I SA/Wa 1209/11

I SA/Wa 1209/11 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2012-10-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-06-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 669/13 - Postanowienie NSA z 2015-01-14
I OSK 94/15 - Wyrok NSA z 2016-05-20
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
art. 73  ust. 4
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Dz.U. 2012 poz 270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2012 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Wojskowej Agencji Mieszkaniowej oraz odwołania S.B. od decyzji Prezydenta W. z [...] lutego 2011 r. nr [...] ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W., przy ul. [...] o powierzchni [...] m2, nr ewid. [...] z obrębu [...], ozn. nr hip. [...], w udziale wynoszącym [...] na lat 99 na rzecz wymienionych w niej osób oraz odmawiającej przyznania tego prawa w udziale gruntowym wynoszącym [...], uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość położona
w W. przy ul. [...] ozn. hip. Nr [...], znajdowała się na obszarze działania przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279 z późn. zm.). Z dniem 21 listopada 1945 r. na podstawie art. 1 dekretu przeszła ona na własność gminy W. Następnie zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa.
Przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność J. i H. P. w równych częściach niepodzielnie.
Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej złożony został do Zarządu Miejskiego w W. przez Pana H.P. w dniu 17 grudnia 1947 r.
Aktem notarialnym z [...] grudnia 1951 r. H.P. wszelkie prawa i roszczenia wynikające z dekretu sprzedał B.i Z. małżonkom B.
Jak wynika z wypisu z rejestru gruntów i mapy ewidencyjnej z 10 grudnia 2008 r., nieruchomość ozn. nr [...] znajduje się w obrębie [...] i wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa pozostającej we władaniu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej oraz w skład działki ewidencyjnej nr [...], będącej własnością Miasta W.
Decyzją z [...] kwietnia 1975 r., Nr [...], wydaną przez Naczelnika [...] odmówiono przyznania prawa użytkowania wieczystego do powyższej nieruchomości.
Wojewoda [...], decyzją z [...] marca 2004 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji z [...] kwietnia 1975 r. w zakresie dotyczącym części nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, wchodzącej w skład działki ew. nr [...] z obrębu [...]. Z kolei decyzją z [...] października 1996 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji z [...] kwietnia 1975 r. w zakresie dotyczącym części nieruchomości stanowiącej własność W. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...].
Decyzją z [...] lutego 2011 r. nr [...] Prezydent W., po rozpatrzeniu wniosku H.P. z 17 grudnia 1947 r. orzekł o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] w przedmiotowej nieruchomości w na rzecz: H. B., M. S., A. K., S. B., A. B., R. B., A. C., M. P., B. S., J. D., Z. D., J. G., E. T., H. G., J. C., W. P., I. U., Z. Ż., K. M., K. B., S. G., E. G., T. C., H. O., J. G., R. G., P. B., B. S., J. B., S. B., S. C., M. C., I. M., A. P., M. M., K. M., K. P., R. S., I. K. i J. P. Jednocześnie, zaskarżoną decyzją odmówił wymienionym osobom przyznania prawa użytkowania wieczystego do udziału w przedmiotowym gruncie, wynoszącym [...].
Organ wyjaśnił, że następstwo prawne dawnych właścicieli nieruchomości ustalono na podstawie znajdujących się w aktach organu pierwszej instancji dokumentów (przede wszystkim postanowień spadkowych).
Decyzjami Naczelnika [...] wydanymi w latach 1974 – 1978 r. orzeczono o sprzedaży poszczególnych lokali mieszkalnych, znajdujących się w budynku przy ul. [...] w W. na rzecz:
* J. i Z.małżonków S. (lokal nr [...]);
* M. i T. małżonków P. (lokal nr [...]);
* J. i H. małżonków K. (lokal nr [...]);
* W. i E. małżonków K. (lokal nr [...]);
* A. i D. małżonków J. (lokal nr [...]);
* M. i B. małżonków G. (lokal nr [...]);
* A. i J. małżonków B. (lokal nr [...]);
* J. i S. małżonków S. (lokal nr [...]);
* S. i H. małżonków W. (lokal nr [...]);
* J. i I. małżonków Z. (lokal nr [...]);
* S. i B. małżonków R. (lokal nr [...])
wraz ze sprzedażą odpowiedniej wielkości udziałów w częściach wspólnych budynku
i innych urządzeń służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców i oddaniem
w tym samym udziale w użytkowanie wieczyste gruntu pod budynkiem. Z poszczególnymi właścicielami lokali zawarto umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego. Dlatego stronami przedmiotowego postępowania są także właściciele poszczególnych lokali
w budynku przy ul. [...] w W.
Od decyzji organu I instancji odwołanie wniosła Wojskowa Agencja Mieszkaniowa Oddział Regionalny w W., w którym zażądała stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów szczególnych, regulujących właściwość rzeczową i miejscową w zakresie orzekania w pierwszej instancji w kwestii będącej przedmiotem tegoż postępowania.
Odwołanie od decyzji Prezydenta W. złożył także S. B.
- występujący w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik spadkobierców byłych właścicieli. Zarzucił organowi pierwszej instancji niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Wskazał, że jeżeli decyzje odmawiające przyznania prawa użytkowania wieczystego były bezprawne i zostały unieważnione, to wszystkie kolejne decyzje, łącznie z zawartymi umowami sprzedaży lokali również powinny zostać unieważnione, a w przypadku, gdyby od strony formalnoprawnej byłoby
to skomplikowane, władze miasta powinny przynajmniej zaproponować przyznanie gruntów zamiennych lub odszkodowanie.
Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy wskazał, że w sytuacji, gdy zostaje wniesione odwołanie organ odwoławczy obowiązany jest,
przed merytorycznym rozpoznaniem tego odwołania, zbadać czy zostało ono wniesione przez podmiot do tego uprawniony - posiadający przymiot strony w znaczeniu o jakim stanowi art. 28 kpa oraz czy zostało wniesione w terminie określonym w art. 129 § 2 kpa.
Organ przytoczył treść przepisu art. 28 kpa i wyjaśnił, że legitymację strony określają przepisy prawa a nie czynności prawne zachodzące między podmiotami.
Wojewoda podkreślił, że, jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, Wojskowa Agencja Mieszkaniowa uzyskała prawo władania nieruchomością, stanowiącą działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...] w roku 1996 r.
Wynika to z dowodów załączonych do pisma z 29 czerwca 2005 r. Protokołem
zdawczo-odbiorczym, sporządzonym 2 stycznia 1996 r. w S. [...] w W. Komisja (przekazująca) - powołana rozkazem Szefa [...] w W. nr [...] z [...] stycznia 1996 r., przekazała Komisji (przejmującej) powołanej przez Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W., na podstawie § 20 Statutu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Nr [...] z dnia [...] stycznia 1996 r., działkę gruntu zabudowaną (brak numeru ewidencyjnego) o powierzchni [...] ha oraz działkę zabudowaną nr [...] o powierzchni [...] ha, czyli nieruchomość o łącznej powierzchni [...] m2, położoną przy ul. [...] w W., stanowiącą obecnie działki ewidencyjne nr [...]
i nr [...] z obrębu [...]. Przekazanie przedmiotowej nieruchomości Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (dalej: WAM) nastąpiło na zasadzie art. 14 ust. 1 w zw. z art. 18 ustawy
z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.
Nr 86, poz. 433). Jak wynika z poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii odpisu
z księgi wieczystej KW-[...], prowadzonej dla nieruchomości zabudowanej, oznaczonej jako dz. ew. nr [...], jako właściciel wpisany został Skarb Państwa reprezentowany
przez Wojskową Agencję Mieszkaniową, natomiast stan prawny nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] nie został w Księdze wieczystej na rzecz WAM do chwili obecnej uregulowany. Stan prawny nieruchomości, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 potwierdza dodatkowo treść informacji z ewidencji gruntów z 10 grudnia 2008 r.
W ocenie organu odwoławczego, co do zasady, podstawę właściwości (kompetencji) organów do rozstrzygania wniosków złożonych przez byłych właścicieli nieruchomości [...], stanowią obecnie przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 102, poz. 651 ze zm.), a w szczególności,
w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa - art. 4 pkt 9 i 9b1
oraz art. 11 ust. 1 i art. 9a tej ustawy. Organ powołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 kwietnia 1996 r. OPK 9/96 (ONSA 1997/1/7), z której wynika,
że "logiczna i systemowa wykładnia przepisów dekretu nakazuje uznać, iż konsekwencją tytułu prawnego gminy do gruntów uzyskanych mocą art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy były jej władcze uprawnienia do decyzyjnego rozstrzygania w przedmiocie tego gruntu. Rozerwanie tożsamości podmiotowej po stronie imperium i dominium w zakresie uprawnień do gruntu (stanowiącego własność Skarbu Państwa), przy braku w samym dekrecie uregulowań dotyczących właściwości organu i w sytuacji utraty przez gminę jej uprawnień właściciela, nakazuje poszukiwać rozwiązań w zakresie kompetencji organów w systemie obowiązujących przepisów rozstrzygających o uprawnieniach gminy i uprawnieniach organów administracji rządowej w sprawach gospodarki gruntami." (obecnie ustawy
o gospodarce nieruchomościami).
Zdaniem Wojewody w sytuacji, gdy grunt stanowi własność Skarbu Państwa
i zostanie jednocześnie powierzony Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w trybie art. 14
ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, ogólna reguła odnosząca się do właściwości organów w zakresie gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa z art. 4 pkt 9 i 9b1 oraz art. 11 ust. 1 i art. 9a ugn zostaje zmodyfikowana przez przepisy szczególne, zawarte w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. Skarb Państwa powierza Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wykonywanie w jego imieniu
i na jego rzecz prawa własności i innych praw rzeczowych w stosunku do nieruchomości stanowiących jego własność:
wykorzystywanych na zakwaterowanie stałe i tymczasowe żołnierzy zawodowych,
zajętych pod budowle i urządzenia infrastruktury związane z nieruchomościami,
o których mowa w pkt 1,
2) uznanych za zbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa, jeżeli
w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są lub mogą być przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe,
3) uznanych za zbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa, jeżeli opracowana przez Agencję propozycja wykorzystania tych nieruchomości uzasadnia ich przekazanie w celu realizacji zadań Agencji,
2) innych niż określone w pkt 1-4, przekazanych Agencji.
Zgodnie z ust. 2 cytowanego przepisu, Agencja gospodaruje nieruchomościami,
o których mowa w ust. 1, zgodnie z przepisami ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z wyjątkiem przepisów dotyczących wywłaszczania nieruchomości, oraz z uwzględnieniem zmian wynikających z niniejszej ustawy.
W ocenie Wojewody, skoro Wojskowa Agencja Mieszkaniowa jest podmiotem władającym przedmiotowym gruntem, będącym własnością Skarbu Państwa,
to przysługuje jej wykonywanie w imieniu właściciela i na jego rzecz prawa własności
i innych praw rzeczowych w stosunku do tejże nieruchomości, w tym także uprawnień
w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie przyznania prawa rzeczowego
do nieruchomości w postaci użytkowania wieczystego.
Zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy, w zakresie gospodarowania nieruchomościami,
o których mowa w ust. 1, przysługują:
1) Prezesowi Agencji - uprawnienia wojewody,
2) dyrektorom oddziałów regionalnych Agencji - uprawnienia starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z wyjątkiem uprawnień dotyczących wywłaszczania nieruchomości.
Mając powyższe na uwadze, Wojewoda uznał, że w przedmiotowym postępowaniu właściwym do orzekania w pierwszej instancji w zakresie wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], na podstawie
art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy jest dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W.
Wojewoda wskazał, że, zestawiając treść art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dyspozycją art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy z 22 czerwca 1995 r., należy dojść do wniosku, że kompetencja do orzekania odnośnie wniosku dekretowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości przysługuje dyrektorowi Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W.
Stwierdzając, że dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W., jako wykonujący prawa własnościowe Skarbu Państwa, jest właściwy do rozpatrzenia wniosku dekretowego, Wojewoda powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2007 r. I OSK 1110/06, w którym Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że: "Z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wynika,
że w postępowaniu z wniosku dekretowego o przyznanie prawa do gruntu stroną jest dotychczasowy właściciel lub jego następcy prawni, zaś właściciel gruntu rozstrzyga
o losach tego wniosku. Inne podmioty mogłyby być natomiast stronami tylko wówczas, gdyby wykazały się tytułem prawnorzeczowym do gruntu, będącego przedmiotem wniosku byłego właściciela." W ocenie organu z cytowanego orzeczenia wynika między innymi wniosek, iż skoro uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku
do gruntu przy ul. [...] (działka nr [...]) wykonuje WAM, to właśnie dyrektor jej Oddziału Regionalnego w W. jest organem pierwszej instancji w postępowaniu w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na zasadzie dekretu
z 26 października 1945 r. do tego gruntu.
Organ odwoławczy wskazał także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 grudnia 2010 r. I SA/Wa 1196/10, z którego wynika, że WAM, obejmując we władanie składniki mienia skarbowego (art. 14 ust. 1 ustawy
o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP), wstępuje w prawa i obowiązki z nimi związane
w stosunku do Skarbu Państwa i osób trzecich (art. 15 ustawy). Dotyczy to również praw
i obowiązków z zakresu prawa publicznego, dotyczących gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, o czym może świadczyć przykładowo oddawanie nieruchomości w trwały zarząd (art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy). Zatem zakres gospodarowania nieruchomościami, o jakich mowa w art. 14 ust. 2 i 2a ustawy
o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, musi wchodzić także ustanawianie prawa użytkowania wieczystego, na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu o gruntach warszawskich. Zdaniem Sądu, gdyby działania w sferze władczej (publicznoprawnej), miałyby być wyłączone z zakresu zadań agencji, to wyjątek zawarty w przepisie art. 14 ust. 2 ustawy, iż "Agencja gospodaruje nieruchomościami, o których mowa w ust. 1, zgodnie
z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami,
z wyjątkiem przepisów dotyczących wywłaszczania nieruchomości" nie miałby racji bytu.
Wojewoda wskazał, że art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z odrębnych ustaw, starosta jest reprezentantem Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami. Jedną z takich odrębnych ustaw jest właśnie ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP,
która posługuje się tym samym pojęciem - gospodarowania nieruchomościami
- w odniesieniu do nieruchomości powierzonych WAM. Zatem, przy tożsamości zakresu pojęciowego gospodarowania nieruchomościami, "Z wyjątkiem przepisów dotyczących wywłaszczania nieruchomości" w stosunku do nieruchomości, powierzonych Agencji
(art. 14 ust. 1 ustawy) właściwość organów określa przepis art. 14 ust. 2a ustawy
o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Nie budzi przy tym wątpliwości, że nieruchomość, stanowiąca między innymi działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], wchodzącą
w skład nieruchomości, położonej w W., przy ul. [...], przekazana została WAM w trybie art. 14 ust. 1 o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.
Odnosząc się do kwestii prawidłowości interpretacji podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 7 dekretu
z 26 października 1945 r., aby wydana została pozytywna decyzja administracyjna
w przedmiocie przyznania użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości, muszą zajść następujące przesłanki:
* złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę
* korzystanie z gruntu dające się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego).
Organ odwoławczy, w niniejszej decyzji zaniechał jednak kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji Prezydenta W. co do meritum, gdyż, w obliczu jego niewłaściwości rzeczowej do rozpoznania wniosku dekretowego co do przedmiotowej nieruchomości w pierwszej instancji, nie jest to zasadne.
Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy uznał, że Prezydent W. naruszył przepisy prawa, regulujące kwestię właściwości do orzekania w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu o własności
i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.
Wojewoda, wskazując na treść przepisu art. 138 ust. 1 pkt 2 kpa, wskazał,
że należało uchylić decyzję organu pierwszej instancji, jako wydaną przez organ niewłaściwy w sprawie oraz umorzyć postępowanie przed Prezydentem W. w całości jako bezprzedmiotowe.
Jednocześnie, Wojewoda [...] poinformował, że wniosek z 17 grudnia
1947 r. w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] przekazany zostanie zawiadomieniem, na podstawie art. 65 § 1 kpa do rozpatrzenia zgodnie z właściwością, dyrektorowi Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W., niezwłocznie po uprawomocnieniu się niniejszej decyzji.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie, w terminie otwartym dla stron postępowania, złożył Skarb Państwa
- Prezydent W.
Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, której zarzucił:
naruszenie art. 138 §1 pkt 2 kpa, poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości, wskutek przyjęcia z naruszeniem art. 19 i art. 20 kpa w zw z art. 14 ust. 1 i art. 14
ust. 2a pkt 1 i 2 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 pkt 6, art. 4 pkt 9, art. 4 pkt 9b(1), art. 11 ust. 1
i art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze
m.st. Warszawy, że Prezydent W. nie jest organem właściwym
do orzekania w przedmiocie przyznania na podstawie art. 7 dekretu prawa użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, a pozostającego
we władaniu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy
o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że, na podstawie przepisów ustawy
o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w orzecznictwie odróżnia się ustawowe upoważnienie udzielone Wojskowej Agencji Mieszkaniowej do reprezentowania interesów Skarbu Państwa w sferze uprawnień właścicielskich od uprawnień związanych
z posiadaniem atrybutów władzy (imperium) (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Szczecinie w wyroku z dnia 31 marca 2010 r. II SA/Sz 42/10). Stosownie
do treści art. 14 ust. 2a pkt 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP uprawnienia Wojewody związane z imperium w zakresie gospodarowania nieruchomościami powierzonymi Agencji ustawodawca przyznał Prezesowi Agencji, a uprawnienia starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z wyjątkiem uprawnień dotyczących wywłaszczania nieruchomości - dyrektorom oddziałów regionalnych Agencji.
Wojskowa Agencja Mieszkaniowa, jak wynika z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy
o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w ramach powierzonego jej przez Skarb Państwa wykonywania w jego imieniu i na jego rzecz prawa własności i innych praw rzeczowych
w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa, gospodaruje tymi nieruchomościami
w oparciu o przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r., z uwzględnieniem zmian wprowadzonych ustawą o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Gospodarowanie powierzonym mieniem Skarbu Państwa należy do zadań własnych Agencji (art. 16 ust. 1 pkt 1 o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP), a tryb gospodarowania przez Agencję takim mieniem został określony w art. 17 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.
W ocenie skarżącego zakres gospodarowania nieruchomościami przez Wojskową Agencję Mieszkaniową nie obejmuje rozstrzygania decyzją administracyjną o zasadności wniosku dekretowego.
Sprawa z wniosku dekretowego dotyczy wywłaszczenia nieruchomości,
zaś przepis wprowadza wyłączenie kompetencji dyrektorów oddziałów regionalnych Agencji do orzekania w takich sprawach. Użycie w powołanym wyżej przepisie
sformułowania "sprawy dotyczące wywłaszczenia nieruchomości" oznacza, że chodzi
tu o sprawy odnoszące się do materii wywłaszczenia nieruchomości w szerokim ujęciu.
W orzecznictwie, przy zastosowaniu reguł wykładni językowej i systemowej, został wyrażonym pogląd, że prawodawca miał tu na myśli przepisy mające związek, odnoszące się do materii wywłaszczeń nieruchomości w szerokim ujęciu, zaś materię tę stanowią
nie tylko regulacje w przedmiocie rozstrzygania o wywłaszczeniu, ale również o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości (tak WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 5 listopada 2008 r. I SA/Bd 632/08). Zdaniem skarżącego orzekanie w przedmiocie wniosku dekretowego jest więc sprawą dotycząca wywłaszczenia nieruchomości, a zatem dyrektor oddziału regionalnego WAM, w ramach przysługujących mu w świetle art. 14 ust. 2a pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP uprawnień starosty wykonującego zadania
z zakresu administracji rządowej przy gospodarowaniu powierzonymi Agencji nieruchomościami Skarbu Państwa, nie posiada kompetencji do prowadzenia postępowań administracyjnych i orzekania w sprawie z wniosku dekretowego. Organem właściwym do wydania w pierwszej instancji decyzji w sprawie wszczętej takim wnioskiem jest Prezydent W., działający jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 12 października 2012 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę i oświadczył, że: "legitymację do złożenia skargi wywodzi z faktu, że Prezydent
W., wykonując uprawnienia właścicielskie polegające na posiadaniu kompetencji do rozpatrzenia wniosków dekretowych, jest uprawniony do orzekania
o oddaniu gruntów w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu".
Pełnomocnik Wojskowej Agencji Mieszkaniowej podzielił stanowisko pełnomocnika strony skarżącej.
Uczestnik S. B. przychylił się do skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu z uwagi na brak legitymacji skarżącego wynikającej
z art. 50 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. tj. z 2012 r., poz. 270 - dalej "ppsa").
Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa skarżący, o którym mowa
w zdaniu pierwszym art. 50 § 1 ppsa musi mieć w złożeniu skargi interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków
a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może bowiem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej", rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot
(por. postanowienia NSA z 27 stycznia 2011 r. II FSK 2500/10, lex 742360; z 28 grudnia 2010 r. II FSK 2404/10, lex 742354). Wskazać należy, że konstrukcja art. 50 § 1 ppsa
nie zrywa powiązania z definicją strony na gruncie art. 28 kpa, albowiem o sytuacji podmiotów decydują podobne przesłanki, wiążące się z jednej strony
z materialnoprawnym charakterem legitymacji oraz związkiem pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem
lub czynnością organu administracji. Istotne jest tu rzeczywiste powiązanie pomiędzy sytuacją prawną podmiotu a przedmiotem postępowania (por. wyrok NSA z 18 marca 2011 r. I OSK 741/10, lex 1079818). Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu
i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku
(por. wyrok NSA z 3 czerwca 1996 r. II SA74/96 (ONSA 1997 nr 2 poz. 89).
W piśmiennictwie podkreśla się, że interes prawny można wywodzić tylko z treści normy prawa materialnego (należącej do każdej gałęzi prawa, nie tylko prawa administracyjnego) dającej się za każdym razem indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm - normy, której treść można do końca ustalić. Interes prawny
nie może być zatem wyprowadzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego,
czy jakiejś instytucji prawnej (J.Zimmermann w glosie do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r. IV SA 846/95 - OSP z 1997 r., nr 4, poz. 83 A).
Natomiast zgodnie z art. 50 § 2 ppsa uprawnionym do wniesienia skargi,
jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.
W systemie prawnym nie ma przepisu, który na podstawie art. 50 § 2 ppsa uprawniałby Skarb Państwa - reprezentowany przez Prezydenta W. - do złożenia skargi na decyzję w sprawie dotyczącej rozpoznania wniosku dekretowego.
Również brak jest podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 50 § 1 ppsa.
Niniejsza sprawa dotyczy rozpoznania wniosku w trybie art. 7 dekretu
z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze
m.st. Warszawy. Stronami postępowania toczącego się na podstawie tego przepisu są byli właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni, a także podmioty,
którym przysługuje do nieruchomości tytuł prawnorzeczowy.
Skarżący nie zalicza się do żadnej z tej kategorii podmiotów. Nie był stroną postępowania administracyjnego i nie były doręczane mu decyzje. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego, Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta
W. nie wykonuje wobec przedmiotowej nieruchomości uprawnień właścicielskich. Jak to bowiem wynika z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W. [...] jako właściciel nieruchomości wpisany jest Skarb Państwa reprezentowany przez Wojskową Agencję Mieszkaniową. Treść księgi wieczystej ma rozstrzygające znaczenie dla określenia właściciela. Zatem wadliwe jest stanowisko skarżącego, że to on wykonuje uprawnienia właścicielskie wobec działki ew. nr [...].
Natomiast stanowisko skarżącego, że jego legitymacja do złożenia skargi wynika
z faktu, "że Prezydent W., wykonując uprawnienia właścicielskie polegające na posiadaniu kompetencji do rozpatrzenia wniosków dekretowych, jest uprawniony
do orzekania o oddaniu gruntów w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu", nie może być skuteczne. Oznaczałoby to, że skarżący składa skargę jako organ,
tj. Prezydent W. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej
- stosownie do przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz.U. z 2002 r. Nr 41 poz. 361 z póz. zm.) w zw z art. 4 pkt 9b1 i art. 11 ust. 1 ustawy
o gospodarce nieruchomościami. Skarga taka byłaby niedopuszczalna, gdyż Prezydent W. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wydawał
w niniejszej sprawie decyzję jako organ I instancji. Organ administracji nie może być jednocześnie stroną postępowania, a co za tym idzie - nie ma prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczne rozstrzygnięcie podjęte w tym postępowaniu.
Jednakże Sąd oddalił skargę, a nie ją odrzucił, gdyż skarżący określił się jako Skarb Państwa - Prezydent W., a kwestia braku legitymacji będąca przedmiotem oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym uzasadnia oddalenie skargi.
Wobec tego, że skarga została złożona przez podmiot nie mający legitymacji
w rozumieniu art. 50 ppsa, to poza oceną Sądu pozostają zarówno zarzuty skargi
jak i prawidłowość zaskarżonej decyzji.
Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł
jak w sentencji wyroku z mocy art. 151 ppsa.