I SA/Wa 1227/22

I SA/Wa 1227/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-12-01
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-05-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Fyda-Kawula
Bożena Marciniak
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 200 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Anna Fyda-Kawula, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 25 lutego 2022 r. nr DO-II.7610.38.2022.AB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2022 r., nr [...] Minister Rozwoju i Technologii, po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. w [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2022 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" w [...], prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu położonego w [...], obręb [...], obejmującego działki: nr [...] uregulowane w księdze wieczystej nr [...], działki: nr [...] uregulowane w księdze wieczystej nr [...], działki: [...] uregulowane w księdze wieczystej nr [...], działkę nr [...] uregulowaną w księdze wieczystej nr [...], działki: nr [...] uregulowane w księdze wieczystej nr [...], działki: nr [...] uregulowane w księdze wieczystej nr [...], działki: nr [...] uregulowane w księdze wieczystej nr [...], działki: nr [...] uregulowane w księdze wieczystej nr [...], działki: nr [...] uregulowane w księdze wieczystej nr [...], działki: nr [...] uregulowane w księdze wieczystej nr [...], działki: nr [...] uregulowane w księdze wieczystej nr [...], działki: nr [...] uregulowane w księdze wieczystej nr [...] - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r, poz. 1899 - dalej jako "ugn") oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.) decyzją z [...] stycznia 2022 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...], obręb [...] obejmującego szereg działek wskazanych w sentencji tej decyzji.
Odwołanie od decyzji Wojewody złożyły [...] S.A. w [...].
Po rozpatrzeniu sprawy Minister wskazał, że zgodnie z art. 200 ust. 1 ugn grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku [...] stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Decyzja uwłaszczeniowa ma charakter deklaratoryjny i odnosi się do stanu istniejącego 5 grudnia 1990 r. W myśl art. 200 ust. 1 ugn uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich.
Z treści ksiąg wieczystych prowadzonych dla przedmiotowych działek wynika, że właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa, a tym samym została spełniona przesłanka własności państwowej. Kwestią sporną jest natomiast to, czy przedmiotowy grunt znajdował się w zarządzie [...] według stanu na 5 grudnia 1990 r. Minister wyjaśnił, że zarząd, to prawna forma władania nieruchomością. Obowiązująca 5 grudnia 1990 r. ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób.
Zgodnie z art. 38 ust. 2 tej ustawy państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Ponadto na podstawie art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. grunty państwowe będące w dniu wejścia ustawy w życie, tj. 1 sierpnia 1985 r., w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych, które to zostało ustanowione między innymi na podstawie ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159) przechodzą w zarząd tych jednostek.
Minister podkreślił, że zarząd nieruchomości był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Jednocześnie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki NSA: z 10 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA 1989/97, z 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, z 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05). W orzecznictwie przyjmuje się również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu 7 sędziów SN z 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93 oraz wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 929/09).
Minister podniósł że stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
Do wniosku uwłaszczeniowego z 14 lutego 2006 r., jak dowód potwierdzający, iż przedmiotowy grunt znajdował się w zarządzie [...] w dniu 5 grudnia 1990 r., wnioskująca Spółka dołączyła, m.in. decyzję Urzędu Miejskiego w [...] z [...] kwietnia 1986 r., znak [...] ustalającą dla [...]-Oddziału Geodezyjnego w [...] opłaty roczne z tytułu zarządu gruntu obejmującego, m. in. obręb [...] oraz decyzję Urzędu Rejonowego w [...] z [...] listopada 1992 r., znak [...] aktualizującą opłatę ustaloną decyzją z [...] kwietnia 1986 r, skierowaną do [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...] (wchodzącej w skład [...] w [...]).
W ocenie Ministra Rozwoju i Technologii w okolicznościach przedmiotowej sprawy decyzje z [...] kwietnia 1986 r. oraz z [...] listopada 1992 r. nie mogą zostać uznane za dowód jednoznacznie przesądzający o istnieniu prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości, w rozumieniu przepisów rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. Minister wskazał, że wprawdzie decyzja określona w § 4 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia stanowi dowód na istnienie po stronie przedsiębiorstwa prawa zarządu, jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że tego rodzaju rozstrzygnięcie nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym, który mógł powstać jedynie zgodnie z przywołanymi wcześniej art. 38 ust 2 oraz art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Oznacza to, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa użytkowania (zarządu) jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99 (OTK 1999/7/159) z decyzji o opłatach powinien wynikać w sposób jednoznaczny tytuł prawny ich wnoszenia: ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo użytkowania na rzecz podmiotu wnoszącego opłatę.
W ocenie organu odwoławczego decyzje z [...] kwietnia 1986 r. oraz z [...] listopada 1992 r. nie wskazują na podstawie jakiego dokumentu przedmiotowe nieruchomości znajdowały się w zarządzie [...]. Również Prezydent Miasta [...] w piśmie z 4 kwietnia 2006 r. stwierdził, że [...] nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu przedmiotowych działek w zarząd w dniu [...] grudnia 1990 r. Decyzja z [...] kwietnia 1986 r. nie wyszczególnia numerów geodezyjnych działek, tylko łączną powierzchnię gruntu.
Organ wskazał, że pismem z 19 lipca 2016 r. Wojewoda [...] wezwał [...] S.A. w [...] do przedłożenia dokumentu potwierdzającego prawo zarządu do przedmiotowego gruntu, jednakże Spółka nie udzieliła odpowiedzi na ww. pismo.
Skargę na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z [...] lutego 2022 r złożyły [...] S.A. w [...].
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1.naruszenie przepisów postępowania, tj.:
a) art. 7 oraz art. 8 kpa, poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,
b) art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa w zw. z art. 75 § 1 kpa, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;
2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 200 ust. 1 pkt 2 ugn w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r., poprzez nieuwzględnienie, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego [...], co powinno doprowadzić do przyjęcia, że [...] nabyły 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :
Skarga nie jest zasadna.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 200 ust. 1 ugn. Zgodnie z jego treścią w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. poz. 464, z późn. zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank [...], które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady (wskazane w pkt 1- 4).
Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich.
Jak wynika z powyższego przepisu istotnym dla podjęcia na podstawie art. 200 ugn decyzji było ustalenie, czy podmiot będący poprzednikiem prawnym skarżącej Spółki legitymował się 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu do przedmiotowego gruntu. Prawidłowo wskazały organy, że zarząd był prawną formą władania. Sam więc fakt korzystania przez przedsiębiorstwo, a następnie spółkę z nieruchomości tego prawa nie kreuje. Decydujące znaczenie mają bowiem w tej kwestii: dzień wejścia w życie ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. 5 grudnia 1990 r. oraz obowiązujące wówczas przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca natomiast w owym czasie ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Tak więc stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości.
W konsekwencji istnienia powyższego prawa zarządu, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie można domniemywać.
W sprawie pozostaje bezsporne, że według stanu na 5 grudnia 1990 r. przedmiotowy grunt stanowił własność Skarbu Państwa. Spór dotyczy natomiast tego, czy zebrane w sprawie dowody potwierdzają spełnienie przez [...] prawa zarządu do tego gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r.
W kwestii sposobu dokumentowania tego prawa zasadnicze znaczenie mają przepisy rozporządzenia z 10 lutego 1998 r., w tym § 4 ust. 1, w którym wymienione zostały dokumenty wskazujące na istnienie prawa zarządu.
Skarżąca wywodzi prawo zarządu z decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z [...] kwietnia 1986 r. o ustaleniu opłaty rocznej za grunt oddany w zarząd oraz z decyzji Kierownika Wydziału Geodezji Urzędu Rejonowego w [...] z [...] listopada 1992 r. o aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania (zarządu) nieruchomości.
Jak wynika z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości może nastąpić na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Jednakże, jak trafnie wskazał organ, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99 stwierdził, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania (zarządu) tylko wtedy, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wówczas, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo, a decyzja o zarządzie wskazana w decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu (por. wyroki NSA: z 23 lipca 2021 r., sygn.. akt I OSK 472/21, z 18 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3200/18, z 16 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2385/17, z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 130/17, z 30 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2469/13).
W wyżej wskazanych decyzjach z [...] kwietnia 1986 r. i z [...] listopada 1992 r. nie została powołana żadna konkretna decyzja, na podstawie której ustanowiono prawo zarządu, jak również nie wynika z niej jednoznacznie tytuł prawny wnoszenia opłat. Jak wyżej zaznaczono w przypadku wywodzenia prawa zarządu z decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania czy zarządu nieruchomości, należy ustalić, czy decyzje te wskazują jednoznacznie tytuł ich wnoszenia, tj. czy przywołują ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu lub użytkowania. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Wbrew zarzutom skargi organy szczegółowo wyjaśniły dlaczego decyzja o opłatach nie może stanowić dowodu na istnienie zarządu do spornych nieruchomości, powołując przy tym orzecznictwo.
Z kolei z pisma Prezydenta Miasta [...] z 4 kwietnia 2006 r. nie wynika, aby organ ten dysponował dokumentami potwierdzającymi, że przedmiotowe działki były 5 grudnia 1990 r. w zarządzie [...].
Skoro zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wykazał, aby przedsiębiorstwo dysponowało indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowych nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo - odbiorczego, który ustanowiłby na jego rzecz zarząd bądź użytkowanie i na taki akt nie powołuje się także skarżąca Spółka, to odmowa potwierdzenia uwłaszczenia [...] na tych nieruchomościach odpowiada prawu. Z powyższych przyczyn niezasadny jest zarzut naruszenia art. 200 ust. 1 ugn.
Wbrew zarzutom skargi stan faktyczny sprawy, w kluczowych z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia kwestiach, został ustalony w sposób prawidłowy. Dowody na podstawie których był on ustalony zostały przez organy ocenione w sposób niewykraczający poza granice wyznaczone treścią art. 80 kpa. Stąd także zarzut naruszenia tego przepisu oraz przepisów art. 7, 8, 75 i 77 § 1 kpa jest niezasadny. Skarżąca poza polemiką ze stanowiskiem organu nie wskazała żadnych innych dowodów, których ewentualne przeprowadzanie prowadziłoby lub mogło prowadzić do odmiennych konkluzji, niż poczynione przez organ. Stąd także zarzut naruszenia art. 75 § 1 kpa jest chybiony.
Zważyć należy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ciężar dowodu w zakresie wykazania zaistnienia materialnoprawnych przesłanek z art. 200 ust. 1 ugn spoczywał także na inicjatorze postępowania - skarżącej Spółce. To Spółka, jako następca prawny przedsiębiorstwa państwowego [...] powinna mieć najpełniejszą wiedzę o nieruchomościach będących w zarządzie [...] na datę istotną w sprawie, a przez to realną możliwość wykazania, że przedmiotowe nieruchomości pozostawały 5 grudnia 1990 r. w zarządzie [...]. Wprawdzie organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 kpa), a następnie jego oceny z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), to jednakże nie oznacza, że Spółka, miała w tym postępowaniu pozostawać bierna.
W niniejszej sprawie skarżąca wezwana przez Wojewodę do przedłożenia dokumentów potwierdzających prawo zarządu do przedmiotowych nieruchomości dowodów takich nie przedstawiła.
Z przepisów kpa normujących postępowanie dowodowe nie można wywodzić, że organy zobowiązane są w nieskończoność do poszukiwania dowodów służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy strona ich nie przedstawia. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3719/17).
Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.