IV SA/Wa 1905/06

IV SA/Wa 1905/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Szydłowska
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), asesor WSA Danuta Szydłowska, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2006 roku sprawy ze skargi M. Z. i K. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia nieruchomości w trybie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących M. Z. i K. Z. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2000 roku, Nr [...] Wojewoda [...] odmówił uznania, że część majątku "[...] lit. [...]" Gm. Z. o powierzchni 6,05 ha stanowiąca teren zabudowany wraz z otaczającym parkiem nie podpada pod działanie art. 2 ust.1 lit.e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że majątek ziemski "[...] lit. [...]" należący poprzednio do J. Z. obejmował ogółem powierzchnię 236,7186 ha. Na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 roku został przejęty na cele reformy rolnej, a prawo własności Skarbu Państwa wpisane zostało do księgi wieczystej dóbr ziemskich [...] lit. [...] gminy Z. (rep.hip. [...] ), na podstawie decyzji Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] listopada 1946 roku.
W oparciu o rejestr pomiarowy wymienionego wyżej majątku sporządzony w 1945 roku dla celów parcelacji stwierdzono, że w skład majątku wchodziły: grunty orne - 191,2617 ha, pastwiska - 30,0740 ha, rowy i drogi - 3,9521 ha, parki - 4,6000 ha, nieużytki - 1,2308 ha, podwórza i zabudowa - 5,6000 ha, z czego 49,3748 ha rozparcelowano, a 187,3438 ha wyłączono z parcelacji i pozostawiono na ośrodek kultury rolnej.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej na cele reformy rolnej mogły być przeznaczone nieruchomości ziemskie, stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych ( z przeznaczeniem na cele wskazane art. 1 ust. 2 dekretu ).
W konkretnej sprawie majątek "[...] lit. [...] " należący poprzednio do J. Z. obejmował pow. 236,7186 ha, w tym 221,3357 ha użytków rolnych, a zatem w tej części spełniał wymogi art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
Do rozstrzygnięcia pozostaje okoliczność, czy grunty o powierzchni 6,05 ha zabudowane wraz z otoczeniem parkowym będące przedmiotem wniosku J. Z. spełniają przesłanki art. 1 ust. 2 dekretu i jako takie podlegały pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
W świetle kształtującego się orzecznictwa Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w podobnych sprawach, (uchwała Trybunału
1
Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 roku, W 3/89, wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2000 roku, sygn. akt IV S.A. 2582/98, wyrok NSA z dnia 19 września 2000 roku, sygn. S.A. 451/100 ) należy stwierdzić, że intencją dekretu o reformie rolnej było przeznaczenie na ten cel nieruchomości, które były lub mogły być wykorzystywane do produkcji rolniczej.
Przy orzekaniu na podstawie § 5 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rojnej powinna być zatem oceniana możliwość wyłączenia spod działania dekretu tej części majątku, która nie jest funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym, a więc nie była przeznaczona na cele dekretu.
W przedmiotowej sprawie, z dokumentów parcelacyjnych majątku jednoznacznie wynika, że łączna powierzchnia gruntów zabudowanych wraz z parkiem wynosiła 10,20 ha (parki - 4,60 ha, podwórza i zabudowa - 5,60 ha), a teren obejmujący dom mieszkalny z parkiem nie stanowił wydzielonej geodezyjnie działki.
Na podstawie protokołu w sprawie przejęcia gruntów majątku na cele reformy rolnej stwierdzono, że oprócz domu mieszkalnego (dworu), w majątku znajdowało się szereg innych budynków o charakterze gospodarczym (stodoła, obora, kurniki, piwnice, kuźnia, garaże).
Park z zabudowaniami nie tylko nie stanowił wydzielonej działki, ale nie posiadał również drogi dojazdowej. Do budynku mieszkalnego można było dojechać tylko przez podwórze obok zabudowań gospodarczych. Ponadto położenie wszystkich gruntów zabudowanych w tym również domu mieszkalnego wraz z parkiem o pow. ogólnej 10,20 ha (w środku gruntów podlegających parcelacji) nie wskazuje na to, aby można je było wyodrębnić z całego majątku.
Należy więc uznać, że budynki gospodarcze w majątku wykorzystywane do prowadzenia gospodarstwa rolnego były funkcjonalnie związane z domem mieszkalnym.
Działka nr [...] o pow. 6,05 ha będąca przedmiotem wniosku J. Z. wydzielona została geodezyjnie dla potrzeb sprzedaży przedmiotowej nieruchomości i objęcia tego terenu nadzorem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dopiero w 1990 roku.
Biorąc pod powyższe uwagę zdaniem Wojewody uznać należy, że grunty
zabudowane o pow. 6,05 ha w majątku "[...] lit. [...] " spełniają przesłanki art. 1 ust. 2 dekretu z dnia 6 września 1944 roku, do przejęcia ich na cele refirmy.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. Z. podnosząc zarzut, iż intencją dekretu z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej było przeznaczenie na ten cel nieruchomości, które były lub mogły być wykorzystywane do produkcji rolniczej. Tym samym spod działania reformy rolnej mogła być wyłączona ta część nieruchomości, która nie była związana funkcjonalnie z gospodarstwem rolnym. Zdaniem odwołującego się organ administracji przeprowadził postępowanie dowodowe z naruszeniem art. 7 kpa oraz art. 80 kpa. Wnioski do jakich doszedł organ administracji są jego zdaniem dowolne. W ocenie odwołującego się teren zespołu dworskiego od zarania dziejów wraz z wybudowanym na nim jednorodzinnym domem mieszkalnym (dworkiem) z przynależną do niego zabudową użytkową, obejmujący użytek leśny w formie zadrzewionego parku z enklawami nieużytków, rowów i ogrodu był oddzielony od innych użytków majątku naturalnymi granicami. Nadto od zabudowanej części produkcyjnej ośrodka gospodarczego nieruchomości ziemskiej "[...] lit. [...] " teren ten odgrodzony został drewnianym płotem stanowiąc co najmniej od roku 1890 odrębną parcelę gruntową, która nie była wykorzystywana i przeznaczona na cele produkcji rolnej tylko na cele mieszkaniowo - rekreacyjno - wypoczynkowe. Miała ona odrębny dojazd poza ośrodkiem gospodarczym. Wyraźnie oddzielony ośrodek gospodarczy z istniejącą na nim zabudową produkcyjno - administracyjno - socjalną: spichlerzem z magazynami, stodołą, oborą, chlewnią i kurnikami, garażem, kuźnią, piwnicami, budynkiem administracyjnym i czworakami nie miał powiązania funkcjonalnego z jednorodzinnym domem mieszkalnym i otaczającym go parkiem.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 roku, nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2000 roku.
W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że nieruchomość ziemska "[...] lit [...]" wraz z zabudowaniami obejmowała obszar 236,7186 ha i stanowiła własność J. Z. Nie ma więc wątpliwości, że wymóg obszarowy został spełniony z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie ww. dekretu tj. z dniem 13 września 1944 roku i majątek ten przeszedł na rzecz Skarbu Państwa w całości bez odszkodowania. Przedmiotem roszczeń skarżącego jest stanowiący część składową tego majątku zespół dworsko - parkowy.
Skarżący podnosi, że zabudowania nie były nieruchomością ziemską w rozumieniu dekretu, lecz były obiektem służącym właścicielom majątku na cele mieszkalne. Z uwagi na jego przeznaczenie i brak zdaniem skarżącego funkcjonalnego związku z pozostałym majątkiem zabudowania mieszkalne nie mogły podlegać działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i tym samym ich przejęcie z mocy prawa na własność Skarbu Państwa jest niezgodne z tymi przepisami.
Aby nieruchomość ziemska, spełniająca przesłanki określone wart. 2 ust. 1
lit.e ww. dekretu przeszła na własność Skarbu Państwa nie była potrzebna decyzja
administracyjna. Nieruchomość taka przechodziła na Skarb Państwa z mocy prawa
z dniem 13 września 1944 roku. Na podstawie zaświadczenia wojewódzkiego urzędu
ziemskiego dokonywano jedynie wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa
w miejsce dotychczasowych właścicieli. Byli właściciele natomiast obowiązani byli
do opuszczenia w ciągu trzech dni swoich posiadłości z prawem zabrania tylko
niezbędnych rzeczy osobistych i do przeniesienia się do innego powiatu, gdzie jako
bezrolni mogli ubiegać się o przydział gruntów rolnych z parcelowanych tam
majątków innych właścicieli. Twierdzenie więc, że wolą ustawodawcy było
pozostawienie pałaców i parków na własność byłym właścicielom jest w tych
warunkach próbą całkowicie nowego, wybiórczego odczytania tylko niektórych
przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, bez całościowego rozumienia
celów tego aktu prawnego oraz skutków, które one wywołały.
Jak stanowi § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e należy w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich. Przepis ten jasno stanowi, iż wojewódzki urząd ziemski (obecnie wojewoda) orzekał o całej nieruchomości, nie zaś o jej części. Jeśli strona zarzuciła, iż nieruchomość ziemska, której była właścicielem niesłusznie przeszła na własność Państwa z mocy prawa, musiała udowodnić, iż nieruchomość ta nie spełniała norm obszarowych o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, tj. 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych. Natomiast jak stanowi § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku strona ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e winna przedłożyć
wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody, stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt. Z przepisu tego wynika ponad wszelką wątpliwość, iż tylko w przypadku kwestionowania całego obszaru przejętej nieruchomości, można było domagać się jej wyłączenia spod przejęcia na cele reformy rolnej. Wyłączenie więc przykładowo zespołu dworsko - parkowego było i nadal jest niedopuszczalne. Przepis § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej zezwala organowi orzekającemu na odniesienie się tylko do zarzutu co do powierzchni całej przejmowanej nieruchomości. Ponadto z § 44 tego rozporządzenia wynika, że podziałowi pomiędzy uprawnionych do nadziału ziemi nie podlegają parki i zabudowania dworskie co świadczy, że podlegały one przejęciu, ale nie można było ich dzielić.
Żaden przepis dekretu nie wskazuje natomiast jakoby część nieruchomości ziemskiej, przejmowanej na cele reformy rolnej, np. dwór, podlegała wyłączeniu spod działania przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a wręcz przeciwnie, zarówno z art. 2 ust. 1 dekretu jak i rozporządzenia wykonawczego do dekretu wynika, że przejęciu podlegały całe nieruchomości, bez wyłączeń powierzchniowych, a zatem również wszystkie budynki posadowione na znacjonalizowanej nieruchomości.
W przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do badania, czy związek funkcjonalny pomiędzy gospodarstwem rolnym, a zespołem dworsko - parkowym rzeczywiście istniał, czy nie. Konieczność badania istnienia takiego związku nie wynika ani z aktualnie obowiązujących przepisów prawa, ani też z przepisów obowiązujących w dacie przejęcia nieruchomości "[...] lit. [...] " na własność Skarbu Państwa. W tych okolicznościach uznać należy, że jeżeli tylko zespoły dworsko - parkowe wchodziły w skład majątku ziemskiego o charakterze rolnym
0 powierzchni powyżej 100 ha lub 50 ha użytków rolnych i stanowiły własność tego
samego podmiotu, co przejmowany majątek ziemski, to również podlegały pod
działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Co więcej unormowania w/w dekretu ograniczyły kognicję organów administracji publicznej wyłącznie do orzekania o zaistnieniu przesłanek z art. 2 ust.
1 lit. e tego dekretu, a więc w kwestii czy z uwagi na obszar majątku ziemskiego
podlegał on czy też nie podlegał działaniu dekretu. Do właściwości organów administracji publicznej nie należy zatem badanie innych żądań byłych właścicieli o charakterze cywilnym np. czy niektóre części nieruchomości nie były związane, z majątkiem ziemskim.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli M. Z. i K. Z.
W skardze podniesione zostały następujące zarzuty:
1. naruszenia art.2 ust.2 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku
o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez błędną jego wykładnię
ignorującą ugruntowane w tej kwestii orzecznictwo Naczelnego Sądu
Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego wyrażającą się
w braku jakichkolwiek ustaleń w zakresie okoliczności, czy zabudowana
dworem nieruchomość "[...] lit. [...] " o powierzchni 6,05 ha stanowiła
część nieruchomości ziemskiej funkcjonalnie związaną z pozostałą
częścią majątku,
2. naruszenia art.1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 roku Protokołu
Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1944 roku
(Dz. U z 1995 roku, Nr 26, poz.175) do sporządzonej w Rzymie w dniu
4 listopada 1950 roku, a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, i Nr 8
oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw
Człowieka i Podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 roku Nr 61, poz.
284) poprzez pozbawienie skarżących uzasadnionego oczekiwania
efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej własność J.
Z.,
3. niedopuszczalnego zastosowania rozszerzającej wykładni przepisów
dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej,
4. naruszenia art. 99 Konstytucji z dnia 21 marca 1921 roku poprzez
pozbawienie J. Z. oraz jego spadkobierców własności
nieruchomości bez jakiegokolwiek odszkodowania i nie na cel publicznie
użyteczny,
5. naruszenia art. 32 zdanie 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
poprzez odmienne rozstrzygnięcie decyzją administracyjną wniosku
skarżących
6. naruszenia art. 7, art. 10, art. 10 § 1 kpa, art. 75 kpa, art. 77 kpa, art. 79
7. kpa oraz art. 107 §3 kpa poprzez niedokonanie analizy materiału dowodowego pod kątem wykorzystania zespołu parkowego do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie, pominięciu stanowiska Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 roku, nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w szczególności niewyjaśnienie dlaczego zespół dworsko - pałacowy stanowi cześć składową majątku i co organ przez to rozumie jak również dlaczego organ odrzucił istotne przesłanki przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej skupiając się wyłącznie na kryterium obszarowym
W dalszej części skargi skarżący podnieśli, że zaskarżone decyzje wydane zostały bez podstawy prawnej, gdyż dekret PKWN z dnia 6 września 1944 roku
0 przeprowadzeniu reformy rolnej jest tworem mającym jedynie pozory aktu i nie
ma umocowania w systemie prawa polskiego jako wydany przez organ
pozakontytucyjny.
Skarżący podnieśli również, że jeśli jest to akt prawny, to jest on sprzeczny z art. 2, art.21 ust.2, art.21 ust.1 w zw. z art.20, art. 64 ust.3 i art.31 ust.3 , art. 32 ust.2 i ust.3 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art.1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 roku Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1944 roku (Dz. U z 1995 roku, Nr 26, poz.175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku, a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 roku Nr 61, poz. 284)
1 nie mógł stanowić podstawy prawnej do nabycia prawa własności przez Skarb
Państwa.
Nadto zdaniem skarżących art. 2 ust.1 lit. E dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej utracił moc prawną co wynika z postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2001 roku, sygn. akt SK 5/01, OTK 2001, poz. 266, a tym samym brak jest podstaw o podpadaniu lub niepodpadaniu określonej nieruchomości pod działanie dekretu.
Zdaniem skarżących § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku jest sprzeczny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż wydany został bez należytego upoważnienia ustawowego.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi
Wyrokiem z dnia 25 maja 2005 roku, sygn. akt IV SA/Wa 199/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2005 roku oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2000 roku.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, że przewidziana w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku decyzja może wyłącznie rozstrzygać, o tym czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust.1 lit.e dekretu z uwagi na wielkość jej areału w tym użytków rolnych. Wniosek o ustalenie, że nieruchomość w postaci zespołu dworsko - parkowego nie wchodziła w skład majątku ziemskiego podlegającego przejęciu na cele reformy rolnej w trybie art. 2 ust.1 lit.e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem jest to sprawa o charakterze cywilnym należąca do sądów powszechnych.
Wyrokiem z dnia 8 września 2006 roku, sygn. akt I OSK 1036/05 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez M. Z. i K. Z. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organy administracji są uprawnione do orzekania czy nieruchomość przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu nieruchomość z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, to ziemska o charakterze rolniczym w całości lub w części.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżona decyzja zdaniem Sądu zapadła z naruszeniem art. 15 kpa.
Zgodnie z treścią wymienionego wyżej przepisu postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Wypełnienie obowiązku określonego w tym przepisie nie może polegać jedynie na samym rozpoznaniu odwołania przez organ wyższego stopnia.
8
W wyroku z dnia 12 grudnia 2000 roku, V SA 359/00 (niepublikowany) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone".
Organ drugiej instancji pełni funkcje kontrolną, jak i rozstrzyga sprawę merytoryczne. Oznacza to, że organ ten winien rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie. Jednym z elementów rozpoznania odwołania jest ustosunkowanie się przez organ odwoławczy do zarzutów podnoszonych w odwołaniu.
W niniejszej sprawie ten obowiązek nie został przez organ odwoławczy wypełniony. Z treści decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż przesłanką jej wydania było ustalenie przez ten organ, że istniał funkcjonalny związek, tej części majątku, co do którego złożony został wniosek o uznanie, iż nie podlegał on przejęciu na cele reformy rolnej, a pozostałą częścią majątku przejętą na cele reformy rolnej.
W odwołaniu podniesione zostały argumenty na poparcie twierdzenia, iż taki związek funkcjonalny nie istniał. Organ odwoławczy nie odniósł się do tych argumentów uznając, iż ustalanie związku funkcjonalnego w kontekście przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa.
Pogląd ten, w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy za błędny. Przy rozpoznawaniu wniosków o stwierdzenie, czy dana nieruchomość nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej konieczne jest badanie czy nieruchomość ta była przeznaczona do produkcji rolnej.
Brak odniesienia się organu odwoławczego do argumentów zawartych w odwołaniu, dotyczących istnienia związku funkcjonalnego powoduje, iż w istocie sprawa skarżącego została merytorycznie rozpoznana tylko przez jedną instancję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien więc odnieść się w uzasadnieniu swojej decyzji do podnoszonego w odwołaniu zarzutu, iż część majątku "[...] lit. [...] " Gm. Z. o powierzchni 6,05 ha stanowiąca teren zabudowany wraz z otaczającym parkiem nie była przeznaczona na cele produkcji rolnej i nie była funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym.
Zdaniem Sądu na obecnym etapie postępowania za przedwczesną uznać należy ocenę trafności podnoszonych przez skarżącego argumentów mających wskazywać, iż opisana wyżej część majątku "[...] lit. [...] " nie była funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym. Oceny takiej winien najpierw dokonać organ odwoławczy.
Odniesienia Sądu wymagają natomiast inne zarzuty podniesione przez skarżącego.
W ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 99 Konstytucji z dnia 21 marca 1921
roku nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż ten akt prawny już nie obowiązuje. Ewentualne uznanie, iż dekret PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej był sprzeczny z Konstytucją z dnia 21 marca 1921 roku miałoby jedynie znaczenie historyczne. Nie miałoby to natomiast wpływu na aktualną ocenę mocy obowiązującej dekretu z dnia 21 marca 1921 roku.
Brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, iż dekret PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej jest tworem mającym jedynie pozory aktu i nie ma umocowania w systemie prawa polskiego jako wydany przez organ pozakontytucyjny. Zarzut ten świadczy o tym, że w skardze podniesione zostały wzajemnie sprzeczne argumenty. Skarżący w oparciu o przepisy dekretu z dnia 6 września 1944 roku żądają bowiem uznania, iż część ich majątku nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej i jednocześnie negują fakt istnienia podstawy prawnej swojego żądania. Jeśli zdaniem skarżącego wymieniony wyżej dekret nie był aktem powszechnie obowiązującego prawa, to oznaczałoby to, iż cały jego majątek został przejęty na cele reformy rolnej bez podstawy prawnej. Konsekwencją takiego stanowiska powinno być wytoczenie przeciwko Skarbowi Państwa powództwa o zwrot zajętej bezprawnie nieruchomości, a nie występowanie do organów administracji z wnioskiem o stwierdzenie, iż cześć tej nieruchomości nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej. Wątpliwym jest przy tym czy skarżący nieruchomość tę by odzyskał, gdyż z uwagi na upływ czasu jej własność mogłaby przejść na inne podmioty w wyniku zasiedzenia.
Zagadnienie charakteru prawnego dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej było przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 28 listopada 2001 roku, sygn. akt SK 5/01 (OTK 2001/8/266) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że odnośnie zarzutu braku konstytucyjnej legitymacji PKWN do wydawania dekretów z mocą
10
ustawy sprawa legalności działania władz państwowych narzuconych Polsce w 1944 roku należy dziś do sfery ocen historycznych i politycznych. Oceny te nie mogą być przenoszone bezpośrednio na sferę ukształtowanych wówczas stosunków prawnych.
Brak konstytucyjnoprawnej legitymacji takich organów jak PKWN, KRN, Rząd Tymczasowy, a także wątpliwa legitymacja później istniejących organów, nie może nieść konsekwencji w postaci ignorowania faktu, że efektywnie wykonywały one władzę państwową. Akty normatywne tych organów były podstawą rozstrzygnięć indywidualnych, które m.in. ukształtowały strukturę własnościową w obszarze własności rolnej, a także stosunki prawne w innych dziedzinach życia społecznego. Upływ czasu, który z punktu widzenia prawa nie jest zjawiskiem obojętnym, nadał tym stosunkom trwałość i dziś są one podstawą ekonomicznej i społecznej egzystencji znacznej części społeczeństwa polskiego.
Pogląd ten zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. W konsekwencji uznać należy, iż dekret PKWN z dnia 6 września 1944 roku był powszechnie obowiązującym aktem prawnym na podstawie którego organy administracji mogły kształtować prawa i obowiązki obywateli.
Nie można zgodzić się z zarzutem skarżących, iż art. 2 ust.1 lit. E dekretu
0 przeprowadzeniu reformy rolnej utracił moc prawną co wynika z postanowienia
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2001 roku, sygn. akt SK 5/01, OTK
2001, poz. 266, a tym samym brak jest podstaw o podpadaniu lub niepodpadaniu
określonej nieruchomości pod działanie dekretu. Ponownie stwierdzić należy,
iż wskazywane przez skarżących argumenty są wzajemnie sprzeczne. Skarżący
w oparciu o przepis art. 2 ust.1 lit. E dekretu z dnia 6 września 1944 roku żądają
uznania, iż część ich majątku nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej
i jednocześnie negują fakt istnienia podstawy prawnej swojego żądania.
Trybunał Konstytucyjny w powołanym przez skarżących orzeczeniu stwierdził, iż art. 2 ust.1 lit. E dekretu z dnia 6 września 1944 roku utracił moc i umorzył postępowanie w przedmiocie stwierdzenie niezgodności z Konstytucją tego przepisu. Zauważyć przy tym należy, iż orzeczenie to nie zapadło jednomyślnie. Trzech sędziów Trybunału Konstytucyjnego nie zgodziło się z twierdzeniem, iż wymieniony przepis utracił moc. Pogląd Trybunału Konstytucyjnego zawarty rozstrzygnięciu jakim jest umorzenie postępowania nie jest wiążący dla Sądu. W kwestii obowiązywania art. 2 ust.1 lit. E dekretu z dnia 6 września 1944 roku Sąd podziela stanowisko zawarte w zdaniu odrębnym zgłoszonym przez sędziego Lecha Garlickiego, który
11
stwierdził, że każdej sytuacji, gdy pojawia się "ostateczne orzeczenie", istnieć musi też przepis obowiązującego prawa, na podstawie którego orzeczenie to zostało wydane. Wynika to z ogólnej zasady (wyrażonej zwłaszcza w art. 7 Konstytucji), że organy władzy publicznej działać mogą tylko "na podstawie i w granicach prawa".
Punktem wyjścia musi więc zawsze być wskazanie przepisu, "na podstawie którego" doszło do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. W ogromnej większości wypadków będzie to przepis prawa materialnego, przesądzający o kształcie stosunku prawnego, na tle którego pojawił się spór rozstrzygnięty ostatecznie przez sąd lub inny organ władzy publicznej. Ten przepis prawa materialnego może pozostawać niejako "ukryty" poza przepisami proceduralnymi (zwłaszcza gdy chodzi o rozstrzygnięcia podejmowane przez sądy najwyższej instancji), zawsze jednak można go wskazać jako przesłankę rozstrzygnięcia danej sprawy w taki, a nie inny sposób. Przepis prawa materialnego, na podstawie którego doszło do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, musi być traktowany jako przepis prawa obowiązującego. Wynika to ze, wspomnianej wyżej, zasady legalizmu, która dopuszcza orzekanie, tylko na podstawie przepisu obowiązującego prawa. Innymi słowy, jeżeli sąd rozstrzygnął sprawę w oparciu o określony przepis prawny, to uznał ten przepis za posiadający aktualnie moc obowiązującą.
Przepis prawa może być skonstruowany w taki sposób, że znajduje zastosowanie tylko do sytuacji istniejących w chwili jego wydania, a nie odnosi się do sytuacji - nawet identycznych, jakie ukształtują się już po jego wydaniu. Oznacza to jednak tylko tyle, że zakres działania przepisu jest ograniczony w czasie, ale - gdy chodzi o te sytuacje, do których przepis miał zastosowanie - przepis pozostaje w systemie prawa jako podstawa utrzymania wywołanych przez niego skutków prawnych i jako bariera przeciwko próbom prawnego i faktycznego podważania trwałości tych skutków. Zawsze też, gdy pojawi się pytanie, czy - w odniesieniu do konkretnej sytuacji z przeszłości - przepis ten wywołał przewidziany w nim skutek prawny, trzeba najpierw wyjaśnić, czy przepis ten znajdował zastosowanie do tej sytuacji, więc przepis ten zastosować. Tak długo więc, jak prawo pozwala na powrót do orzekania o sytuacjach z przeszłości, pozostaje konieczność stosowania "skonsumowanego" przepisu, a tym samym zachowuje on częściową (szczątkową) moc obowiązującą. Nie można natomiast uznawać, że gdy "jednorazowy" przepis wywołał już skutek prawny, to tym samym utracił moc obowiązującą.
12
Dekret z 1944 roku był aktem "jednorazowym", bo jego zastosowanie wyczerpało się na rewizji stosunków własnościowych, jakie istniały w momencie jego wydania (i w momencie późniejszej nowelizacji). Dekret nie znajdował natomiast zastosowania do sytuacji, jakie uformowały się w okresie późniejszym, już po jego wejściu w życie, więc niejako "skonsumował" się z chwilą wykonania w pierwszych latach powojennych. Nie zmienia to jednak faktu, że w wyniku zastosowania przepisów dekretu ukształtowały się różnego rodzaju sytuacje prawne, a - co ważniejsze - do dzisiaj wynikają różnego rodzaju spory. Tak było w sprawie, która dała podstawę dla wniesienia skargi konstytucyjnej, bo dotyczyła ona nieważności decyzji administracyjnej, wydanej kiedyś na podstawie art. 2 ust. 1 pkt e dekretu. Rozstrzygnięcie sprawy wymagało ustalenia, czy decyzja administracyjna w sposób prawidłowy zastosowała ten przepis jako swoją podstawę. O obowiązywaniu prawa można mówić także w tych wszystkich wypadkach, gdy przepis został już wprawdzie uchylony lub - co jest bardziej dyskusyjne - wyczerpał swe praktyczne zastosowanie, ale nadal służy jako przesłanka rozstrzygania spraw przed sądami.
Uwzględniając powyższe stanowisko, zdaniem Sądu, uznać należy, że przepis art. 2 ust.1 lit. E dekretu z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej jest przepisem obowiązującym w taki zakresie w jakim pozwala na orzekanie czy dana nieruchomość podlegała przejęciu na cele reformy rolnej. Nie może być on natomiast aktualnie podstawą do przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej. Tylko w tym zakresie moc obowiązująca tego przepisu wygasła.
W sytuacji, gdy przepis art. 2 ust.1 lit. E dekretu z dnia 6 września 1944 roku obowiązuje otwarte pozostaje oczywiście zagadnienie jego zgodności z Konstytucją. W tym miejscu ponownie przytoczyć należy wypowiedź sędziego Lecha Garlickiego zawartą w zdaniu odrębnym do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2001 roku, sygn. akt SK 5/01, który stwierdził, iż przedmiotem oceny nie jest ustalanie, czy przepis w chwili swego wydania był - w swej treści - zgodny z Konstytucją, bo wymagałoby to od Trybunału Konstytucyjnego przyjmowania dawno nieobowiązujących przepisów konstytucyjnych za wzorce orzekania, a w praktyce mogłoby prowadzić do zasadniczych trudności (bo nader trudno np. ustalić, czy i jakie przepisy konstytucyjne obowiązywały w 1944 roku). Przedmiotem, oceny jest natomiast pytanie, czy przepisy dzisiaj obowiązującej Konstytucji dopuszczają stosowanie dawniejszych przepisów prawa przez orzekające
13
dzisiaj sądy. Innymi słowy, Trybunał Konstytucyjny musi dać odpowiedź na pytanie, czy zastosowanie dawnego przepisu jako podstawy dzisiejszego orzeczenia sądowego nie narusza Konstytucji.
Podniesienie w skardze zarzutu niezgodności określonego przepisu prawa z Konstytucją obliguje Sąd do dokonania wstępnej oceny czy istnieją przesłanki do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym. Stanowisko strony postępowania nie jest bowiem dla Sądu wiążące. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie brak jest podstaw do występowania przez Sąd z takim pytaniem prawnym. Przepis art. 2 ust.1 lit. E dekretu z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, obowiązujący tylko w takim zakresie w jakim pozawala na orzekanie czy dana nieruchomość podlegała przejęciu na cele reformy rolnej, nie narusza wymienionych przez skarżących przepisów Konstytucji. Co więcej chroni on prawa obywatelskie, aczkolwiek w ograniczonym zakresie, gdyż stanowi podstawę prawną do odzyskania tej części nieruchomości przejętej przez Państwo, która przejęciu na cele reformy rolnej nie podlegała. Kierowanie pytania prawnego odnośnie zgodności z Konstytucją innych przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 roku jest zbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż przepisy te nie są podstawą rozstrzygania wniosku skarżących.
Analogiczne stanowisko należy zająć odnośnie podniesionego przez skarżących zarzutu niezgodności dekretu z dnia 6 września 1944 roku z art.1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Dodać jedynie należy, iż z treści tego przepisu nie wynika zakaz dokonywania wywłaszczenia bez odszkodowania. Przepis ten stwierdza jedynie, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia oraz, że nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Nie jest więc wykluczone określenie w ustawie, że wywłaszczenie nastąpi bez odszkodowania.
Za bezzasadny, zdaniem sądu, uznać należy zarzut skarżących, iż § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku jest sprzeczny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż wydany został bez należytego upoważnienia ustawowego.
Przepis § 5 wymienionego rozporządzenia określa organy administracji, które upoważnione są do orzekania w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod
14
działanie przepisów art. 2 ust. (1) pkt e) należy w pierwszej instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich. Z kolei z ustępu drugiego tego przepisu wynika, że stronom przysługiwało prawo odwołania się do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych.
Zgodnie z treścią art. 20 dekretu z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej Ministrowi Rolnictwa i Reform Rolnych powierzono zadanie wykonania tego dekretu. Wydanie rozporządzenia wykonawczego, określającego organy administracji upoważnione do orzekania, czy nieruchomość podlega przejęciu na cele reformy rolnej czy nie było niezbędne do wykonania dekretu. W przeciwnym wypadku uprawnienie strony podnoszącej, iż jej nieruchomość nie podlega przejęciu na cele reformy rolnej byłoby niewykonalne, gdyż nie byłoby organu upoważnionego do orzekania w tym przedmiocie.
Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.c i art. 152 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.