I SA/WA 1260/22

I SA/Wa 1260/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-06-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-05-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak
Dorota Kozub-Marciniak
Elżbieta Lenart /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OZ 39/23 - Postanowienie NSA z 2023-02-17
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi A. R., A. M. i H. P. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 marca 2022 r. nr DN.rn.625.35.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem nr DN.rn.625.35.2022 z 7 marca 2022 r. - po rozpoznaniu wniosku A. M., A. R. i H. P. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 31 stycznia 2022 r., nr DN.rn.625.27.2021 - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Minister Rolnictwa orzeczeniem z dnia 23 listopada 1953 r., nr UR.Z.21/10/53, utrzymał w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 4 lipca 1950 r, nr Rol/U-l.1/10/15/1/50 - w przedmiocie uznania, że nieruchomość ziemska stanowiąca współwłasność M. M., W. M., S. K., A. K., położona na terenie gminy katastralnej B., objętej Iwh [...] Sądu Grodzkiego w Nowym Sączu, o pow. 101,4609 ha - podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.).
A. R., A. M. i H. P. (dalej jako skarżący) pismem z 4 maja 2021 r. wystąpili do Wojewody Małopolskiego o stwierdzenie nieważności:
- orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 4 lipca 1950 r. nr Rol/U-l.1/10/15/1/50 oraz orzeczenia Ministra Rolnictwa z 23 listopada 1953 r., nr UR.Z.21/10/53 - jako wydanych z rażącym naruszeniem art. 2 ust.1 pkt e dekretu PKWN 6 września 1944 r.;
- decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w Nowym Sączu z 15 listopada 1962 r., nr L. Rol.UR R 32/281/62 o przyjęciu do wiadomości złożonego oświadczenia - która dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej ww. orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 4 lipca 1950 r. oraz została wydana z rażącym naruszeniem dekretu PKWN z 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Państwa.
Wojewoda Małopolski pismem z 31 maja 2021 r. przekazał Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania wniosek w części dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 4 lipca 1950 r. nr Rol/U-l.1/10/15/1/50 oraz orzeczenia Ministra Rolnictwa z 23 listopada 1953 r., nr UR.Z.21/10/53.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z 31 stycznia 2022 r., nr DN.rn.625.27.2021 odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek A. R., A. M. i H. P., w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 4 lipca 1950 r., nr Rol/U-l.1/10/15/1/50 50 oraz utrzymującego je w mocy orzeczenia Ministra Rolnictwa z 23 listopada 1953 r., nr UR.Z.21/10/53,
W uzasadnieniu wskazał że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie stronu lub z urzędu. Natomiast art. 61 a § 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną postępowania lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Definicję strony postępowania stanowi art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, że stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej są m.in. osoby, które były jej adresatami bądź następcy prawni tych osób.
W niniejszej sprawie stronami orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 4 lipca 1950 r. oraz utrzymującego je w mocy orzeczenia Ministra Rolnictwa z 23 listopada 1953 r. byli m.in. W. M. i M. M. Osobom tym (bądź ich następcom prawnym), przysługuje prawo do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnych.
Tymczasem do wniosku z dnia 4 maja 2021 r. nie dołączono postanowienia spadkowego lub notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia, potwierdzających następstwo prawne wnioskodawców po W. M. i M. M. W związku z powyższym, pismem z 14 czerwca 2021 r., wystąpiono do A. R., A. M. i H. P. z prośbą o wykazanie, że są spadkobiercami byłych właścicieli przejętej nieruchomości. W odpowiedzi z 7 lipca 2021 r., wnioskodawcy poinformowali, że po zmarłych W. M. i M. M., nie było przeprowadzone postępowanie spadkowe. Jednocześnie wskazali, że są zstępnymi tych osób, a ich następstwo prawne wynika z przepisów kodeksu cywilnego, regulującego porządek dziedziczenia.
Wobec powyższego Minister uznał, że skarżący nie przedłożyli dokumentów potwierdzających ich następstwo prawne po byłych właścicielach spornej nieruchomości. Tym samym nie posiadają oni interesu prawnego do wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 4 lipca 1950 r. oraz utrzymującego je w mocy orzeczenia Ministra Rolnictwa z 23 listopada 1953 r.
Podkreślił przy tym, że w sytuacji uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przedłożenie postanowień spadkowych i w konsekwencji wykazanie interesu prawnego do wszczęcia postępowania - postępowania tego aktualnie nie można prowadzić, z uwagi na wejście w życie z dniem 16 września 2021 r. ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491). Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Powyższa regulacja prawna od wejścia w życia, tj. od 16 września 2021 r. kreuje w sprawach o stwierdzenie nieważności przesłankę umorzenia postępowania powodującą brak prawnych możliwości wydania aktu rozstrzygającego co do istoty sprawę stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia.
Dodał, że skoro z okoliczności sprawy wynika, że decyzja z 23 listopada 1953 r. została doręczona stronom postępowania i weszła do obrotu prawnego wywołując skutki prawne, zaś wniosek o stwierdzenie nieważności tejże decyzji pochodzi z 4 maja 2021 r. i nie doprowadził do zakończona tego postępowania przed dniem 16 września 2021r. - to oznacza, że od doręczenia tej decyzji do złożenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności upłynęło blisko 68 lat. Tym samym ziściły się przesłanki do umorzenia z mocy prawa kontrolowanego postępowania nieważnościowego na podstawie art. 2 ust. 2 ww. ustawy z 24 czerwca 2021 r., dlatego też nawet po przeprowadzeniu postępowań spadkowych (udokumentowaniu interesu prawnego i ustaleniu wszystkich stron postępowania) postępowania tego aktualnie nie można by już prowadzić.
Pismem z 5 lutego 2022 r. skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, jednocześnie załączając kopię postanowienia Sądu Rejonowego w Nowym Sączu, sygn. akt NS 1068/96 o stwierdzeniu nabycia spadku po M. M. i po W. M., z którego wynika, że spadkobiercami są: H. P., J. K., Z. M., W. M., A. K., S. S. i S. M.
Dodatkowo wskazali, że w Sądzie Rejonowym w Nowym Sączu pod sygn. akt 1068/96 znajdują się akta sprawy, z których wynika, że H. P., A. R. i A. M. będący dziećmi W. M. ur. w 1932 r. są następcami prawnymi W. M. ur. w 1902 r.
Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem nr DN.rn.625.35.2022 z 7 marca 2022 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z 31 stycznia 2022 r., nr DN.rn.625.27.2021.
W uzasadnieniu podniósł, że art 61 a § 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędąca stroną postępowania lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Następnie stwierdził, że z dołączonych postanowień spadkowych nie wynika, aby A. M. i A. R. byli wymienieni jako spadkobiercy W. M. Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania ich za strony postępowania, co stanowi przesłankę odmowy jego wszczęcia i tym samym utrzymania w stosunku do tych osób w mocy postanowienia.
W stosunku zaś do H. P. nie jest zasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia z uwagi na występowanie "innych uzasadnionych przyczyn".
Wskazał, że przesłanka z "innych uzasadnionych przyczyn" nie została skonkretyzowana w k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte jest natomiast, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że zadaniem organu administracji na ww. etapie jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania. Przykładowo chodzi o sytuację, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialne - prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.
W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z brakiem podstawy materialno - prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Uchylenie zaskarżonego postanowienia miałoby bowiem taki skutek, że postępowanie o stwierdzenie nieważności kwestionowanych orzeczeń toczy się i należy je nadal prowadzić. Słusznie zatem wskazano w zaskarżonym postanowieniu, że skoro z okoliczności sprawy wynika, że od doręczenia kwestionowanej decyzji z 1953 r. do złożenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności upłynęło blisko 68 lat i tym samym ziściły się przesłanki do umorzenia z mocy prawa kontrolowanego postępowania nieważnościowego na podstawie art. 2 ust. 2 ww. ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. - to aktualnie tego postępowania nie można prowadzić.
Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. M., A. R. i H. P.
Przedmiotowej decyzji zarzucili rażące naruszenie przepisów prawa administracyjnego, mających wpływ na wynik postępowania, a to:
a) art. 28 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art.2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, w związku z dekretem PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, polegającym na błędnym uznaniu, iż skarżący nie mają interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, orzeczenia Ministra Rolnictwa oraz decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, dotyczących przejęcia lasu własności M. i W. M., bowiem A. R. i A. M. nie zostali wskazani jako spadkobiercy po W. M. w postanowieniu Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym W. M. urodzonym w 1902 r., podczas gdy na podstawie tego postanowienia spadek nabyły dzieci W. M. i M. M., a nie wnuki. A. R. i A. M. to wnuki W. M. syna U. Na podstawie tego postanowienia spadek nabył syn W. – W. (takie samo imię), natomiast A. oraz A. są dziećmi W. syna W. Zaś jako dowód nabycia spadku po swoim ojcu W. synu W. przedłożyli Wojewodzie akt notarialny - poświadczenie dziedziczenia z 14 listopada 2013 r.,
b) art. 61a. § 1 k.p.a., polegającym na błędnym uznaniu, iż żądnie skarżących zostało wniesione przez osoby nieuprawnione, nie posiadające interesu prawnego, w związku z czym postępowanie nie może być wszczęte, podczas, gdy organ wobec braku wszczęcia postępowania nawet nie sprawdził, iż spadkobiercami W. i M. M. są wyłącznie dzieci tychże osób,
c) art. 158 [Stwierdzenie nieważności decyzji] § 3 k.p.a. poprzez zastosowanie, w sytuacji, gdy treść tego przepisu jest niezgodna z art. 64, 21 Konstytucji, art. 1 PROTOKÓŁU Nr 1* DO KONWENCJI O OCHRONIE PRAW CZŁOWIEKA I PODSTAWOWYCH WOLNOŚCI z dnia 20 marca 1952 r., art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej SYSTEM UNII EUROPEJSKIEJ; art. 4 pkt 1, art. 2 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z 18 grudnia 1998 r. zbrodnie: stanowiące według prawa międzynarodowego zbrodnie przeciwko pokojowi, ludzkości lub zbrodnie wojenne, o których mowa w art. 1 pkt 1 lit. a, oraz komunistyczne, w rozumieniu art. 2 ust. 1, niebędące zbrodniami wojennymi lub zbrodniami przeciwko ludzkości - nie ulegają przedawnieniu,
d) art. 7, 77, 80 poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego.
Mając na uwadze przedstawione zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawili argumenty na poparcie swojego stanowiska.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie - podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Podniósł, że słusznie wskazano w zaskarżonym postanowieniu, że skoro z okoliczności sprawy wynika, że od doręczenia kwestionowanej decyzji z 1953 r. do złożenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności upłynęło blisko 68 lat, to ziściły się przesłanki do umorzenia z mocy prawa kontrolowanego postępowania nieważnościowego na podstawie art. 2 ust. 2 ww. ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. i aktualnie tego postępowania nie można prowadzić.
Odniósł się też do pozostałych zarzutów wskazując, iż sprowadzają się one do zakwestionowania konstytucyjności ww. art. 2 ust. 2 ustawy, jak również jego niezgodności z przepisami prawa międzynarodowego i unijnego.
W związku z tym zauważył, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organ administracji publicznej, nie jest uprawniony do dokonywania oceny, czy dany przepis jest zgodny z Konstytucją RP, prawem międzynarodowym czy prawem unijnym. Organem powołanym do badania zgodności z Konstytucją konkretnych ustawowych rozwiązań jest Trybunał Konstytucyjny.
Podsumowując stwierdził, że biorąc pod uwagę okoliczność - że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. wyklucza dalsze prowadzenie postępowania oraz możliwość załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji merytorycznej, a także biorąc pod uwagę zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. zgodnie z którą organy administracji publicznej działają wyłącznie na postawie przepisów prawa - uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zgodnie z wnioskiem stron doprowadziłoby do wydania decyzji rażąco naruszającej prawo, co stanowiłoby podstawę do stwierdzenia jej nieważności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.
W niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z 7 marca 2022 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z 31 stycznia 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek A. R., A. M. i H. P., w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 4 lipca 1950 r. oraz utrzymującego je w mocy orzeczenia Ministra Rolnictwa z 23 listopada 1953 r.
Powołał się na fakt, że brak jest podstaw do uznania A. R. i . M. za strony tego postępowania - co stanowiło przesłankę do odmowy jego wszczęcia.
Natomiast odnośnie H. P. - brak jest podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego z uwagi na występowanie "innych uzasadnionych przyczyn" tj. brak podstawy materialno - prawnej do rozpatrzenia tego żądania w trybie administracyjnym. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, że od doręczenia kwestionowanej decyzji z 1953 r. do złożenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności upłynęło blisko 68 lat i tym samym ziściły się przesłanki do umorzenia z mocy prawa postępowania nieważnościowego na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Sąd nie podzielił stanowiska Ministra, że brak jest podstaw do uznania A. R. i A. M. za strony tego postępowania.
Z postanowienia Sądu Rejonowego w Nowym Sączu z 9 października 1997 r. sygn. akt NS 1068/96 o stwierdzeniu nabycia spadku wynika, że spadkobiercami W. M. zmarłego [...] kwietnia 1982 r. są jego dzieci: H. P., J. K., Z. M., W. M. i S. M.
Natomiast A. R. i A. M. są dziećmi W. syna W., czyli wnukami W. M. Jako dowód nabycia spadku po swoim ojcu W. synu W. zmarłym [...] listopada 2013 r. przedłożyli akt notarialny - poświadczenie dziedziczenia z 14 listopada 2013 r., z którego wynika, że nabyli spadek po ojcu po ½ części każde z nich.
Z powyższych dokumentów ewidentnie wynika ich interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z 23 listopada 1953 r. utrzymującego w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 4 lipca 1950 r.
Jednakże Sąd oddalił skargę wniesioną przez skarżących z uwagi na fakt - na który powoływał się także Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491).
Zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ustawy - w art. 158 k.p.a. dodaje się § 3 w brzmieniu: " § 3. Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji".
Zgodnie zaś z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Natomiast w art. 2 ust. 1 nowelizacji k.p.a. przewidziano, że w postępowaniach w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją lub postanowieniem przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ww. ustawą.
Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a wszczęte postępowanie winno być umorzone. Przy czym nie jest także możliwe wszczęcie odrębnego postępowania o stwierdzenie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.
Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji
jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że: "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać".
W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.
Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.
Sąd nie podziela, jako organ stosujący prawo, na gruncie uchwalonej ustawy, koncepcji rozdzielenia sprawy administracyjnych na sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności
jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych
w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać
albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa.
Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu. Jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. - to organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 k.p.a. gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego.
Tym samym organ nie był uprawniony do zbadania czy kontrolowana decyzja w trybie nadzorczym zawierała kwalifikowane wady prawne.
Trzeba mieć na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu.
Można tu przywołać skutki zasiedzenia - art. 172 § 2 kodeksu cywilnego - po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze, a w przypadku dobrej wiary posiadacza - po upływie 20 lat - art. 172 § 1 kodeksu cywilnego; przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu, które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty - art. 243 k.c.; przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych - 3 lata od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się albo mógł się dowiedzieć o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia, ale nie dłuższy niż 10 lat od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę - art. 4421 § 1 kodeksu cywilnego; 20 lat gdy szkoda wynikła ze zbrodni lub występku - § 2. Także w postępowaniu administracyjnym - przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej - 5 lat od naruszenia - art. 189g § 1 k.p.a., czy wreszcie w postępowaniu karnym skutek w postaci ustania karalności - 30 lat gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.) lub 20 lat gdy stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k.). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na 30 lat.
W art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona, aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw
były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego
i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny, tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki T.K. z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, z 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111).
Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny, należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej wykładni, a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne, tj. rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu.
Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów, których prawa będą regulacją ustawową ograniczone. Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.
W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, wprowadzona regulacja - ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej - była konieczna i wynikała z ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13, doprowadziła też do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych. Służy ona ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności.
Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu, w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.
Sumując, na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a stroną, istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku P 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych.
Nie są zatem trafne zarzuty skargi co do tego, że odmowa wszczęcia postępowania w tej sprawie skutkuje naruszeniem art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, art. 1 PROTOKÓŁU Nr 1* DO KONWENCJI O OCHRONIE PRAW CZŁOWIEKA I PODSTAWOWYCH WOLNOŚCI z dnia 20 marca 1952 r. oraz art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej SYSTEM UNII EUROPEJSKIEJ.
Również stwierdzenia dotyczące wydania przedmiotowych decyzji w wyniku "popełnienia przestępstw przeciwko życiu, zdrowiu, nieludzkiego, poniżającego traktowania, stosowania tortur, sfałszowania dokumentów, składania fałszywych, nieprawdziwych oświadczeń, pozbawienia wolności przez funkcjonariuszy publicznych" oraz zarzuty dotyczące "naruszenia art. 4 pkt 1, art. 2 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z 18 grudnia 1998 r. zbrodnie: stanowiące według prawa międzynarodowego zbrodnie przeciwko pokojowi, ludzkości lub zbrodnie wojenne, o których mowa w art. 1 pkt 1 lit. a, oraz komunistyczne, w rozumieniu art. 2 ust. 1, niebędące zbrodniami wojennymi lub zbrodniami przeciwko ludzkości - nie ulegają przedawnieniu." - nie mogą odnieść żadnego skutku w niniejszej sprawie.
W przedmiotowej sprawie istotnym jest bowiem fakt, że orzeczenie Ministra Rolnictwa zostało wydane 23 listopada 1953 r. i jest prawomocne.
Zaś wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia administracyjnego został złożony 7 maja 2021 r. (data prezentaty) - a więc po upływie prawie 68 lat.
Tymczasem już od 1980 r. możliwe było kwestionowanie w trybie nieważnościowym decyzji z powołaniem się na wadę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a także wniesienie skargi na decyzję wydaną przez organ nadzoru w przedmiocie oceny legalności decyzji. Wobec tego w niniejszej sprawie było dość czasu na domaganie się weryfikacji orzeczenia z 1953 r. w trybie tzw. nadzoru.
Ponadto, co najmniej od daty wydania wyroku P 46/13 przez Trybunał Konstytucyjny tj. od dnia 12 maja 2015 r., każdy powinien się liczyć z tym, że ustawodawca wykona kiedyś ten wyrok poprzez stworzenie regulacji ograniczających możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji. Na tym polega m.in. zasada zaufania do organów.
Nie ma zatem racjonalnego wytłumaczenia powodów, dla których strony czekały prawie 68 lat, żeby wzruszyć to orzeczenie.
To właśnie zasada zaufania do prawa powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie czasu organy nie będą mogły wzruszać decyzji ostatecznych. Zasada zaufania do prawa opiera się na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Zasada ta skierowana jest nie tylko do obywateli, ale i do organów, których obowiązkiem jest działanie zgodnie z prawem.
Z kolei powoływana zasada lex retro non agit również na gruncie procedury administracyjnej doznaje pewnych wyjątków (np. zamknięcie drogi do możliwości wzruszania aktów własności ziemi). W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, dopuszcza się możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych - np. wyroki TK z 15 września 1998 r., K 10/98, z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08).
W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają
z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie
I SA/Wa 148/22, LEX nr 3354507 i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68).
Nie zostało też naruszone prawo do sądu - które nie jest prawem nieograniczonym i absolutnym. Faktycznie, na gruncie obecnych regulacji prawnych, doszło do ograniczenia tego prawa, jednak racje, jakie legły u podstaw takiego ograniczenia są ważniejsze i uzasadnione. W art. 45 Konstytucji prawo do sądu jest prawem osobistym, które gwarantuje obywatelowi ochronę prawną rozumianą jako gwarancję, że sprawa będzie rozpoznana przez sąd (wyrok TK z 12 maja 2003 r., SK 38/02). Jak się wskazuje w tym wyroku celem regulacji z art. 45 Konstytucji jest ochrona przed arbitralnością władzy. W niniejszej sprawie prawo do sądu zostało zachowane, gdyż strona od decyzji organu mogła i odwołała się do sądu.
Ustawodawca miał prawo - i uczynił to ustawą - ograniczyć możliwość stwierdzania nieważności z uwagi na upływ czasu. Nie ma tu konfliktu pomiędzy Konstytucją a ustawą, a tylko w takiej sytuacji Sąd mógłby powołać się wprost na przepisy Konstytucji, która w systemie źródeł prawa stoi nad ustawami. Generalnie jednak do badania zgodności ustaw z Konstytucją powołany jest w Polsce Trybunał Konstytucyjny.
Odnosząc się zaś do wyrażonej w art. 8 Konstytucji RP zasady bezpośredniego jej stosowania, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że sąd może dokonywać oceny konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie w tym sensie, iż będąc przekonany o niekonstytucyjności aktu normatywnego, odmawia jego zastosowania.
Jednakże - w tym konkretnym przypadku - Sąd nie widzi żadnych podstaw do pominięcia art. 1 ust. 2 ustawy zmieniającej stwierdzającego, że nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat.
Wręcz przeciwnie, Sąd w tym składzie uważa - w nawiązaniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13 - że brak do tej pory w procedurze administracyjnej ograniczenia możliwości dochodzenia stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, powodował naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej a przede wszystkim chaos prawny. Taki stan nie służył ani pewności prawa, ani jego stabilności.
Podsumowując należy stwierdzić, że wobec upływu czasu (ponad 30 lat) - od wydania kwestionowanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia Ministra Rolnictwa z 23 listopada 1953 r. do dnia złożenia wniosku inicjującego to postępowanie tj. 7 maja 2021 r. organ – zgodnie z treścią art. 158 § 3 k.p.a. – nie mógł wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia.
Biorąc pod uwagę powyższe i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.