I SA/Wa 1240/23

I SA/Wa 1240/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek /sprawozdawca/
Gabriela Nowak
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Gabriela Nowak, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 kwietnia 2023 r. nr DNI.rn.625.226.2022 w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę.
Uzasadnienie
+UZASADNIENIE
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako "Minister" lub "organ") decyzją z 13 kwietnia 2023 r. nr DNI.rn.625.226.2022, po rozpatrzeniu odwołania B. S., E. S. i I. S. (dalej jako "wnioskodawcy") od decyzji Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda") z 9 września 2016 r. nr [...], orzekł, że nieruchomość ziemska pn. "[...]", stanowiąca przedwojenną własność Z. U., oznaczona w dawnej księdze hipotecznej "[...]" nr [...], o pow. 267,6524 ha, położona w miejscowości [...], gmina [...], pow. [...], woj. [...], nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), powoływanego dalej jako "dekret".
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
B. S., E. S. i D. B. wnioskiem z [...] stycznia 2013 r. (doprecyzowanym w dniu [...] kwietnia 2016 r.) wystąpiły do Wojewody o wydanie decyzji stwierdzającej niepodpadanie nieruchomości "[...]" o pow. 276,6169 ha, składającej się obecnie z dz. nr: [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , obręb [...] , położonych w gminie [...] , pow. [...] , woj. [...] , pod działanie art. 2 ust 1 lit. e) dekretu.
Wojewoda decyzją z 9 września 2016 r. stwierdził, że wnioskowana nieruchomość o pow. 276,6169 ha podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Wskazał, że nieruchomość ta była wykorzystywana do prowadzenia działalności rolniczej w zakresie hodowli ryb. Hodowla tego rodzaju jest jednym z przejawów działalności rolniczej. W ocenie Wojewody, niewątpliwie zachodził związek funkcjonalny i gospodarczy pomiędzy jeziorem [...], a całą nieruchomością ziemską o pow. 276,6169 ha. Właściciel majątku, wykorzystując posiadaną nieruchomość, prowadził działalność rolniczą, z której to uzyskiwał dochody, mające na celu utrzymanie prowadzonego gospodarstwa rolnego.
Minister, na skutek odwołania wnioskodawców, decyzją z 4 kwietnia 2018 r. nr [...]:
- uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody z 9 września 2016 r.,
- orzekł, że nieruchomość ziemska oznaczona w dawnej księdze hipotecznej "[...]" nr [...], o pow. 267,6524 ha, położona w miejscowości [...] , gminie [...] , pow. [...] , woj. [...] , podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu;
- umorzył postępowanie w pozostałej części.
W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że aktualne działki ewidencyjne, wskazane w sprecyzowanym wniosku i ujęte w sentencji decyzji Wojewody przekraczają powierzchnię ogólną majątku, a przebieg ich granicy nie pokrywa się z granicą nieruchomości odzwierciedloną na szkicu z 1939 r. Brak jest przy tym dokumentów potwierdzających, że określone działki ewidencyjne powstały w wyniku przekształceń obejmujących wyłącznie grunty dawnego majątku [...]. Istnieje zatem duże prawdopodobieństwo, że wymienienie ich w sentencji doprowadziłoby do orzeczenia w zakresie areału przekraczającego powierzchnię tego majątku o prawie 10 ha. Powoduje to konieczność uchylenia decyzji Wojewody i odniesienia się w sentencji do oznaczeń i powierzchni majątku sprzed przejęcia na cele reformy rolnej, jak też obowiązek umorzenia postępowania w części wykraczającej poza ogólny obszar majątku, określony jako 267,6524 ha, wynikający z dokumentów (tj. aktu notarialnego z [...] czerwca 1932 r. i wniosku Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] września 1946 r., stanowiącego podstawę wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa). Odnosząc się natomiast do kwestii podpadania dawnej nieruchomości "[...] " nr [...] , o pow. 267,6524 ha pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, Minister podzielił stanowisko Wojewody, że przejęciu w tym trybie, prócz użytków rolnych, podlegały także grunty stanowiące, np. nieużytki, rowy, stawy, drogi i place. Przejęcie gruntów zajętych pod wody użytkowane dla celów rybołówstwa w czasie wejścia w życie dekretu było rozumiane jako przejęcie elementów składowych nieruchomości ziemskiej - jeżeli działka stanowiła stawy hodowlane, to podlegała regulacjom dekretu, a więc istniały podstawy do jej przejęcia na cele reformy rolnej. Za zasadnością przejęcia badanego majątku na cele reformy rolnej przemawia również charakter znajdujących się w nim zabudowań (bezpośrednio związanych z hodowlą ryb, a więc mających charakter infrastruktury towarzyszącej) oraz fakt przeznaczenia, jako urządzonego gospodarstwa rybnego, na potrzeby przedsiębiorstwa rybackiego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1044/18 oddalił skargę wnioskodawców na powyższą decyzję, podzielając w całości stanowisko Ministra w kwestii podlegania dawnej nieruchomości ziemskiej pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu oraz konieczności umorzenia postępowania w pozostałym zakresie.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako "NSA"), na skutek skargi kasacyjnej wnioskodawców, wyrokiem z 29 września 2022 r. sygn. akt I OSK 2150/19 uchylił ww. wyrok z 13 marca 2019 r. oraz tiret drugi zaskarżonej decyzji Ministra, zaś w pozostałym zakresie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku zwrócił uwagę na kwestie sporne w sprawie, tj. posiadanie przez przedmiotową nieruchomość przymiotu nieruchomości ziemskiej w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, w świetle katalogu użytków rolnych zawartego w § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51), powoływanego dalej jako "rozporządzenie". Zdaniem NSA, katalog ten "ma charakter materialnoprawny, wyczerpujący i wiążący dla oceny zgodności z prawem decyzji wydanych na podstawie dekretu", nie wymienia on natomiat gruntów pod wodami. O tym zaś, że grunty pod wodami, a w szczególności jezioro [...], nie wypełniały żadnego z celów reformy rolnej, świadczy ustalenie dokonane w toku postępowania administracyjnego wskazujące, że majątek ten, o pow. 224 ha stanowił resztówkę w rozumieniu dekretu z dnia 12 czerwca 1945 r. o przeniesieniu własności resztówek majątków rozparcelowanych na Spółdzielnie Samopomocy Chłopskiej (Dz.U. z 1945 r. Nr 27, poz. 162) i w 1949 r. został przekazany państwowemu gospodarstwu rybnemu, jako zakład przemysłowy, z przeznaczeniem pod hodowlę ryb handlowych. Brak jest także podstaw do stwierdzenia istnienia "związku funkcjonalnego" pomiędzy użytkami rolnymi a gruntami pod wodami, gdyż grunty te, jak zauważył NSA, nie realizują celów reformy rolnej wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu. NSA zwrócił następnie uwagę, że z okoliczności sprawy nie wynika w sposób precyzyjny, jaka była wielkość użytków rolnych przedmiotowego majątku, co jest okolicznością warunkującą podpadanie nieruchomości rolnej pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, z punktu widzenia zawartych w tym przepisie norm obszarowych. Nie wskazano także w sposób jasny wielkości całej nieruchomości przejętej w ramach reformy rolnej. Ze zgromadzonych dowodów, które opisują powierzchnię tej nieruchomości w okresie przedwojennym i w czasie jej faktycznego przejmowania na cele reformy rolnej, wynika zróżnicowane jej wielkości. Nie powinno przy tym ulegać wątpliwości, że dokonując ustalenia w zakresie sposobu zagospodarowania i wielkości przejętej nieruchomości, należało w pierwszej kolejności uwzględniać jej stan w dniu wejścia w życie przepisów dekretu, a więc 13 września 1944 r., z uwzględnieniem art. 2 ust. 2 dekretu. W razie braku takich dowodów, bądź ich niewiarygodności powyższe okoliczności winny być ustalone w oparciu o ocenę dokumentów przedwojennych, przy stosownym wyjaśnieniu istniejących różnic. Wobec tego, że w dotychczas przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym zebrane zostały dowody na ww. okoliczności pochodzące zarówno z okresu przedwojennego, jak i powojennego, to określenie wielkości nieruchomości w sposób, którego dokonał Wojewoda, który pomija granice tej nieruchomości odzwierciedlone na szkicu z 1939 r., należało uznać za pozbawione oparcia w historycznym materiale dowodowym. NSA na koniec wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną ocenę prawną, oceniając w pierwszej kolejności, w sposób odpowiadający dyrektywom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2022 r. poz. 2000), powoływanej dalej jako "K.p.a.", zgromadzony dotychczas historyczny materiał dowodowy w zakresie wypełnienia przez nieruchomość norm obszarowych wskazanych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, analizując w tym zakresie również charakter związków funkcjonalnych poszczególnych części majątku z punktu widzenia możliwości realizacji przez nieruchomość ziemską celów dekretu.
Minister decyzją z 13 kwietnia 2023 r., po ponownym rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców od decyzji Wojewody z 9 września 2016 r. w zakresie jej tiret drugiego, orzekł, że nieruchomość ziemska oznaczona w dawnej księdze hipotecznej "[...] " nr [...] , o pow. 267,6524 ha, nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu (decyzja Ministra z 4 kwietnia 2018 r. w pozostałym zakresie stała się bowiem prawomocna). W uzasadnieniu decyzji wskazał, że niewątpliwie przejęcie tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu (por. wniosek Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z 27 września 1946 r. L.rej. [...] o wpis prawa własności, zaświadczenie z [...] września 1946 r. stwierdzające, że nieruchomość ziemska uregulowana w księdze hipotecznej pod nazwą "[...]" (...) o obszarze 478 morgów 18 prętów, czyli 267,6524 ha, stanowiąca własność Z. U., przeznaczona jest na mocy art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu na cele reformy rolnej i w dniu 16 listopada 1944 r. przejęta została na rzecz Skarbu Państwa; dokonany w dniu [...] października 1946 r. wpis w księdze hipotecznej wskazujący na ww. przepis. Jak wynika z akt sprawy majątek [...] spełniał również przesłankę powierzchniową określoną w art. 2 ust 1 lit. e) dekretu. Wskazuje na to akt notarialny z [...] czerwca 1932 r., na mocy którego Z. U. nabyła od P. J. dobra pod nazwą "[...]" powiatu [...] o pow. 478 morgów 18 prętów lub 267,6524 ha; powierzchnia 478 morgów 18 prętów została zapisana w opinii z 13 kwietnia 1937 r. znak: [...], sporządzonej przez Wojewódzkie Biuro Spraw Finansowo-Rolnych w [...]; w rejestrze pomiarowym dóbr [...] z 1921 r. wskazano powierzchnię ogólną majątku 478 mórg 18 prętów. Z kolei w ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi o przeprowadzeniu reformy rolnej zanotowano, że [...] obejmowało pow. 224 ha, w tym: 0,5 ha gruntów ornych, 20 łąk i 203,5 ha wody. Zgodnie z informacją zawartą w tej ewidencji majątek w całości został przeznaczony na cel specjalny, gospodarstwo rybne. Powierzchnie tożsame z zawartymi w przytoczonej ewidencji zapisano również w: protokole z [...] listopada 1944 r., sprawozdaniu z dotychczasowej akcji przejmowania majątków na rzecz PGR z [...] stycznia 1949 r., karcie ewidencyjnej Państwowego Gospodarstwa Rybnego Jezioro [...], opisie inwentaryzacyjnym dla PGR z [...] lipca 1949 r., protokole zdawczo-odbiorczym resztówki z majątku rozparcelowanego na mocy dekretu przeprowadzeniu reformy rolnej p.n. [...] z [...] maja 1946 r. oraz protokole Powiatowego Urzędu Ziemskiego we [...], z którego jednocześnie wynika, że majątek [...] wyłączono z parcelacji z uwagi na to, że stanowi gospodarstwo rybne jeziorowe. Minister zauważył, że na podstawie ww. dokumentów zasadne jest przyjęcie na potrzeby prowadzonego postępowania, że majątek [...] i [...] spełniał przesłankę powierzchniową, określoną w art. 2 ust 1 lit. e dekretu, przy czym, biorąc pod uwagę, że wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa dokonany został w stosunku do wszystkich nieruchomości objętych dawną księgą hipoteczną "[...]" nr [...], których powierzchnia ogólna wynosiła 267,6524 ha (za zaświadczeniem z [...] września 1946 r.), to tę powierzchnię należy przyjąć jako punkt wyjścia do dalszych ustaleń w sprawie. Minister zauważył dalej, że przy ocenie podpadania nieruchomości pod przepisy dekretu, organ ma obowiązek nie tylko zbadać przesłankę powierzchniową, ale również powinien określić charakter tej nieruchomości. W sprawie kwestią sporną jest, czy "[...]" jest nieruchomością ziemską, o której stanowi art. 2 ust 1 lit. e) dekretu. Katalog nieruchomości określonych, na potrzeby realizacji reformy rolnej, jako użytki rolne, zawiera § 4 rozporządzenia, a są to grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe. Wśród nich brak jest nieruchomości określonych jako grunty pod wodami czy jeziora. Jak wynika z rejestru pomiarowego dóbr [...] z 1921 r., majątek ten składał się z następujących użytków: ogrody warzywne o pow. 130 prętów (0,2426 ha), grunty orne o pow. 6 mórg 295 prętów (3,9098 ha), łąki polne o pow. 124 mórg 150 prętów (69,7041 ha), pastwiska o pow. 53 mórg 130 prętów (29,9158 ha), grunty pod wodami o pow. 291 mórg 191 prętów (163,2792 ha), drogi i rowy o pow. 222 prętów (0,4143 ha) i grunty pod zabudowaniami o pow. 100 prętów (0,1866 ha). Z kolei z opinii Wojewódzkiego Biura do Spraw finansowo-rolnych w [...] z [...] kwietnia 1937 r. wynika, że ww. majątek składał się z: jeziora o pow. 291 mórg 91 prętów, osady jeziorowej o pow. 165 prętów, uroczyska "[...]" o pow. 185 mórg 096 prętów oraz granic i dróg o pow. 266 prętów. W ramach uroczyska znajdowała się osada jeziorowa, grunty orne, zagajniki brzozowe, łąki dwukośne oraz drogi i rowy. Przy czym, jak wskazuje zaświadczenie Zarządu Gminy [...] z [...] marca 1939 r. Nr [...], majątek [...] składał się z jeziora i łąk błotnich, bagnistych o gruncie podmokłym, torfiastym przyległym do jeziora, które przez kilka miesięcy wiosną i jesienią są zalane wodą. Część tych łąk pokryta jest zaroślami, zarośla te składają się w przeważnej mierze z brzeziny i łoziny i uważane nie mogą być jako las, ponieważ na tych terenach niesprzyjających dla wzrostu drzew - las rosnąć nie może, a zwykłe karłowate zarośla, które żadnych realnych korzyści przynieść nie mogą i właściciele tutejszych podobnych terenów starają się utrzymać je w stanie nadającym się do koszenia traw, a więc oczyszczają z zarośli". Na tej podstawie Minister uznał, że przed 1 września 1939 r. majątek [...] i [...] składał się z wód oraz użytków mających charakter rolny (łąki, pastwiska i grunty orne). Ponadto majątek ten przystosowany był do prowadzenia gospodarstwa rybackiego, o czym świadczy opinia z [...] kwietnia 1937 r. o dochodowości majątku "[...]". Na dominującą powierzchnię wód wskazują także dokumenty sporządzone na potrzeby przeprowadzenia reformy rolnej (m.in. ewidencja nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi o przeprowadzeniu reformy rolnej, karta ewidencyjna Państwowego Gospodarstwa Rybnego Jezioro [...], protokół zdawczo-odbiorczy z [...] maja 1946 r.). Wynika z nich, że objęty wnioskiem majątek składał się z wód (203,5 ha), łąk (20 ha) i gruntów ornych (0,5 ha). Odnosząc się do wynikających z akt sprawy rozbieżności w zakresie użytków o charakterze rolnym (łąki, pastwiska, ogrody warzywne, grunty orne), Minister zauważył, że zgodnie z rejestrem pomiarowym z 1921 r. użytki o charakterze rolnym obejmowały 103,7723 ha. Z kolei z dokumentów sporządzonych na potrzeby reformy rolnej wynika, że użytki o charakterze rolnym obejmowały 20,5 ha. W ocenie Ministra, różnica wynika przede wszystkim z faktu, że ewidencje i protokoły nie obejmowały całej powierzchni majątku. Z tej przyczyny za punkt wyjścia do dalszych rozważań Minister wziął wartości zawarte w rejestrze pomiarowym, mimo że został on sporządzony przed wejściem w życie dekretu. W dokumencie tym na szczególną uwagę zasługuje obszar łąk, które w istocie były łąkami błotnymi, bezpośrednio przylegającymi do jeziora, które przez kilka miesięcy (wiosną i jesienią) zalane były wodą (por. zaświadczenie z Zarządu Gminy [...] z [...] marca 1939 r.). Grunty tego rodzaju nie nadawały się do racjonalnego i regularnego wykorzystania jako użytek rolny. Dopiero duże nakłady pracy i funduszy, przez przeprowadzenie drenażu omawianego terenu, umożliwiłoby stricte rolne ich wykorzystanie. Z tego względu od ogólnej powierzchni użytków rolnych, wynikającej z zapisów w rejestrze pomiarowym z 1921 r. (jako dokumentu bardziej precyzyjnego niż ewidencje i protokoły z lat 40-tych) należy odjąć powierzchnię łąk. Takie wyliczenie daje podstawę do uznania, że w ramach majątku objętego wnioskiem znajdowało się 34,0682 ha użytków o charakterze rolnym. Minister zaznaczył przy tym, że zgodnie z wartościami poszczególnych rodzajów użytków, zawartymi w ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi o przeprowadzeniu reformy rolnej, karcie ewidencyjnej Państwowego Gospodarstwa Rybnego Jezioro [...] oraz protokole zdawczo-odbiorczym z [...] maja 1946 r., obszar użytków o charakterze stricte rolnym zajmował pow. 20,5 ha. W ocenie Ministra, powyższe ustalenia pozwalają przyjąć, że w ramach majątku Z. U. znajdowały się użytki rolne o powierzchni nie przekraczającej 50 ha. W tej sytuacji, by przesądzić o uznaniu tego majątku, jako podlegającego przejęciu na cele reformy rolnej, koniecznym jest określenie charakteru i faktycznego przeznaczenia jego części wodnej (jezioro, stawy), a co za tym idzie - ustalenie jego przydatności na cele określone w dekrecie rolnym. W tym zakresie Minister przywołał relację i dokumentację zdjęciową opublikowaną na stronie [...], bowiem zawarte tam informacje wskazują na sposób zabudowania, zagospodarowania, jaki i użytkowania przedmiotowego majątku, w tym okoliczność, że głównym źródłem utrzymania właścicieli było jezioro [...], które według opisu zawartego w "Roczniku Nauk Rolniczych i Leśnych" obejmowało pow. 163,3 ha, jak też że właściciele zajmowali się rybołówstwem, zatrudniając do pomocy miejscowych mieszkańców. Również zdjęcia archiwalne zamieszczone na ww. stronie internetowej jednoznacznie świadczą o tym, że [...] były majątkiem przystosowanym do połowu ryb, w którym prowadzono tego rodzaju działalność. Jedno ze zdjęć potwierdza też, że w majątku znajdowało się nie tylko jezioro, ale również stawy, zaś wszelkie budynki (gospodarcze i mieszkalny) usytuowane były w sposób zwarty i zorganizowany w obrębie jednego podwórza lub ciągu komunikacyjnego. Z ww. opisu jednoznacznie wynika, że majątek [...], w omawianej części, funkcjonował jako zorganizowane przedsiębiorstwo rybackie. Potwierdza to również fakt przeznaczenia praktycznie całego majątku, po jego przejęciu na podstawie dekretu rolnego, pod zarząd państwowego gospodarstwa rybnego. W sprawie nie budzi więc wątpliwości, że majątek pn. "[...]" był w istocie zorganizowanym gospodarstwem rybackim, które nie mieściło się w ramach któregokolwiek z wymienionych celów reformy rolnej. Wyrażona ocena jest zgodna z treścią uzasadnienia do wyroku NSA (sygn. akt I OSK 2150/19), w którym Sąd wskazał, że "grunty pod wodami nie są w stanie realizować któregokolwiek z (...) celów reformy rolnej (...). Sąd dodał też, że "uznanie, iż prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji zwierzęcej stanowi także hodowla ryb prowadzona na gruntach pod wodami, w tym w szczególności wodami jezior, stanowi niedopuszczalne rozszerzenie celów reformy rolnej wynikających z przepisów dekretu". W konsekwencji Minister uznał, że nie istniał związek funkcjonalny pomiędzy nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, jaką stanowiły użytki rolne w postaci pastwisk i gruntów ornych, a nierolniczą resztą nieruchomości, gdyż w analizowanej sytuacji nie chodziło o dopełnienie przez użytki rolne funkcjonalności gruntów pod wodami, bowiem te nie realizują celów reformy rolnej wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu. Brak jest przy tym również informacji o istnieniu odrębnego od części gospodarczej zespołu dworskiego. Z dowodów (dokumentów i twierdzeń wnioskodawców) wynika jedynie, że w ramach przejętego majątku znajdował się dom mieszkalny oraz szereg zabudowań gospodarczych przystosowanych do prowadzenia działalności rybackiej. Podsumowując Minister stwierdził, że na majątek pn. "[...]" składały się użytki o charakterze rolnym, które nie przekraczały normy 50 ha oraz zorganizowane przedsiębiorstwo rybackie, które nie mieściło się w pojęciu użytku rolnego, a także nie wypełniało celów reformy rolnej. Z tych względów majątek ten nie podlegał przejęciu na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję [...] (dalej jako "skarżący") wniósł o jej uchylenie, zarzucając organom naruszenie:
1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające w szczególności na dokonaniu przez organ błędnej (dowolnej) oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, w wyniku której błędnie przyjął, że wchodzące w skład majątku "[...]" łąki o pow. 69,7041 ha, stanowią w istocie nieznaną w prawie kategorię "łąk błotnych", które nie nadawały się do racjonalnego i regularnego wykorzystania jako użytek rolny i z tego względu cała powierzchnia tych łąk podlega odjęciu od ogólnej powierzchni użytków rolnych wchodzących w skład majątku "[...]", co w rezultacie doprowadziło do błędnego ustalenia, że łączna powierzchnia użytków rolnych wchodzących w skład ww. majątku wynosiła 34,0682 ha, a zatem poniżej normy obszarowej użytków rolnych (50 ha), określonej w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu;
2. prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu:
- w postaci błędnej wykładni tego przepisu polegającej na przyjęciu, że pod działanie tego przepisu podlegają wyłącznie takie użytki rolne (w tym przypadku użytki rolne w postaci łąk), które nadawały się do racjonalnego i regularnego wykorzystania jako użytek rolny, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu (uwzględniająca § 4 rozporządzenia) prowadzi do jednoznacznego wniosku, że przepis ten w odniesieniu do użytków rolnych nie określa obowiązku spełniania jakichkolwiek dodatkowych wymagań (posiadania przez użytki rolne jakichkolwiek dodatkowych cech), w tym m.in. żeby użytki te nadawały się do racjonalnego i regularnego wykorzystania jako użytek rolny, a ponadto,
- polegające na uznaniu, że nieruchomość "[...]" nie podlegała pod działanie ww. przepisu, w sytuacji, w której prawidłowo użytki rolne wchodzące w skład tej nieruchomości, ponad dwukrotnie przewyższały (103,7723 ha) normę obszarową użytków rolnych określoną w tym przepisie (50 ha), co prawidłowo powinno skutkować uznaniem przez organ, że przedmiotowa nieruchomość, w części (w zakresie) użytków rolnych wchodzących w jej skład podlega pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że dokonywanie przez organ ustaleń, czy łąki o łącznej pow. 69,7041 ha, wchodzące w skład nieruchomości "[...]", czyli rodzaj gruntów wprost wymieniony w § 4 rozporządzenia jako jeden z użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, nadawały się, czy też nie nadawały się do racjonalnego i regularnego wykorzystania jako użytek rolny, należy uznać za działanie prawnie niedopuszczalne, które nie tylko nie znajduje żadnych podstaw, zarówno w przepisach dekretu, jak i w przepisach rozporządzenia, także w innych przepisach prawa, co więcej pozostaje w rażącej sprzeczności z przepisami ww. aktów prawnych. Prawidłowa wykładnia art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu (uwzględniająca § 4 rozporządzenia) prowadzi do jednoznacznego wniosku, że przepis ten w odniesieniu do użytków rolnych nie określa obowiązku spełniania jakichkolwiek dodatkowych wymagań (posiadania przez użytki rolne jakichkolwiek dodatkowych cech), w tym między innymi ażeby użytki te nadawały się do racjonalnego i regularnego wykorzystania jako użytek rolny. Skarżący zauważył również, że nie znajduje żadnego prawnego uzasadnienia uznanie przez organ łąk wchodzących w skład przedmiotowej nieruchomości za "łąki błotne". Taka kategoria łąk (gruntów) nie występowała i nie występuje w przepisach prawa, w tym w przepisach rozporządzenia. Po drugie, zgromadzone w sprawie dowody, w tym zaświadczenie Zarządu Gminy [...] z [...] marca 1939 r., nie dawały żadnych podstaw do ustalenia przez organ, że łąki wchodzące w skład nieruchomości "[...]" były gruntami, które nie nadawały się do racjonalnego i regularnego wykorzystania jako użytek rolny oraz że: "Dopiero duże nakłady pracy i funduszy, przez przeprowadzenie drenażu omawianego terenu umożliwiłoby stricte rolne ich wykorzystanie".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zauważył, że przedmiotowy majątek był w istocie zorganizowanym gospodarstwem rybackim, które nie mieściło się w ramach któregokolwiek z celów reformy rolnej. Wyrażona ocena jest zgodna z wydanym w sprawie wyrokiem NSA (sygn. akt I OSK 2150/19), w którym wskazano, że "grunty pod wodami nie są wstanie realizować któregokolwiek z celów reformy rolnej". Co więcej, w czasie przeprowadzania reformy rolnej podstawą do charakterystyki gruntów były przepisy klasyfikacyjne z 26 marca 1935 r. unormowane ustawą o klasyfikacji gruntów dla podatku gruntowego (Dz.U. Nr 27 poz. 203). W tabeli klas gruntów w części "F" oznaczone zostały nieużytki, do których ustawa zaliczała "lotne pisaki, bagna, mokradła, rojsty, strome stoki i parowy, niemożliwe do użytkowania jako grunty orne, leśne, łąki lub pastwiska, skały, szutrowiska, okopy i doły po żwirze, torfie, glinie, piasku itp." Z tego względu istotne dla stwierdzenia charakteru nieruchomości określonej w decyzji jako "łąki błotne" jest zaświadczenie Zarządu Gminy [...] z [...] marca 1939 r. nr [...], według którego majątek [...], składał się z "jeziora i łąk błotnich, bagnistych o gruncie podmokłym, torfiastym przyległym do jeziora, które przez kilka miesięcy wiosną i jesienią są zalane wodą. Część tych łąk pokryta jest zaroślami, zarośla te składają się w przeważnej mierze z brzeziny i łoziny i uważane nie mogą być jako las, ponieważ na tych terenach niesprzyjających dla wzrostu drzew - las rosnąć nie może, a zwykłe karłowate zarośla, które żadnych realnych korzyści przynieść nie mogą i właściciele tutejszych podobnych terenów starają się utrzymać je w stanie nadającym się do koszenia traw, a więc oczyszczają z zarośli". Abstrahując od nazewnictwa ww. obszaru, Minister stwierdził, że na cele reformy rolnej mogły być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadały celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu, a więc upełnorolnieniu gospodarstw małych, utworzenie nowych gospodarstw dla dzierżawców i robotników rolnych oraz tworzenie gospodarstw do produkcji ogrodniczo-warzywniczej oraz zarezerwowanie terenów dla szkół lub ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego. Nie chodzi więc o wszystkie nieruchomości ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji ww. celów. Bez wątpienia teren, który przez większą część roku jest podmokły, nie jest w stanie realizować któregokolwiek z powyższych celów, a w konsekwencji nie podlegał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu i nie mógł być przejęty na reformę rolną.
W piśmie procesowym z 12 lutego 2024 r. B. S., E. S. i I. S. wniosły o oddalenie skargi i wyjaśniły, że skarżący nie ma interesu prawnego do wniesienia skargi. Skarżący jest bowiem użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, które to użytkowanie nabył ex lege na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 224, poz. 1337). Nabycie prawa użytkowania wieczystego potwierdzono następnie decyzją Wojewody [...] z 7 grudnia 2012 r. nr [...]. Z kolei w dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), która zmieniła art. 156 § 2 K.p.a. w ten sposób, że ograniczyła możliwość stwierdzenia nieraźności decyzji administracyjnych, jeżeli od dnia ich doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzje te wywołały nieodwracalne skutki prawne. Skoro więc wejście w życie ww. przepisu skutkuje brakiem możliwości stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej z 7 grudnia 2012 r., to tym samym niemożliwe stało się podważenie tytułu prawnego skarżącego do przedmiotowej nieruchomości. Skutkiem tego jest "odpadnięcie" jego interesu prawnego w kwestionowaniu zaskarżonej decyzji. Niezależnie od tego uczestniczki postępowania wskazały, że argumentacja skargi niewłaściwie koncentruje się na jednym dokumencie z akt sprawy, tj. rejestrze pomiarowym dóbr [...] z 1921 r., który to wskazuje, że jeden z fragmentów tej nieruchomości o pow. 69,7041 ha stanowiły łąki. Rejestr ten bowiem, sporządzony 23 lata przed wejściem w życie dekretu i wywłaszczeniem nieruchomości, nie może przesądzać o charakterze użytków, które mogły później ulec zmianie. Może on więc co najwyżej potwierdzić łączną powierzchnię majątku, ale nie charakter znajdujących się w nim użytków. Co więcej, w aktach znajduje się szereg innych dowodów wskazujących na "nie-rolniczy" charakter nieruchomości. Tymczasem celem reformy rolnej było przeznaczenie na tę reformę jedynie tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być przeznaczone do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie redukcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Na wstępie, odnosząc się do wniosku B. S., E. S. i I. S. zawartego w piśmie procesowym z 12 lutego 2024 r., o oddalenie skargi z uwagi na brak po stronie skarżącego legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", zauważyć trzeba, że wniosek ten jest całkowicie niezasadny. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma tym interes prawny (...). W celu ustalenia istnienia interesu prawnego, a tym samym możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, niezbędnym jest ustalenie istnienia związku o charakterze materialnym pomiędzy sytuacją faktyczną danego podmiotu, a normą lub normami prawa materialnego kształtującymi sprawę administracyjną. Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, a na co zwróciły uwagę same uczestniczki postępowania, skarżący jest aktualnie użytkownikiem wieczystym nieruchomości wchodzących uprzednio w skład przedmiotowego majątku, co potwierdzone zostało decyzją Wojewody [...] z 7 grudnia 2012 r. nr [...]. Niewątpliwie zatem ma on interes prawny w kwestionowaniu decyzji, która ma wpływ na obecny status nieruchomości, do której ma on tytuł prawny (a która podważa przejście własności majątku na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej). Bez znaczenia w tej sytuacji pozostaje kwestia wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, która zmieniła art. 156 § 2 K.p.a.
Przechodząc zatem do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na okoliczność, że zaskarżona decyzja wydana została po uchyleniu przez NSA wyrokiem z 29 września 2022 r. sygn. akt I OSK 2150/19 decyzji wydanej uprzednio przez Ministra w części, w której orzekała ona, że nieruchomość ziemska oznaczona w dawnej księdze hipotecznej "[...]" nr [...], o pow. 267,6524 ha, położona w gminie [...], pow. [...], woj. [...], podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. W wyroku tym NSA wskazał natomiast i przesądził, że:
- na cele reformy rolnej mogły być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadały celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu. Zasadnicze znaczenie dla możliwości realizacji celów reformy rolnej należy przyznać użytkom rolnym, zdefiniowanym jako grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe. Pozostałe użytki stanowić będą nieruchomości ziemskie podlegające art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o tyle, o ile pozostają przydatne do realizacji celów wymienionych w art. 1 ust. 2 lit. a-e dekretu. Zdaniem NSA, grunty pod wodami nie są w stanie realizować któregokolwiek z celów reformy rolnej, bowiem nie mogą służyć upełnorolnieniu gospodarstwa, utworzeniu nowego gospodarstwa rolnego, utworzeniu gospodarstwa do produkcji ogrodniczo-warzywniczej, czy też zarezerwowaniu terenów dla szkół lub ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego. Z okoliczności sprawy nie wynika także, by grunty pod wodami nieruchomości ziemskiej miały realizować cele pozarolnicze określone w art. 1 ust. 2 pkt e) dekretu. O tym, że grunty pod wodami przedmiotowego majątku, w szczególności jezioro [...], nie wypełniały żadnego z ww. celów świadczy ustalenie dokonane w toku postępowania wskazujące, że majątek ten, o pow. 224 ha stanowił resztówkę w rozumieniu dekretu z dnia 12 czerwca 1945 r. o przeniesieniu własności resztówek majątków rozparcelowanych na Spółdzielnie Samopomocy Chłopskiej i w 1949 r. został przekazany państwowemu gospodarstwu rybnemu, jako zakład przemysłowy, z przeznaczeniem pod hodowlę ryb handlowych;
- konieczne jest wyjaśnienie, jaka była wielkość użytków rolnych majątku, co jest okolicznością warunkującą podpadanie nieruchomości rolnej pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, z punktu widzenia zawartych w tym przepisie norm obszarowych, jak też wskazanie wielkości całej nieruchomości przejętej w ramach reformy rolnej. Przy tym dokonując ustalenia w zakresie sposobu zagospodarowania i wielkości przejętej nieruchomości, należy w pierwszej kolejności uwzględniać jej stan w dniu wejścia w życie przepisów dekretu, a więc 13 września 1944 r., z uwzględnieniem treści art. 2 ust. 2 dekretu. W razie braku dowodów na te okoliczności, bądź ich niewiarygodności powyższe okoliczności winny być ustalone w oparciu o ocenę dokumentów przedwojennych, przy stosownym wyjaśnieniu istniejących różnic;
- należy dokonać oceny związku funkcjonalnego pomiędzy poszczególnymi częściami majątku. Przy czym wykazanie związku funkcjonalnego pomiędzy nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, a nierolniczą resztą nieruchomości odbywa się z perspektywy nieruchomości o charakterze rolniczym, a zatem tych części majątku objętego reformą rolną, które były zdatne do realizacji celów wskazanych w art. 1 ust. 2 pkt a)-e) dekretu. W tej sprawie nie chodzi zatem o dopełnienie przez użytki rolne funkcjonalności gruntów pod wodami, te bowiem nie realizują celów reformy rolnej wskazanych w art. 1 ust. 2 pkt a)-e) dekretu. Należy więc uznać, że hodowla ryb, nawet o takim charakterze jaki nie stanowi jeszcze rybołówstwa, nie jest wykorzystywaniem nieruchomości do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji zwierzęcej. Ta odbywać się może w oparciu o użytki rolne. Działalnością wytwórczą w ww. zakresie będzie zatem m.in. hodowla bydła, trzody chlewnej, koni czy drobiu.
W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie sądu i organu w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 426/08, LEX nr 561267). Kontrola przez Sąd rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się zaś do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 729/10, LEX nr 1081870).
Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, uwzględniając zarazem wykładnię prawa zawartą w ww. prawomocnym wyroku NSA, a także dokumentację sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
W sprawie poza sporem pozostaje, że przejęcie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu (por. wniosek Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z 27 września 1946 r. L. rej. [...] o wpis prawa własności, zaświadczenie z [...] września 1946 r. stwierdzające, że nieruchomość ziemska uregulowana w księdze hipotecznej pod nazwą "[...]" (...) o obszarze 478 morgów 18 prętów, czyli 267,6524 ha, stanowiąca własność Z. U., przeznaczona jest na mocy art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu na cele reformy rolnej i w dniu 16 listopada 1944 r. przejęta została na rzecz Skarbu Państwa; dokonany w dniu [...] października 1946 r. wpis w księdze hipotecznej wskazujący na ww. przepis).
Odnosząc się zatem do kwestii powierzchni tego majątku, zauważyć należy, że zgodnie z aktem notarialnym z [...] czerwca 1932 r. Z. U. nabyła od P. J. dobra pod nazwą "[...]" powiatu [...] o pow. 478 morgów 18 prętów lub 267,6524 ha; powierzchnia 478 morgów 18 prętów została zapisana w opinii z [...] kwietnia 1937 r. znak: [...], sporządzonej przez Wojewódzkie Biuro Spraw Finansowo-Rolnych w [...]; w rejestrze pomiarowym dóbr [...] i [...] z 1921 r. wskazano powierzchnię ogólną majątku 478 mórg 18 prętów. Jednocześnie jednak z akt wynika, że w ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi o przeprowadzeniu reformy rolnej (a zatem z lat późniejszych) zanotowano, że [...] i [...] obejmowało pow. 224 ha, w tym: 0,5 ha gruntów ornych, 20 łąk i 203,5 ha wody. Zgodnie z informacją zawartą w tej ewidencji majątek w całości został przeznaczony na cel specjalny, gospodarstwo rybne. Powierzchnie tożsame z zawartymi w przytoczonej ewidencji zapisano również w: protokole z [...] listopada 1944 r., sprawozdaniu z dotychczasowej akcji przejmowania majątków na rzecz PGR z [...] stycznia 1949 r., karcie ewidencyjnej Państwowego Gospodarstwa Rybnego [...], opisie inwentaryzacyjnym dla PGR z [...] lipca 1949 r., protokole zdawczo-odbiorczym resztówki z majątku rozparcelowanego na mocy dekretu przeprowadzeniu reformy rolnej p.n. [...] z [...] maja 1946 r. oraz protokole Powiatowego Urzędu Ziemskiego [...], z którego jednocześnie wynika, że majątek [...] wyłączono z parcelacji z uwagi na to, że stanowi gospodarstwo rybne jeziorowe.
Jak trafnie uznał w tej sytuacji Minister, na podstawie ww. dokumentów zasadne jest przyjęcie, że majątek [...] i [...] spełniał przesłankę powierzchniową, określoną w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, ale biorąc pod uwagę, że wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa dokonany został w stosunku do wszystkich nieruchomości objętych dawną księgą hipoteczną "[...]" nr [...], których powierzchnia ogólna wynosiła 267,6524 ha (za zaświadczeniem z 27 września 1946 r.), to tę powierzchnię należało przyjąć jako właściwą do dokonania dalszych ustaleń w sprawie.
Istota zarzutów postawionych w skardze dotyczy jednak prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organ, a dotyczących kwestii, czy nieruchomość ta o pow. 267,6524 ha miała charakter nieruchomości ziemskiej. W tej kwestii, mając na uwadze treść wyroku NSA wydanego w tej sprawie, zauważyć należy, że katalog nieruchomości określonych, na potrzeby realizacji reformy rolnej, jako użytki rolne, zawiera § 4 rozporządzenia, a są to grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe. Wśród nich brak jest nieruchomości określonych jako grunty pod wodami czy jeziora.
Tymczasem z dokumentów dotyczących stanu nieruchomości sprzed przejęcia na podstawie dekretu wynika, że majątek składał się z następujących użytków: ogrody warzywne o pow. 130 prętów (0,2426 ha), grunty orne o pow. 6 mórg 295 prętów (3,9098 ha), łąki polne o pow. 124 mórg 150 prętów (69,7041 ha), pastwiska o pow. 53 mórg 130 prętów (29,9158 ha), grunty pod wodami o pow. 291 mórg 191 prętów (163,2792 ha), drogi i rowy o pow. 222 prętów (0,4143 ha) i grunty pod zabudowaniami o pow. 100 prętów (0,1866 ha) (por. rejestr pomiarowy dóbr [...] z 1921 r.). Z kolei z opinii Wojewódzkiego Biura do spraw finansowo-rolnych w [...] z [...] kwietnia 1937 r. wynika, że ww. majątek składał się z: jeziora o pow. 291 mórg 91 prętów, osady jeziorowej o pow. 165 prętów, uroczyska "[...]" o pow. 185 mórg 096 prętów oraz granic i dróg o pow. 266 prętów. W ramach uroczyska znajdowała się osada jeziorowa, grunty orne, zagajniki brzozowe, łąki dwukośne oraz drogi i rowy. Jak przy tym wskazuje zaświadczenie Zarządu Gminy [...] z [...] marca 1939 r. Nr [...], majątek [...], składał się z "jeziora i łąk błotnich, bagnistych o gruncie podmokłym, torfiastym przyległym do jeziora, które przez kilka miesięcy wiosną i jesienią są zalane wodą. Część tych łąk pokryta jest zaroślami, zarośla te składają się w przeważnej mierze z brzeziny i łoziny i uważane nie mogą być jako las, ponieważ na tych terenach niesprzyjających dla wzrostu drzew - las rosnąć nie może, a zwykłe karłowate zarośla, które żadnych realnych korzyści przynieść nie mogą i właściciele tutejszych podobnych terenów starają się utrzymać je w stanie nadającym się do koszenia traw, a więc oczyszczają z zarośli".
Na tej podstawie Minister uznał, że przed 1 września 1939 r. majątek [...] i [...] składał się z wód oraz użytków mających jedynie w części charakter rolny. Co więcej, majątek ten bezspornie przystosowany był do prowadzenia gospodarstwa rybackiego, o czym świadczy opinia z [...] kwietnia 1937 r. o dochodowości majątku "[...]". Na dominującą powierzchnię wód wskazują także dokumenty sporządzone na potrzeby przeprowadzenia reformy rolnej (m.in. ewidencja nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi o przeprowadzeniu reformy rolnej, karta ewidencyjna Państwowego Gospodarstwa Rybnego [...], protokół zdawczo-odbiorczy z [...] maja 1946 r.). Wynika z nich, że objęty wnioskiem majątek składał się z wód (203,5 ha), łąk (20 ha) i gruntów ornych (0,5 ha). Odnosząc się do wynikających z akt sprawy rozbieżności w zakresie użytków o charakterze rolnym (łąki, pastwiska, ogrody warzywne, grunty orne), Minister zauważył następnie, że zgodnie z rejestrem pomiarowym z 1921 r. użytki o charakterze rolnym obejmowały 103,7723 ha. Z kolei, z dokumentów sporządzonych na potrzeby reformy rolnej wynika, że użytki o charakterze rolnym obejmowały tylko 20,5 ha. W ocenie Ministra różnica wynika przede wszystkim z faktu, że ewidencje i protokoły nie obejmowały całej powierzchni majątku. Z tej przyczyny za punkt wyjścia do dalszych rozważań Minister słusznie wziął wartości zawarte w rejestrze pomiarowym, mimo że został sporządzony przed wejściem w życie dekretu.
Minister uznał też, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że łąki, wskazywane są jako łąki błotne, bezpośrednio przylegające do jeziora, które przez kilka miesięcy (wiosną i jesienią) zalane były wodą (por. zaświadczenie z Zarządu Gminy [...] z [...] marca 1939 r.). Grunty tego rodzaju nie nadawały się do racjonalnego i regularnego wykorzystania jako użytek rolny. Dopiero duże nakłady pracy i funduszy, przez przeprowadzenie drenażu omawianego terenu, umożliwiłoby stricte rolne ich wykorzystanie. Z tego względu od ogólnej powierzchni użytków rolnych, wynikającej z zapisów w rejestrze pomiarowym z 1921 r., odjął on powierzchnię łąk. Takie wyliczenie dało podstawę do uznania, że w ramach majątku objętego wnioskiem znajdowało się 34,0682 ha użytków o charakterze rolnym. Minister zaznaczył przy tym, że zgodnie z wartościami poszczególnych rodzajów użytków, zawartymi w ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi o przeprowadzeniu reformy rolnej, karcie ewidencyjnej Państwowego Gospodarstwa Rybnego [...] oraz protokole zdawczo-odbiorczym z [...] maja 1946 r., obszar użytków o charakterze stricte rolnym zajmował pow. 20,5 ha. Powyższe ustalenia pozwalają przyjąć, że w ramach byłego majątku znajdowały się użytki rolne o powierzchni nie przekraczającej 50 ha.
Odnosząc się do powyższego, Sąd podzielił ustalenia Ministra, odnoście do tego, że dokumenty zgromadzone w sprawie wskazują, że część nieruchomości oznaczona w 1921 r. jako łąki znajdujące się na terenie majątku, była w rzeczywistości gruntem, który nie mógł być wykorzystywany rolniczo (do tej głównie części nieruchomości odnoszą się zarzuty skargi). Choć bowiem w rejestrze pomiarowym dóbr [...] i [...] z 1921 r., na który to rejestr głównie powołuje się skarżący, wskazano, że majątek składał się z użytków: ogrody warzywne (0,2426 ha), grunty orne (3,9098 ha), łąki polne (69,7041 ha), pastwiska (29,9158 ha), grunty pod wodami (163,2792 ha), drogi i rowy (0,4143 ha) i grunty pod zabudowaniami (0,1866 ha), to jednocześnie dokumenty z lat późniejszych (a zatem bliższych wejściu w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej), choć potwierdzają powierzchnię tego gruntu (co przytoczono już powyżej), to jednocześnie wskazują na znajdujące się w jego obszarze inne użytki. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę zarówno na dokumenty wyszczególnione przez Ministra, ale i takie, które nie zostały przez niego dostrzeżone, tj.:
a) akt notarialny z 18 czerwca 1932 r., z którego wynika, że przedmiotem nabycia przez Z. U. od P. J. jest majątek o pow. 267,6524 ha składający się "z wód i nieużytków" (k-3 zielony segregator);
b) opinia z [...] kwietnia 1937 r. o dochodowości majątku "[...]", w której wskazano, że "Tereny uroczyska "[...]" (...) wskazują nadmiar wilgoci: niższe partie łąk są obecnie pod wodą. Jakkolwiek w ostatnich latach wykonano kilka rowów osuszających, jednakowoż rowy te, po przeprowadzeniu melioracji zyskać mogą bardzo dużo i dać dobre łąki oraz powierzchnie leśne o znacznym przyroście (...); "Uroczysko to posiada jedynie 3 morgi ornego (owies i ziemniaki), co łącznie ze zbiorem siana z łąki pod osadę ma dać utrzymanie dla koni" (k-314 zielony segregator).
c) zaświadczenie Zarządu Gminy [...] z [...] marca 1939 r. nr [...], w którym wskazano, że majątek [...], składał się z "jeziora i łąk błotnich, bagnistych o gruncie podmokłym, torfiastym przyległym do jeziora, które przez kilka miesięcy wiosną i jesienią są zalane wodą. Część tych łąk pokryta jest zaroślami, zarośla te składają się w przeważnej mierze z brzeziny i łoziny i uważane nie mogą być jako las, ponieważ na tych terenach niesprzyjających dla wzrostu drzew - las rosnąć nie może, a zwykłe karłowate zarośla, które żadnych realnych korzyści przynieść nie mogą i właściciele tutejszych podobnych terenów starają się utrzymać je w stanie nadającym się do koszenia traw, a więc oczyszczają z zarośli" (k-306 zielony segregator).
W ocenie Sądu, z opisanych wyżej dowodów wynika, że przedmiotowa nieruchomość, oznaczona w rejestrze pomiarowym z 1921 r. jako łąki polne o pow. ok 69 ha, od początku lat 30-tych XX w. i później stanowiła w rzeczywistości nieużytki, tereny podmokłe, które nie były i nie mogły być wykorzystywane rolniczo. Z resztą również i późniejsze działania Państwa, po przejęciu nieruchomości na cele reformy rolnej wskazują, że była ona nadal wykorzystywana jako gospodarstwo rybackie, niezwiązane z jakąkolwiek działalnością rolniczą na tym terenie. Przy tym dokumenty z lat powojennych przywołują już, że nieruchomość ta w 1949 r. składała się z 0,5 ha ziemi ornej, 20 ha łąk i 203,5 ha wód – w tym gleby w 100% słabej, składającej się w 100% z piasku i łąk w 100% słabych; na gruncie znajdowała się 1 jabłoń 15 letnia, 3 młode jabłonie 4-letnie, 4 15-letnie śliwki i 6 krzaków porzeczek; w inwentarzy żywym znalazły się 2 konie (por. opis inwentaryzacyjny dla PGR z [...] lipca 1949 r. – k-126 zielony segregator).
Sąd jako istotne w sprawie uznał w konsekwencji dokumenty z lat 1932-39, które pozwalają ocenić, czy dana nieruchomość spełniała warunki uzasadniające jej przejęcie na rzecz Państwa na podstawie przepisów dekretu na dzień jego wejścia w życie, tj. 13 września 1944 r. Innymi słowy, istotne w sprawie były te dokumenty, które pozwoliły w sposób najbardziej prawdopodobny ustalić, czy określona nieruchomość w dniu wejścia w życie dekretu była nieruchomością ziemską w rozumieniu przepisów dekretu.
Jak wielokrotnie bowiem wskazywano w orzecznictwie sądów administracyjnych, przywołując w tym kontekście uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89 (OTK 1990/1/26), na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, na własność Skarbu Państwa, bez żadnego odszkodowania przechodziły w całości i bezzwłocznie tylko nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeśli ich łączny rozmiar przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od powierzchni użytków rolnych.
Według stanowiska Trybunału Konstytucyjnego pod pojęciem "nieruchomości ziemskiej" należy rozumieć nieruchomość ziemską, która jest lub może być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, a więc nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty. Z przepisów tych nie wynika natomiast, ażeby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości nie mające takiego charakteru.
Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10 (ONSAiWSA 2011/2/23), zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej "Na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (...)". Przepis ten został zmieniony przez art. 1 ust. 5 dekretu z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 3, poz. 9). Zmiana polegała na wykreśleniu ze zdania pierwszego art. 2 ust. 1 wyrazów "o charakterze rolniczym". "Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, [wyrażonym w powyższej uchwale], należy uwzględnić, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej wszedł w życie z dniem 13 września 1944 r. (z dniem ogłoszenia). Z tym dniem nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, wymienione w art. 2 ust. 1 dekretu, przeszły na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Dekret zatem nie dotyczył nieruchomości, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. (...) Nie można również przyjąć, że z dniem 13 września 1944 r. przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości o charakterze rolniczym, a z dniem 19 stycznia 1945 r. przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. (...) Takie rozumowanie jest niedopuszczalne, gdyż prowadzi do wniosku, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej przewidywał przeprowadzenie "dwóch reform rolnych" w zakresie pozyskania nieruchomości na cele reformy rolnej (...). Należy zatem dojść do wniosku, że zmiana dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r., polegająca na skreśleniu wyrazów "o charakterze rolniczym" w art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze dekretu z dnia 6 września 1944 r., nie zmieniała istoty postanowień tego dekretu co do tego, jakie nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r."
Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości powyższe stanowisko podziela. Reasumując stwierdzić należy, że z dniem wejścia w życie dekretu o reformie rolnej (tj. 13 września 1944 r.) przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, przeznaczone na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Dekret nie obejmował jednak (co do zasady) nieruchomości, które nie miały charakteru rolniczego. Nieruchomości ziemskie, które nie miały charakteru rolniczego, mogły zaś przejść na własność państwa w trybie dekretu tylko wówczas, gdy pozostawały w funkcjonalnym związku z nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym.
W niniejszej sprawie spór dotyczy terenu o pow. ok. 69 ha, który w 1921 r. określany był jako łąki polne, w 1932 r. jako nieużytki, w 1937 r. jako wskazujące nadmiar wilgoci "niższe partie łąk" (które "są obecnie pod wodą); w 1939 r. jako łąki błotne, bagniste o gruncie podmokłym, torfiastym przyległym do jeziora, które przez kilka miesięcy wiosną i jesienią są zalane wodą. Taki stan faktyczny potwierdzają zarówno dokumenty sprzed wejścia w życie dekretu, jak i dokumenty wytworzone po przejęciu całej przedmiotowej nieruchomości na cele reformy rolnej. Oznacza to, że w sprawie nie wykazano, by zarówno przed wejściem w życie, jak i po wejściu w życie dekretu, sporna nieruchomość uzyskała charakter rolny. W ramach bowiem majątku objętego przejęciem znajdowało się jedynie 34,0682 ha użytków o charakterze rolnym (zgodnie przy tym z wartościami poszczególnych rodzajów użytków zawartymi w ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi o przeprowadzeniu reformy rolnej, karcie ewidencyjnej Państwowego Gospodarstwa Rybnego [...] oraz protokole zdawczo-odbiorczym z [...] maja 1946 r., obszar użytków o charakterze stricte rolnym zajmował jedynie pow. 20,5 ha).
Zdaniem Sądu, na gruncie niniejszej sprawy nie można też uznać, by wchodzące w skład przedmiotowego majątku grunty niemające charakteru rolnego mogły podlegać dekretowi, bowiem pozostawały w związku funkcjonalnym z nieruchomością o charakterze rolnym. Przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe nie wykazało bowiem, by przedmiotowa nieruchomość pozostawała w związku funkcjonalnym z jakąkolwiek inną nieruchomością rolną. Największa jej część (ponad 163 ha) stanowiła jezioro, które wykorzystywano na działalność rybacką. Potwierdzają to nie tylko ww. dokumenty znajdujące się w aktach, ale i przywołana przez Ministra relacja i dokumentacja zdjęciowa opublikowaną na stronie [...] (k-391 zielony segregator), bowiem zawarte tam informacje wskazują na sposób zabudowania, zagospodarowania, jaki i użytkowania przedmiotowego majątku, w tym okoliczność, że głównym źródłem utrzymania właścicieli było jezioro [...], które według opisu zawartego w "Roczniku Nauk Rolniczych i Leśnych" obejmowało pow. 163,3 ha, jak też że właściciele zajmowali się rybołówstwem, zatrudniając do pomocy miejscowych mieszkańców. Również zdjęcia archiwalne dołączone do akt świadczą o tym, że [...] były majątkiem przystosowanym do połowu ryb, w którym prowadzono tego rodzaju działalność. Jedno ze zdjęć potwierdza też, że w majątku znajdowało się nie tylko jezioro, ale również stawy, zaś wszelkie budynki (gospodarcze i mieszkalny) usytuowane były w sposób zwarty i zorganizowany w obrębie jednego podwórza lub ciągu komunikacyjnego. Majątek [...] i [...] w większej jego części, funkcjonowało więc jako zorganizowane przedsiębiorstwo rybackie. Potwierdza to również fakt przeznaczenia praktycznie całego majątku, po jego przejęciu na podstawie dekretu rolnego, pod zarząd państwowego gospodarstwa rybnego. Co więcej, również z opisu inwentaryzacyjnego dla PGR z [...] lipca 1949 r. (k-126 zielony segregator) wynika, że na terenie majątku znajdowały się dom mieszkalny, rybakówka, obora, szopa i lodownia. Z kolei w inwentarzu martwym wymieniono m.in.: 2 galery, 1 czółno, 180 sieci, 2 szpagaty do sieci. Majątek ten był więc w istocie zorganizowanym gospodarstwem rybackim, które nie mieściło się w ramach któregokolwiek z celów reformy rolnej. Jak zauważył ponadto NSA w wydanym w tej sprawie wyroku, grunty pod wodami nie są w stanie realizować któregokolwiek z celów reformy rolnej.
Podsumowując w ocenie Sądu, Minister dokonał prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji właściwie uznał, że sporna nieruchomość nie stanowiła nieruchomości ziemskiej podlegającej przepisom dekretu (jej część o charakterze rolnym o pow. 34,0682 ha nie spełniała norm obszarowych, zaś pozostałe części gruntów wchodzących w skład tego majątku nie pozostawały w związku funkcjonalnym z jakąkolwiek nieruchomością o charakterze rolnym). Właściwie również uznał, że pod pojęciem nieruchomości ziemskiej mogą być rozumiane jedynie grunty nadające się do prowadzenia na nich działalności rolniczej w dacie wejścia w życie dekretu. W sprawie nie można więc mówić o naruszeniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącego zarzutów prowadzą zatem do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Minister wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi kierował się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadnił swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.), stosując się przy tym do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA z 29 września 2022 r. sygn. akt I OSK 2150/19.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), orzekł jak w sentencji.