I SA/WA 1238/20

I SA/Wa 1238/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-08-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-06-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Apostolidis /przewodniczący/
Iwona Ścieszka /sprawozdawca/
Magdalena Durzyńska
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 942/22 - Wyrok NSA z 2023-05-11
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 65
art. 136 ust. 1, art. 137 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dorota Apostolidis, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) marca 2020 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2020 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, dalej: u.g.n.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. B. od decyzji Starosty [...] [...] z [...] kwietnia 2018 r., orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej obecnie jako część działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] oraz działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy ustalił, że M. B. wnioskiem z [...] kwietnia 1991 r. wystąpiła o zwrot nieruchomości o pow. [...] ha wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa, położonej w [...] przy ul. [...]. Następnie pismem z dnia [...] października 1991 r. rozszerzyła roszczenie, tj. wystąpiła o zwrot całej archiwalnej działki o numerze [...]. Pismem z [...] sierpnia 1997 r. do postępowania przyłączył się J. C. wnosząc o zwrot wywłaszczonej nieruchomości o pow. [...] ha. Następnie, [...] października 2014 r. do wniosku przyłączyły się J. Z. i A. S. jako spadkobierczynie J. C.
Roszczenie zwrotowe dotyczyło nieruchomości wywłaszczonej decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] – [...] z [...] lipca 1975 r. pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" w trybie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.).
Starosta [...] wyznaczony jako organ właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy ustalił - w oparciu o informacje z Biura Geodezji i Katastru Urzędu m. [...] oraz sporządzoną przez geodetę uprawnionego dokumentację, że objętymi żądaniem nieruchomościami obecnie odpowiadają działki nr [...], nr [...], [...], nr [...] i [...] z obrębu [...] (dawna dz. [...]) oraz działka nr [...] z obrębu nr [...]. W związku z tym, że działki o numerach [...] i [...] stanowią własność Skarbu Państwa, Starosta [...] decyzją z [...] października 2015 r. umorzył w tej części prowadzone postępowanie o zwrot i przekazał Prezydentowi [...] wniosek w tym zakresie jako organowi właściwemu w sprawie.
Następnie, po rozpatrzeniu sprawy - na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego - Starosta [...] decyzją z [...] kwietnia 2018 r. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej obecnie jako część działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] oraz działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu decyzji Starosta stwierdził, że działki nr [...] i [...], na których zrealizowana została droga (ulica [...]) oraz budynki mieszkalne wielorodzinne w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni [...] "[...]", zaś działki nr [...] i [...], na których znajdują się zabudowania należące do zespołu obiektów sakralnych Parafii [...] pw. [...], są zagospodarowane trwale w sposób, który wyklucza możliwość ich zwrotu.
Rozpatrując przedstawioną sprawę na skutek wniesionego przez M. B. odwołania, Wojewoda [...] podkreślił, że nieruchomość będąca przedmiotem roszczenia o zwrot, została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] – [...] z [...] lipca 1976 r. wydanej w oparciu o przepisy ustawy wywłaszczeniowej, od N. C. z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Decyzja ta obejmowała nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha przy ulicy [...]. Dawna działka nr [...], stanowi obecnie działki: nr [...] objęta księgą wieczystą [...], nr [...] objęta księgą wieczystą [...], nr [...] objęta księgą wieczystą [...], nr [...] objęta księgą wieczystą [...], położone w obrębie ewidencyjnym [...]. Działki te stanowią własność [...].
Dalej organ podkreślił, że nieruchomość będąca przedmiotem roszczenia o zwrot była objęta:
- decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 1975r. o lokalizacji inwestycji dla zespołu osiedli mieszkaniowych z usługami: G. M. – J. A. na terenie położonym w dzielnicy [...] między ulicami [...], [...] wraz z przedłużeniem terenu bocznicy kolejowej [...], [...], istniejącą [...] i terenem [...], wydaną przez Urząd [...] Wydział Urbanistyki i Architektury (wraz z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część decyzji - szkicem Nr [...] oraz wytycznymi urbanistycznymi);
- decyzją Nr [...] z [...] czerwca 1975 r. o lokalizacji inwestycji dla ulic miejskich w rejonie zespołu osiedli mieszkaniowych [...] – [...] na terenie położonym w dzielnicy [...], wydaną przez Urząd [...] Wydział Urbanistyki i Architektury (wraz z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część decyzji - szkicem Nr [...] oraz wytycznymi urbanistycznymi);
- planem realizacyjnym [...] Mieszkaniowe Przedsięwzięcie I i II, zatwierdzonym decyzją Urzędu [...] z [...] lutego 1977 r. znak: [...].
Biorąc pod uwagę powyższy stan faktyczny, Wojewoda [...] podkreślił, że przede wszystkim należało ustalić, czy nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania o zwrot nieruchomości z uwagi na spełnienie przesłanek z art. 229 u.g.n. W tym zakresie organ zauważył, że ze zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego wynika, iż działka nr [...] objęta obecnie księgą wieczystą [...] oraz działka nr [...] objęta obecnie księgą wieczystą [...] są własnością [...] w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. i następnie ujawnione w księgach wieczystych. Dalej - co do działki nr [...] - miały miejsce kolejne umowy zawarte w formie aktu notarialnego dotyczące wyodrębnienia własności lokali mieszkalnych i nabycia udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Odwołując się zatem do orzecznictwa sądów administracyjnych Wojewoda wskazał, że już samo ustalenie, iż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie jest aktualnie, tj. w chwili orzekania przez organ, właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot lub na nieruchomości tej ustanowiono użytkowanie wieczyste, jest wystarczające do wydania decyzji odmownej. Bezprzedmiotowe jest zatem w takim przypadku czynienie ustaleń przez organ, czy nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ustalenie to nie może mieć bowiem wpływu na osnowę decyzji, a tylko okoliczności istotne z punktu widzenia tej osnowy podlegają ustaleniu w postępowaniu administracyjnym (art. 7 w związku z art. 78 § 1 k.p.a.).
W tym stanie rzeczy organ I instancji nie był zatem zobowiązany do dokonywania oceny, czy spełniona została trzecia przesłanka w postaci "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia co do działek nr [...] i [...]. Organ II instancji podkreślił jednak, że szczególne i istotne znaczenie ma to, że powyższe działki wchodzą w skład osiedla i znajdują się na nich budynki mieszkaniowe wielorodzinne i infrastruktura osiedlowa, która służy mieszkańcom osiedla.
Odnosząc się natomiast do działek nr [...] i [...], Wojewoda zaznaczył, że z akt sprawy bezspornie wynika, iż są własnością [...] i nie pozostają w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu, a zatem można stwierdzić jednoznacznie, że zaistniała w tym stanie rzeczy pozytywna przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z art. 229 u.g.n. w tej części. Pozostaje więc ocenić, czy spełniona została trzecia przesłanka możliwości zwrotu w postaci "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia.
W przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia nieruchomości został określony w decyzji wywłaszczeniowej - budowa osiedla mieszkaniowego "[...]". W opinii organu odwoławczego, organ orzekający w I instancji dołożył należytej staranności i zgromadził pełną dokumentację dotyczącą lokalizacji inwestycji osiedla mieszkaniowego "[...]" i faktycznego zagospodarowania nieruchomości łącznie z infrastrukturą towarzyszącą osiedla mieszkaniowego. Do akt sprawy pozyskana także została dokumentacja wywłaszczeniowa nieruchomości, co pozwoliło ustalić jak wyglądał cel wywłaszczenia i czy został zrealizowany.
Na podstawie zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego ustalono, że działki nr [...] i [...] będące przedmiotem roszczenia o zwrot, były objęte decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 1975 r. o lokalizacji inwestycji dla zespołu osiedli mieszkaniowych z usługami: [...] – [...] na terenie położonym w dzielnicy [...] między ulicami [...], [...] wraz z przedłużeniem terenu bocznicy kolejowej [...], [...], istniejącą [...] i terenem [...], wydaną przez Urząd [...] Wydział Urbanistyki i Architektury; decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 1975 r. o lokalizacji inwestycji dla ulic miejskich w rejonie zespołu osiedli mieszkaniowych [...] – [...] na terenie położonym w dzielnicy [...], wydaną przez Urząd [...] Wydział Urbanistyki i Architektury, a także planem realizacyjnym [...] Mieszkaniowe Przedsięwzięcie I i II, zatwierdzonym decyzją Urzędu [...] z dnia [...] lutego 1977 r. znak: [...]. W kompleksowych wytycznych urbanistycznych będących załącznikiem do ww. decyzji, został określony rodzaj inwestycji jako zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysoka wraz z pełnym programem usług. Teren obecnych działek [...] i [...] objęty był przewidzianą realizacją ośrodka handlowo-usługowego II stopnia.
Ponadto z analizy znajdujących się w aktach sprawy zdjęć lotniczych nieruchomości oraz pisma Spółdzielni [...] "[...]" z dnia [...] grudnia 1996 r. (wraz z załącznikami tj. korespondencją prowadzoną przez Spółdzielnię) wynika jednoznacznie, iż w latach 1987-1994 teren ten był wykorzystywany jako zaplecze budowy przez Kombinat Budownictwa Mieszkaniowego Północ i Zakład Zadrzewiania Zieleni i Rekultywacji. Następnie obiekty zaplecza zostały zlikwidowane w związku z przewidywaną budową dużego obiektu handlowego, na dowód czego do akt sprawy dołączone zostało wskazanie lokalizacyjne z dnia [...] lutego 1990 r. znak: [...] wydane przez Urząd [...] dla Spółdzielni "[...]". Zgodnie z tym dokumentem przewidywana była inwestycja polegająca na budowie zespołu usługowo-mieszkalnego i zgodnie z warunkami wykorzystania terenu miały tam powstać: dom towarowy, kościół katolicki, młodzieżowy dom kultury i obiekt mieszkalny wielorodzinny z usługami - działki nr [...] i [...] stanowiły rezerwę terenu ośrodka usług. Kontynuacją dla powyższego jest zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja dotycząca budowy zespołu obiektów sakralnych na działkach [...] i [...] będących przedmiotem zaskarżonej decyzji, tj. wskazanie lokalizacyjne z dnia [...] czerwca 1993 r. wydane przez Urząd [...] dla inwestycji o znaczeniu lokalnym dotyczącej budowy stałego obiektu sakralnego Parafii pw. [...] na osiedlu [...] pomiędzy ulicami [...], [...], [...] i [...]; decyzja Urzędu [...] nr [...] z dnia [...] lutego 1996 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zespołu obiektów sakralnych (kościół, kaplica, dzwonnica, plebania, dom parafialny, przedszkole wraz z klasztorem dla sióstr zakonnych, garaże, parkingi i mała architektura), a także decyzja Urzędu [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zespołu sakralnego złożonego z Kościoła, Domu Parafialnego z Plebanią, Domu Spokojnej Starości i Ośrodka Charytatywnego przy ul. [...]. Organ odwoławczy w tym miejscu podkreślił, że cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego jest niewątpliwie kategorią bardzo pojemną. Z budową osiedla mieszkaniowego może się wiązać realizacja takiej infrastruktury, która służy jego prawidłowemu funkcjonowaniu i zaspokajaniu towarzyszących zamieszkiwaniu potrzeb mieszkańców. Wojewoda zauważył, że osiedle mieszkaniowe [...], jako inwestycja złożona, powstawała etapami i niewątpliwie zaistniała nie tylko przed 1998 r., a nawet wcześniej, co dowodzi, że terminy ustawowe zostały zachowane. W opinii organu II instancji, nieruchomość stanowiąca działki nr [...] i [...] była po wywłaszczeniu wykorzystywana zgodnie z planami zagospodarowania osiedla mieszkaniowego "[...]" również dlatego, że było na niej zlokalizowane zaplecze budowy osiedla mieszkaniowego - w latach 1987-1994 teren ten był wykorzystywany jako zaplecze budowy przez Kombinat Budownictwa Mieszkaniowego Północ i Zakład Zadrzewiania Zieleni i Rekultywacji. Aktualnie działki są zagospodarowane na potrzeby mieszkańców osiedla – wybudowane zostały na nich obiekty sakralne, które znajdują się w kompleksie osiedla mieszkaniowego, co w kontekście powyższych ustaleń potwierdza realizację celu wywłaszczenia - budowę osiedla mieszkaniowego.
Obiekty zespołu sakralnego, które znajdują się na działkach nr [...] i [...] są niewątpliwie elementami inwestycji polegającej na budowie osiedla jako całości - wynika to ze zgromadzonej dokumentacji dotyczącej realizacji osiedla. Zdaniem organu II instancji kluczowym dla oceny realizacji celu wywłaszczenia jest to, że cel ten został określony jako budowa osiedla mieszkaniowego "[...]". Niewątpliwie osiedle takie powstało, a w planach jego budowy był przewidziany i zarezerwowany teren zarówno pod usługi jak i na cele budowy obiektów sakralnych - na działkach nr [...] i [...]. Cel wywłaszczenia został osiągnięty, bowiem obiekty zabudowy sakralnej mieszczą się w szerokim pojęciu usług dla mieszkańców osiedla.
Organ odwoławczy podkreślił, że organy administracji publicznej nie mają możliwości – bez narażenia się na zarzut działania bezprawnego - orzec o zwrocie nieruchomości z innych przyczyn niż wskazane w przepisach prawa, co wyłącza możliwość zwrócenia nieruchomości np. na zasadzie słuszności. Reasumując, Wojewoda uznał, że rozstrzygnięcie Starosty [...] z [...] kwietnia 2018 r. jest zasadne, prawidłowe i nie budzi zastrzeżeń.
Zaskarżając powyższą decyzję Wojewody [...] M. B., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Starosty [...], rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącej, decyzja Wojewody [...] narusza art. 7, art. 15, i art. 107 § 3 k.p.a. Decyzja Starosty [...] i decyzja Wojewody [...] naruszają zaś art. 136 ust. 1, art. 137 ust. 1 w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dacie składania wniosku zwrotowego na żadnym ze wskazanych obszarów nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Spełniona została przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wynikająca z art. 69 ust. 1 ówcześnie obowiązującej ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a obecnie spełniona jest przesłanka zwrotu, wskazana w art. 137 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 216 ust. 1 tej ustawy. Obszar pierwszy, oddany Spółdzielni [...] "[...]" w użytkowanie wieczyste [...] stycznia 1998 r., został zagospodarowany przez spółdzielnię budynkiem mieszkalno-usługowym dopiero w 2001 r. w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną [...] grudnia 1998 r. Obszar drugi, został w części zabudowany obiektami tworzącymi zespół sakralny na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z [...] grudnia 1999 r. dopiero po 2015 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W tak przyjętym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79). Nie budzi przy tym wątpliwości, że przejęcie nieruchomości nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co z kolei umożliwiało wszczęcie postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami.
W myśl art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.
Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Równocześnie, stosownie do treści art. 137 ust. 2 powołanej powyżej ustawy, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.
W rozpoznawanej sprawie roszczenie o zwrot nieruchomości dotyczyło następujących działek położonych w obrębie ewidencyjnym [...]:
- nr [...] objętej księgą wieczystą [...]
- nr [...] objętej księgą wieczystą [...]
- nr [...] objętej księgą wieczystą [...]
- nr [...] objętej księgą wieczystą [...]
Sytuacja prawna tych nieruchomości wymaga uwzględnienia odrębności, które rzutują na sposób rozpatrywania sprawy o zwrot nieruchomości, co dostrzegł i uwzględnił Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji.
W pierwszej zatem kolejności wypada zauważyć, że przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. stały się przedmiotem rozważań składu powiększonego Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie w jakim podstawą odmowy zwrotu nieruchomości jest zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy. W uchwale z 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 3/14, stwierdzono: "[j]eżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy". W uzasadnieniu powyższej uchwały zauważono, że brak jest w takim przypadku konieczności badania przesłanki zbędności z art. 136 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n. Wyjaśniając swoje stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wskazał między innymi: "[k]onstytucyjna ochrona własności nie ma charakteru bezwzględnego, jednakże odjęcie własności w drodze wywłaszczenia obwarowane zostało przez ustrojodawcę istotnymi warunkami związanymi z koniecznością wskazania publicznego celu jego przeprowadzenia oraz obowiązku zagwarantowania słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji). W wyroku z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cel publiczny tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia rzeczy". Realizacja tej konstytucyjnej zasady znalazła wyraz w art. 136 ust. 3 u.g.n. Na podstawie tego przepisu możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny, aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością". Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że za powyższym stanowiskiem przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja tego roszczenia - przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości (uchwała Sądu Najwyższego z 18 kwietnia 1996 r., sygn. akt III CZP 29/96, OSNC 1996/7-8/102). Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet". Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 u.g.n., jako przesłanki zwrotu nieruchomości, stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości". W uzasadnieniu omawianej uchwały zwrócono też uwagę, że "[r]oszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia przez wywłaszczyciela, nie może być zrealizowane w naturze, ale nie oznacza to pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego. Oznacza to tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego". Jednakże, jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 11 sierpnia 2011 r. (sygn. akt I CSK 573/2010 LexPolonica nr 3873652) – "[j]eżeli na skutek utraty przez Gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez Gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawnionym jest sąd (powszechny)".
Uwzględniając powyższe Sąd zauważa, że kluczowa kwestia przesądzająca o niemożności zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej nr [...] i [...], jako pozostających w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni [...] "[...]", czyniła zbędną potrzebę prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do identyfikacji celu wywłaszczenia i jego realizacji. Co więcej, w odniesieniu do działki nr [...], miały miejsce kolejne umowy zawarte w formie aktu notarialnego dotyczące wyodrębnienia własności lokali mieszkalnych i nabycia udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich zostało ujawnione w księdze wieczystej. Ze względu zatem na konstytutywny charakter decyzji o zwrocie i wywoływany przez nią skutek prawnorzeczowy pod postacią przejścia prawa własności, roszczenie o zwrot w naturze nie mogło być zrealizowane w takiej sytuacji.
W odniesieniu zaś do pozostałych działek objętych wnioskiem zwrotowym, tj. nr [...] i nr [...], istotnym pozostawało ustalenie przesłanki zbędności, do której odwołuje się cytowany wyżej art. 137 ust. 1 u.g.n. W tym miejscu Sąd zauważa, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11 orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot, cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. tj. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Z wyroku tego wynika, że organ rozpoznając sprawę o zwrot nieruchomości wywłaszczonej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (co ma miejsce w niniejszej sprawie), po jednoznacznym ustaleniu celu wywłaszczenia, bada czy cel ten został zrealizowany na dzień złożenia wniosku o zwrot. Tylko bowiem w razie ustalenia, że w tej dacie nie został on zrealizowany, możliwe jest orzeczenie zwrotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2908/15, CBOSA).
W powyższym zakresie, istotne znaczenie w niniejszej sprawie miało zatem ustalenie, czy do dnia złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (pierwotny wniosek został złożony 14 kwietnia 1991 r.) cel wywłaszczenia ustalony dla działek ozn. nr [...] i [...] został zrealizowany. Aby móc stwierdzić, czy warunek, o którym mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n. został spełniony, w pierwszej kolejności należy sprecyzować cel wywłaszczenia, by móc następnie ocenić, czy został on zrealizowany. Cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). W sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14, CBOSA).
W warunkach rozpoznawanej sprawy cel wywłaszczenia został prawidłowo ustalony przez organy administracji prowadzące postępowanie. Celem powyższym była bowiem realizacja osiedla mieszkaniowego "[...]", co wyraźnie wynika z decyzji wywłaszczeniowej. Należy przy tym podkreślić, że przy ocenie realizacji celu publicznego jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców - takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Jak bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1519/14, CBOSA, osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanistycznym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych. W przypadku realizacji dużej inwestycji na poszczególnych etapach mogło bowiem dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla. Tak też ma miejsce w niniejszej sprawie. Realizacja wyznaczonego celu na przestrzeni lat podlegała ewolucji, nie wykraczając jednak poza ustalone ramy podyktowane urządzeniu przestrzeni na potrzeby początkowo: budowy, a następnie funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców. Zmieniającym się potrzebom podyktowane było zatem urządzone w latach 1987-1994 na przedmiotowych działkach zaplecze budowy osiedla, które następnie zostały włączone w obręb zespołu sakralnego, w którym początkowo umiejscowiono tymczasowy kościół drewniany, a następnie wybudowano kościół, dla którego warunki zabudowy ustalono w 1996 r. Niewątpliwie więc przed 22 września 2004 r. nieruchomość ta służyła celom religijnym mieszkańców osiedla. Zdaniem Sądu, funkcje spornych działek realizowane na przestrzeni lat stanowią wręcz modelowy przykład infrastruktury osiedlowej, a w konsekwencji świadczą o zrealizowaniu celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego.
Z powyższych względów zarzuty podniesione w skardze nie mogły okazać się zasadnymi. Wbrew zapatrywaniom skarżącej zaskarżona decyzja Wojewody [...] nie narusza art. 7, art. 15, i art. 107 § 3 k.p.a. Obie zaś wydane w tej sprawie decyzje odpowiadają normom wyrażonym w art. 136 ust. 1, art. 137 ust. 1 w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. Stwierdzić należy, że odpowiednio zgromadzony materiał dowodowy został przez organy trafnie oceniony w ramach przysługującego organom uprawnienia swobodnej oceny dowodów, a stanowisko organu w sposób kompleksowy, logiczny i zrozumiały zostało przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dokonana zaś ocena znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa i nie nosi znamion oceny dowolnej.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).