I SA/Wa 1211/04

I SA/Wa 1211/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-10-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2004-08-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Daniela Kozłowska /przewodniczący/
Mirosław Gdesz.
Sławomir Antoniuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6366 Tabele wynagrodzeń za korzystanie z utworów lub artystycznych wykonań
Sygn. powiązane
II OSK 347/07 - Wyrok NSA z 2008-04-08
II OZ 809/06 - Postanowienie NSA z 2006-08-08
Skarżony organ
Minister Kultury
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie : asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.) asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant referendarz sądowy Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2006 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] maja 2004 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Kultury postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r., nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] orzekające o stwierdzeniu z urzędu nieważności postanowienia Komisji Prawa Autorskiego z dnia [...] października 2003 r. wyjaśniającego wątpliwości, co do treści orzeczenia Komisji Prawa Autorskiego z dnia [...] lutego 2001 r. o zatwierdzeniu tabel stawek wynagrodzeń autorskich Stowarzyszenia [...] za radiowe i telewizyjne nadawanie utworów oraz równoczesne i integralne rozpowszechnianie w sieciach kablowych.
Jak wynika z ustaleń organu, Komisja Prawa Autorskiego w składzie: T.N., J.G., K. K., J. M., B. M., M. P. i M. S. w dniu [...] lutego 2001 r. wydała orzeczenie zatwierdzające tabelę stawek wynagrodzeń autorskich Stowarzyszenia [...] za radiowe i telewizyjne nadawanie utworów oraz równoczesne i integralne rozpowszechnianie utworów w sieciach kablowych.
W dniu 17 lutego 2003 r. Stowarzyszenie [...] wniosło o wyjaśnienie przez Komisję Prawa Autorskiego wątpliwości co do treści ww. orzeczenia.
Postanowieniem z dnia [...] października 2003 r. Komisja Prawa Autorskiego w składzie, który wydał orzeczenie z dnia [...] lutego 2001 r., dokonała wykładni treści przedmiotowego orzeczenia.
Minister Kultury postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004 r. stwierdził z urzędu nieważność postanowienia Komisji Prawa Autorskiego z dnia [...] października 2003 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru podniósł, że orzeczenie z dnia [...] lutego 2001 r. wydał siedmioosobowy skład Komisji Prawa Autorskiego drugiej kadencji. W dniu [...] października 2001 r. Minister Kultury decyzją nr [...] powołał Komisję Prawa Autorskiego na trzecią kadencję. Do składu Komisji trzeciej kadencji nie został powołany J. M., występujący w składzie Komisji wydającej objęte kontrolą nadzorczą postanowienie. Postanowienie z dnia [...] października 2003 r. zostało wydane przez organ kolegialny w wadliwym składzie. Zatem jako wydane z rażącym naruszeniem prawa podlegało stwierdzeniu jego nieważności.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania nadzorczego wniosło Stowarzyszenie [...]. We wniosku odwoławczym podniesiono, że zaskarżone postanowienie jest wadliwe, bowiem przy jego wydawaniu nie uwzględniono istotnych okoliczności dotyczących uregulowań o powołaniu i działaniu Komisji Prawa Autorskiego. Zdaniem strony, pominięcie w decyzji nr [...] Ministra Kultury J. M. i jego brak na liście arbitrów trzeciej kadencji Komisji było bez znaczenia w sprawie. Umieszczenie na przedmiotowej liście miało jedynie znaczenie dla momentu powoływania arbitra, a jego powołanie do składu orzekającego spowodowało uprawnienie do uczestniczenia w dalszej pracy składu. Powołany skład zespołu orzekającego do załatwienia konkretnej sprawy w postępowaniu nie jest ograniczony trwaniem mandatu.
Minister Kultury nie znajdując podstaw do uwzględnienia ww. wniosku postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ nadzoru podniósł, że decyzja organu kolegialnego jest wyrazem woli określonego zespołu osób. Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych przyznała kompetencje do orzekania siedmioosobowym składom orzekającym złożonym z powołanych przez Ministra Kultury członków Komisji Prawa Autorskiego i tylko taki skład orzekający może wydać orzeczenie o zatwierdzeniu tabel. Arbitrzy wybrani do składu orzekającego muszą być członkami Komisji Prawa Autorskiego. Zgodnie zaś z § 4 rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 22 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu działania Komisji Prawa Autorskiego, wynagradzania jej członków, wysokości opłat za postępowanie przed tą Komisją oraz zasad ich wnoszenia, mandat członka trawa trzy lata. W 2001 r. zakończyła działalność Komisja powołana na drugą kadencję. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2001 r. Minister Kultury powołał nowych 40 członków na następne trzy lata. J. M. nie został powołany do składu Komisji trzeciej kadencji. Nie był zatem uprawniony do wydania postanowienia w październiku 2003 r. Zdaniem organu, każdy z arbitrów może orzekać w składach orzekających jedynie w trakcie trwania mandatu członka Komisji Prawa Autorskiego. Wygaśnięcie mandatu należy utożsamiać z wygaśnięciem pełnomocnictwa do działania. Dodatkowo Minister podniósł, że błędnym jest twierdzenia, iż wygaśnięcie aktualności listy arbitrów Komisji Prawa Autorskiego powodujące wygaśniecie mandatu w zespole orzekającym stanowiłoby, z uwagi na krótki okres działania, istotne zagrożenie dla stabilności i suwerenności wyznaczonego zespołu orzekającego. Trzyletni okres kadencji Komisji jest okresem umożliwiającym załatwienie nawet bardzo zawiłej sprawy, bowiem zgodnie z art. 108 ust. 4 ww. ustawy do postępowań przed Komisją mają zastosowanie przepisy k.p.a., w tym także art. 35 nakazujący załatwienie strawy w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
Na powyższe postanowienie Stowarzyszenie [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podniesiono, że oba wydane w sprawie przez Ministra Kultury postanowienia naruszają przepisy prawa materialnego oraz proceduralnego, w szczególności pozostają w rażącej sprzeczności z art. 108 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Z powyższych względów strona wniosła o ich uchylenie w całości. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia organ naczelny błędnie zinterpretował powołany przepis. Komisja jako taka nie ma uprawnień i cech organu. Działa jako zespoły orzekające siedmio i trzy osobowe i tylko zespoły te mają przyznane ustawą kompetencje. Powołanie czterdziestoosobowego gremium arbitrów jest jedynie pierwszym etapem powoływania zespołów orzekających. Dopiero z listy arbitrów, na zasadach określonych w ustawie i w zależności od rodzaju sprawy, powoływane są zespoły orzekające. Mandat trzyletni członka Komisji, o którym mowa w § 4 ww. rozporządzenia, odnosi się nie do udziału w zespole orzekającym, a do pozostawania na liście arbitrów. Osoba ważnie wybrana w charakterze członka zespołu, pełni tę funkcję do wyczerpania czynności organu, do którego została wyznaczona. Nie ma bowiem podstaw do twierdzenia, że osoba wybrana w skład zespołu orzekającego w danej sprawie traci mandat wynikający z ważnie dokonanego wyboru do orzekania, ze względu na późniejsze losy listy arbitrów, z której dokonano wyboru. Kadencyjność powinna być odnoszona do składu listy arbitrów, jedynie do dopuszczalności powołania z tej listy składu orzekającego. Tylko wówczas można przyjąć, że jest dopuszczalne uregulowanie tak rozumianej kadencji w rozporządzeniu wykonawczym. Taka interpretacja nie naruszałaby zasady bezpośredniości, gruntowałaby niezależność arbitrów uzależniając ich mandat orzeczniczy wynikający z powołania do zespołu orzekającego.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury wniósł o jej oddalenie oraz przedstawił argumentację świadczącą, zdaniem organu, o niezasadności zarzutów skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia.
Skarga nie może zostać uwzględniona, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jak również na podstawie art. 126 k.p.a. postanowienia, jest ustalenie, czy orzeczenie administracyjne poddane kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięte jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz, czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny z daty wydania orzeczenia, w stosunku do którego toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia. Postępowanie nadzorcze jest odrębnym postępowaniem i nie ma ono na celu ponownego zbadania sprawy jak to uczynił organ w postępowaniu zwykłym.
Przedmiotem postępowania nadzorczego prowadzonego przez Ministra Kultury, wszczętego z urzędu, było postanowienie Komisji Prawa Autorskiego z dnia [...] października 2003 r. wyjaśniającego wątpliwości, co do treści orzeczenia Komisji Prawa Autorskiego z dnia [...] lutego 2001 r. o zatwierdzającego tabel stawek wynagrodzeń autorskich Stowarzyszenia [...] za radiowe i telewizyjne nadawanie utworów oraz równoczesne i integralne rozpowszechnianie w sieciach kablowych.
Poza sporem pozostaje okoliczność, że w składzie Komisji Prawa Autorskiego, która wydała postanowienie z dnia [...] października 2003 r. uczestniczył J. M. Nie został on powołany decyzją Ministra Kultury z dnia [...] października 2001 r., nr [...] do składu Komisji trzeciej kadencji. Na podstawie § 2 tejże decyzji utraciła moc decyzja Ministra Kultury i Sztuki z dnia [...] sierpnia 1998 r., nr [...] powołująca m.in. J. M. do składu Komisji drugiej kadencji.
Oczywistym jest również, że wydanie przez organ kolegialny orzeczenia w wadliwym składzie skutkuje rażącym naruszeniem prawa. Przepisy kompetencyjne mają bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący i ich naruszenie przy wydawaniu aktu administracyjnego powoduje jego nieważność bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia.
Podstawę prawną działania Komisji Prawa Autorskiego stanowi art. 108 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., nr 80, poz. 904 ze zm.). W dacie wydania przedmiotowego postanowienia z dnia [...] października 2003 r. przepis ten brzmiał:
"Art. 108. 1. Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego powołuje Komisję Prawa Autorskiego, zwaną dalej "Komisją", składającą się z czterdziestu arbitrów powoływanych w odpowiedniej proporcji spośród kandydatów, o których mowa w ust. 2.
2. Kandydatów na członków Komisji przedstawiają organizacje zbiorowego zarządzania, stowarzyszenia twórców, artystów wykonawców, producentów, organizacje zrzeszające podmioty zajmujące się zawodowo korzystaniem z utworów oraz organizacje radiowe i telewizyjne, w terminie wyznaczonym przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Informację o terminie ogłasza się w drukowanych dziennikach prasowych.
3. Komisja w składzie sześciu arbitrów oraz przewodniczącego jako superarbitra, wyznaczonych przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego z grona arbitrów, zatwierdza lub odmawia zatwierdzenia przedstawionych przez organizacje zbiorowego zarządzania tabel wynagrodzeń za korzystanie z utworów lub artystycznych wykonań objętych zbiorowym zarządzaniem, a także wskazuje organizację właściwą w rozumieniu art. 107.
4. Do postępowania przed Komisją w sprawach, o których mowa w ust. 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od orzeczeń Komisji wydanych w tym trybie służy odwołanie do ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.
5. Komisja w składzie trzyosobowym wyznaczonym z grona arbitrów po jednym przez każdą ze stron oraz superarbitra wybranego przez tak wyznaczonych arbitrów rozstrzyga spory dotyczące stosowania tabel, o których mowa w ust. 3, oraz spory związane z zawarciem umowy, o której mowa w art. 21 ust. 3. Jeżeli jedna ze stron nie wyznaczy arbitra albo arbitrzy nie wyznaczą superarbitra, zostaną oni wyznaczeni przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.
6. Do postępowania przed Komisją w sprawach, o których mowa w ust. 5, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu przed sądem polubownym.
7. Strona niezadowolona z rozstrzygnięcia Komisji, o którym mowa w ust. 5, może w terminie 14 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia wnieść powództwo do właściwego sądu okręgowego.
8. Arbitrom za udział w posiedzeniach Komisji przysługuje wynagrodzenie.
9. Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady i tryb działania Komisji, wysokość wynagrodzenia, o którym mowa w ust. 8, wysokość opłat za postępowanie przed Komisją oraz zasady ich wnoszenia."
Zgodnie z delegacją ustawową, Ministra Kultury i Sztuki w § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu działania Komisji Prawa Autorskiego, wynagradzania jej członków, wysokości opłat za postępowanie przed tą Komisją oraz zasad ich wnoszenia (Dz. U. Nr 138, poz. 736 ze zm.) ustalił, iż mandat członka Komisji trwa trzy lata.
W świetle przedstawionych unormować prawnych, Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego powołuje Komisję Prawa Autorskiego składająca się z 40 arbitrów powołanych w odpowiedniej proporcji spośród kandydatów przedstawionych przez wskazane w art. 108 ust. 2 ww. ustawy organizacje. Do rozpatrywania konkretnych, spraw dotyczących zatwierdza lub odmawia zatwierdzenia przedstawionych przez organizacje zbiorowego zarządzania tabel wynagrodzeń za korzystanie z utworów lub artystycznych wykonań, spośród 40 arbitrów Minister powołuje zespoły w składzie sześciu arbitrów oraz przewodniczącego jako superarbitra. Wybór ustalonej ustawowo liczby członków Komisji jest dokonywany przez wymienionego Ministra na kolejne 3 letnie kadencje i jest ściśle związany ze sprawowaniem mandatu członka Komisji. Zatem wybór arbitra do konkretnego zespołu orzekającego jest możliwy tylko z pośród grona osób sprawujących mandat członka Komisji, a umocowania prawne do działania w składzie zespołu orzekającego i wydawania orzeczeń przez ten organ kolegialny obowiązuje w okresie "posiadania statusu członka Komisji", a więc jest ściśle związane ze sprawowaniem mandatu członka tej komisji. Upływ trzyletniej kadencji członka Komisji wywiera ten skutek, że jego mandat wygasa, a powołany arbiter do składu orzekającego, którego kadencja się kończy z upływem wskazanego okresu, traci status członka komisji. Utrata mandatu powoduje utratę kompetencji do dokonywania czynności związanych z jego sprawowaniem.
Odnosząc powyższe rozważania do sytuacji w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że wobec nie powołania decyzją Ministra Kultury dnia [...] października 2001 r. J. M. do składu 40 arbitrów trzeciej kadencji, jego mandat wygasł wraz z upływem członkowstwa Komisji Prawa Autorskiego drugiej kadencji. Nie sprawując mandatu członka wymienionej Komisji, nie posiadał on legitymacji prawnej (umocowania) do brania udziału w postępowaniu prowadzonym przez zespół orzekający i wydania postanowienia Komisji Prawa Autorskiego z dnia [...] października 2003 r. Zatem uprawnione jest twierdzenie organu nadzorczego, że ważność decyzji organu kolegialnego - w tym wypadku siedmioosobowego zespołu orzekającego Komisji Prawa Autorskiego – jest uzależnione od tego, czy Komisja działała w prawidłowym składzie, tj. czy wszystkie osoby w składzie Komisji (zespołu orzekającego) były umocowane do działania i wydania orzeczenia w sprawie. Wydanie zaś przedmiotowego postanowienia przez organ kolegialny w wadliwym składzie skutkować musiało stwierdzeniem jego nieważności w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, należało uznać zarzuty skargi za niezasadne. W szczególności nie zasługuje na aprobatę pogląd, że osoba ważnie wybrana w charakterze członka zespołu, pełni tę funkcję do wyczerpania czynności organu, do którego została wyznaczona. Co do zasady, warunkiem koniecznym do uczestniczenia w pracach organu kolegialnego jest legitymowanie się mandatem członka danego organu. Dopuszczenie do udziału w postępowaniu organu kolegialnego osoby, której wygasł mandat, w celu zakończenia postępowania toczącego się przed tym organem byłoby możliwe w sytuacji, gdyby taki wyjątek od ogólnej zasady przewidywałby przepis prawa. Zarówno wyżej powołana ustawa jak i rozporządzenie nie wprowadziły wyjątków w tym zakresie. Ponadto należy dodać, że z treści art. 108 ust. 1 ustawy o prawie autorskim i prawach wynika, iż skład powoływanej (kadencyjnie) Komisji Prawa Autorskiego stanowi czterdziestu arbitrów. Liczba członków komisji została przez ustawodawcę precyzyjnie określona. Dopuszczenie do orzekania w zespołach orzekających Komisji osób, którym wygasły mandaty członkowskie, naruszałoby powołany przepis. W praktyce zaistniałaby taka sytuacja, w której obok 40 arbitrów uprawnionych do prowadzenia postępowań w zespołach orzeczniczych, do orzekania w sprawach niezakończonych dopuszczani byliby arbitrzy ubiegłej kadencji, co skutkowałoby bezprawnym zwiększeniem ustawowej liczby arbitrów oraz koniecznością nieuzasadnionego poniesienia dodatkowych wydatków z budżetu Państwa. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że na mocy § 11 ust. 1 ww. rozporządzenia, za udział w orzekaniu w każdej sprawie członek zespołu orzekającego otrzymuje zryczałtowane wynagrodzenie w wysokości przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, o którym mowa w § 6 pkt 1 tego rozporządzenia.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.