania administracyjnego.
Wojewoda nie zgodził się z punktem widzenia zaprezentowanym przez Wnioskodawców i przyjął, że ich pismo z dnia 16 sierpnia 2021 r. spowodowało wszczęcie nowej sprawy, którą organ zakończył decyzją wydaną w dniu 24 stycznia 2023 r., nr NSP-Vl.7541.16.2016.AK, odmawiając [...] potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez [...] nieruchomości na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], woj. [...].
W pismach z dnia 6 lutego 2023 r. [...] złożyli odwołania od decyzji Wojewody podnosząc zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 27 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. poprzez nieuznanie wniosku [...] z dnia 16 sierpnia 1956 r. złożonego do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], jako wniosku złożonego w terminie wyznaczonym przez ustawę z dnia 8 lipca 2005 r.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 7 kwietnia 2023 r. nr DAP-WOSR.7280.31.2023.JB utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 24 stycznia 2023 r., nr NSP-Vl.7541.16.2016.AK.
W uzasadnieniu organ argumentował, że zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. postępowania w sprawach potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów. W związku z powyższym na tle niniejszej sprawy, wyłania się konieczne do rozstrzygnięcia zagadnienie, czy wniosek złożony w latach 50-tych dwudziestego wieku może być rozpatrywany według przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Badając zaś tę kwestię Minister doszedł do przekonania, że nie można zakwalifikować wniosku [...] złożonego w latach 50-tych dwudziestego wieku jako wniosku mającego swoją kontynuację pod obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.
Minister wyjaśnił, że problematyka rekompensat zabużańskich, na przestrzeni kilkudziesięciu lat od zakończenia Il Wojny Światowej, była wielokrotnie regulowana w licznych aktach prawnych. Początkowo regulacje te miały charakter cząstkowy, z czasem zaś doczekały się ujęć całościowych jak np. regulacje zawarte w ustawie z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) i ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004, Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Następnie tematyce tej poświęcone zostały odrębne ustawy, tj. ustawa z 12 grudnia 2003 r. o zaliczeniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39 ze zm.) oraz aktualnie obowiązująca ustawa zabużańska z 8 lipca 2005 r. Istotne zaś jest to, że choć całość regulacji, dotyczącej praw Zabużan cechuje ogólnie zbieżność, związana z jej celem, to jednak pomiędzy poszczególnymi aktami prawnymi występują także istotne rozbieżności.
Jako jedną z nich Minister zidentyfikował to, że przepis zakładający kontynuację postępowania został zawarty tylko w niektórych z nich, tj.: wydanym, na podstawie art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości oraz w ustawie z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczeniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego, a także w obowiązującej ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. W związku z powyższym ww. wniosek złożony w latach 50-tych dwudziestego wieku, tj. w okresie obowiązywania wcześniejszych uregulowań, które nie przewidywały kontynuacji nierozpatrzonych bądź częściowo rozpatrzonych wniosków, utracił byt prawny.
W ocenie Ministra, nie było także możliwe zastosowanie rozwiązań prawnych dotyczących kontynuacji rozpoczętych postępowań - przyjętych m.in. w art. 27 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., do uregulowań wcześniejszych, gdyż byłoby to jawnym złamaniem jednej z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawa, czyli że: "prawo nie działa wstecz". Jak zostało to już wcześniej wykazane. Nie można zatem w żaden sposób odnosić przepisów "współczesnych" do tamtego stanu faktycznego, jeżeli tego wprost nie przewidział ustawodawca w konkretnej normie. Dlatego za chybiony Minister uznał zarzut naruszenia art. 27 ustawy zabużańskiej, gdyż sprawa z wniosku [...] została zakończona decyzją ostateczną.
Ponadto Minister uznał, że nie można mówić o tożsamości sprawy Skarżących i sprawy [...] ze względu na brak zbieżności dwóch spośród trzech elementów konstrukcyjnych sprawy administracyjnej. Wspólnym elementem spraw z obu wniosków jest tylko przedmiot spraw. Natomiast różnią się one zarówno elementem podmiotowym - różne osoby są stronami w tych sprawach, jak i podstawą prawną.
Na decyzję Ministra cztery jednakowo brzmiące skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedli [...].
Skarżonej decyzji zarzucili:
1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w postaci naruszenia art 7 i art. 77 § 1 i art 80 Kpa, a w konsekwencji naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w postaci naruszenia art 5 ust 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 poz. 2097, dalej "ustawa") - polegające na wadliwym nieustaleniu rzeczywistego i skutecznego momentu złożenia wniosku o rekompensatę i w konsekwencji zastosowaniu normy z art 5 ust 1 ustawy i uznaniu, że w niniejszej sprawie wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty został złożony po ustawowym terminie, czyli po 31 grudnia 2008 r., podczas gdy prawidłowe ustalenia faktyczne i następcze zastosowanie tego przepisu winny doprowadzić Organ do wniosku, że to sam [...], jako osoba pierwotnie uprawniona do rekompensaty na podstawie ustawy, skutecznie zwrócił się z wnioskiem z dnia 16 sierpnia 1956 r. do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] o przedmiotową rekompensatę, co w konsekwencji powodowało konieczność procedowania niniejszej sprawy pod kątem ustalenia tej rekompensaty i uniemożliwiało odmowę ustalenia prawa do rekompensaty z tego powodu;
2. naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, art. 5, art 27 ustawy poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że niektóre z wniosków dotyczące prawa do rekompensaty - które wszczęły sprawy niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy - nie są objęte dyspozycją tej normy i nie powodują konieczności kontynuacji spraw nimi wszczętych w oparciu o ustawę, a w szczególności, że taka przyjęta wykładnia dotyczy wniosku [...] z dnia 16 sierpnia 1956 r. skierowanego do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] o rekompensatę; podczas gdy prawidłowa wykładnia tej normy, wynikająca z jej literalnego brzmienia, poglądów doktryny i orzecznictwa, powoduje konieczność przyjęcia, że wszystkie złożone wcześniej wnioski tzw. zabużańskie powinny być rozpoznane na podstawie ustawy zabużańskiej z 2005 r.; w szczególności dotyczy to wniosków złożonych po dniu wejścia w życie dekretu z dnia 6 grudnia 1946 r. o przekazywaniu przez Państwo mienia nierolniczego na obszarze na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 71, poz. 389);
3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w postaci naruszenia art 7 i art 77 § 1 Kpa - polegające na odstąpieniu, z uwagi na wadliwości objęte zarzutami z pkt 1 i 2 powyżej, od przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, w szczególności ustalenia okresu i wysokości rekompensaty.
Z uwagi na podniesione zarzuty skarżący wnosili przede wszystkim o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w całości, a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości.
Minister w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
W dniu 15 grudnia 2023 r. Sąd wydał cztery wyroki: I SA/Wa 1261/23, którym oddalił skargę [...]; 1262/23, którym oddalił skargę [...]; 1263/23, którym oddalił skargę [...] i 1264/23, którym oddalił skargę [...].
W uzasadnieniu wspomnianych orzeczeń Sąd zaprezentował analogiczne rozważania wskazując, że rację miał Minister, który uznał, iż dopiero wnioski o prawo zaliczenia wartości mienia pozostawionego za granicą złożone na podstawie art. 81 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) miały swą kontynuację i mogły być rozpatrywane w 2005 r. na podstawie ustawy (obecnie obowiązującej), jako wnioski o przyznanie prawa do rekompensaty, co wynika z § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości (Dz.U. Nr 9, poz. 32 ze zm.), art. 15 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39 ze zm.), art. 27 ustawy.
W konsekwencji wniosek [...] z dnia 16 sierpnia 1956 r., jak i kolejny jego wniosek z dnia 21 lutego 1957 r. i czerwca 1957 r., a także wniosek [...] z maja 1947 r. utraciły – w ocenie Sądu – podstawę prawną i nie mogły być merytorycznie rozpoznane. Z podobnych przyczyn kontynuacji wspomnianych pism nie mogło stanowić pismo [...] z dnia 16 sierpnia 2021 r., które wpłynęło do Wojewody Pomorskiego w dniu 23 sierpnia 2021 r., gdzie poruszony został wątek uzyskania odszkodowania za majątek pozostawiony przez [...] w miejscowości [...].
Skarżący, [...] w piśmie z dnia 3 kwietnia 2024 r. złożyli skargę kasacyjną od wyroków z dnia 15 grudnia 2023 r., I SA/Wa 1261/23, 1262/23, 1263/23 i 1264/23. Zaskarżając wspomniane wyroki w całości skarżący zarzucili im naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo że zachodziły przesłanki do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenia przepisów postępowania, których dopuściły się organy rozstrzygające sprawę i sam Sąd, a mianowicie:
a) art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a w konsekwencji naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie w postaci naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r., poz. 2097) polegające na wadliwym nieustaleniu rzeczywistego i skutecznego momentu złożenia wniosku o rekompensatę i w konsekwencji zastosowaniu normy z art. 5 ust. 1 ustawy i uznaniu, że w niniejszej sprawie wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty został złożony po ustawowym terminie, czyli po 31 grudnia 2008 r., podczas gdy prawidłowe ustalenia faktyczne i następcze zastosowanie tego przepisu winny doprowadzić do wniosku, że to sam [...], jako osoba pierwotnie uprawniona do rekompensaty na podstawie ustawy, skutecznie zwrócił się z wnioskiem z dnia 16 sierpnia 1956 r. (i później z wnioskiem z dnia 21 lutego 1957 r.) do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] o przedmiotową rekompensatę, co w konsekwencji powodowało konieczność procedowania niniejszej sprawy pod kątem ustalenia tej rekompensaty i uniemożliwiało odmowę ustalenia prawa do rekompensaty z tego powodu;
b) art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na przekroczeniu granic danej sprawy przez Sąd poprzez odwoływanie się w uzasadnieniu skarżonego wyroku do sprawy administracyjnej, w której nie wniesiono skargi, a dotyczącej [...]; konstatacje, iż "a także wniosek [...] utraciły podstawę prawną i nie mogły być merytorycznie rozpoznane" czy "Podobnie rzecz się ma w przypadku wniosków złożonych przez [...] o nadanie jej prawa własności nieruchomości położonej w gromadzie [...]" - stanowią rażące wykroczenie poza granicę rozpoznawanej sprawy i stanowić może argumentację do wykorzystania przy rozpoznawaniu sprawy [...] która jest wciąż rozpatrywana na etapie postępowania administracyjnego.
Dalej skarżący kasacyjnie podnieśli zarzut naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 27 ustawy poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że niektóre z wniosków dotyczące 'prawa do rekompensaty - które wszczęły sprawy niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy - nie są objęte dyspozycją tej normy i nie powodują konieczności kontynuacji spraw nimi wszczętych w oparciu o ustawę, a w szczególności, że taka przyjęta wykładnia dotyczy wniosku [...] z dnia 16 sierpnia 1956 r. lub w dniu 21 lutego 1957 r. (oba) do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] o rekompensatę; podczas gdy prawidłowa wykładnia tej normy, wynikająca z jej literalnego brzmienia, poglądów doktryny i orzecznictwa, powoduje konieczność przyjęcia, że wszystkie złożone wcześniej wnioski tzw. zabużańskie powinny być rozpoznane na podstawie ustawy zabużańskiej z 2005 r.; w szczególności dotyczy to wniosków złożonych po dniu wejścia w życie dekretu z dnia 6 grudnia 1946 r. o przekazywaniu przez Państwo mienia nierolniczego na obszarze na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 71, poz. 389);
2) § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości (Dz.U. Nr 9 poz. 32 ze zm.), art. 15 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz.U. z 2004 r. Nr 6 poz. 39 ze zm.) oraz art. 27 ustawy poprzez ich łączną błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że dopiero wnioski o prawo zaliczenia wartości mienia pozostawionego za granicą złożone na podstawie art. 81 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r, Nr 30 poz. 127 ze zm.) mają swoją kontynuację i mogą być rozpatrywane na podstawie aktualnie obowiązującej ustawy – z uwagi na brzmienie ww. (z początku zarzutu) przepisów przejściowych - podczas gdy w polskim porządku prawnym obowiązuje zasada działania nowego prawa wprost, co oznacza, że w przypadku braku przepisów przejściowych (intertemporalnych) nowe przepisy należy stosować do wszelkich stosunków prawnych i zdarzeń, które powstaną po ich wejściu w życie, jak również tych, które powstały wcześniej, ale nadal - pod ich rządami - trwają; a więc także do złożonych wcześniej wniosków, które nie zostały w żadnej sposób załatwione;
3) art. 21 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych (Dz. U. Nr 31, poz. 132 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem przez Sąd, że "możliwość uzyskania przez spadkobierców [...] tzw. prawa zaliczenia wartości pozostawionego mienia (...) na skutek wniosku złożonego w 1956 r. i w lutym 1957 r. przez [...], a więc pod rządami dekretu z 1952 r., ustała definitywnie z dniem wejścia w życie ustawy z 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych, czyli z dniem 11 czerwca 1957 r." podczas gdy w polskim porządku prawnym obowiązuje zasada działania nowego prawa wprost, co oznacza, że w przypadku braku przepisów przejściowych (intertemporalnych) nowe przepisy należy stosować do wszelkich stosunków prawnych i zdarzeń, które powstaną po ich wejściu w życie, jak również tych, które powstały wcześniej, ale nadal - pod ich rządami - trwają; wnioski [...] z dni 16 sierpnia 1956 r. oraz z 21 lutego 1957 r. nie zostały cofnięte lub w jakikolwiek sposób załatwione, chociażby przez umorzenie lub inną utratę swojego bytu prawnego, a jedynie przeszły one pod reżim przepisów nowych, zastępujących dotychczas obowiązujące i uchylone przepisy, a brak przepisów przejściowych (intertemporalnych) nie może powodować uznania, że "utraciły podstawę prawną i nie mogły być merytorycznie rozpoznane".
Skarżący kasacyjnie wnieśli o połączenie wszystkich czterech spraw o opisanych wyżej sygnaturach do ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, jako spraw, które mogły być objęte jedną skargą (z uwagi na identyczność stanu faktycznego, prawnego i tożsamości interesów stron) względnie sprawy te pozostają ze sobą w związku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie treścią art. 179a P.p.s.a. jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka nieważności postępowania zakończonego wyrokami z dnia 15 grudnia 2023 r., I SA/Wa 1261/23, 1262/23, 1263/23 i 1264/23. Wskazać należy bowiem, że zgodnie z art. 51 P.p.s.a., kilku uprawnionych do wniesienia skargi może w jednej sprawie występować w roli skarżących, jeżeli ich skargi dotyczą tej samej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności albo bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei według art. 111 § 1 P.p.s.a., Sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. Z zestawienia art. 51 P.p.s.a. i art. 111 § 1 P.p.s.a. wynika, że w każdej sytuacji, w której skarżący nie skorzystali z przysługującej im formy współuczestnictwa przewidzianej w art. 51 P.p.s.a., sąd administracyjny zobowiązany jest z urzędu do połączenia spraw, które mogły być objęte jedną skargą (postanowienia NSA: z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 255/08; z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt: I OZ 508/12).
Jak podkreśla się w doktrynie, obligatoryjne połączenie spraw będzie miało miejsce w przypadkach, gdy tożsamy przedmiot działania lub bezczynności organu wykonującego administrację publiczną zaskarżyło kilku uprawnionych do wniesienia skargi. Ar. 111 § 1 P.p.s.a. ustanawia przesłankę materialną obligatoryjnego połączenia - sprawy sądowoadministracyjne mogą być objęte jedną skargą. Podkreśla się wyraźnie, że nie chodzi tu o związek pomiędzy sprawami a możliwość objęcia jedną skargą. Jeżeli działanie lub bezczynność może być objęte jedną skargą (art. 51 P.p.s.a.), to gdy zostało przedmiotem kilku spraw sądowoadministracyjnych - kilku odrębnych skarg do sądu - obowiązkiem sądu jest zarządzenie ich połączenia do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Dlatego art. 111 § 1 P.p.s.a. stanowi o obligatoryjności ich łącznego rozpoznania. Zakłada się, że jeżeli skargi zostały wniesione w tożsamej przedmiotowo sprawie, ale zastosowanie przez sąd administracyjnych środków prawnych nie jest tożsame, sąd może rozdzielić rozstrzygnięcie. Wystąpi to w takich przypadkach gdy: skarga jednego skarżącego, któremu przysługuje legitymacja do złożenia skargi, okazała się zasadna i sąd skargę uwzględnił, natomiast inni skarżący nie mieli interesu prawnego i sąd ich skargi z tego względu oddalił, bądź jeżeli w trakcie rozpoznania sprawy sąd ustalił, że jeden ze skarżących nie uzupełnił braków formalnych skargi, złożył skargę z uchybieniem terminu, a więc skarga podlegała odrzuceniu. Naruszenie obowiązku obligatoryjnego połączenia spraw sądowoadministracyjnych obwarowane jest przesłanką nieważności, gdy sąd w tożsamej przedmiotowo sprawie prowadzi oddzielne postępowania sądowoadministracyjne, albo po prawomocnym rozstrzygnięciu sprawy sądowoadministracyjnej (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2009, s. 172; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie V, Komentarz do art. 111, teza 3, Lex 2022).
Podzielając powyższe stanowisko należy zatem stwierdzić, że wniesienie oddzielnych skarg w tożsamej przedmiotowo sprawie sądowoadministracyjnej w przypadku niepołączenia ich do wspólnego rozpoznania i ewentualnie wspólnego rozstrzygnięcia rodzi konsekwencję w postaci nieważności postępowania sądowoadministracyjnego z przyczyn określonych w art. 183 § 2 pkt 3 P.p.s.a. Wobec powyższego należy stwierdzić, że wydając cztery kolejne wyroki I SA/Wa 1261/23, 1262/23, 1263/23 ze skarg na jeden akt – decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 7 kwietnia 2023 r. nr DAP-WOSR.7280.31.2023.JB w przedmiocie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami R.P. bez uprzedniego połączenia tych spraw do wspólnego rozpoznania na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a. Sąd wydał orzeczenia obarczone wadą przewidzianą w art. 183 § 2 pkt 3 P.p.s.a. Obligowało to Sąd do uchylenia, w ramach regulacji określonej w art. 179a P.p.s.a, wyroków WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1261/23, 1262/23, 1263/23 i 1264/23 przystąpienie do ponownego rozpatrzenia sprawy.
Rozpoznając ponownie skargi na wstępie należy zauważyć, kontrola sądowa administracji sprawowana jest przy uwzględnieniu kryterium legalności. Sąd może więc uchylić zaskarżoną decyzję jedynie wówczas, gdy ta wydana została z naruszeniem obowiązujących przepisów postępowania lub prawa materialnego i to w stopniu określonym w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Jednocześnie trzeba zaznaczyć, że Sąd na rozprawie w dniu 14 czerwca 2024 r. postanowił na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a. połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia skargi kasacyjne w sprawach o sygn. I SA/Wa 1261/23, 1262/23, 1263/23 i 1264/23, a także, na podstawie tego samego przepisu, postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. I SA/Wa 1261/23, 1262/23, 1263/23 i 1264/23 oraz prowadzić je pod wspólną sygnaturą I SA/Wa 1261/23.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tak przyjętych kryteriów w ramach jednej sprawy z czterech skarg połączonych w trybie art. 111 § 1 P.p.s.a. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, Sąd nie znalazł podstaw by zmienić przyjęty uprzednio punkt widzenia i nie podzielił przekonania skarżących, że ich pismo z dnia 16 sierpnia 2021 r. stanowi kontynuację złożonego jeszcze w dniu 16 sierpnia 1956 r. przez [...] do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] wniosku o przydział domu w [...] przy ul. [...] i jego kolejnego podania z dnia 21 lutego 1957 r. o sprzedaż domu jednorodzinnego w Lęborku. Minister z kolei uważa, głównie z uwagi na zakres podmiotowy i przedmiotowy podania z dnia 16 sierpnia 2021 r., że dotyczy ono innej sprawy aniżeli te zainicjowane wcześniejszymi pismami Skarżących i ich poprzedników prawnych.
W realiach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości to, że [...] w dniu 16 sierpnia 1956 r. (data wpływu 18 sierpnia) skierował do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej wniosek o przydział domu znajdującego się w [...] przy ul. [...], jako ekwiwalent za pozostawione mienie w Z.S.R.R. (k. 36 akt administracyjnych). Następnie w dniu 21 lutego 1957 r. (data wpływu 22 lutego) skierował do Prezydium Rady Narodowej wniosek o sprzedanie wspomnianego domu jednorodzinnego (k. 35 akt administracyjnych. Oba te wnioski zostały złożone w dacie gdy obowiązywał dekret z dnia 10 grudnia 1952 r. o odstępowaniu przez Państwo nieruchomego mienia nierolniczego na cele mieszkaniowe oraz na cele budownictwa indywidualnych domów jednorodzinnych (Dz.U. Nr 49, poz. 326). Warto zauważyć, że zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 20 dekretu z dnia 10 grudnia 1952 r. z dniem 23 grudnia 1952 r. utracił moc dekret z dnia 6 grudnia 1946 r. o przekazywaniu przez Państwo mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 71, poz. 389 ze zm.). Jest to o tyle istotne, że w aktach sprawy znajduje się również wniosek [...] złożony jeszcze w dniu 18 maja 1947 r., a więc pod rządami tego dekretu o przyznanie prawa własności (k. 252-255 akt administracyjnych). Dokument ten pozostaje w aktach administracyjnych więc nawiązanie do niego nie może być odbierane jako wyjście przez Sąd poza ramy sprawy (co w skardze kasacyjnej sugerował pełnomocnik skarżących).
Dla porządku wywodu trzeba wspomnieć, że zgodnie z art. 9 dekretu z dnia 6 grudnia 1946 r. osobom, które w związku z wojną rozpoczętą we wrześniu 1939 r. pozostawiły mienie nieruchome na tych terenach Rzeczypospolitej Polskiej w jej granicach przedwojennych, które nie weszły w skład obecnego obszaru Państwa, jeżeli osoby te stale zamieszkiwały na tych terenach przed 1 września 1939 r., jak również osobom, które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez Państwo Polskie mają otrzymać ekwiwalent w zamian za mienie pozostawione za granicą – zarachowywało się na pokrycie ceny nabycia lub czynszu dzierżawnego za mienie przekazane im w trybie przepisów tego dekretu wartość pozostawionego mienia nieruchomego.
Przepis ten ustanawiał tzw. prawo zarachowania wartości pozostawionego mienia nieruchomego na pokrycie ceny nabycia lub czynszu dzierżawnego za mienie przekazane w trybie przepisów tego dekretu, jednakże – jak wspomniano – utracił on moc obowiązującą z dniem 23 grudnia 1952 r. w związku z wejściem w życie dekretu z dnia 1952 r. który z kolei nie zawierał przepisów przejściowych przewidujących, że dotychczasowe postępowania zainicjowane wnioskami o zarachowanie wartości pozostawionego mienia prowadzi się na podstawie dotychczasowych lub też nowych przepisów (dekretu z 1952 r.).
Natomiast dekret z dnia 1952 r. w art. 14 wprowadził do polskiego porządku prawnego nową instytucję tzw. "prawa zaliczenia wartości pozostawionego mienia". Zgodnie z tym przepisem na pokrycie ceny nabycia lub czynszu za państwowe mienie nierolnicze przydzielone na podstawie dotychczasowych przepisów albo odstąpione w trybie niniejszego dekretu osobom, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły majątek nieruchomy na terenach Rzeczypospolitej Polskiej w jej granicach przedwojennych nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa, jeżeli osoby te zamieszkiwały na tych terenach przed dniem 1 września 1939 r. - zaliczało się wartość pozostawionego za granicą mienia nieruchomego. Przepisy te stosowało się również do osób, które na mocy umów międzynarodowych, zawartych przez Państwo polskie, miały otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą.
Należy jednak zauważyć, że na podstawie § 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 26 kwietnia 1954 r. w sprawie zasad, warunków i trybu odstępowania nieruchomego mienia nierolniczego na cele mieszkaniowe oraz na cele budownictwa indywidualnych domów jednorodzinnych (Dz.U. Nr 25, poz. 101) wnioski o sprzedaż lub dzierżawę złożone przed wejściem w życie niniejszego rozporządzenia, dotychczas niezałatwione, należało uważać za wnioski o dzierżawę, chyba że wnioskodawca ponowił swój wniosek o sprzedaż.
Zatem pod rządami dekretu z 1952 r., niezależnie od przyjętego w nim prawa zaliczenia wartości pozostawionego mienia możliwe było też rozpoznanie nieponowionych wniosków złożonych na podstawie dekretu z 1946 r. jako wniosków o dzierżawę nieruchomości z zaliczeniem wartości nieruchomości pozostawionych na poczet czynsz dzierżawnego.
Natomiast na mocy art. 20 w zw. z art. 21 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych (Dz.U. Nr 31, poz. 132 ze zm.), który wszedł w życie po złożeniu przez [...] wspomnianych wyżej wniosków, z dniem 11 czerwca 1957 r. został uchylony dekret z 1952 r. Przy czym ustawa ta nie zawierała przepisów przejściowych przewidujących, że dotychczasowe postępowania zainicjowane wnioskami o dzierżawę nieruchomości, złożonymi przed wejściem w życie ustawy z 1957 r. prowadzi się na podstawie dotychczasowych lub też nowych przepisów.
Z kolei z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 1957 r. w sprawie sposobu zaliczania na pokrycie ceny nabywanych od Państwa nieruchomości wartości pozostawionego za granicą mienia nieruchomego oraz sposobu ustalania wartości tego mienia (Dz.U. Nr 44, poz. 205 ze zm.) wynikało, że osoba ubiegająca się o zaliczenie na pokrycie ceny nabywanej od Państwa nieruchomości wartości pozostawionego za granicą mienia nieruchomego musiała zgłosić wniosek innego rodzaju - wniosek o sprzedaż nieruchomości.
Takiego wniosku (o sprzedaż nieruchomości w [...] przy ul., [...], a także nieruchomości w miejscowości [...] na podstawie obowiązujących wówczas przepisów) nie składał ani [...], ani jego spadkobiercy nie składała go również [...] ani jej spadkobiercy.
Zatem możliwość uzyskania przez spadkobierców [...] tzw. prawa zaliczenia wartości pozostawionego mienia w miejscowości [...], powiat [...], województwo [...], na skutek wniosku złożonego w 1956 r. i w lutym 1957 r. przez [...], a więc pod rządami dekretu z 1952 r., ustała definitywnie z dniem wejścia w życie ustawy z 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych, czyli z dniem 11 czerwca 1957 r. Ustawa ta co należy też podkreślić zachowywała moc obowiązującą do dnia 25 kwietnia 1969 r., kiedy to została uchylona na podstawie art. 2 ustawy z dnia 19 kwietnia 1969 r. o zmianie ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 11, poz. 80). Podobnie rzecz się ma w przypadku wniosków złożonych przez [...] o nadanie jej prawa własności nieruchomości położonej w gromadzie [...].
Należy zgodzić się ze stanowiskiem Ministra, który stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że dopiero wnioski o prawo zaliczenia wartości mienia pozostawionego za granicą złożone na podstawie art. 81 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) miały swą kontynuację i mogły być rozpatrywane w 2005 r. na podstawie ustawy (obecnie obowiązującej), jako wnioski o przyznanie prawa do rekompensaty, co wynika z § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości (Dz.U. Nr 9, poz. 32 ze zm.), art. 15 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39 ze zm.), art. 27 ustawy.
Porządkując dotychczasowy wywód należy więc stwierdzić jednoznacznie, że tak Wniosek [...] z dnia 16 sierpnia 1956 r., jak i kolejny jego wniosek z dnia 21 lutego 1957 r. i z czerwca 1957 r., a także wniosek [...] z maja 1947 r. utraciły podstawę prawną i nie mogły być merytorycznie rozpoznane. Osobną kwestią jest wniosek [...] z dnia 24 października 1990 r. złożony do Urzędu Miejskiego w [...]. Wniosek ten dotyczył przyznania wnioskodawczyni odszkodowania za mienie pozostawione przez [...] (brata jej ojca) w miejscowości [...] i mógł być procedowany na podstawie przepisów art. 81 ustawy z dnia z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Podobnie jak wniesione w dniu 19 i 20 października 1997 r. podania [...] z dnia 18 października 2017 r. o wydanie decyzji w sprawie rekompensaty za tzw. mienie zabużańskie pozostawione przez [...] w miejscowości [...]. Wnioski te miały swoją kontynuację i mogły być rozpatrywane po 2005 r. na podstawie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Jak wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji i co nie było sporne pomiędzy stronami zostały one jednak rozpoznane odrębnymi decyzjami.
To co pozostaje natomiast w sferze sporu pomiędzy Skarżącymi a organem, to kwestia właściwego potraktowania pisma [...] z dnia 16 sierpnia 2021 r., które wpłynęło do Wojewody Pomorskiego w dniu 23 sierpnia 2021 r., gdzie poruszony został wątek uzyskania odszkodowania za majątek pozostawiony przez [...] w miejscowości [...]. W ocenie Sądu w sporze tym rację należało przyznać organowi bowiem z przyczyn opisanych szczegółowo powyżej nie można było uznać, że to podanie stanowi kontynuację pism wnoszonych przez [...] jeszcze w latach 50. Te nie mogły bowiem być już procedowane po 11 czerwca 1957 r.
Nie sposób było uznać również jak twierdzili Skarżący, że kwestia odszkodowania za majątek pozostawiony przez [...] poruszona była już w piśmie [...] z dnia 24 października 1990 r. Postępowanie zainicjowane tym wnioskiem zakończyło się – jak wskazał Minister – prawomocną decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia 26 lutego 2019 r., nr NSP-Vl.7541.33.2017.AnB, potwierdzającą posiadanie prawa do odszkodowania za mienie pozostawione poza terytorium RP, lecz dotyczyło wyłącznie majątku pozostawionego w miejscowości [...] przez [...] (brata [...]).
Zgodzić się należy z Ministrem, że nieruchomości [...] stanowiły oddzielne majątki należące do innych właścicieli. Zatem sprawa wszczęta pismem Skarżących z dnia 16 sierpnia 2021 r. nie mogła stanowić kontynuacji, czy rozwinięcia tej wszczętej na żądanie [...] w październiku 1990 r. W konsekwencji należało uznać, że wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez [...] wniesiony w dniu 23 sierpnia 2021 r. został złożony po terminie przewidzianym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.
Mając powyższe na uwadze i uznając zarzuty skargi za nieskuteczne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku, tj. oddalił skargi. Sąd, na zasadzie art. 206 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania albowiem uwzględnienie skargi kasacyjnej nastąpiło z zasadniczo innych względów aniżeli w niej podniesione i nie było podyktowane uchybieniami organu wydającego skarżoną decyzję.