I SA/Wa 1242/04

I SA/Wa 1242/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-04-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2004-08-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Lenart /przewodniczący/
Gabriela Nowak
Monika Nowicka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Sygn. powiązane
I OSK 1813/06 - Wyrok NSA z 2008-01-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant Monika Chorzewska - Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji administracyjnej oraz ze skargi A. P. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego na nieruchomości [...] 1. oddala skargę A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2004 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie sądowe ze skargi A. P. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2003 r. nr [...].
Uzasadnienie
I SA/Wa 1242/04
UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w pkt 2 decyzji uchyliło decyzję Zarządu Gminy [...] z dnia [...] września 2002 r. nr [...] o odmowie M. D., H. D., T. S., L. D., Z. D., K. W., W. C., P. C., C. D., S. N.,, E. F., A. D., J. D., D. D. – jako następcom prawnym byłego właściciela hipotecznego – ustanowienia prawa wieczystego użytkowania do gruntu nieruchomości [...] o powierzchni [...] m kw., położonej przy ulicy [...] wraz ze zwrotem budynku mieszkalnego znajdującego się na gruncie.
W uzasadnieniu swego stanowiska Kolegium stwierdziło, że przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca pierwotnie własność J. i J. małżonków J., znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279).
Prezydium Rady Narodowej w W. - po rozpoznaniu wniosku złożonego przez byłych właścicieli nieruchomości - orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] czerwca 1956r. nr [...] odmówiło J. i J. z D. małżonkom J. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. nr hip. [...] i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki-fragmenty znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Orzeczenie to zostało następnie utrzymane w mocy przez Ministerstwo Gospodarki Komunalnej orzeczeniem z dnia [...] lutego 1962r.
J. J. w dniu [...] lipca1985r.wystąpiła z wnioskiem w trybie przepisu art. 82 ust. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (j .t. Dz. U. Nr 30 z 1991 r., poz. 127 z późn. zm.) o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu oraz o zwrot znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości budynku. Po śmierci wnioskodawczyni w jej miejsce wstąpili następcy prawni, którzy ponowili powyższy wniosek.
W dniu [...] lipca 1997r. Prezydent W. decyzją nr [...] odmówił: M. D., H. D., T. S., L. D., Z. D., K. W., W. C., P. C., C. D., S. N., E. F., A. D., J. D. i D. D. – jako następcom prawnym byłych właścicieli hipotecznych - ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] o pow. [...] m2, położonej przy ul. [...] w W. i zwrotu budynku znajdującego się na nim.
W uzasadnieniu decyzji podano, że wniosek nie mógł być załatwiony pozytywnie, ponieważ na przedmiotowej nieruchomości - oprócz budynku wzniesionego przed 1945 r. przez byłych właścicieli - znajduje się jeszcze drugi budynek, pobudowany przez Dzielnicę-Gminę [...] a następcy prawni nie zgodzili się na podział nieruchomości, z wyłączeniem części, na której znajduje się budynek wybudowany przez Gminę.
Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej Kolegium decyzją z dnia [...] maja 1998r. nr [...] uchyliło w/w decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia.
W dniu [...] września 2002r. Zarząd Gminy [...], rozpatrując sprawę po raz kolejny, ponownie przedmiotowego wniosku nie uwzględnił. W uzasadnieniu swego stanowiska organ wskazał, iż powodem powyższej odmowy jest de facto brak możliwości podziału gruntu (wyłączenie tej części która znajduje się pod nowo wybudowanym budynkiem) wobec braku zgody następców prawnych, co wyklucza możliwość pozytywnego załatwienia wniosku.
W wyniku wniesienia przez strony kolejnego odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2003 r Kolegium stwierdziło w pkt. 1 decyzji uchybienie terminu do wniesienia środka odwoławczego przez C. D., w pkt. 2 zaś uchyliło po raz wtóry orzeczenie organu I instancji przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Zdaniem Kolegium przepis art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. nie dawał podstaw prawnych do wydania decyzji odmownej w sytuacji, gdy - po złożeniu wniosku - nastąpiła zabudowa pewnej części nieruchomości nowym budynkiem. Przepis ten stanowi bowiem w ust. l, iż "poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art.8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99), wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt l, jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość." Przepis ust. 2 w/w artykułu stanowi zaś, że "zwrot nieruchomości, o którym mowa w ust. l, przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, oraz domami, w których przed dniem 21 listopada 1945r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych."
Powyższe zatem – w ocenie organu odwoławczego - jak również zebrane w sprawie materiały dowodowe wskazywały, iż skoro na przedmiotowej nieruchomości w dniu złożenia wniosku przez J. J. tj. w dniu [...] lipca 1985r. znajdował się tylko budynek wzniesiony przez byłych właścicieli nieruchomości przed 1945 r. o 6 lokalach (15 izb), to późniejsze - a więc już po złożeniu wyżej wymienionego wniosku - pobudowanie budynku przez Gminę nie mogło stanowić przeszkody do zwrotu nieruchomości na rzecz następców prawnych byłych właścicieli.
Gmina zatem realizując budowę tego budynku, już po złożeniu wniosku dekretowego, winna była liczyć się z możliwością jego uwzględnienia.
Reasumując Kolegium stwierdziło, że okoliczność, iż w latach 1994-1996 na przedmiotowej nieruchomości został posadowiony jeszcze jeden budynek, nie mogła stanowić i nie stanowi postawy do wydania decyzji o odmowie oddania w użytkowanie wieczyste gruntu następcom prawnym dawnego właściciela i zwrotu starego budynku posadowionego pod nr [...] w sytuacji, gdy wniosek o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania został – jak w niniejszej sytuacji - złożony w terminie.
Zaakcentowano także, że wybudowany przed wejściem w życie dekretu warszawskiego budynek, posadowiony na spornym gruncie posiadał nie więcej niż 20 izb.
Odnosząc się natomiast do kwestii nakładów jakie gmina poczyniła na w/w nieruchomości w związku z wybudowaniem budynku mieszkalnego oznaczonego nr [...] Kolegium uznało, że problem ten winien być przedmiotem odrębnego postępowania.
Powyższa decyzja stała się z kolei przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą wnieśli A. P. (obecnie następca prawny M. Z. i A. D.) oraz T. S., w której skarżący zgłosili różne zarzuty i wnioski (m. in. zarzut bezczynności Prezydenta W., wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania prawa własności czasowej), ale zasadniczo domagali się przede wszystkim "wydania ostatecznego rozstrzygnięcia" w ich sprawie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W związku z reformą sądownictwa administracyjnego, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2004 r., niniejsza skarga stała się – z mocy przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) - przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
W przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone postępowanie mediacyjne i na posiedzeniu mediacyjnym, które odbyło się w dniu 27 kwietnia 2004 r. skarżący zmodyfikowali do protokołu dotychczas zgłoszone zarzuty i wnioski w ten sposób, że ostatecznie wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez zamieszczenie w jej uzasadnieniu konkretnych wskazówek dla organu I instancji tj. jakie okoliczności faktyczne winny być przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wyjaśnione (granice nieruchomości, jej powierzchnia) a także, aby z decyzji zostały usunięte omyłki pisarskie (dotyczące osoby L. D., gdyż to on jest stroną postępowania a nie L. D.). W toku postępowania mediacyjnego organ uznał powyższe zarzuty i wyraził zgodę na stosowną zmianę zaskarżonej decyzji.
Ponadto strony uzgodniły także stanowiska odnośnie liczby izb znajdujących się w przedwojennym budynku usytuowanym na przedmiotowym gruncie, uznając zgodnie, że liczył on 15 izb i w dacie wniesienia wniosku o zwrot nieruchomości na spornym gruncie znajdował się tylko jeden budynek a fakty te były znane organowi I instancji.
W dniu [...] maja 2004 r. decyzją nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., realizując zobowiązanie podjęte w toku postępowania mediacyjnego, zmieniło swoją decyzję z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w ten sposób, że jej uzasadnienie uzupełniło o wskazanie jakie okoliczności faktyczne sprawy winny być wyjaśnione przy ponownym jej rozpatrzeniu.
Stwierdzono zatem, że organ I instancji winien ustalić dokładny przebieg granic dawnej nieruchomości o nr hip. [...] oraz jej powierzchnię i podjąć niezbędne kroki w celu wydzielenia z działki o aktualnym numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m kw. działki odpowiadającej swymi granicami oraz powierzchnią dawnej działce nr hip. [...] ( przy czym czynności w tym zakresie winny być wykonane przez osobę ze stosownymi uprawnieniami).
Ponadto w uzasadnieniu tejże decyzji Kolegium przywołało treść uzgodnień jakie zapadły pomiędzy stronami podczas posiedzenia mediacyjnego odnośnie zaakceptowania przez organ wyeliminowania omyłek pisarskich dotyczących L. D.. W treści uzasadnienia niniejszej decyzji wymieniono zatem osobę L. D. i jemu także została doręczona decyzja.
Rozstrzygnięcie to zostało następnie także zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. P., który w skardze twierdził, że nowa decyzja Kolegium nie jest konkretna i że zbędnym było nakazywanie organowi I instancji dokonywania dokładnych ustaleń co do granic i powierzchni dawnej nieruchomości, gdyż dane w tym zakresie wynikały z dawnej (zamkniętej obecnie ) księgi hipotecznej. Następnie w kolejnych pismach skarżący podniósł, że Kolegium winno w przedmiotowej sprawie zamiast uchylać decyzję organu I instancji, wydać decyzję reformatoryjną i zakończyć w ten sposób postępowanie. Wreszcie podniesiony został także zarzut, że nowa decyzja nie wypowiada się wprost odnośnie kwestii związanej z pobudowaniem przez Gminę, po wniesieniu wniosku przez J. J. w 1985 r., wielomieszkaniowego budynku. Zdaniem skarżącego decyzja organu odwoławczego winna jednoznacznie przesadzać o braku podstaw do ewentualnego ubiegania się w przyszłości przez miasto W. zwrotu nakładów związanych z budową tegoż obiektu, bowiem budując go pozostawało w złej wierze.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podnosząc, że nowa decyzja została wydana zgodnie z uzgodnieniami zapadłymi podczas postępowania mediacyjnego a dodatkowo wskazano, iż organ administracji wydając decyzje o zwrocie nieruchomości orzeka w oparciu o stan prawny i faktyczny jaki ma miejsce w dniu orzekania a nie w oparciu o stan jaki istniał w momencie składania wniosku a zatem stan istniejący przed dwudziestu laty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Mając na uwadze wytyczne zawarte w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2005 r. w sprawie o sygnaturze I OZ 1017/05, w którym to orzeczeniu Sąd Odwoławczy przesądził, że decyzja Kolegium z dnia [...] maja 2004 r. została wydana w trybie przepisu art. 117 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1279 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny połączył do wspólnego rozpoznania i orzekania skargi na obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydane w niniejszej sprawie.
Nadmienić przy w tym wypada, że – z uwagi na treść regulacji zawartej w przepisie art. 118 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zasadnicze znaczenie dla merytorycznej oceny obu skarg miała ocena - pod kątem legalności – decyzji wydanej w następstwie ustaleń zapadłych w postępowaniu mediacyjnym.
Ponieważ – zgodnie z przepisem art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, kontrola Sądu sprowadza się jedynie do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Powyższe oznacza zatem, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznych decyzji administracyjnych i w związku z tym nie rozpoznaje sprawy w jej aspekcie merytorycznym a tylko – jak wspomniano – ocenia wydany akt pod względem jego legalności.
Odnosząc się w tym kontekście do decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2004 r. Sąd doszedł do przekonania, że decyzja ta nie narusza prawa a podniesione przez skarżącego (zarówno w skardze jak i w kolejnych pismach procesowych) zarzuty nie były zasadne.
Wypada podkreślić, że decyzja ta została wydana w następstwie przeprowadzenia przed sądem postępowania mediacyjnego i podstawą zawartych w niej treści były uzgodnienia poczynione w trakcie posiedzenia mediacyjnego.
Jak wynika z protokołu tegoż posiedzenia skarżący zmodyfikowali swoje pierwotne żądania zawarte w skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] września 2003 r. w ten sposób, że domagali się jej zmiany poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu nowej decyzji konkretnych wskazówek dla organu I instancji jakie okoliczności faktyczne sprawy należy wyjaśnić przy jej ponownym rozpatrzeniu, w tym wskazano expressiss verbis na kwestię granic nieruchomości i jej powierzchnię. Powyższe zatem jednoznacznie wskazuje, że skarżący wyrazili zgodę po pierwsze na wydanie w niniejszej sprawie przez Kolegium decyzji o charakterze kasacyjnym a po drugie, iż decyzja ta w swym uzasadnieniu miała zawierać wskazówki dla organu I instancji dotyczące wspomnianych granic przedmiotowej nieruchomości oraz jej powierzchni (ze względu – jak podnosi to organ w odpowiedzi na skargę - na okoliczność, że obecnie pierwotna działka, której dotyczył wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w sensie geodezyjnym nie istnieje).
Z tego powodu czynienie obecnie przez A. P. zarzutów organowi, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2004 r. zostały zawarte treści dotyczące granic spornej nieruchomości i jej powierzchni albo, że Kolegium zamiast wydania decyzji reformatoryjnej wydało decyzję kasacyjną, nie było uzasadnione. Wydana bowiem w następstwie zaakceptowanych przez strony ustaleń, zapadłych w postępowaniu mediacyjnym, decyzja musi odpowiadać treści tych ustaleń.
Niezasadnym jest także zarzut, że decyzja ta nie jest konkretna, gdyż nie odnosi się w swym uzasadnieniu do kwestii ewentualnych roszczeń Gminy o zwrot nakładów z tytułu pobudowania -w trakcie trwania niniejszego postępowania - budynku. Treść korespondencji pochodzącej od skarżącego wskazuje, że oczekiwałby on, aby Kolegium wypowiedziało się jednoznacznie, że powyższe roszczenia nie mogą być w ogóle przez Gminę dochodzone, gdyż budując na przedmiotowej nieruchomości budynek działała ona w złej wierze.
Skarżący jednak w dążeniach swoich nie zwrócił uwagi na fakt, iż tego typu roszczenia mają charakter cywilnoprawny a zatem decyzja, czy Gmina ewentualnie w przyszłości podejmie decyzję, aby dochodzić ich na drodze sądowej (przed sądem powszechnym ) należy do miasta W. jako właściciela gruntu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest jedynie organem orzeczniczym, utworzonym na mocy przepisów ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856) do rozpatrywania w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej środków odwoławczych, wniosków o wznowienie postępowania i żądań o stwierdzenie nieważności decyzji w postępowaniu administracyjnym. Organ ten natomiast nie ma kompetencji do narzucania gminie decyzji w zakresie podjęcia lub zaniechania konkretnych czynności o charakterze cywilnym, dotyczących roszczeń cywilnoprawnych odnoszących się do jej mienia, które to roszczenia mogą być przedmiotem rozpoznania przez sąd cywilny. Tego typu decyzje podejmuje bowiem sama strona stosunku cywilnoprawnego.
Jak wynika z treści protokołu z posiedzenia mediacyjnego Kolegium wyraziło zgodę także na poprawienie błędów pisarskich zawartych w decyzji z dnia [...] września 2003 r. a polegających na tym, że stroną w postępowaniu był L. D. a nie - jak mylnie raz napisano - "L. D.".
Wprawdzie, wydana w następstwie postępowania mediacyjnego, decyzja niezbyt dokładnie tę kwestię omawia, ale – w treści swego nowego orzeczenia organ przywołuje to uzgodnienie, podkreśla fakt, że zostało ono przezeń zaakceptowane i nowa decyzja wymienia w swym uzasadnieniu już tylko osobę L. D. i do niego również została skierowana.
Mając powyższe zatem na uwadze, także i w tym zakresie Sąd uznał skargę na w/w decyzję za nieuzasadnioną i w związku z tym - na zasadzie przepisu art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ją oddalił.
Ponieważ zaś – wg art.118 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - jeżeli skarga na akt lub czynność wydane lub podjęte na podstawie ustaleń zapadłych w postępowaniu mediacyjnym nie zostanie wniesiona albo zostanie ona oddalona, sąd umarza postępowanie w sprawie, w której w której przeprowadzono postępowanie mediacyjne – postępowanie sądowe wywołane wniesieniem skarg przez A. P. i T. S. zostało umorzone. T. S. bowiem nie zaskarżyła decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2004 r., zaś skarga A. P. na tę decyzję – jak wyżej wspomniano – została oddalona.