I SA/Wa 1195/11

I SA/Wa 1195/11 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2011-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-06-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Chaciński /przewodniczący/
Dorota Apostolidis
Przemysław Żmich /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Minister Budownictwa
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
art. 73
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nabycia z mocy prawa własności nieruchomości z dniem 01.01.1999 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego Powiatu [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Dróg Powiatowych w I., decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności części nieruchomości położonej w I. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], jako zajętej w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, będącą od dnia 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej Pwurap - decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Powiat I., z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności części nieruchomości położonej w Inowrocławiu przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], jako zajętej w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, będącą od dnia 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa, na podstawie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających ma miejsce wówczas, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.
Wojewoda wskazał, że z akt sprawy wynika, iż działka nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność U. Z. w ½ części oraz C. Z. w ½ części. Na mocy umowy sprzedaży z dnia [...] kwietnia 2009 r. akt notarialny Rep. A nr [...]. W dziale II księgi wieczystej własność przedmiotowej księgi wpisana jest na rzecz E. C.
Ponadto na przedmiotowej nieruchomości urządzona została część pokrytego asfaltem chodnika ul. [...] wraz z wjazdem na teren posesji. Stan nawierzchni chodnika i wjazdu wskazuje również na fakt ich położenia przed dniem 31 grudnia 1998 r. Wojewoda wskazał, że co prawda brak dokumentów dotyczących władania gruntem i zajęcia nieruchomości pod część pasa drogowego ul. [...] pod ogólnodostępny utwardzony chodnik wedle stanu obowiązującego do dnia 31 grudnia 1998 r., to jednak kwestia zajęcia przedmiotowej działki pod część chodnika ul. [...] w I. do dnia 31 grudnia 1998 r. nie budzi wątpliwości, natomiast jego utwardzenie poprzez pokrycie asfaltem jest jedyną udowodnioną czynnością potwierdzającą sprawowanie władztwa publicznoprawnego.
Wojewoda [...] wskazał jednak, że w niniejszej sprawie wystąpił problem dotyczący statusu ul. [...] zarówno w dniu 31 grudnia 1998 r. jak i w dniu 1 stycznia 1999 r. Zdaniem Wojewody, ul. [...] nie została we właściwym trybie zaliczona do kategorii dróg publicznych. W szczególności nie została ona objęta rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. Nr 35, poz. 179 ze zm.). Ulica [...] w I. nie została wymieniona w załączniku nr 1 tego rozporządzenia.
W ocenie Wojewody, nie można uznać, że ul. [...] jest przedłużeniem drogi nr [..] relacji ([...]) – granica województwa – [...] (wymienionej w załączniku nr 1 w części A), gdyż droga nr [...] stanowi drogę zamiejską, zaś w odrębnym wykazie (wykaz [...] załącznika nr 1) zostały umieszczone m. in. ulice miejskie w Inowrocławiu, zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich. Natomiast ulica [...] nie została umieszczona w wykazie tych ulic. Jako zatem nie zaliczona do dróg publicznych, nie mogła stać się drogą powiatową w oparciu o art. 103 ust. 3 Pwurap. Nie każda bowiem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną, co w niniejszym przypadku ma miejsce i stanowi przeszkodę do uwłaszczenia z mocy prawa Powiatu I.
Od powyższej decyzji Zarząd Dróg Powiatowych w I. wniósł odwołanie podnosząc, iż jego zdaniem ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich przed dniem 31 grudnia 1998 r. w trybie art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w 1998 r. Skarżący powołał się na uchwałę Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lipca 1985 r. nr [...] w sprawie wyrażenia opinii w przedmiocie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg wojewódzkich, która wymienia również ulicę [...]. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [..] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu podniósł, że art. 73 Pwurap odnosi się do nieruchomości, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były zajęte pod drogi publiczne, w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. Aby droga posiadała status drogi publicznej musiała zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1.
Minister podzielił stanowisko organu I instancji, że przedmiotowa działka nie została zajęta pod drogę, która w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Uznał, że ulica [...] w I. nie została objęta aktami normatywnymi o nadaniu tej drodze kategorii drogi publicznej, a w szczególności nie była objęta powołanym wyżej rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r., z tego powodu, że nie była wymieniona w części [...] załącznika nr 1 do rozporządzenia. Nie zgodził się również z twierdzeniem, aby kategoria drogi publicznej ulicy [...] wynikała z uchwały [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lipca 1985 r. w sprawie wyrażenia opinii w przedmiocie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg wojewódzkich, gdyż uchwała ta nie stanowi aktu nadającego drogom kategorię dróg publicznych. Została wydana jedynie w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania propozycji zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich.
Zdaniem Ministra, brak nadania drodze kategorii drogi publicznej jest wystarczający do stwierdzenia, że nie jest możliwe uzyskanie prawa własności nieruchomości z mocy prawa, w trybie art. 73 Pwurap.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. wniósł Powiat I., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 77 § 2 i art. 80 K.p.a. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wbrew temu co twierdzą organu obu instancji ul. [...] została zaliczona do kategorii drogi wojewódzkiej przed dniem w trybie art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w 1998 r. Skarżący wskazał, że do akt sprawy została złożona kopia uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...] opiniująca zaliczenie dróg publicznych do kategorii dróg wojewódzkich, w której wymieniona jest ulica [...]. Minister uznał jednak, że ul. [...] miała przebieg przez drogę wojewódzką nr [...], mimo ujęcia tej ulicy w ciągu powyższej drogi, która obecnie jest drogą powiatową i której usytuowanie nie zmieniło się od lat. Zdaniem skarżącego z akt wynika, że droga ta była traktowana przez zarządców jako droga wojewódzka. Droga ta została protokolarnie przekazana Staroście I.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z dnia 13 października 2011 r. strona skarżąca powołała się na protokół przekazania i protokół zdawczo – odbiorczy oraz na załączniki do tych protokołów wskazując, że sporna nieruchomość na mocy art. 6a ustawy o drogach publicznych znalazła się w pasie drogi [...]. Skarżący podniósł, że dysponuje decyzjami administracyjnymi wydanymi w sprawie toczącej się w oparciu o przepis art. 60 Pwurap, gdzie Wojewoda uznał, że nieruchomości wymienione w tych decyzjach położone w granicach administracyjnych Miasta I. wchodziły w skład drogi powiatowej nr [...] (poprzedni nr [...]). Skarżący wskazał, że w zależności od podstawy prawnej nabycia mienia organ raz uznaje ul. [...] jako drogę powiatową a innym razem takiego statusu jej odmawia, co jest niezrozumiałe mając na uwadze twierdzenie Ministra, że tylko wykaz Ministra Komunikacji potwierdza zajęcie nieruchomości pod drogę. Powiat I. przywołał się na wyroki WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. I SA/Wa 304/11 i z dnia 19 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 616/11 uchylające decyzje Ministra Infrastruktury wydane w podobnym stanie faktycznym i prawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona.
Sąd zauważa, że zgodnie z art. 73 ust. 1 Pwurap nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, nie stanowiącymi ich własności. Art. 73 Pwurap nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zaliczenie określonej drogi do kategorii dróg powiatowych – bo z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie – następowało w trybie art. 103 ust. 3 Pwurap, z tym, że wcześniej musiała to być droga zaliczona do kategorii dróg krajowych lub wojewódzkich. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Pwurap sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. także wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., I SA 513/00).
Poza sporem jest podmiot publicznoprawny władał częścią działki nr [...], zajętą pod chodnik ul. [...] przed dniem 1 stycznia 1999 r., jak również to, że w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła ona własność osób fizycznych. Zasadnie zatem organy obydwu instancji starały się ustalić, czy ulica [...] była przed dniem 1 stycznia 1999 r. zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich, gdyż tylko wówczas mogłaby stać się drogą powiatową, z mocy art. 103 ust. 3 w zw. z ust. 1 Pwurap. Czyniąc takie ustalenia organy obydwu instancji nie wzięły jednak pod uwagę wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, czym naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na rozprawie w dniu 30 listopada 2011 r. Sąd dopuścił dowód uzupełniający z dokumentów, w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., w postaci decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., którą to decyzją Wojewoda potwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat I. mienia Skarbu Państwa stanowiącego nieruchomości gruntowe wchodzące w skład drogi powiatowej nr [...] (poprzedni nr [...]) relacji [...], położone w jednostce ewidencyjnej I. Podstawę wydania tej decyzji stanowił art. 60 ust. 1 i 3 w zw. z art. 103 ust. 1 i 3 Pwurap. Pełnomocnik skarżącego twierdzi przy tym (co wynika także z uzasadnienia innej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., dopuszczonej jako dowód), iż nieruchomości wymienione w decyzji z [...] czerwca 2009 r., którymi został uwłaszczony Powiat I., wchodzą w skład ulicy O. Tym razem Wojewoda [....] nie miał zatem wątpliwości, że ul. [...] stanowiła drogę publiczną, która następnie stała się drogą powiatową.
Niewątpliwie przesłanki uwłaszczenia z mocy prawa Powiatu I. w oparciu o art. 60 ust. 1 i 3 Pwurap są inne, niż przesłanki uwłaszczenia w trybie art. 73 ust. 1 i 3 tej ustawy. Tym niemniej, jeśli chodzi o drogi powiatowe (do czego odwołuje się decyzja Wojewody z [...] czerwca 2009 r., wskazując na związek z art. 103 ust. 1 i 3) wspólną przesłanką uwłaszczenia powiatu na podstawie obydwu przepisów jest to, aby droga była drogą publiczną (wojewódzką lub krajową) przed dniem 1 stycznia 1999 r. Jeśli jedną z przesłanek uwłaszczenia z mocy prawa w obydwu przypadkach stanowi ta sama cecha relewantna nieruchomości (zajęcie pod drogę publiczną), to cecha ta nie może być ustalana w sposób dowolny, w oparciu o różne kryteria, w zależności od podstawy prawnej postępowania, jeśli żadna z tych podstaw nie zawiera własnej i odmiennej definicji drogi publicznej.
Takie rozstrzygnięcie sprawy w sposób oczywisty naruszało zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Nie biorąc pod uwagę ustaleń wynikających z innych, ostatecznych rozstrzygnięć tego samego organu, istotnych dla sprawy, organy naruszyły także przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tej sytuacji organ I instancji musi ustalić, czy nieruchomości, którymi został uwłaszczony Powiat I. w decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. są zajęte pod ul. [...], a jeśli tak, ponownie rozważyć, czy ul. [...] została zaliczona do kategorii drogi wojewódzkiej przed dniem 1 stycznia 1999 r., biorąc pod uwagę także dowód z decyzji powołanej wyżej oraz z decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r.
Mając na względzie również wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r. I SA/Wa 304/11, na który powołuje się strona skarżąca, organ rozważy także, czy samo brzmienie art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych mogło stanowić podstawę do zaliczenia ul. [...] do kategorii dróg wojewódzkich, jeśli nie była ona wymieniona w części [...] załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. Nr 35, poz. 179 ze zm.). Sąd przy tym nie przesądza tej ostatniej kwestii, bo art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych może być różnie wykładany (np. jako zakaz zaliczania do dróg gminnych ulicy leżącej w ciągu drogi publicznej innej kategorii), a rolą sądu jest jedynie kontrola działań administracji publicznej (art. 3 § 1 P.p.s.a.), a nie rozstrzyganie o istocie sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.
O zwrocie należnych skarżącemu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).