I SA/Wa 1193/06

I SA/Wa 1193/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Łukaszewska-Macioch
Joanna Banasiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Skarżony organ
Minister Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz /spr./ Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch WSA Monika Nowicka Protokolant referendarz sądowy Aneta Trochim -Tuchorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2006 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta L. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowych oddala skargę
Uzasadnienie
Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta L. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r.
W uzasadnieniu przedstawiono, co następuje:
Wojewoda [...] na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) decyzją z dnia [...] grudnia 1992 r., nr [...] stwierdził nabycie z dniem [...] grudnia 1990 r. przez "[...]" SA, jako następcę Zakładów [...], prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w L. przy ul. [...] - działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i przy ul. [...] - działki nr [...] i [...] oraz nieodpłatne nabycie własności budynków i urządzeń położonych na tym gruncie. Ponadto decyzją z dnia [...] września 1992 r., nr [...] stwierdził nabycie z dniem [...] grudnia 1990 r. przez "[...]" SA, jako następcę Zakładów [...], prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w L. przy ul. [...] - działki nr [...], [...], [...] i [...], oraz nieodpłatne nabycie własności budynków i urządzeń położonych na tym gruncie.
Pismem z dnia [...] lutego 2005 r. Prezydent Miasta L. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji, wskazując na art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa oraz na decyzje komunalizacyjne mające wskazywać na niewłaściwość organu do wydania decyzji uwłaszczeniowych.
W wyniku przeprowadzonego postępowania w tej sprawie Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności powyższych decyzji Wojewody [...], we wskazanym na wstępie zakresie.
Prezydent Miasta L. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Badając ponownie sprawę i mając na uwadze, że obecnie organem właściwym w tym zakresie jest Minister Budownictwa, co wynika z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 maja 2006 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Budownictwa (Dz. U. Nr 76, poz. 537) ustalono, co następuje:
Jak zaznaczono w zaskarżonej decyzji działki wymienione w decyzjach uwłaszczeniowych, z wyjątkiem działki nr [...], co do której wydane zostanie odrębne rozstrzygnięcie, stały się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy Miasta L., na co wskazują znajdujące się w aktach ostateczne decyzje Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r., [...] listopada 2000 r. i [...] listopada 2000 r. stwierdzające fakt komunalizacji z mocy prawa. Uwzględniono przy tym, że działka [...] odpowiada łącznie działkom nr [...] i [...], działka nr [...] odpowiada łącznie działkom nr [...] i [...], zaś działka nr [...] odpowiada działce nr [...].
Zdaniem Ministra powyższa sytuacja mogłaby wskazywać, iż organem właściwym do rozpatrzenia sprawy uwłaszczenia, mając na uwadze art. 2 ust. 3 ustawy z dnia
29 września 1990 r., byłby zarząd gminy. Jednakże decyzje uwłaszczeniowe były wydane w 1992 r., a wówczas nie było jeszcze decyzji komunalizacyjnych i nie toczyła się sprawa o komunalizację.
W decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. wskazano na odmienne rozstrzygnięcia sądów administracyjnych w kwestii właściwości organu, przy takim samym stanie prawnym jak w niniejszej sprawie. W konsekwencji wskazano też na konieczność uwzględnienia stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w postanowieniu 7 sędziów z dnia 10 grudnia 2001 r., sygn. akt OSA 6/01. Sąd wskazał tam, iż wojewoda nie może uznać się za organ niewłaściwy do rozpoznania sprawy uwłaszczeniowej toczącej w trybie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), jeżeli nie toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia praw w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Powołany
art. 200 ust. 1 zastąpił poprzednio obowiązujący przepis art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia
29 września 1990 r. dotyczący kwestii uwłaszczenia państwowych osób prawnych.
Z akt wynika, iż przedmiotowe działki były własnością Skarbu Państwa, mając na uwadze postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2001 r. nie można twierdzić, iż w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowych organ wojewódzki był organem niewłaściwym do rozpatrzenia wniosków uwłaszczeniowych, na co wskazano także w zaskarżonej decyzji.
Z akt wynika również, że istniało prawo zarządu do gruntu na rzecz Zakładów [...], które aktem notarialnym z dnia [...] marca 1992 r. zostały przekształcone w jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa "[...]" SA. Na prawo zarządu wskazuje istniejąca w obiegu prawnym decyzja Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy L. nr [...], z dnia [...] czerwca 1986 r., a tym samym spełnione były przesłanki uwłaszczenia, o których mowa w art. 2 ust. 1-2 ustawy z dnia 29 września 1990 r., co podniesiono również w zaskarżonej decyzji.
Zakłady [...] aktem notarialnym z dnia [...] marca 1992 r. zostały przekształcone w jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa "[...]" SA. Gdyby założyć, iż winno się też orzec o odpłatności za nabytą własność obiektów budowlanych, jak twierdzi Prezydent Miasta L., to zauważyć należy, iż wynikające z tego tytułu ewentualne zobowiązania zostały wygaszone na mocy art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 91, poz. 455).
Wobec nie stwierdzenia innych okoliczności, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, brak było podstaw do zmiany stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta L. działający w imieniu Gminy Miasto L.. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu i Budownictwa zarzucając, że obie decyzje naruszają wskazane w skardze przepisy prawa. Strona skarżąca wskazała, że Minister nie uwzględnił zastrzeżeń dotyczących braku prawa zarządu dla uwłaszczanych Zakładów [...] "[...]" w L., poprzednika "[...]" SA, które zgłoszone zostały we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i oparł się na aktach sprawy. Zakłady tylko użytkowały grunt, nie legitymując się do nich tytułem prawnym, o czym świadczy pismo Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego L. z dnia [...] maja 1984 r., nr [...]. Wskazana przez organ decyzja o ustalenie nowych opłat za zarząd z dnia [...] czerwca 1986 r. nie zawiera żadnej wzmianki dotyczącej potwierdzenia tego faktu.
Ponadto w decyzji z dnia [...] września 1982 r., nr [...] Wojewoda [...] przekazał nieodpłatnie własność naniesień Zakładom [...] "[...]", nieodpłatne przeniesienie naniesień na gruntach będących z mocy prawa własnością Gminy Miasto L. nastąpiło z naruszeniem art. 2 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 29 września 1990 r.
Z powołanego przez organ nadzoru postanowienia 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2001 r., sygn. akt OSA 6/01 wynika, że Wojewoda miał obowiązek wszcząć postępowanie uwłaszczeniowe, a następnie je zawiesić do czasu rozstrzygnięcia sprawy komunalizacji przedmiotowych gruntów, co pominięto w zaskarżonej decyzji.
Komunalizację gruntów potwierdzono ostatecznymi decyzjami, wynika z tego, że Wojewoda [...] nie był organem właściwym do podjęcia decyzji uwłaszczeniowej. Za takim stanowiskiem przemawia także stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03, w którym stwierdzono, że w przypadku nabycia nieruchomości przez gminy na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej nie ma podstaw do kwestionowania statutu właściciela gruntu, nawet mimo braku odpowiedniej decyzji wojewody.
Minister Budownictwa w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Pełnomocnik uczestnika postępowania "[...]" SA w L. wnosił o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest nieuzasadniona.
Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1992 r. i [...] grudnia 1992 r. dotyczących uwłaszczenia "[...]" SA jako następcy Zakładów [...] w L. wskazanymi w decyzjach nieruchomościami nie narusza przepisów prawa w sposób uzasadniający uwzględnienie skargi.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze w pierwszej kolejności rozważyć należy, czy zasadnie Prezydent Miasta L. kwestionuje w sprawie niniejszej odmowę stwierdzenia nieważności wskazanych decyzji uwłaszczeniowych w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Przypomnieć trzeba, że decyzje te wydane były przez Wojewodę [...] w 1992 r. Nie toczyło się jeszcze wówczas postępowanie komunalizacyjne na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Decyzje stwierdzające, że przedmiotowe działki Skarbu Państwa stały się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy L. wydane zostały dopiero w 2000 r. Przepis art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w oparciu o który Wojewoda [...] wydał kwestionowane w postępowaniu nadzorczym decyzje stanowił, że decyzje w sprawie uwłaszczenia wydaje wojewoda – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarząd gminy - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. W dacie wydania przez Wojewodę decyzji uwłaszczeniowych właścicielem nieruchomości wpisanym do księgi wieczystej był Skarb Państwa i w tej sytuacji organ nadzoru zasadnie uznał, że brak jest podstaw by twierdzić, że naruszone zostały przepisy o właściwości. Wprawdzie późniejsze decyzje komunalizacyjne wydane na podstawie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. mają charakter deklaratoryjny i stwierdzają nabycie własności przez Gminę z mocy prawa z datą wejścia w życie tej ustawy, ale zawierają one również pewien element konstytutywny. Gmina może dysponować mieniem komunalnym dopiero wówczas, gdy decyzja stanie się ostateczna. Do tego czasu gmina nie jest uprawniona do wypowiadania się na zewnątrz w stosunku do mienia podlegającego komunalizacji, a tym samym zarząd gminy nie może uznać się właściwym do rozpoznania sprawy o uwłaszczenie (por. postanowienie 7 sędziów NSA z 10 grudnia 2001 r., sygn. akt OSA 6/01 - ONSA 2002/3/94). Decyzja Wojewody stanowi sformalizowany i jedyny dowód nabycia przez gminę składników będących mieniem państwowym. Sytuacja taka powoduje w istocie czasowe wyłączenie uprawnień właścicielskich. Nabycie mienia komunalnego stanowi uwłaszczenie gminy częścią mienia ogólnonarodowego i ma charakter pochodny - gmina staje się następcą Skarbu Państwa (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 lutego 2004 r., sygn. akt II CK 404/02, Lex nr 157282, w którym powołał się na wcześniejsze analogiczne orzeczenia Sądu Najwyższego dotyczące tej kwestii, przede wszystkim uchwałę z dnia 29 lipca 1993 r. III CZP 64/93, OSN 1993/12/209 i uchwałę z dnia 2 sierpnia 1994 r., III CZP 94/94, OSNC 1995/1/9). Podzielając przedstawione wcześniej stanowisko uznać należy, że zasadnie odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowych na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Podobny pogląd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził m.in. w wyroku z dnia 14 marca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 127/05.
Za uzasadnioną należy również uznać odmowę stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a
Jak słusznie zauważył Minister Transportu i Budownictwa w decyzji z dnia
[...] kwietnia 2006 r., w której wskazał przykładowe wyroki, orzecznictwo sądowe dotyczące tego rodzaju sytuacji ocenianej w postępowaniach nadzorczych dotyczących decyzji uwłaszczeniowych nie jest jednolite. Skoro kwestia ta jest interpretowana w różny sposób, to występujące różnice w wykładni przepisów nie pozwalają stwierdzić, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Tylko bowiem naruszenie przepisu prawnego, którego treść rozumiana jest w sposób jednoznaczny może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Dodać należy w konsekwencji przyjętego wyżej stanowiska, że brak w sprawie niniejszej ostatecznej decyzji komunalizacyjnej w stosunku do mienia Skarbu Państwa objętego uwłaszczeniem wyłączał możliwość gminy rozporządzania tym mieniem i powodował w istocie czasowe wyłączenie uprawnień właścicielskich, które gmina nabyła z mocy prawa, czyni nieuzasadnionym również zarzut nieuprawnionego nieodpłatnego przekazania przez Wojewodę naniesień znajdujących się na gruncie objętym uwłaszczeniem.
Dopóki znajduje się w obrocie prawnym decyzja Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy L. z dnia [...] czerwca 1986 r., nr [...] w sprawie ustalenia nowych opłat za zarząd nie może być skutecznie podważane udokumentowanie prawa zarządu na dzień [...] grudnia 1990 r., którego konsekwencją było wydanie kwestionowanych przez Prezydenta Miasta L. decyzji uwłaszczeniowych.
Z przedstawionych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.