I SA/Wa 1252/23

I SA/Wa 1252/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /sprawozdawca/
Nina Beczek
Przemysław Żmich /przewodniczący/
Symbol z opisem
6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 155, art. 156 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich, Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), asesor WSA Nina Beczek, Protokolant: specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 18 kwietnia 2023 r. nr DP-III.025.1.29.2022.JW (DP-III-025-8-22-JW/23) w przedmiocie odmowy uchylenia orzeczeń nacjonalizacyjnych oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 18 kwietnia 2023 r., nr DP-III.025.1.29.2022.JW (DP-III-025-8-22-JW/23 Minister Rozwoju i Technologii, działając na podstawie art. 155 w zw. z art. 154 § 2 kpa, po rozpatrzeniu wniosku M. N., odmówił uchylenia:
- orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z 2 stycznia 1950 r., wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...], Wyrobów [...]. R. T. i S-ka [...], ul. [...] nr [...];
- orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 4 maja 1953 r., wydanego w porozumieniu
z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa [...], Wyrobów [...]. R. T i S-ka [...], ul. [...] Nr [...].
W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z 17 czerwca 2022 r. M. N. wystąpił do Ministra o uchylenie, na podstawie art. 155 kpa, wyżej wskazanych orzeczeń podając, że "przemawia za tym interes społeczny oraz słuszny interes strony pokrzywdzonej przez organy państwowe a inny nadzwyczajny środek znany w postępowaniu administracyjnym nie ma zastosowania".
We wniosku wskazał, m.in., że z materiału dowodowego pozyskanego przez Biuro Spraw Dekretowych Urzędu m. [...] na potrzeby postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st Warszawy z 19 sierpnia 2008 r., znak: 569/GK/DW/2008 oraz z 2 września 2011 r., znak: 363/GK/DW/2011, na mocy których wnioskodawca uzyskał prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] - wynika, że nacjonalizacja majątku nastąpiła wbrew prawu. Wnioskodawca zaznaczył, że analizując archiwalne akta sprawy dotyczące przejętego przedsiębiorstwa można załączać kolejne dokumenty wskazujące na celowe działania organów zmierzające do bezprawnego przejęcia przedsiębiorstwa. Podniósł, że: "W sprawie bowiem nie bazowano na opinii biegłych orzekających na niekorzyść nacjonalizacji tylko powoływano kolejnych i kolejnych, którzy mogliby poświadczyć słuszność nacjonalizacji".
W ocenie wnioskodawcy orzeczenie z 2 stycznia 1950 r. stanowiące podstawę przejęcia na własność Państwa przedmiotowego przedsiębiorstwa "nie może pozostać w legalnym obrocie prawnym, bowiem stoi to w sprzeczności z interesem społecznym i interesem strony".
Wnioskodawca stwierdził, że "w interesie społecznym jest korygowanie wadliwych decyzji, szczególnie nacjonalizacyjnych, które z pokrzywdzeniem pokoleń Polaków pozbawiały ich rodzinnego majątku. W chwili obecnej dokonana nowelizacja ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego w 2021 roku - art. 156 kpa i 158 § 3 kpa uniemożliwiła stronom uchylanie bezprawnych decyzji zapadłych w latach powojennych (w trybie stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na terminy przedawnienia). W tej sytuacji uchylenie decyzji w trybie art. 155 kpa jest jedyną szansą na wyeliminowanie wadliwej decyzji Ministra Przemysłu Lekkiego Nr [...] z obiegu prawnego. Ponadto ważny jest również - słuszny interes strony, bowiem funkcjonujące jako nieuchylone wadliwe orzeczenie Ministra Przemysłu Lekkiego Nr [...] z dnia 2 stycznia 1950 roku, powoduje, że Prezydent Miasta [...] wadliwie ocenia stan faktyczny dotyczący nieruchomości należącej do spadkobierców. Rozstrzygnięcie i uchylenie orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego zakończyłoby ostatecznie inicjowany przez organ Prezydenta m.st. Warszawy i toczony od paru lat spór, który po latach od zwrotu nieruchomości spadkobiercom i wypłat odszkodowań podejmuje, w ocenie strony, bezprawne i bez końca Prezydent m.st. Warszawy. Są to niczym nieuzasadnione próby pozbawienia ich ponownie praw i majątku po rodzinie".
Rozpoznając sprawę Minister wskazał, że zgodnie z art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
Organ wyjaśnił, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 kpa. Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 kpa, w odróżnieniu do postępowania głównego (rozpoznawczego), nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych. Brak spełnienia którejkolwiek z nich wyklucza uwzględnienie
wniosku o uchylenie/zmianę decyzji. Wynika to bowiem z faktu, że istota tego nadzwyczajnego postępowania wyraża się w jego ukierunkowaniu na sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które z uwagi na racje natury celowościowej determinowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej (por. m.in. wyroki NSA: z 19 października 2022 r., sygn. akt III OSK 2123/21; z 1 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 166/19; z 22 czerwca 2022 r., sygn.
akt I OSK 1154/20; z 19 maja 2022 r., sygn. akt H GSK 1914/18).
W ocenie organu istotne jest, że uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 kpa może nastąpić jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidział pewien "luz decyzyjny", czyli w sytuacji gdy organ administracji publicznej ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu. Przepisu tego nie można stosować do uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Regulacja prawna zastosowana w przepisie art. 155 kpa nie pozwala przy tym na jej korygowanie elementami natury słusznościowej czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony, gdyż taka wykładnia tego art. prowadziłaby do sytuacji, w których w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów, należałoby uwzględnić wniosek strony o zmianę lub uchylenie decyzji, jeśli tylko uzasadniałoby to interes strony lub słuszny interes obywateli.
Minister analizując przesłanki z art. 155 kpa wskazał, że została spełniona przesłanka zgody strony na uchylenie decyzji nacjonalizacyjnych. Pismem z 23 września 2022 r. A. K., który wraz z wnioskodawcą jest następcą prawnym R. T., byłego właściciela znacjonalizowanego mienia, wyraził zgodę na zmianę decyzji.
W odniesieniu do drugiej przesłanki - braku przepisów szczególnych sprzeciwiających się uchyleniu decyzji (orzeczenia) Minister wskazał, że tryb postępowania w sprawie nacjonalizacji przedsiębiorstw na podstawie ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U.R.P. Nr 3, poz. 17, z późn. zm.) został uregulowany w sposób szczególny w rozporządzeniu wykonawczym do tej ustawy, tj. rozporządzeniu Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz.U. Nr 16, poz. 62, z późn. zm.).
W rozporządzeniu tym wskazano, w §§ 67-69, na możliwość wznowienia postępowania nacjonalizacyjnego, zakończonego orzeczeniem ministra o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa lub osób prawnych prawa publicznego lub postanowieniem o skreśleniu przedsiębiorstw z wykazu. Jednocześnie, zgodnie z § 81 ust. 1 ww. rozporządzenia "w postępowaniu, określonym niniejszym rozporządzeniem, mają odpowiednie zastosowanie art. 9-11,12 ust 1, 2 i 5,14 ust. 1 i 2, 20-23, 25-30, 34, 36-43,49-67, 81, 96 ust. 2,105 ust 1 i 2, 106,108,109 ust. 1 i 3 i 111 ust 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym". Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania ww. decyzji nacjonalizacyjnych rozporządzeniem z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. R.P. nr 36, poz. 341) możliwość zmiany decyzji administracyjnej była uregulowana w art. 99, zgodnie z którym decyzje, na mocy których strony lub osoby inne nie nabyły żadnych praw, mogą być uchylane i zmieniane z urzędu w każdym czasie tak przez
władzę, która decyzję wydała, jak w trybie nadzoru przez władzę przełożoną. Zgodnie z art. 100 prawomocne decyzje, na mocy których strony lub osoby inne nabyły już prawa, mogą być uchylane lub zmieniane przez władzę, która je wydała, za zgodą tych stron lub osób, o ile temu nie sprzeciwiają się ustawy. Przepisy te zostały wyłączone w postępowaniu regulującym przejmowanie przedsiębiorstw na podstawie ustawy z 3 stycznia 1946 r. Ustawodawca wykluczył więc możliwość zmiany/uchylenia decyzji.
Odnośnie do przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony organ wskazał, że oceniając, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, zobligowany jest wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią szkodzie lecz winien rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (uchylenie decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (por. wyrok NSA z 17 września 2010 r., sygn. akt I OSK 428/10). Subiektywne poczucie krzywdy i niezadowolenia z treści rozstrzygnięcia organu nie jest słusznym interesem strony w rozumieniu art. 155 kpa. Nie można tym samym uznać za słuszny interes strony jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego, który był już przedmiotem badania i oceny organu w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Słuszny interes strony musi znajdować oparcie w obowiązujących przepisach, a nie jedynie na wewnętrznym przekonaniu zainteresowanego, iż decyzja jest nieprawidłowa, a zatem powinna być zmieniona na jego korzyść.
Przenosząc powyższe do niniejszej sprawy Minister stwierdził, że podnoszone przez M. N. we wniosku z 17 czerwca 2022 r. okoliczności, które zdaniem wnioskodawcy wskazują, m.in. na wadliwość prowadzenia postępowania nacjonalizacyjnego, a tym samym bezprawność przejęcia na własność Państwa mienia należącego do jego poprzednika prawnego i związane z tym poczucie doznanej krzywdy nie stanowią podstawy do uznania, iż słuszny interes strony przemawia za uchyleniem, w trybie art 155 kpa, ww. orzeczeń nacjonalizacyjnych.
W postępowaniu prowadzonym w trybie art 155 kpa nie jest dopuszczalna merytoryczna kontrola wydanego rozstrzygnięcia. Przedmiotem postępowania w tym trybie jest nie ponowne rozpatrzenie sprawy, ale byt prawny dotychczasowej decyzji (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 586/06).
Organ podkreślił, że postępowanie prowadzone w tym trybie nie może służyć weryfikacji ustaleń, czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej.
Przepis art. 155 kpa może odnosić się wyłącznie do decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami (nie dającymi jednak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji czy do wznowienia postępowania) lub decyzji prawidłowych. Przewidziana w powyższym przepisie możliwość zmiany decyzji ostatecznej dotyczy jedynie sytuacji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy organ administracji publicznej mógł podjąć różne wariantowe rozstrzygnięcia.
Minister uznał, że argumentacja wnioskodawcy, który na podstawie analizy dokumentacji archiwalnej, wytworzonej w toku i na potrzeby postępowania nacjonalizacyjnego, zakończonego wydaniem ww. decyzji nacjonalizujących przedmiotowe przedsiębiorstwo nie uzasadnia zastosowania w sprawie art. 155 kpa. Bezspornym bowiem jest, że trybem, który przewidziany jest do merytorycznej weryfikacji zgodności z prawem decyzji ostatecznej - jest stwierdzenie nieważności decyzji, stosownie do art. 156 i nast. kpa.
W ocenie organu tego stanu rzeczy nie zmienia, a tym bardziej nie uzasadnia zastosowania art. 155 kpa, podnoszona przez wnioskodawcę jako przesłanka interesu społecznego, okoliczność nowelizacji przepisów kpa dokonana ustawą z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491), na podstawie której ustawodawca ograniczył prawną możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego, w trybie art. 156 § 1 kpa, m.in. decyzji nacjonalizacyjnych. Zastosowanie art. 155 kpa nie może bowiem prowadzić do obejścia prawa wobec niezłożenia przez wnioskodawcę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnych w terminie umożliwiającym ich merytoryczne rozpoznanie.
Skargę na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii złożył M. N.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 7, 7a, 7b i 8 kpa. Wniósł o zmianę decyzji bądź jej uchylenie. Zarzuty rozwinął w uzasadnieniu skargi, wskazując m.in., że w uzasadnieniu decyzji organ nie zawarł informacji, że zapoznał się z dokumentami zebranymi w sprawie. Organ podczas rozpatrywania słusznego interesu strony i interesu społecznego powinien odnieść się do zebranego materiału dowodowego i orzec na jego podstawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 kpa wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo (w niniejszej sprawie Skarb Państwa), jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, 2) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, 3) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony.
W niniejszej sprawie nie zostały spełnione wszystkie powyższe przesłanki. Prawidłowo wskazał Minister, że przepisy szczególne nie pozwalają na zmianę decyzji nacjonalizacyjnych. Orzeczenie z 2 stycznia 1950 r. zostało wydane na podstawie art. 3 ust. 1 i ust. 5 ustawy o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. Natomiast procedura orzekania w sprawie tego przejęcia została określona w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy, tj. w rozporządzeniu Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa. Na podstawie powyższego rozporządzenia wydane zostało także orzeczenie z 4 maja 1953 r. o zatwierdzeniu protokołu zdawczo odbiorczego przedmiotowego przedsiębiorstwa. Z przepisów rozporządzenia nie wynika możliwość zmiany decyzji dotyczącej przejęcia przedsiębiorstwa na własność Państwa. Zważyć należy, że zarówno ustawa z 3 stycznia 1946 r., jak i rozporządzenie z 30 stycznia 1947 r. są aktami nadal obowiązującymi.
Organ przeanalizował przepisy rozporządzenia (w tym § 67-69 i § 81), co wynika wprost z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, trafnie ustalając, że wykluczają one możliwość zmiany lub uchylenia decyzji. Wobec tego niezasadny jest zarzut skargi, że organ nie wskazał przepisu potwierdzającego słuszność tego stanowiska.
Chybione są także zarzuty skargi dotyczące dokonanej przez organ oceny braku spełnienia przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Skarżący w tym kontekście zarzucił brak odniesienia się przez organ do zebranego materiału dowodowego. Skarżący pomija, że oceniając, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem lub zmianą decyzji, organ obowiązany jest wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony, lecz okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację. Natomiast wskazana we wniosku z 17 czerwca 2022 r. argumentacja, z której wynika, że brak uchylenia orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 2 stycznia 1950 r. powoduje, iż Prezydent m. st. Warszawy wadliwie ocenia stan faktyczny dotyczący nieruchomości należącej do spadkobierców, a uchylenie orzeczenia nacjonalizacyjnego zakończyłoby ostatecznie inicjowany przez Prezydenta spór, nie wypełnia przesłanki ważnego interesu strony przemawiającej za uchyleniem, w trybie art. 155 kpa, orzeczeń nacjonalizacyjnych.
Wbrew twierdzeniom skargi w niniejszej sprawie nie została również spełniona przesłanka interesu społecznego. Skarżący zarzucając kwestionowanym orzeczeniom wadliwość i wskazując na nowelizację przepisów kpa, dokonaną ustawą z 11 sierpnia 2021 r. de facto zarzuca wydanie tych orzeczeń w warunkach rażącego naruszenia prawa. Natomiast przepis art. 155 kpa nie ma zastosowanie do decyzji dotkniętych takimi wadami. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest odrębnym trybem, w którym organ nadzoru bada, czy decyzja (orzeczenie) dotknięta jest wadami wskazanymi w art. 156 kpa.
Odnośnie do zarzutów dotyczących braku odniesienia się przez organ do przywoływanego w treści wniosku z 17 czerwca 2022 r. materiału dowodowego z daty
nacjonalizacji, wskazać należy, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art 155 kpa, nie jest dopuszczalna merytoryczna kontrola wydanego rozstrzygnięcia. Przedmiotem postępowania w tym trybie nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy, ale ocena jedynie przesłanek wskazanych w art. 155 kpa. Wobec tego organ nie mógł ponownie badać, czy przejęcie przedsiębiorstwa na rzecz Państwa było prawidłowe.
Postępowanie nie wykazało, aby w jego toku zostały naruszone wskazane na wstępie skargi przepisy postępowania.
Mając na uwadze wszystkie wyżej podane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.