I SA/Wa 1193/20

I SA/Wa 1193/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-08-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-06-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak /przewodniczący/
Iwona Kosińska
Łukasz Trochym /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 463/21 - Wyrok NSA z 2024-05-28
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
art.  6
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
Dz.U. 1989 nr 14 poz 74
art. 6 ust 1
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - t. jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit a , art 135, art 205 § 2 ,art 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Łukasz Trochym (spr.) Protokolant referent – stażysta Beata Karczewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi S. S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz S. S.A. w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2019 r., nr [...], stwierdzającą nabycie przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z [...] maja 2019 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę Z.
z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości państwowych, położonych w granicach administracyjnych Miasta Z., w obrębie ewidencyjnym nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [....] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [....] ha, objętych księgą wieczystą nr [...] Sądu Rejonowego w Z.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka [...] S.A.
z siedzibą w B.
Decyzją z [...] kwietnia 2020 r. Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2019 r.
Komisja wskazała, że podstawę materialnoprawną decyzji organu I instancji stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę
o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.), zgodnie z którym jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia państwowego istniejący w dacie 27 maja 1990 r.
W ocenie Komisji, o przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74, ze zm.), zgodnie z którym terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Komisja wskazała, że za nieruchomość "nie należącą" do terenowego organu administracji można uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Organ podniósł, że w tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Komisja przywołała orzeczenia sądów administracyjnych wydane w zbliżonym co do istoty do niniejszej sprawy stanie faktycznym i wskazała, że nie dostrzega wcześniejszego w stosunku do art. 38 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. przepisu szczególnego, w świetle którego mogło dojść do skutecznego nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe zarządu tylko na podstawie umowy sprzedaży spornej nieruchomości. Ponadto, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, istnienia zarządu nie można domniemywać. W ocenie Komisji, powyższego Spółka [...] nie wykazała.
Podsumowując, Komisja podniosła, że na wynik postępowania komunalizacyjnego nie będzie miał wpływu na sferę praw i obowiązków Spółki [...]. Taki wpływ, w ocenie Komisji, może mieć natomiast wynik postępowania prowadzonego
w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, ze zm.), w zakresie którego zresztą Kopalnia już wszczęła postępowanie, aktualnie zawieszone z uwagi na niniejsze postępowanie.
Skargę na ww. decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka [...] S.A.
z siedzibą w B. zarzucając tej decyzji naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, co miał wpływ na wynik sprawy, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnie i niewłaściwe przyjęcie, że sporna nieruchomość spełnia przesłanki komunalizacji z mocy prawa na rzecz Miasta Gminy Z. z uwagi na fakt, że stanowiła ona mienie Skarbu Państwa
i jednocześnie nie była obciążana prawem zarządu lub użytkowania na rzecz innych niż Państwo państwowych osób prawnych, podczas gdy nieruchomość pozostała w rządzie KWK J. w R., oraz;
2) art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r., Nr 22, poz. 99), poprzez niewłaściwe niezastosowanie i nieuwzględnienie, że grunty państwowe będące
w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przeszły z mocy prawa w zarząd tych jednostek, w sytuacji gdy właściwe zastosowanie tego przepisu wykluczałoby uznanie, że nieruchomość podlegała ustawowej komunalizacji;
3) przepisów postępowania polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez dokonanie wybiórczej, dowolnej oceny dowodów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Powołując się na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie decyzji Wojewody [...] z [... maja 2019 r.
i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.
Stosownie do treści art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18, poz. 94), dalej jako "ustawa z 12 marca 1958 r.", ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości
i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej, umowę zamiany lub umowę nabycia nieruchomości za cenę ustaloną według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie. Co istotne, nabycie nieruchomości w tym trybie następowało zawsze na rzecz Państwa. Do takiego wniosku prowadzi treść art. 2 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r., zgodnie z którym wywłaszczenie może nastąpić jedynie na rzecz Państwa. W każdym zatem przypadku wywłaszczenia na postawie ustawy
z 12 marca 1958 r. nieruchomość stawała się własnością Państwa i wchodziła w skład mienia ogólnonarodowego w rozumieniu art. 8 ówcześnie obowiązującej Konstytucji
z 22 lipca 1952 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r., I OSK 1250/10 – orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl, dalej jako "CBOSA").
Natomiast w myśl art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami
i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74), dalej jako "ustawa
z 29 kwietnia 1985 r.", w brzmieniu relewantnym dla w dniu wejścia w życie ustawy
z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym
i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej jako "Przepisy wprowadzające", grunty państwowe, które nie zostały oddane
w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że grunty państwowe oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, nie należały – w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających – do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
z 22 października 2014 r., I OSK 592/14, CBOSA).
Z akt sprawy wynika, że sporne nieruchomości zostały nabyte od osób fizycznych przez Skarb Państwa (Państwo) w zarząd i użytkowanie przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą R. w J. (KWK J.), na mocy aktów notarialnych, zawartych w okresie pomiędzy 16 kwietnia 1985 r. a 10 czerwca 1985 r. Umowy sprzedaży zostały zawarty w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. Organ nie podzielił stanowiska skarżącej, że ww. akty notarialne mogły doprowadzić do ustanowienia zarządu przed dniem wejścia w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Organ uznał za to, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki komunalizacji spornego mienia określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających. W ocenie organu, brak jest bowiem przepisu szczególnego, w świetle którego mogło dojść do skutecznego nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe zarządu tylko na podstawie umowy.
Rozstrzygnięcia na gruncie niniejszej sprawy wymaga zatem kwestia czy w stanie prawnym, który obowiązywał do dnia wejścia w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r., tj. do dnia 1 sierpnia 1985 r., przedsiębiorstwa państwowe mogły uzyskać prawo zarządu nabytą nieruchomością w innym trybie niż decyzja administracyjna.
Pogląd aprobujący stanowisko, że mogło dojść do skutecznego nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe prawa zarządu na podstawie umowy wyraził chociażby Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 czerwca 1982 r., sygn. akt SA/Po 210/82, gdzie wskazał, że wprawdzie w dacie zawarcia umowy obowiązujące wówczas przepisy prawa nie przewidywały nabycia przez przedsiębiorstwo prawa własności nieruchomości, jednakże nabycie mienia przez Skarb Państwa dla potrzeb przedsiębiorstwa w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości skutkowało nabyciem przez to przedsiębiorstwo prawa użytkowania.
Ponadto warto wskazać również na stanowisko jakie zajął w tej kwestii Sąd Najwyższy, który w wyroku z 9 kwietnia 1992 r., III ARN 15/92, LEX 9566, uznał, że "zasada wyłączności rad narodowych i ich prezydiów co do gospodarowania terenami państwowymi, wynikająca z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 ze zm.), nie wykluczała możliwości objęcia zarządu nieruchomością przez czynności faktyczne, będące naturalną konsekwencją aktu nabycia nieruchomości".
Należy w tym miejscu także przywołać pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku
z 12 kwietnia 2019 r. (sygn. akt I SA/Wa 64/19), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, że prawidłowość powyższego stanowiska znajduję potwierdzenie także w treści art. 8 ust. 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. (Dz. U. Nr 22, poz. 99) – w dniu wejścia w życie Przepisów wprowadzających był to już art.
8 ust. 2 ww. ustawy – zgodnie z treścią którego, nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie.
W ocenie Sądu, przepis ten odnosił skutek do każdego zarządu nabytego w drodze umowy, bez potrzeby wydawania jakichkolwiek dodatkowych aktów. Tak bowiem należy odczytywać zwrot "(...) nabyte (...) w drodze umowy pozostają w ich zarządzie." (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1484/16, CBOSA).
Sąd orzekający w niniejszej sprawie powyższe poglądy w całości podziela.
Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu, na dzień 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwu państwowemu przysługiwało prawo zarządu do nieruchomości państwowych, położonych w granicach administracyjnych Miasta Z., w obrębie ewidencyjnym nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. [....] ha, nr [...] o pow. [....] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [....] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [....] ha, objętych księgą wieczystą nr [...] Sądu Rejonowego w Z. Powyższe wynikało z mocy zawartych umów sprzedaży nieruchomości i art. 8 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r.
Jeżeli zatem w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość nie należała – w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających – do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, ale do przedsiębiorstwa państwowego, to nie mogła podlegać komunalizacji z mocy prawa. Oznacza to, że zarówno zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] zostały wydane z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających, które miało wpływ na wynik sprawy.
Nie można przy tym podzielić argumentów przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż stan niniejszej sprawy jest zbliżony do stanów faktycznych
i prawnych występujących w orzeczeniach sądów administracyjnych przywołanych przez Komisje, które dotyczyły kwestii przepisów ustrojowych przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe jako podstawy prawnej zarządu. W niniejszej sprawie mamy bowiem do czynienia z goła odmienna sytuacja, a mianowicie także, ze podstawą prawną zarządu jest czynność prawna w postaci umowy.
Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuję się do oceny prawnej, wyrażonej
w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a następnie uwzględniając całokształt zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego, ustali czy w realiach niniejszej sprawy prawnie dopuszczalnym jest stwierdzenie nabycie przez Gminę Z. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości państwowych, położonych w granicach administracyjnych Miasta Z., w obrębie ewidencyjnym nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [....] ha, nr o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, objętych księgą wieczystą nr [...] Sądu Rejonowego w Z.
Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2019 r.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia
22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800).