I SA/Wa 1230/17

I SA/Wa 1230/17 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2017-11-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2017-08-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Wesołowska
Joanna Skiba /przewodniczący/
Jolanta Dargas /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 689/18 - Wyrok NSA z 2018-06-29
Skarżony organ
Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
art. 53  ust. 1
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 23
art. 156  par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. A., J. P., E. D. i A. O. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Nieruchomość [...] położona przy ul. [...] ozn. nr hip. "[...] " działka gruntu oznaczona N. [...] o powierzchni [...] m2 stanowiła własność W. A. i A. z T. małż. C. na mocy aktu nabycia z dnia [...] lipca1938 r. za N. [...].
Powyższa nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie w/w dekretu, tj. z dniem 21 listopada1945 r. grunt nieruchomości przeszedł na własność Gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. nr 14, poz. 130).
W dniu 16 października 1946 r. do Zarządu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek A. i W. małż. C o przyznanie im prawa własności czasowej do działki gruntu o powierzchni [...] m2 ozn. nr [...] z księgi hipotecznej "[...] ".
Decyzją z dnia [...] maja1972 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] odmówiło W. i A. małż. C ustanowienia wieczystego użytkowania do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. "[...] " dz. [...]. Przedmiotowa decyzja skierowana do W. i A. małż. C wróciła do nadawcy z adnotacją "adresaci zmarli" (str. 13 akt własnościowych).
Decyzją z dnia [...] czerwca 1972 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] odmówiło nieustalonym spadkobiercom W. i A. małż. C ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. "[...] " dz. [...] z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod budownictwo mieszkaniowe wysokie - osiedle [...]. Jednocześnie uchylono wcześniejszą decyzję z dnia [...] maja1972 r.
Jak wynika ze znajdującego się w aktach własnościowych nieruchomości obwieszczenia z dnia [...].06.1972 r. Prezydium Rady Narodowej [...] podało do publicznej wiadomości, iż w aktach Wydziału Gospodarki Terenami Prezydium Rady Narodowej znajduje się decyzja w sprawie przejęcia na własność Państwa nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...] " dz. [...].
Decyzją z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...], po rozpatrzeniu sprawy spadkobierców W. i A. małż. C, Prezydium Rady Narodowej [...] ustaliło na podstawie art. 7, 8, 12, 13, 53, 55 i 58 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) odszkodowanie za grunt nieruchomości o pow. [...] m2 położony w [...] przy ul. [...] hip. [...] w kwocie [...] zł i przyznało je nieustalonym spadkobiercom W. i A. małż. C. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1971 r. nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] została przekazana pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacjowe osiedla "[...] ".
Wnioskiem z dnia 19 maja 2004 r. E. D., A. A., L. O. (w miejsce której wstąpiła A. O.) i J. P. wystapiły o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie za grunt nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nr hip. [...] o powierzchni [...] m2.
Następcami prawnymi W. i A. małż. C są obecnie: J. P., A. O., A. A. i E. D.
Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1973 r.
Minister wskazał, że kwestionowana decyzja wydana została w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94).
W myśl art. 53 ust. 1 tej ustawy, przepisy niniejszej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy (tj. po dniu 5 kwietnia 1958 r.).
Natomiast zgodnie z art. 53 ust. 2 przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosowane były odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej przeznaczonej pod budowę domu jednorodzinnego, które przeszły po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Tym samym dla przyznania odszkodowania w trybie powyższej ustawy, za nieruchomość objętą działaniem dekretu, konieczne było łączne zaistnienie dwóch przesłanek:
- nieruchomość winna stanowić albo gospodarstwo rolne, warzywnicze, sadownicze albo działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, albo powinna być zabudowana domem jednorodzinnym oraz
- poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni możliwości faktycznego władania wymienionym gospodarstwem albo działką pod budowę domu jednorodzinnego po dniu 5 kwietnia 1958 r. lub po tej dacie dom jednorodzinny przeszedł na własność państwa.
Organ nadzoru ustalił, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła niezabudowany plac o pow. [...] m2. Rozpatrując kwestię możliwości przeznaczenia działki pod budowę domu jednorodzinnego Minister podkreślił, iż skoro przepisy w/w ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odwołują się do kryteriów obowiązujących przed wejściem w życie dekretu to pojęcie "dom jednorodzinny" należy rozumieć w znaczeniu jakie mu wówczas nadawano tj. budynku zaspokajającego potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni, czy liczby pomieszczeń, które to kryteria wprowadzono w okresie późniejszym. Z powyższego wynika, że przeznaczenie działki pod budowę domu jednorodzinnego należy odnieść do wzorca planistycznego wynikającego z planów zabudowy obowiązujących w dacie wejścia w życie dekretu o własności I użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
W toku postępowania ustalono, że w dacie wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] objęta była planem zabudowania [...] zatwierdzonym przez Wojewodę [...] w dniu [...] lipca 1932 r., który przewidywał dla terenu przedmiotowej nieruchomości zabudowę luźną 2 kondygnacyjną o 15% powierzchni zabudowy działki, na pozostałej części nieruchomości, w tym części frontowej od strony ulicy i między budynkami plan przewidywał utworzenie ogródków prywatnych (opracowanie geodezyjne uprawnionego geodety z dnia 4.08.2016 r.).W konsekwencji organ nadzoru uznał, iż nieruchomość ta mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne.
Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego potwierdza nadto, iż spełniona została również druga z przesłanek niezbędnych dla przyznania odszkodowania zawarta w ustawie z dnia 12 marca 1958r. bowiem jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odszkodowawczego nieruchomość [...] położona przy ul. [...] zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1971 r. została przekazana pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacjowe osiedla "[...]".
Mając powyższe na uwadze Minister stwierdził, że skoro nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] przewidziana była pod niskie budownictwo, a więc na cel który dopuszczał zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a nadto jej dotychczasowi właściciele zostali faktycznie pozbawieni użytkowania przedmiotowego gruntu po dniu 5 kwietnia 1958 r. to zostały spełnione przesłanki z art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958r. konieczne dla przyznania odszkodowania.
Organ podniósł, że dokonując oceny legalności kwestionowanej decyzji pozostaje ustalić czy wysokość przyznanego odszkodowania odpowiada przepisom prawa, a nadto czy prowadząc postępowanie odszkodowawcze Prezydium Rady Narodowej [...] nie naruszyło w sposób rażący przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Wysokość odszkodowania za przejęty grunt o pow. [...] m2 ustalona została w oparciu o przepis art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. a/ i b/ ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Stosownie do w/w przepisu, jeżeli wywłaszczeniu podlegała całość gruntu, odszkodowanie wyliczano dwufazowo, tzn. oddzielnie za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego. Odszkodowanie w tym zakresie stanowiło 5 - 10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego 5-izbowego. Natomiast za pozostały grunt odszkodowanie ustalano w wysokości nie wyższej niż pięciokrotność stawek przyjętych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej.
Powierzchnia działki normatywnej niezbędnej dla wybudowania domu jednorodzinnego wolnostojącego określona została przez Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w zarządzeniu z dnia 15 grudnia 1962 r. (M. P. Nr 86, poz. 408) w granicach 250 - 700 m2 co, daje średnią powierzchnię działki normatywnej 500 m2.
Koszt wybudowania domu jednorodzinnego również regulowały przepisy prawa, w niniejszej sprawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 maja 1966 r. zmieniające rozporządzenie z dnia 17 lipca 1962 r. w sprawie szczegółowych norm szacunkowych dla budynków na wywłaszczanych gruntach (Dz. U. Nr 18, poz. 113). Ponadto dodatkowe ustalenia w tym zakresie, w odniesieniu do terenów [...], podejmował Wydział Gospodarki Terenami Prezydium Rady Narodowej [...]. W oparciu o sztywno przyjęte wskaźniki wyliczono, że całkowity koszt wybudowania domu jednorodzinnego wynosi [...] zł., Następnie dla uzyskania wysokości należnego w tej części odszkodowania, kwotę tę pomnożono przez [...] %, co dało [...] zł.
Dokonując oszacowania należnego odszkodowania za pozostałą część nieruchomości odwołano się do przepisów zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 lipca 1972 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. Nr 39, poz. 217), według którego cena 1 m2 gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej wynosi 3,60 zł.
Wartość gruntu po odjęciu normatywu wynosi [...] m2 - [...] m2 = [...] m2 x [...] zł = [...] zł. Natomiast całkowita wartość szacunkowa gruntu wynosi [...] zł (cena działki normatywnej) + [...] zł (cena za pozostałą część działki) = [...] zł.
Z poczynionych ustaleń wynika, że dokonując poszczególnych wyliczeń kierowano się wytycznymi zawartymi w przepisach prawa.
Odnosząc się do zarzutu braku rozprawy administracyjnej Minister stwierdził, iż brak w aktach sprawy protokołu rozprawy, zawiadomienia stron o rozprawie czy zawiadomienia o zgromadzeniu materiału dowodowego nie przesądza, że rozprawa się nie odbyła. Należy wziąć pod uwagę przy tego typu postępowaniach znaczny upływ czasu od wydania kwestionowanego orzeczenia, który ma wpływ na ilość i jakość zachowanych dokumentów mimo, iż obecnie może wydawać się, że w żaden sposób nie zostały one uszkodzone, zdekompletowane ani zagubione.
Niezależnie od kwestii, czy rozprawa rzeczywiście była przeprowadzona Minister wskazał, że przepisy o odszkodowaniu stosowano wyłącznie odpowiednio, co oznacza stosowanie odnośnych przepisów bez żadnych zmian do innego zakresu odniesienia lub stosowanie ich z pewnymi zmianami lub niestosowanie tych przepisów do innego zakresu odniesienia. Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza bądź stosowanie ich wprost, bądź z modyfikacjami (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21.03.2013 r., sygn. akt II SA/Ke 119/13, pub. www.orzecznictwo.nsa.gov.pl.) Tym samym skoro przedmiotowe odszkodowanie było wyłącznie za grunt niezabudowany, którego wycena dokonana była w sposób uproszczony na podstawie odpowiednich tabel, to nawet brak przeprowadzenia rozprawy nie mógł wpłynąć na końcowy wynik sprawy. Mając na uwadze odpowiednie zastosowanie przepisów, nie można uznać w ocenie organu nadzoru, aby organ odszkodowawczy, który ustalał odszkodowanie bez rozprawy rażąco naruszył prawo.
Nie można również zgodzić się zdaniem Ministra z twierdzeniem wnioskodawców, iż stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca1972 r. nr [...] o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie za grunt przedmiotowej nieruchomości. Żadne bowiem przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie stawiały wymogu rozpatrzenia wniosku dekretowego przed rozpatrzeniem wniosku o przyznanie odszkodowania. Niezabudowany grunt z mocy prawa stał się własnością Gminy [...], a następnie Skarbu Państwa w dacie wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, tj., z dniem 21 listopada 1945 r. Fakt, iż wniosek dekretowy pozostaje nadal do rozpatrzenia nie jest przeszkodą do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość, która z mocy prawa stała się własnością państwa oraz została przekazana na cele realizacji zorganizowanych inwestycji mieszkaniowych. Podobnie nie można zarzucić organowi odszkodowawczemu, że rażąco naruszył prawo poprzez przyznanie odszkodowania nieustalonym spadkobiercom W. i A. małż. C. Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości sumę odszkodowania przypadającą do wypłaty należy złożyć do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia przyjęcia odszkodowania albo jeżeli wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafia na przeszkody prawne. W toczącym się przed Prezydium Rady Narodowej [...] postępowaniu przeszkodą do wypłaty odszkodowania osobom uprawnionym, czyli spadkobiercom zmarłych W. i A. małż. C był brak stosownego dokumentu potwierdzającego nabycie praw spadkowych, którym odszkodowanie zostałoby wypłacone po przedstawieniu przez nich stosownych dokumentów potwierdzających ich następstwo prawne po byłych właścicielach. Fakt przyznania odszkodowania - zgodnie z sentencją decyzji - nieustalonym spadkobiercom W. i A. małż. C - wynikał tylko i wyłącznie z okoliczności zawinionych przez następców prawnych właścicieli nieruchomości tj. niedoręczeniu postanowienia spadkowego po zmarłej w 1961 r. A. C i nieprzeprowadzeniu postępowania spadkowego po zmarłym w 1965 r. W. C.
W piśmie z dnia 19 listopada 2015 r. pełnomocnik wnioskodawców wskazał, iż w dacie wydania decyzji odszkodowawczej Prezydium Rady Narodowej [...] posiadało wiedzę i dane na temat przynajmniej spadkobierców A. C., co potwierdza zezwolenie Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lutego 1963 r. (którego brak w aktach własnościowych), w którym wymienieni są spadkobiercy zmarłej A. C. Z powyższego wynika, iż następcy prawni wiedzieli o prowadzonym postępowaniu dotyczącym nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], a mimo to zarówno do dnia wydania decyzji odszkodowawczej jak i decyzji dekretowej nie przedłożyli stosownych dokumentów potwierdzających następstwo prawne po zmarłych właścicielach. Jednocześnie organ wskazał, że brak udziału strony w postępowaniu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania.
Minister ustalił, iż kwestionowana decyzja nie zawiera wad skutkujących stwierdzeniem jej nieważności. Podkreślił, iż stwierdzenie nieważności decyzji jako odstępstwo od zasady stabilności porządku prawnego nie dotyczy każdej wady, lecz jedynie takiej, która prowadziłaby do istnienia w obiegu prawnym decyzji sprzecznej z obowiązującym porządkiem prawnym, co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne. Zdaniem organu rażąco narusza prawo decyzja, w której odszkodowanie zostało ustalone w sposób dowolny, bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Takiej sytuacji w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono. Działania organu nie prowadziły do nieprawidłowego przyznania odszkodowania lub nieprawidłowego ustalenia jego wysokości i były usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Stwierdzono również, że nie jest dotknięta inną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., na podstawie których organ nadzoru stwierdza nieważność ostatecznej decyzji administracyjnej.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli A. A., A. O., J. P. i E. D.
Ponownie rozpatrując sprawę Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2016 r. jest prawidłowa i że potwierdza swoje ustalenia dokonane w postępowaniu I instancji, zgodnie z którymi odszkodowanie zostało wyliczone w sposób prawidłowy na podstawie wytycznych zawartych w przepisach, a następnie wobec braku postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po W. C. i A. C. złożone do depozytu sądowego. Osoby uprawnione mogły odebrać przyznaną kwotę po udokumentowaniu swojego następstwa prawnego po byłych właścicielach przedmiotowej nieruchomości.
Bez znaczenia jest natomiast w ocenie Ministra podnoszony przez wnioskodawczynie fakt stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1972 r. odmawiającej ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu przedmiotowej nieruchomości. Postępowanie w sprawie przyznania prawa własności czasowej na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości są bowiem od siebie niezależne, żaden przepis nie nakazuje wcześniejszego rozpatrzenia wniosku dekretowego.
Ponadto Minister podkreślił, że organ nadzoru dokonuje oceny prawidłowości kwestionowanej decyzji odszkodowawczej w świetle stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Późniejsze stwierdzenie nieważności odmownej decyzji dekretowej nie ma więc znaczenia dla oceny decyzji wydanej w dniu [...] czerwca 1973 r.
Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. A., A. O., J. P. i E. D. zarzucając jej naruszenie:
1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].08.2016 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...].06.1973 r. nr [...];
2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości polegającym na uznaniu, iż nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji PRNW, podczas gdy ustalenie odszkodowania za nieruchomość gruntową nastąpiło z pominięciem przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy oraz wysłuchania na rozprawie biegłego sporządzającego operat szacunkowy, a zatem zachodzą przesłanki rażącego naruszenia prawa spowodowanego pogwałceniem reguł ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość;
3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej, poprzez uznanie, iż prawidłowa jest praktyka wypłacania odszkodowania bez względu na to czy został zgłoszony i rozpoznany wniosek dekretowy, podczas gdy z brzmienia dekretu bezsprzecznie wynika, że wnioski byłych właścicieli złożone w trybie art. 7 dekretu miały bezwzględne pierwszeństwo w stosunku do innych wniosków dotyczących tzw. nieruchomości dekretowych, a zatem odszkodowanie mogło zostać wypłacone wyłącznie w wypadku gdy nie zgłoszono wniosku dekretowego bądź odmówiono przyznania prawa wieczystego użytkowania, a postępowanie o przyznanie ww. prawa pozostaje obecnie w toku;
4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 22 ust. 1 pkt 3) oraz art. 23 ustawy wywłaszczeniowej, który nakazywał wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania w sytuacji gdy organ skierował decyzję do nieustalonych spadkobierców W. i A. C.;
5) art. 7, art. 8, art. 10 § 1 k.p.a. art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu błędnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego poprzez uznanie, iż z braku w aktach postępowania odszkodowawczego protokołu rozprawy nie można wnioskować, iż taka rozprawa nie została przeprowadzona, co sprzeczne jest z zasadami rozumowania, gdyż akta są kompletne nie zostały w żaden sposób uszkodzone, zdekompletowane ani zagubione, a z akt tych nie wynika w żaden sposób aby organ choćby zawiadomił strony o rozprawie administracyjnej.
Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.
Materialnoprawną podstawą kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji stanowił art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. – o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64 ze zm.), zgodnie z którym przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy. (ust.1), oraz o do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1 (ust. 2).
Po myśli natomiast art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji (a które to przepisy znajdują się w rozdziale 3, zatytułowanym "Postępowanie wywłaszczeniowe" podczas, gdy art. 53 ustawy zawarty został w rozdziale 8 zatytułowanym: "Przepisy przejściowe i końcowe") po przeprowadzeniu rozprawy naczelnik powiatu wydaje decyzję ( w niniejszej sprawie Prezydium Rady Narodowej [...]), w której orzeka wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddala wniosek o wywłaszczenie. Zgodnie zaś z art. 22 cyt. ustawy, odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu, przy czym opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie.
Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 czerwca 2017r. sygn. akt I OSK 2810/16, że oceniając regulację prawną, zawartą w art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z 1958 r. w kontekście rażącego naruszenia prawa, zwrócić należy szczególną uwagę na fakt, że w/w przepisy zawierały wprawdzie odesłanie do przepisów dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, ale było to odesłanie tylko "odpowiednie". Przepis art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. stanowi bowiem, iż przepisy o odszkodowaniach stosuje się "odpowiednio". Jak przyjmuje się zaś zgodnie w doktrynie prawa, pojęcie "odpowiednio" oznaczać może iż: przepis, do którego odsyła inny przepis stosujemy wprost albo z odpowiednią modyfikacją, albo nie stosujemy wcale. Powyższe skutkuje więc tym, że przepis art. 53 ust. 2 ustawy z 1958 r. jest przepisem konkretnym, ale tylko jeśli chodzi o przesłanki, warunkujące przyznanie odszkodowania. Natomiast w zakresie, w jakim odsyła do stosowania przepisów ogólnych, takiego charakteru już nie ma. W przepisie tym nie określono bowiem dokładnie, jakie przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości będą w tym przypadku miały zastosowanie oraz w jakim zakresie. Kwestia ta została zatem pozostawiona do rozstrzygnięcia w danej, konkretnej sprawie (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2519/14, dot. art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1978/15 dot. art. 53 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.).
Kwalifikowanej wady prawnej decyzji z [...] marca 1974r. w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) skarżący upatrywali w ustaleniu odszkodowania bez przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy administracyjnej, a co za tym idzie bez wysłuchania na niej opinii biegłych, co stanowić miało rażące naruszenie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności tej decyzji.
W tym stanie rzeczy w pierwszej kolejności należy zauważyć, że w judykaturze i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. winny decydować łącznie trzy przesłanki – oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – a więc skutki, które decyzja wywołuje. Skutki zaś, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to konsekwencje gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroki NSA: z 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04; z 2 marca 2006 roku sygn. akt II GSK 398/05; z 8 lutego 2013 r. I OSK 1683/11, z 30 marca 2016 r. II OSK 1871/14). W związku z tym nie każde nawet oczywiste naruszenie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych przepisów prawa prowadzić będzie do stwierdzenia nieważności obarczonej owym naruszeniem decyzji administracyjnej, lecz tylko takie, które doprowadziło do ukształtowania tak daleko wadliwego prawnie stosunku administracyjnego, że jest on nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Aby zatem ocenić czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można pominąć zagadnienia, czy stwierdzone naruszenie rzutowało na wymiar odszkodowania. Na takim też stanowisku, konsekwentnie stoi obecne orzecznictwo sądów administracyjnych w odniesieniu do niespełnienia ustanowionego w art. 22 ustawy wywłaszczeniowej obowiązku wysłuchania na rozprawie opinii biegłych wskazując, że naruszenie to należy rozważyć w kontekście całości okoliczności, obrazujących przebieg postępowania w sprawie. Tylko bowiem wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania uznać można, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 195/09, a także m.in. w wyrokach z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt I OSK 219/11, z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 985/11, z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1519/12). Odstąpiono tym samym od prezentowanego w przeszłości poglądu, wypracowanego pod wpływem stanowiska wyrażonego przez Sąd Najwyższym w wyroku z dnia 4 czerwca 1998 r., sygn. akt III RN 38/98, że w każdym przypadku nieobecności biegłych na rozprawie decyzja ustalająca odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość rażąco narusza prawo.
W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, analogicznie jak w kwestii niedopełnienia obowiązku wysłuchania na rozprawie biegłych, należy podejść do naruszenia art. 21 ustawy z 1958 r. polegającego na odstąpieniu od przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Wprawdzie rację mają skarżący, że ten element postępowania dowodowego w sprawach o odszkodowanie za utraconą nieruchomość jest obligatoryjny, a tym samym jego pominięcie stanowi istotne naruszenie dyspozycji normy prawnej zawartej w tym przepisie jak też przepisie art. 89 § 1 k.p.a. Jednakże, zważywszy na fakt, że dla eliminacji decyzji ostatecznej na zasadzie art. 156 § 1 k.p.a., koniecznym jest by stwierdzone naruszenie miało znaczenie większą wagę, aniżeli stabilność decyzji ostatecznej i potrzeba ochrony ukształtowanych w przeszłości stosunków prawnych, również w takim wypadku wagę naruszenia należy oceniać przez pryzmat wymiaru przyznanego odszkodowania.
Ustalając w kontrolowanej przez Ministra decyzji odszkodowanie za grunt nieruchomości warszawskiej o pow. [...] m2 na poziomie [...] zł Prezydium Rady Narodowej [...] opierało się na opinii biegłych inż. M. J. i inż. K. Z. z listopada 1972r., co wynika z notatki służbowej z dnia 11 maja 1973r. po uaktualnieniu, obszar części gruntu przekraczający powierzchnię działki normatywnej na wybudowanie domu jednorodzinnego, do obowiązujących wówczas stawek określonych w zarządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 24 lipca 1972r., według którego cena 1 m2 gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej wynosiła 3,60 zł. Z kolei wartość części gruntu o areale odpowiadającym działce normatywnej (w tym wypadku [...] m2) ustalona została w wysokości [...] zł. Ten sposób wyliczenia odszkodowania zgodny był z ustanowionymi w art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej zasadami, wedle których jeżeli wywłaszczeniu podlega całość gruntu, odszkodowanie ustala się: a) za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu, b) za pozostały obszar - najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej.
Mając zatem na względzie, że decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1973r., z punktu widzenia obwiązujących wówczas przepisów, ustaliła odszkodowanie za grunt w prawidłowej wysokości, a samo naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej polegające na nieprzeprowadzeniu rozprawy, a co za tym idzie niewysłuchanie na niej opinii biegłego, nie narusza prawa w takim stopniu, którego nie da się pogodzić ze społeczno - gospodarczymi skutkami decyzji w zakresie przyznania odszkodowania. W żaden sposób bowiem wynik rozprawy (o ile byłaby ona przeprowadzona) - wobec zasad ustalania w obowiązującym wówczas stanie prawnym odszkodowania według stawek sztywnych (a nie jak ma to miejsce obecnie według wartości rynkowej nieruchomości) - nie mógłby wpłynąć na efekt prowadzonego postępowania. Z tych względów, odmowa stwierdzenia nieważności ww. decyzji, wobec niestwierdzenia wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – o czym orzekł ostatecznie orzekł Minister Infrastruktury i Budownictwa – odpowiada prawu. A sformułowane w tym aspekcie zarzuty podniesione w skardze, nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Należy też mieć na uwadze to, że specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości, pod rządami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polega na tym, że w tym czasie funkcjonowania państwa i prawa w praktyce nie istniał lub miał marginalne znaczenie wolny rynek obrotu nieruchomościami, a szacunki gruntu i znajdujących się na nich budynków, opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Biegły szacując grunt mógł jedynie przemnożyć powierzchnię przez wartość 1 m2 w oparciu o aktualną ówcześnie cenę za grunt orny w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej, co tym samym oznacza, że wyliczenie wartości wywłaszczonej nieruchomości, wedle obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji standardów, było możliwe i prawidłowe także w oparciu o tzw. elaborat wzorcowy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. I SA 1834/00: " Aby ocenić, czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. - nie można pominąć zagadnienia, czy - niezależnie od oczywistych uchybień organu odszkodowawczego - orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu."
Należy również zwrócić uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK-A z 2015 r., nr 5, poz.62), podniósł, że dokonywanie oceny rażącego naruszenia prawa po upływie kilkudziesięciu lat po wydaniu decyzji, w powiązaniu z nieostrością tej przesłanki, rodzi możliwość zarzucania wywołania takiej wadliwości organom administracyjnym, którym - w momencie ich działania, a nie z obecnej perspektywy - niekiedy trudno w istocie postawić zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji. W art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest mowa o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, ale w praktyce podczas oceny tej przesłanki, która dokonywana jest w późniejszym momencie, uwzględniany jest dorobek orzeczniczy, który powstał po wydaniu decyzji. W ocenie Trybunału prowadzić to może do destabilizacji zasady zaufania w stosunkach między obywatelem a państwem, która jest niezbędna dla zapewnienia bezpieczeństwa prawnego jednostki.
Reasumując, skoro w świetle zachowanych dokumentów nie można jednoznacznie stwierdzić, by postępowanie odszkodowawcze przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a ustalona w nim kwota odszkodowania była zgodna z obowiązującymi w tym względzie przepisami, ustalającymi ceny sztywne za wywłaszczenie, to nie można temu rozstrzygnięciu zarzucić naruszenia prawa, tym bardziej naruszenia go w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Zgodzić się natomiast należy ze skarżącymi, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy stanowisko organów nadzoru sugerujące, że rozprawa administracyjna mogła się w rzeczywistości odbyć, a jedynie nie zachowały się ze względu na upływ czasu dokumenty z tej rozprawy, jest nieuprawniona w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach archiwalnych. Materiał dowodowy zgromadzony w tych aktach, zawierający szereg dokumentów wytworzonych zarówno przed jak i po wydaniu decyzji, nie zawiera bowiem jakichkolwiek śladów, które tę tezę mogłyby choćby w minimalnym stopniu uprawdopodabniać. Błędne ustalenia w tym zakresie stanu faktycznego nie rzutowały jednak na ostateczny wynik postępowania nadzorczego, a tym samym można je jedynie rozpatrywać w aspekcie nieistotnego naruszenia zasad postępowania określonych w art. 77 § 1 i 80 k.p.a.
Odnosząc się do kwestii wydania decyzji odszkodowawczej w warunkach braku ostatecznego rozstrzygnięcia decyzją administracyjną wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do spornego gruntu, Sąd podziela stanowisko Ministra, że wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 1973 r. o ustaleniu odszkodowania nie mogło w sposób rażący naruszać prawa. Przepis art. 53 ust. 2 ustawy nie uzależniał wydania decyzji o odszkodowaniu od uprzedniego załatwienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Kwestia ustalenia wzajemnych relacji między sprawami z zakresu realizacji roszczeń dekretowych wynika z wykładni przepisów normujących to zagadnienie oraz wykładni pojęcia "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w ówczesnym przepisie art. 90 § 1 pkt 4 k.p.a. Zasada pierwszeństwa realizacji roszczeń dekretowych w formie rzeczowej wykształciła się w orzecznictwie sądowym dopiero w latach 90-tych XX w., a zatem nie można w tym zakresie powoływać się na rażące naruszenie prawa.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy śmierć właścicieli nieruchomości nastąpiła przed wszczęciem postępowania administracyjnego badanego w drodze nadzoru. W wypadku, gdy osoba ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej nie żyła, odszkodowanie przyznawało się na rzecz konkretnych spadkobierców ustalonych w postępowaniu spadkowym, a jeśli postępowanie spadkowe nie zostało przeprowadzone – na rzecz nieustalonych imiennie spadkobierców (Walenty Ramus, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1975 r., s. 190, wydanie IV).
Brak udziału następców prawnych zmarłych małż. C w postępowaniu mógłby stanowić przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., natomiast nie jest i nie może stanowić jednocześnie jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.
Skoro zatem w sprawie brak jest dowodów pozwalających na stwierdzenie, że w postępowaniu odszkodowawczym doszło do rażącego naruszenia prawa, a z zachowanych akt nie wynika, aby badana decyzja obciążana była inną kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., to organ nadzoru prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania. To zaś, wobec niestwierdzenia istotnych naruszeń procedury administracyjnej w toku prowadzenia postępowania nadzorczego oznacza, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.