I SA/WA 1208/23

I SA/Wa 1208/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-10-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Lenart /przewodniczący/
Kamil Kowalewski /sprawozdawca/
Łukasz Trochym
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art 145 par 1 pkt 1 lit c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Trochym Asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.) Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2023 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę mienia Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 23 marca 2023 r. nr KKU-62/22, wydaną po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. w [...] (dalej też jako [...] S.A. lub Skarżąca), Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej też jako KKU) utrzymała w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 1 marca 2022 r., nr [...], stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka numer [...] o powierzchni 0,1934 ha, objętej księgą wieczystą numer [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...].
Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.
Pismem z dnia 1 lutego 2016 r. Wojewoda Śląski zawiadomił [...] S.A o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie uregulowania stanu prawnego nieruchomości położonej w [...] w obrębie ewid. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1934 ha, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], na podstawie art. 5 ust. 1 1 i 17a ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm. – dalej też jako u.w.u.s.t.). Konieczność wszczęcia tego postępowania wynikała z faktu złożenia przez [...] w dniu 26 września 2005 r. wniosku o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntów Skarbu Państwa w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543).
Wojewoda postanowieniem z dnia 28 stycznia 2016 r., nr [...] zawiesił postepowanie wszczęte na wniosek [...], zaś wszczęte z urzędu postepowanie w sprawie uregulowania stanu prawnego nieruchomości zakończył decyzją z dnia 1 marca 2022 r., nr [...], stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie ewidencyjnym [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka numer [...] o powierzchni 0,1934 ha, objętej księgą wieczystą numer [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...].
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, a fakt jej nabycia potwierdzać ma działa II księgi wieczystej nr [...].
Wojewoda zauważył, że w ewidencji gruntów wg. stanu na dzień 27 maja 1990 r., pierwotnie istniejąca działka nr [...] (numer na podstawie operatu modernizacji ewidencji gruntów i budynków [...] został zmieniony z dniem [...] lipca 2009 r. na nr [...]) była oznaczona symbolem "Tk", a jako władający istnieją [...] Spółka Akcyjna. Jednocześnie Wojewoda zauważył, że w dniu 27 maja 1990 r. na wspomnianej nieruchomości istniała linia kolejowa nr [...] [...] – [...], została całkowicie zlikwidowana 2014 r.
Dalej Wojewoda stwierdził, że nie ma dokumentów potwierdzających prawo zarządu [...] do tej nieruchomości. Powołując się na art. 5 ust. 1 pkt 1 u.w.u.s.t., art. 34 kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360), i art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), że w takim wypadku mienie stawało się własnością właściwych gmin. Wobec potwierdzających że nieruchomość obciążona była prawem zarządu i nie podlegała wyłączeniu z komunalizacji, stosownie do art. 11 i 12 ustawy z 10 maja 1990 r. należała ona do podmiotów wyszczególnionych w art. 5 ust. 1 pkt 1. Ustawy z 10 maja 1990 r.
[...] S.A. złożyła odwołanie od decyzji Wojewody zarzucając jej brak należytego uzasadnienia i zaniechanie podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z tego powodu – w ocenie Skarżącej – istniały zasadnicze wątpliwości, co do okoliczności mających wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Po rozpoznaniu odwołania KKU decyzją powołaną na wstępie utrzymało mocy decyzję Wojewody.
Podobnie jak Wojewoda, KKU jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazała art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. W pierwszej kolejności Komisja odniosła się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia przepisu art. 7 k.p.a. wskazując, że wyrażona w nim zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego. W ocenie KKU, Wojewoda, który był gospodarzem prowadzonego postępowania nie naruszył wyrażonych w nim reguł. Dalej Komisja stwierdziła, że uzasadnienie skarżonej decyzji również odpowiada wymogom formułowanym przez ustawodawcę, bowiem obrazuje trzy fazy rozumowania, tzn. wyjaśnienie zmierzające do ustalenia faktów, ustalenie ich znaczenia według normy prawnej oraz zastosowanie normy prawnej obowiązującej.
Wreszcie przechodząc do istoty sprawy KKU stwierdziła, że dla ustalenia czy przedmiotowe mienie należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest ustalenie co należy rozumieć pod pojęciem "należące do". Pojęcie to jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego pojęciami "posiadanie", "władanie", "dysponowanie". Należenia nie można domniemywać. Organ wskazał, że w razie wątpliwości czy dla danej sprawy właściwa jest wojewódzka rada narodowa czy też rada narodowa stopnia podstawowego domniemuje się należenie do rady narodowej stopnia podstawowego. KKU przypomniała, że art. 38 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wskazywał że dowodem potwierdzającym istnienie zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowa o nabyciu nieruchomości.
W konsekwencji Komisja przyjmując jako niekwestionowane ustalenia Wojewody stwierdziła, w toku postępowanie nie odnaleziono dokumentów z których by wynikało, że sporna nieruchomość została w prawem przewidzianej formie oddana w zarząd [...] S.A., a tylko w takiej sytuacji nieruchomość nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.
[...] S.A. zaskarżyła decyzję KKU w całości zarzucając jej:
1) naruszenie przepisów postępowania tj.:
- art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy;
- art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 75 § 1 ab initio k.p.a. poprzez niezbadanie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 11 ust. 1 tej ustawy poprzez bezzasadne przyjęcie, że Gmina [...] z dniem 27 maja 1990 r. nabyła prawo własności nieruchomości podczas gdy zebrany materiał dowodowy nie jest wystarczający do takich ustaleń a nadto zachodzą przesłanki do wyłączenia od komunalizacji.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Śląskiego, a także zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja wydana przez Komisję utrzymująca w mocy decyzję Wojewody z 1 marca 2022 r. dotyczącą komunalizacji mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako "ustawa komunalizacyjna").
Sąd zauważa, że decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Komisja, jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody, naruszają przepisy postępowania wskazane w skardze w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe, za przedwczesną, zdaniem Sądu, uznać należy ocenę zarzutów naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, bowiem dopiero konieczny do uzupełnienia materiał dowodowy i jego prawidłowa ocena będą miały zasadniczy wpływ na zgodne z prawem rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.
Organy obu instancji przyjęły w sprawie, że przedsiębiorstwu państwowemu [...] S.A. nie przysługiwało do spornych nieruchomości (działki ozn. nr [...] o pow. 0,1934 ha, położonej w [...] w obrębie ewid. [...], ujawnionej w księdze wieczystej nr [...]) w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu. Skarżąca nie wykazała bowiem, zdaniem organów, spełnienia ustawowej przesłanki warunkującej istnienie po stronie [...] S.A. prawa zarządu, tj. dokumentu potwierdzającego uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) przedmiotowej nieruchomości, co z kolei doprowadziło organy do konkluzji, że jako składnik mienia państwowego nieruchomość należała wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. A zatem organy uznały, że sporna nieruchomość należała do ówczesnego terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jako taka podlegała komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. na rzecz Gminy [...].
Uszło jednak uwadze organów obu instancji, że z pisma Prezydenta Miasta [...] z dnia 15 grudnia 2005 r. (w aktach sprawy – k. 23 akt administracyjnych) wynika, że na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w [...] nr [...] została naliczona [...] w [...] opłata z tytułu zarządu nieruchomością w skład której wchodzi sporna działka, która to opłata została następnie zaktualizowana oświadczeniem Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] oraz [...].
Powyższe może świadczyć o tym, że cześć nieruchomości, której dotyczą owe akty, obejmującej działkę ozn. nr [...] o pow. 0,1934 ha, położonej w [...] w dacie relewantnej 27 maja 1990 r. mogła pozostawać w zarządzie [...]. W sytuacji bowiem gdy w aktach sprawy brak jest decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, co w niniejszej jest okolicznością bezsporną, to w treści decyzji o naliczeniu opłaty rocznej z tytułu zarządu, może znajdować się wzmianka wskazująca na konkretną decyzję administracyjną, na podstawie której zostało ustanowione prawo zarządu.
Brak tych decyzji (opłatowych) w aktach sprawy nie pozwala jednak w sposób jednoznaczny wyjaśnić powstałych w tym zakresie wątpliwości. Organy obu instancji zaniechały bowiem podjęcia jakichkolwiek czynności, przede wszystkim poprzez podjęcie próby uzyskania przedmiotowych decyzji opłatowych z Urzędu Miasta [...], lub w sytuacji gdy nie zostaną one tam odnalezione – wystąpienie do archiwów państwowych w celu ich pozyskania.
W ocenie Sądu, zarówno organ pierwszej instancji, jak i Komisja, przedwcześnie przyjęły zatem, że były podstawy do stwierdzenia komunalizacji spornej nieruchomości na rzecz Gminy [...].
Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, organy nie przeprowadziły w niniejszej sprawie prawidłowych ustaleń faktycznych.
Zasadne są zatem, zdaniem Sądu, zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy przepisów postępowania. Wskazać bowiem należy, że przepis art. 7 k.p.a. statuujący zasadę prawdy obiektywnej stanowi nakaz skierowany do organu administracji państwowej zobowiązując organ do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2020 roku, sygn. akt I OSK 445/19, Lex nr 3020326). Skuteczne powołanie się na naruszenie art. 7 k.p.a. może odnieść skutek jedynie w sytuacji, kiedy miałoby to wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją. Wobec zasadniczych braków materiału dowodowego sprawy, nie sposób bowiem ponad wszelką wątpliwość wykluczyć tego, że w relewantnym dla sprawy okresie [...] była zarządcą działki ozn. nr [...] o pow. 0,1934 ha, położonej w [...] stanowiącej – według danych ewidencyjnych – tereny kolejowe.
Wyjaśnić przy tym należy, że z uwagi na sposób sformułowania sentencji decyzji organów, w których stwierdzono fakt komunalizacji całości przedmiotowych działek, nie jest obecnie możliwym uchylenie wskazanych decyzji jedynie w części dotyczącej nieruchomości nie zajętej pod drogę publiczną. Z tego powodu Sąd był zmuszony uchylić w całości zaskarżone decyzje.
W takim przypadku przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda uzupełni materiał dowodowy sprawy we wskazanym przez Sąd zakresie, i następnie na jego podstawie zdecyduje o kierunku rozstrzygnięcia. Swoje zaś ustalenia i rozstrzygnięcie wyczerpująco umotywuje w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, sporządzonego zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.
Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt 2 sentencji wyroku) – obciążając Komisję obowiązkiem zwrotu na rzecz Skarżącej kwoty 200 zł (wpis od skargi).