I SA/Wa 1252/20

I SA/Wa 1252/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-11-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz
Łukasz Trochym
Przemysław Żmich /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1825/21 - Wyrok NSA z 2024-12-19
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 104
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151 w zw. z art 119 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Łukasz Trochym WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Gminy J., decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r. mienia Skarbu Państwa stanowiącego własność nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...] - obszar wiejski, obręb [...] [...], arkusz mapy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...].
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Pismem z [...] lutego 2018 r. Gmina [...] wystąpiła o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa własności nieruchomości opisanej w sentencji decyzji na podstawie art. 18 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę 0 pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą".
Decyzją z [...] czerwca 2019 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r. mienia Skarbu Państwa stanowiącego własność nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...] - obszar wiejski, obręb [....][...], arkusz mapy [....], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w Kw nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]. W uzasadnieniu decyzji podał, że opisana na wstępie nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, a jej nabycie nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) – dalej zwanego "dekretem". Ponadto wskazał, że zgodnie z miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w [...] nr [...] z dnia[...] stycznia 1985 r. działka nr [...] położona była na terenach upraw polowych oraz na terenach łąk i pastwisk, zaś działka nr [...] na terenach łąk i pastwisk, co potwierdza zaświadczenie Burmistrza [...] z [...] stycznia 2018 r. oraz wykorzystywana była jako rowy. Zgodnie z zapisami ewidencji gruntów przedmiotowa nieruchomość figurowała w grupie rejestrowej X - państwowe wody i rowy i opisana była użytkiem gruntowym W - rowy, zaś jako podmiot władający nieruchomością wpisano Wojewódzki Zarząd [...] [...], na co wskazuje pismo Starosty [...] z [...] grudnia 2017 r. Wojewoda [...] dodał, iż przedmiotowa nieruchomość nie znajdowała się w zarządzie lub użytkowaniu jednostki, której następcą prawnym jest Państwowe Gospodarstwo [...] "[...][...]". Organ I instancji stwierdził, iż przedmiotowa nieruchomość weszła z mocy prawa do Państwowego Funduszu Ziemi, zaś ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, by w dniu ustawowej komunalizacji nie była nim objęta wskutek jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na inne cele, niż związane z gospodarką rolną, a tym samym podlegała wyłączeniu z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina [.], wnosząc o jej zmianę i stwierdzenie nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości opisanej na wstępie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 11 ust. l pkt 3 ustawy poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem weszła z mocy prawa do Państwowego Funduszu Ziemi; 2) art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji i w konsekwencji błędne przyjęcie przeznaczenia nieruchomości; 3) art. 20 i nast. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez bezpodstawne odmówienie wiarygodności i zgodności z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym danych znajdujących się w ewidencji gruntów w zakresie nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem; 4) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, z uwagi na nierozważenie wszystkich aspektów faktycznych i prawnych sprawy. Gmina podniosła, że organ I instancji nie uwzględnił ogólnej zasady wynikającej z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że wszelkie obowiązujące w dniu wejścia w życie powyższej ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do 31 grudnia 2003 r. i błędnie oparł rozstrzygnięcie powołując się na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] stycznia 1985 r. Ponadto podkreśliła, że Wojewoda [...] w zasadzie nie uwzględnił obecnego stanu prawnego, faktycznego przeznaczenia działek, jak również odmówił wiarygodności i zgodności danych znajdujących się w ewidencji gruntów.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] kwietnia 2020 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [....] czerwca 2019 r. W uzasadnieniu wskazała, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji Wojewody [...] stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Organ odwoławczy podkreślił, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r.
Komisja ustaliła, że przedmiotowa nieruchomość 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa.
Zdaniem Komisji kolejną kwestią niezbędną do wyjaśnienia przyczyn komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy było ustalenie, czy przedmiotowe mienie 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Zarówno wydzielanie, jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe), przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd, następowało przed 27 maja 1990 r., w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które przeszło potem w zarząd, czy jeszcze wcześniej, decyzjami władz państwowych, wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych.
Z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynikało, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości - i wszystkie państwowe jednostki miały, wynikający z art. 38 i nast., obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych, niezależnie od tego, kiedy i od kogo przejętych.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1697/11 dokonał wykładni pojęcia "należące do". W opinii Sądu pojęcie "należenia" mienia jest pojęciem normatywnym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy. Według tego przepisu terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej.
W ocenie Komisji z akt sprawy nie wynika ażeby, w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz jakiegokolwiek podmiotu, a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Stosownego wpisu w tym zakresie brak jest również w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości.
Ustaleniu w niniejszej sprawie podlegało zatem, czy przedmiotowa nieruchomość była wyłączona z komunalizacji, tak jak uznał organ I instancji, na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy. Zgodnie z tym przepisem składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem art. 15. Art. 15 ustawy dopuszczał możliwość komunalizacji gruntów Państwowego Funduszu Ziemi na wniosek gminy na terenie, której nieruchomości te były płożone. Decyzje wydawane w tym trybie miały charakter decyzji konstytutywnych, co oznacza, że nabycie tego mienia przez gminę nie następowało z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., lecz z dniem, z którym decyzja wojewody o przekazaniu tego mienia stała się ostateczna. Przepis ten został uchylony 19 stycznia 1994 r.
Na podstawie art. 3 ust. 1 dekretu utworzono Państwowy Fundusz Ziemi. Państwowy Fundusz Ziemi, zgodnie z art. 3 ust. 2 lit. c dekretu PKWN, tworzą nieruchomości ziemskie, przejęte na cele reformy rolnej (art. 2 dekretu), co miało miejsce w przypadku nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) – dalej zwanej "uggwn" grunty państwowe położone na obszarach miast przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej nieoddane w zarząd użytkowanie lub użytkowanie wieczyste wchodzą w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Ponadto zgodnie z art. 92 uggwn grunty Państwowego Funduszu Ziemi położone na obszarach gmin, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele niezwiązane z gospodarką rolną lub leśną przechodzą na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej do zasobów gruntów państwowych.
Zdaniem Komisji podstawowe znaczenie miało zatem przeznaczenie gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie zaś faktyczne wykorzystanie gruntu. Istotne jest jednak to, że wejście w skład PFZ dokonywało się z mocy samego prawa, stąd domniemanie, że grunt przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego należał do PFZ w rozumieniu art 11 ust. 1 pkt 3 ustawy.
W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie art. 91 ust. 1 uggwn nie znalazł zastosowania, ponieważ sporna nieruchomość objęta położna jest na obszarze wiejskim. Zastosowania nie znalazł również art. 92 uggwn, gdyż w obowiązującym 27 maja 1990 r miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1985 r. działka nr [...] położona była na terenach upraw polowych oraz na terenach łąk i pastwisk, zaś działka nr [...] na terenach łąk i pastwisk, a tym samym stanowiła nieruchomość rolną, co potwierdza zaświadczenie Burmistrza [...] z [...] stycznia 2018 r.
Komisja zauważyła, że odwołująca się nie przedstawiła żadnych dowodów, które mogłyby obalić domniemanie przynależności przedmiotowego gruntu do Państwowego Funduszu Ziemi.
Zarzut naruszenia przez organ I instancji art 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji i w konsekwencji błędne przyjęcie przeznaczenia nieruchomości jest bezzasadny. Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący 27 maja 1990 r. Zmiany powstałe po tej dacie nie mają znaczenia. Podobnie jak zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez bezpodstawne odmówienie wiarygodności i zgodności z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym danych znajdujących się w ewidencji gruntów w zakresie nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem.
Komisja podkreśliła, że podstawową cechą rejestru ewidencji gruntów i budynków jest stwierdzenie, że zapisy w nich zawarte mają jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co potwierdza Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z 20 listopada 1998 r. sygn. akt II SA 914/08. Zapisy w ewidencji gruntów, z uwagi na swój charakter, są pochodnymi informacji o gruntach i właścicielach wynikających z wypisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów sporządzonych w formie aktu notarialnego i umów dzierżawy i nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia stanu prawnego nieruchomości na 27 maja 1990 r.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Stan faktyczny, ocena materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, co do zgodności z prawem.
Podsumowując Komisja stwierdziła, że opisana na wstępie nieruchomość wchodziła w skład Państwowego Funduszu Ziemi, a tym samym podlegała wyłączeniu z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy. W konsekwencji nie podlegała komunalizacji z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy na rzecz Gminy [...].
Od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] kwietnia 2020 r. Gmina [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r.; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 5 ust. 1 ustawy poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że wątpliwość ziszczenia się dyspozycji tego przepisu przesądzała o odmowie stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie z dniem 27 maja 1990 r. mienia Skarbu Państwa stanowiącego własność nieruchomości, określonej w decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r.; 2) art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, że nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem weszła z mocy prawa do Państwowego Funduszu Ziemi, co stanowiło bezpodstawne przypuszczenia i domniemanie w niniejszej sprawie, tymczasem ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika w sposób dosłowny lub pośredni, ażeby ta nieruchomość weszła do Państwowego Funduszu Ziemi z mocy prawa; 3) art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o błędną ocenę tegoż materiału dowodowego, polegającą na przeprowadzeniu dowolnej, a nie swobodnej, oceny dowodów zgromadzonych w toku postępowania; 4) art. 6 oraz art. 7 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i w konsekwencji przekroczenie granic prawa oraz brak dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu Gmina wskazała, że organ ll instancji nie przedstawił i nie uzasadnił, do kogo należał w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy uprzednio przedmiotowy grunt. Co więcej KKU wprost nie wykazała, ażeby faktycznie w zakresie tych działek nie została spełniona przesłanka "należenia" do jednego z podmiotów określonych w art. 5 ust. 1 ustawy. Przeciwnie jeżeli dana nieruchomość nie podlegała wyłączeniu z komunalizacji, to stanowiła wówczas mienie ogólnonarodowe oraz należała w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego (por. wyrok NSA z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt l OSK 1476/11). Powyższe jednoznacznie uzasadnia, iż ta nieruchomość winna stać się mieniem komunalnym Gminy [...].
Takiego rodzaju wykładni w ujęciu pragmatycznym nie przeprowadził organ l instancji, co powoduje, że wskazanych w treści zaskarżonej decyzji okoliczności nie można przyznać za faktyczne, odnoszące się w swym zakresie do przedmiotowej nieruchomości.
Odnosząc się do twierdzeń KKU, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, które mogłyby obalić domniemanie przynależności przedmiotowego gruntu do Państwowego Funduszu Ziemi Gmina wskazała, że zastosowanie takiego domysłu zarówno przez organ l instancji, jak i wprost wyrażonego przez organ ll instancji nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, jak również w stanie faktycznym dla przedmiotowej nieruchomości. Przewinie takie domniemanie organów rozpoznających niniejszą sprawę w toku postępowania administracyjnego nie powinno znajdować jakiegokolwiek zastosowania, a próba przeniesienia w tym zakresie ciężaru dowodowego na skarżącą wyraźnie narusza i w sposób bezpodstawny szkodzi jej interesom, dochodzonym w toku tego postępowania.
Podobnie jak organ l instancji, tak samo KKU nie uwzględniła obecnego stanu prawnego, mającego zastosowanie w niniejszej sprawie. Dotyczy to również niewzięcia pod uwagę, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, zaświadczenia Burmistrza [....], znajdującego się w aktach postępowania, dotyczącego rzeczywistego przeznaczenia przedmiotowych działek. Jak wskazano w powyższym dokumencie mimo, iż faktycznie były one położone na terenach upraw polowych (symbol RP) oraz na terenach łąk i pastwisk (symbol RZ), to w rzeczywistości były to rowy służące do zbierania z okolicy nadmiernej ilości wody i odprowadzania jej do najbliższej rzeki lub zbiornika.
Mając na uwadze powyższe nie została spełniona jedna z podstawowych przesłanek, pozwalająca uznać, że przedmiotowa nieruchomość należała do Państwowego Fundusz Ziemi w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy. Powyższe jednoznacznie zaprzecza, ażeby uznać, iż grunty objęte niniejszym postępowaniem nie stały się mieniem komunalnym. Dzięki temu w pełni uzasadnione jest twierdzenie skarżącej, że nieruchomość ta winna stać się mieniem komunalnym Gminy [...].
Samo przedstawienie obowiązujących regulacji prawnych i ich wykładni, a nawet wysuwanie daleko idących domniemań i przypuszczeń przez organ prowadzący postępowanie bez ustalenia faktycznego sposobu wykorzystania przedmiotowej nieruchomości, uniemożliwia ocenę, jakie zadania były realizowane na mieniu, o którego komunalizację wystąpiła skarżąca gmina (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 marca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1910/06).
Zdaniem skarżącej merytoryczne rozważania podjęte przez organ ll instancji w zaskarżonej decyzji, aczkolwiek są one dość obszerne, to nie dotyczą stanu faktycznego nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...] - obszar wiejski, obręb [...][...], arkusz mapy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w Kw nr [...].
Wobec tego Gmina [...] stwierdziła, że KKU w ogóle nie zbadała szczególnych uwarunkowań w niniejszej sprawie. Jest to zatem rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 6 oraz 7 kpa.
W niniejszej sprawie decyzja została wydana w oparciu o wybiórczy i niepełny zakres materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik postępowania przed organem administracji publicznej.
W niniejszej sprawie KKU naruszyła przepisy postępowania, tj. art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa wydając decyzję w oparciu o błędną lub też niepełną analizę zgromadzonego materiału dowodowego. KKU przyjęła bez żadnych zastrzeżeń wyjaśnienia organu I instancji, podczas gdy skarżąca w odwołaniu od decyzji wyraźnie wskazywała na błędy w wykładni przepisów prawa materialnego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.
W przedmiotowej sprawie zarówno Wojewoda [...] jako organ l instancji, jak również KKU w wydanych przez siebie decyzjach dopuścili się istotnych i licznych błędów oraz uchybień. Ponadto KKU, przed wydaniem decyzji, nie rozpatrzyła wnikliwie całości materiału zgromadzonego w sprawie, co oznacza naruszenie zasady praworządności i prawdy obiektywnej postępowania.
Zatem decyzje Wojewody [...] oraz KKU winny zostać uchylone.
W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymała stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
W piśmie z [...] lipca 2020 r. Gmina [...] wniosła o rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym.
Żadna z pozostałych stron postępowania zawiadomiona o tym wniosku w terminie 14 dni od otrzymania zawiadomień ([...] sierpnia 2020 r.) nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest uzasadniona.
W niniejszej sprawie przedmiotem sporu pomiędzy Gminą [...], a Krajową Komisją Uwłaszczeniową było to, czy nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] i [...], położone na terenie wsi [...] podlegały komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy.
Zgodzić należało się z Krajową Komisją Uwłaszczeniową, że zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15.
Zasadnie zauważył organ odwoławczy, że na mocy art. 3 dekretu utworzony został Państwowy Fundusz Ziemi, który nie miał osobowości prawnej, lecz funkcjonował w ramach osobowości prawnej Skarbu Państwa. Fundusz ten został utworzony w celu zrealizowania przebudowy ustroju rolnego, a zarządzanie nim ustawodawca powierzył Ministrowi Rolnictwa i Reform Rolnych. Według art. 3 ust. 2 lit. c dekretu Państwowy Fundusz Ziemi utworzyły m.in. nieruchomości ziemskie, przejęte na cele reformy rolnej w trybie art. 2 dekretu.
Trzeba wskazać, że 27 maja 1990 r. gruntami wchodzącym w skład PFZ (także zmeliorowanymi) zarządzał Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, co wynika z art. 3 ust. 1 pkt 6 i 8 oraz art. 6 ustawy z dnia 20 grudnia 1989 r. o utworzeniu urzędu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (Dz.U. Nr 73, poz. 434) w zw. z pkt 5 lit. A Załącznika Nr 2 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1985 r. w sprawie określenia kompetencji niektórych naczelnych i centralnych organów administracji państwowej zastrzeżonych w przepisach szczególnych dla organów zniesionych (Dz.U. Nr 63, poz. 334 ze zm.). W terenie gospodarkę gruntami PFZ realizowały terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej, a w gminach naczelnik gminy [art. 135 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz.U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183 ze zm.) w zw. z ust. 3 pkt 1 Załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 1987 r. w sprawie określenia rodzajów spraw, których prowadzenie terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej mogą powierzać kierownikom państwowych przedsiębiorstw, zakładów i instytucji podporządkowanych radzie narodowej, oraz sposobu powierzania (Dz. U. Nr 40, poz. 229)].
Sąd zwraca uwagę, że grunty znajdujące się w PFZ, położone na terenach wiejskich i przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele rolne, nie podlegały 27 maja 1990 r., w zakresie gospodarki gruntami, reżimowi prawnemu uggwn.
Z art. 92 uggwn (przepisu przejściowego) wynikało bowiem, że do zasobu gruntów państwowych, o których mowa w art. 2 uggwn (na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej) przechodziły grunty Państwowego Funduszu Ziemi położone na obszarach gmin, ale tylko i wyłącznie te przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele niezwiązane z gospodarką rolną lub leśną. Z tego wynika, że grunty PFZ przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej nie wchodziły do zasobu gruntów państwowych, o którym mowa w uggwn. Zasób gruntów państwowych tworzyły grunty przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy miast i wsi, w szczególności pod budownictwo mieszkaniowe (art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13 ust. 1 uggwn). Zasób gruntów państwowych nie był obsługiwany przez PFZ, ale przez Fundusz Gospodarki Gruntami i Fundusz Gospodarki Mieszkaniowej (art. 11 uggwn).
Gospodarowanie przez Skarb Państwa w dacie 27 maja 1990 r. nieruchomościami rolnymi zarządzanymi przez ministra właściwego do spraw rolnictwa wchodzącymi w skład PFZ nie miało jednolitej podstawy normatywnej. Zasady gospodarki tego rodzaju gruntami regulowały m.in. ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm.), ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 349 ze zm.), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 kwietnia 1986 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania między jednostkami gospodarki uspołecznionej państwowych nieruchomości rolnych i leśnych oraz niektórych innych nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolniczej i leśnej, a także właściwości organów w tych sprawach (Dz.U. Nr 17, poz. 90).
Jednym z aktów prawnych regulujących problematykę gospodarki ziemią rolną w zasobie PFZ była wówczas także ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. z 1989 r. Nr 58, poz. 348 ze zm.).
Co istotne gospodarowanie gruntami wchodzącymi w skład PFZ dotyczyło także gruntów rolnych pod ciekami wodnymi sztucznymi, zaliczonymi do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.).
Takimi urządzeniami wodnymi mającymi postać urządzeń melioracji wodnych szczegółowych były m.in. rowy, co wynikało z art. 91 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.).
Nie można pominąć i tego, że grunty na terenach wielskich zajęte pod urządzenia melioracyjne wykorzystywane na potrzeby rolnictwa zaliczane były do gruntów rolnych, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Ze znajdujących się w aktach sprawy pism Starosty Powiatowego w [...] z [...] grudnia 2017 r., [...] marca 2018 r. i [...] marca 2018 r. oraz pisma Burmistrza Gminy [...] z [...] lutego 2018 r. i Karty Inwentaryzacyjnej Nieruchomości wynika, że sporne nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] i [...] w dacie 27 maja 1990 r. położone były na terenie wsi [...] w gminie [....] (teren wiejski). Były to grunty pod rowami (symbol ewidencyjny W), we władaniu Wojewódzkiego Zarządu [...][...]. Nieruchomość ta była własnością Skarbu Państwa, a podstawą nabycia tego mienia był art. 2 ust. 1 dekretu.
Brak natomiast dowodu na to, że przedmiotowe nieruchomości przed 27 maja 1990 r. zostały wyłączone z Państwowego Funduszu Ziemi.
Przedmiotowe nieruchomości 27 maja 1990 r. były niewątpliwie nieruchomościami rolnymi, skoro działki nr [...] i [...] były przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod teren upraw polowych, teren łąk i pastwisk, a faktycznie stanowiły rowy, co wynika z zaświadczeń Burmistrza Gminy [...] z [...] stycznia 2018 r. W ewidencji gruntów były wówczas także sklasyfikowane jako rowy (symbol W), w jednostce rejestrowej X, zgodnie z § 15 ust. 1 pkt 3 i ust. 4, § 21 pkt 9 i § 27 ust. 2 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98 ze zm.).
Trafnie zatem przyjęła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, że przedmiotowe grunty nie podlegały komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, skoro w dacie 27 maja 1990 r. pozostawały w zasobie Państwowego Funduszu Ziemi i był pod zarządem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej.
Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że 27 maja 1990 r. rowy, jako urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, położone na gruntach stanowiących własność Państwa, były utrzymywane na koszt Państwa (art. 92 ust. 1 ustawy - Prawo wodne). Utrzymanie i eksploatacja urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należała do zainteresowanych właścicieli nieruchomości, a jeżeli były położone na terenie działania spółki wodnej, ich utrzymanie i eksploatacja należała do spółki (art. 97 ust. 1 ustawy – Prawo wodne).
Minister właściwy do spraw rolnictwa prowadził kataster gospodarki wodnej, który zawierał m.in. dane dotyczące także zbiorczych zestawień urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (§ 6 i § 7 pkt 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 lipca 1978 r. w sprawie ksiąg wodnych i katastru gospodarki wodnej - Dz. U. Nr 19, poz. 83).
Z kolei do 27 maja 1990 r. bieżącym utrzymaniem i eksploatacją urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, położonych na gruntach państwowych, zajmowały się właściwe wojewódzkie zarządy inwestycji rolniczych, natomiast budową i konserwacją tych urządzeń - przedsiębiorstwa wodno-melioracyjne. Podmioty te działały jako wyspecjalizowane w zakresie rolnictwa jednostki i przedsiębiorstwa państwowe o zasięgu i znaczeniu wojewódzkim, podporządkowane wojewódzkim radom narodowym [art. 27 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183 ze zm.) w zw. z § 1 ust. 1 pkt 9 lit. g i c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 kwietnia 1984 r. w sprawie określenia rodzajów przedsiębiorstw państwowych, zakładów i innych jednostek państwowych, podporządkowanych radom narodowym poszczególnych stopni (Dz. U. Nr 25, poz. 127)].
Trzeba wskazać, że w 1975 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie dostosowania organizacji i zakresu działania jednostek organizacyjnych do nowego podziału administracyjnego Państwa (Dz.U. Nr 17, poz. 95). Wobec wdrożenia nowej reformy administracyjnej Państwa i likwidacji struktur powiatowych zostały utworzone wojewódzkie zarządy inwestycji rolniczych. Podstawę prawną ich utworzenia stanowiła uchwała Nr 123/75 Rady Ministrów z dnia 10 lipca 1975 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich zarządów inwestycji rolniczych oraz zarządzenie Nr 141 Ministra Rolnictwa z dnia 19 lipca 1975 r. w sprawie zasad szczegółowej organizacji i zakresu działania wojewódzkich zarządów inwestycji rolniczych (por. uzasadnienia wyroków WSA o sygn. akt: II SA/Łd 480/16, IV SA/Po 726/17, II SA/Kr 653/19). Jednostki te istniały także w dacie 27 maja 1990 r., co wynika z rozdziału nr 4321, Działu 40 Rolnictwo, wymienionego w Załączniku do zarządzenia Ministra Finansów z dnia 29 grudnia 1984 r. w sprawie klasyfikacji dochodów i wydatków budżetu centralnego i budżetów terenowych (M.P. Nr 31, poz. 214 ze zm.).
W przypadku niektórych terenów zarządzanie rowami przez wojewódzkie zarządy inwestycji rolniczych zostało wyraźnie unormowane w prawie powszechnie obowiązującym [np. § 11 ust. 2 pkt 2 zarządzenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 4 lipca 1984 r. w sprawie uznania za rezerwaty przyrody (M.P. Nr 17, poz. 125)].
Skoro zatem skarbowe grunty rolne położone na obszarach wiejskich pokryte rowami stanowiącymi urządzenia melioracji wodnych szczegółowych przed 27 maja 1990 r. były utrzymywane i eksploatowane przez wojewódzkie zarządy inwestycji rolniczych, działające jako państwowe jednostki organizacyjne podporządkowane wojewódzkim radom narodowym, to także z tego powodu tej kategorii nieruchomości nie mogłyby być przedmiotem komunalizacji z mocy samego prawa stwierdzanej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 529/08). Ten ostatni przepis dotyczy bowiem mienia państwowego należącego do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a więc organów gminnych lub miejskich o statusie niewojewódzkim, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełniły funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że wejście nieruchomości ziemskich przejętych przez Państwo w trybie art. 2 ust. 1 dekretu do zasobu PFZ nastąpiło z mocy samego prawa – art. 3 ust. 2 lit. c dekretu, bezwarunkowo. Aby zaprzeczyć temu, że konkretna nieruchomość nie weszła do zasobu PFZ trzeba wykazać, że nie miało miejsca przejęcie nieruchomości przez Państwo w trybie art. 2 ust. 1 dekretu. Jeżeli chodzi o przejęcie w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu dowodem zaprzeczającym przejęciu mienia w tym trybie jest ostateczna decyzja wydana w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10 , poz. 51 ze zm.). W pozostałych przypadkach przejęcia mienia (art. 2 ust. 1 lit. b-d dekretu) należy przedłożyć stosowne prawomocne orzeczenie sądowe.
Gmina [...] nie wykazała, że dysponuje wskazaną wyżej decyzją lub orzeczeniem sądowym. Zatem brak dowodu na to, że sporne nieruchomości nie weszły do zasobu PFZ, skoro miało miejsce przejęcie ich przez Skarb Państwa w trybie art. 2 ust. 1 dekretu (czego strony postępowania nie kwestionują).
To zaś oznacza, że sporne nieruchomości 27 maja 1990 r., na mocy art. 3 ust. 1 dekretu, były zarządzane przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej i dlatego nie "należały" w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy do żadnego podmiotu wymienionego w tym przepisie. Wobec tego art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy wyłącza przedmiotowe grunty z możliwości ich komunalizacji na rzecz Gminy [...].
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.