I SA/Wa 124/20

I SA/Wa 124/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-01-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz /przewodniczący/
Dariusz Pirogowicz
Mariola Kowalska. /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 15/22 - Wyrok NSA z 2023-03-14
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie WSA Mariola Kowalska (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
I SA/Wa 124/20
Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2019 r. Nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), w związku z art. 5 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy stwierdził, że Gmina L. nabyła z dniem [...] maja 1990r. z mocy prawa, nieodpłatnie na własność nieruchomość położoną w obrębie [...], jednostce ewidencyjnej [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętą księga wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...].
Po rozpatrzeniu odwołania Gminy L. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] listopada 2019 r. Nr [...] utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2019 r. stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Organ podkreślił również należy, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. w dniu 27 maja 1990r.
Bezsporne jest w niniejszej sprawie, że opisana na wstępie nieruchomość, na której znajdują się rowy melioracyjne, w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, co potwierdza treść księgi wieczystej, którą objęta jest sporna nieruchomość. Kolejną kwestią niezbędną do wyjaśnienia przyczyn komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy jest ustalenie, czy przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Organ wskazał, że dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne było wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do".
Organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1697/11, w którym Sąd dokonał wykładni pojęcia "należące do".
W opinii Sądu pojęcie "należenia" mienia jest pojęciem normatywnym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), w myśl, którego, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej.
Skoro zatem, w myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł, w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej.
Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości należały do właściwości rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej (art. 3 ust. 1 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Z kolei w ust. 2 art. 3 ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowiła, że ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. Z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wyraźnie wynika, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości, i wszystkie państwowe jednostki miały wynikający z powyższego art. 38 i nast. obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych, niezależnie od tego kiedy i od kogo przejętych.
Z akt sprawy nie wynika, ażeby w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość, w dniu 27 maja 1990 r., została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz jakiegokolwiek podmiotu, a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.
Sam fakt korzystania z nieruchomości nie kreuje natomiast prawa zarządu. Jak wynika z rejestru ewidencji gruntów z [...] listopada 2015 r. sporna nieruchomość ewidencjonowana jest jako rowy (na dzień 27 maja 1990 r. jako wodociek). Z pisma Burmistrza [...] z [...] października 2018 r. wynikało, że na dzień 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość użytkowana była jako rów. Z kolei w piśmie z [...] grudnia 2018 r. Zastępca Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wskazał, że sporna nieruchomość stanowi rów, nie stanowi natomiast gruntu pokrytego wodą płynącą, który wchodziłby w skład mienia administrowanego przez PGW Wody Polskie.
Brak dokumentów potwierdzających, na dzień 27 maja 1990 r., prawo zarządu podmiotów trzecich do spornej nieruchomości oznacza, w ocenie organu, że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.
Mając na uwadze powyższe uznał, że organ odwoławczy ustalił, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.
Organ uznał też, że nie wystąpiła jedna z negatywnych przesłanek, określonych w art. 11 - 12 ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt. 1 ustawy składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3. nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała że rowy melioracyjne, zgodnie z przepisami ustawy, obowiązującej na dzień komunalizacji, z dnia [...] października 1974r. - Prawo wodne (Dz. U. nr 38, poz. 230, ze zm.) - zaliczone zostały do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (art. 91 ust. 4 pkt 1). Zgodnie zaś z treścią art. 92 ust. 1 tej ustawy urządzenia melioracji wodnych szczegółowych na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa są wykonywane i utrzymywane na koszt Państwa. Natomiast art. 97 ust. 1 ustawy - Prawo wodne stanowił, że utrzymanie i eksploatacja urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli nieruchomości, a jeżeli są położone na terenie działania spółki wodnej, ich utrzymanie i eksploatacja należy do spółki.
Skargę na powyższa decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina L. , zarzucając jej naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych i wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] listopada 2019 r., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r. stwierdzającą nieodpłatne nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990r., prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie ewidencyjnym [...] jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą komunalizacyjną".
Komunalizacja z mocy prawa mienia ogólnonarodowego na podstawie art. 5 ust. 1 ww. ustawy oznacza przejście, z dniem wejścia w życie tej ustawy - tj. z dniem 27 maja 1990 r. - własności mienia ogólnonarodowego na właściwą gminę. Orzekając o komunalizacji z mocy ustawy organ obowiązany jest więc badać czy mienie, które podlegać ma komunalizacji stanowi własność Skarbu Państwa oraz czy należało ono w omawianym czasie do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Jeżeli ustalenia organu w tym zakresie są pozytywne, to organ obowiązany jest następnie zbadać czy w stosunku do takiego mienia przepisy ustawy nie przewidują wyłączenia z komunalizacji, w szczególności, czy nie zachodzą przesłanki tego wyłączenia określone w art. 11 ust. 1 ustawy.
Organy orzekające w niniejszej sprawie, na podstawie zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, ustaliły, iż sporna nieruchomość w dniu 10 maja 1990r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Nieruchomość ujawniona jest jako własność Skarbu Państwa w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]. Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość przed dniem 27 maja 1990r., co potwierdzają zapisy działu II ww. księgi wieczystej.
Jak wskazano powyżej, kolejną przesłanką podlegającą badaniu organu w postępowaniu komunalizacyjnym jest okoliczność czy mienie, które podlegać ma komunalizacji należało w dacie 10 maja 1990 r. do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Za prawidłowe uznać trzeba stanowisko organu odwoławczego, iż przy badaniu tej przesłanki odwołać należy się do regulacji zawartej w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym na dzień 10 maja 1990 r., grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej; organ ten może powierzyć sprawowanie zarządu nieodpłatnie utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, z wyłączeniem czynności wymagających decyzji administracyjnych.
Jak wynika z akt sprawy, w toku przedmiotowego postępowania nie odnaleziono dokumentu, na podstawie którego działka objęta decyzją komunalizacyjną zostałaby oddana w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej. W tej sytuacji uznać trzeba, w oparciu o powołany wyżej art. 6 w związku z art. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r., iż objęte zaskarżoną decyzją mienie należało we wskazanej dacie do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.
Trafne jest stanowisko organów, że ww. mienie nie było wyłączone spod komunalizacji na podstawie art. 11 ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego) nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, użyte w ww. przepisie określenie "służą wykonywaniu zadań publicznych" oznacza stan faktyczny, a nie tytuł prawny. Obowiązkiem organu jest zatem badanie czy sposób korzystania z mienia łączył się z wykonywaniem zadań publicznych faktycznie i bezpośrednio przez podmioty wskazane w tym przepisie, to jest przez organy administracji rządowej, sądy oraz organy władzy państwowej.
W zaskarżonej decyzji organ ustalił, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, iż na objętym decyzją komunalizacyjną gruncie znajdowało się i znajduje urządzenie melioracji wodnych szczegółowych – rów. Sąd to ustalenie organu podziela uznając, że znajduje ono oparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym tj. w znajdującym się w aktach sprawy wypisie z rejestru gruntów według stanu na [...] listopada 2019 r. gdzie działka nr [...] oznaczona jest jako rów.
Z pisma Burmistrza [...] z [...] października 2018r. wynika, że na dzień 27 maja 1990r. ww. działka użytkowana była jako wodociek. Jednocześnie w tym piśmie organ ten wyjaśnił, że jako właściciel działki figurowało Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Melioracji Wodnych.
Regulacje dotyczące ustalania właściciela wody w rowie zawierała ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230). W myśl art. 2 tej ustawy, w wersji obowiązującej w dacie 10 maja 1990 r., powierzchniowe wody stojące oraz wody w studniach i rowach stanowią własność właścicieli gruntów, na których się znajdują. Ustawodawca przyjął zatem w tym zakresie koncepcję mieszaną. Mianowicie właściciela określonej w art. 2 ustawy - Prawo wodne wody powierzchniowej stojącej w rozumieniu art. 6 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego oraz wody w studni i w rowie ustala się po uprzednim ustaleniu właściciela gruntu, na którym lub w którym dana woda się znajduje. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy - Prawo wodne, urządzenia melioracji wodnych szczegółowych na gruntach stanowiących własność Państwa są wykonywane i utrzymywane na koszt Państwa. W myśl zaś art. 97 pkt 1 Prawa wodnego, utrzymanie i eksploatacja urządzeń melioracji wodnych szczegółowych - również rowów melioracyjnych – należała do zainteresowanych właścicieli gruntów. W tej sytuacji nie można twierdzić, iż zadania związane z utrzymaniem tej kategorii rowów należały do zadań publicznych. Jak zatem trafnie wskazał organ odwoławczy, brak było podstaw do uznania, iż przedmiotowe mienie podlegało wyłączeniu spod komunalizacji na zasadzie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r.
Podsumowując, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącą Gminę zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji