I SA/Wa 1191/17

I SA/Wa 1191/17 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2017-12-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Pirogowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Lenart
Magdalena Durzyńska
Symbol z opisem
6323 Zezwolenie i cofnięcie zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary za prowadzenie domu pomocy społecznej bez zezwolenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. D., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] o wymierzeniu M. D. kary pieniężnej w wysokości [...] złotych za niezaprzestanie prowadzenia w [..] przy ul. [...] bez zezwolenia placówki zapewaniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku pod nazwą [...].
Decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.
Decyzja Wojewody [...] z [...] września 2015 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] listopada 2015 r. nr [...], wymierzono M. D., na podstawie art. 130 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz163 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "u.p.s.", karę pieniężna w wysokości [...] złotych za prowadzenie bez zezwolenia wojewody w [...] przy ul. [...] placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku, w ramach działalności gospodarczej pod firmą [...].
W następstwie przeprowadzonej [...] stycznia 3017 r. kontroli doraźnej tejże placówki przez inspektorów wojewódzkich Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego stwierdzono, że przez M. D. prowadzona jest w niej nadal działalność polegająca na świadczeniu usług całodobowej opieki osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku. W trakcie kontroli w placówce przybywało [...] mieszkańców w podeszłym wieku ([..] lat), z których dwoje przebywało tam od [...] lat. Stan sanitarny pomieszczeń został prze kontrolujących oceniony jako dobry. Mieszkańcy mieli zapewnione przez właścicielkę odpowiednie posiłki, a także środki higieny osobistej i środki czystości. W placówce dokonywane były także wizyty lekarskie lekarza [...]. W placówce przebywały dwie osoby z personelu (zatrudnione przez właścicielkę), które przez mieszkańców wskazywane były jako opiekunki lub pielęgniarki.
W tym stanie rzeczy Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lutego 2017 r. wszczął postępowanie w sprawie nałożenia na prowadzącą placówkę kary pieniężnej za niezaprzestanie kontynuowania tego rodzaju działalności, mimo braku zezwolenie wojewody. W toku postępowania, wobec kwestionowania przez wyżej wymienioną uprawnień inspektorów wojewódzkich do kontroli placówce, z uwagi na charakter prowadzonej w niej działalności (mającej przybierać formę rodzinnego dom pomocy), organ wojewódzki uzyskał od Wójta Gminy [...] informację, że gmina nie zawierała z wyżej wymienioną umowy dotyczącej prowadzenia rodzinnego domu pomocy, a organ pomocy społecznej nie kierował do tej placówki żadnych osób.
Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2017 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] czerwca 2017 r., działając na podstawie art. 131 ust. 1 w zw. z art. 130 ust. 4 u.p.s., wymierzył M. D. karę pieniężną w wysokości [...] złotych, za niezaprzestanie prowadzenia bez zezwolenia wojewody, w ramach działalności gospodarczej pod firmą [...], w [..] przy ul. [...], placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku.
Organy wskazywały, że działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia tego rodzaju placówek, stosownie do art. 67 ust. 1 u.p.s., wymaga zezwolenia wojewody, którego właścicielka placówki nie posiada. Wskazywały także na ukaranie jej już z tego tytułu ostateczną decyzją z [...] listopada 2015 r., a także brak jakiegokolwiek luzu decyzyjnego przy podejmowaniu decyzji o wymierzeniu kolejnej kary w sytuacji niezaprzestania kontynuowania tego rodzaju działalności bez zezwolenia. Odnosząc się natomiast do podnoszonych przez stronę argumentów, że prowadzona w placówce działalność przybiera postać "rodzinnego domu pomocy", o którym mowa w art. 52 u.p.s. (która nie wymaga zezwolenia i podlega nadzorowi kierownika ośrodka pomocy społecznej, a nie wojewody), zwracano uwagę, że w tym wypadku o realizacji tej formy usług opiekuńczych nie może być mowy, gdyż nie zawarła ona z Gminą na jej prowadzenie stosownej umowy. Samo zaś posługiwanie się określeniem "rodzinny dom pomocy", nie czyni z placówki rodzinnego domu pomocy w rozumieniu ustawy.
Na decyzję Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej M. D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie art. art.: 7, 8, 77 oraz 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającej na uznaniu, że prowadzi ona działalność o której mowa w art. 68 ust. 1 u.p.s., przy jednoczesnym zaniechaniu badania sprawy pod kątem prowadzenia działalności w warunkach art. 52 u.p.s. Ponadto naruszenie art. 52 u.p.s., poprzez nieuwzględnienie, że placówka prowadzi działalność, o której mowa w tym przepisie, dla której nie jest wymagane zezwolenie.
W motywach skargi podnosiła, że zarówno sposób urządzenia domu jak i rodzaj wykonywanych w stosunku do zamieszkałych w nim osób usług dokonane były w oparciu o art. 52 powołanej ustawy oraz kty wykonawcze do niej. Organ okoliczności te wprawdzie dostrzegł, ale nie przyporządkował ich do przesłanek wskazanych w przywołanym przepisie, lecz do art. 68 u.p.s. Dysponował on wiedzą, że w domu skarżącej są [...] pokoje wyposażone w [...] lóżka, oraz że liczba gości tam przebywających mieści się w przedziale [...] osób, co pozostaje zgodne z dyspozycją art. 52. Podnosiła przy tym argument, że prowadzenie działalności w formie przewidzianej w tym przepisie (rodzinnego domu pomocy) zgłosiła Gminie [...] jeszcze w styczniu 2016 r. (na dowód czego załączyła kopię pisma skierowanego do gminy z [...] stycznia 2016 r.) i wykonywała ją za jej wiedzą bez żadnych przeszkód.
W związku z czym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
skarga jest niezasadna.
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja wydana w przedmiocie wymierzenia M. D. kary pieniężnej za niezaprzestanie prowadzenia bez zezwolenia wojewody w [...] przy ul. [...] placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, mimo wymierzenia jej już z tego uprzednio kary pieniężnej. Materialnoprawną jej podstawę stanowił art. 130 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 poz.930 ze zm.) przywoływanej dalej "u.p.s."., zgodnie z którym "kto po uprawomocnieniu się decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku nie zaprzestał jej prowadzenia, podlega karze pieniężnej w wysokości 40000 zł."
Istotne zatem przy stosowaniu tej regulacji jest, czy w dany obiekcie prowadzona jest działalność gospodarcza polegająca na świadczeniu całodobowo usług opiekuńczych i bytowych na rzecz ww. osób, czy ma to miejsce w warunkach kontynuacji działalności za którą podmiot prowadzący placówkę bez zezwolenie został ukarany prawomocną decyzja, a nadto czy nadal takowego zezwolenia nie posiada.
W tym zakresie ustalenia stanu faktycznego, wbrew podnoszonym w skardze zarzutom, zostały poczynione i znajdują oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, którego ocena została dokonana w sposób prawidłowy. Nie kwestionowaną bowiem okolicznością jest, że w związku z prowadzeniem w [...] przy ul. [..] w ramach własnej działalności gospodarczej placówki zapewniającej osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, bez wymaganego w tym względzie zezwolenia wojewody, M. D. decyzją Wojewody [...] z [...] września 2015 r. utrzymaną w mocy przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] listopada 2015 r. ukarana została karą pieniężną w wymiarze [...] złotych.
Poza sporem jest również, że pod tym adresem w dacie wydawania obecnie zaskarżonej decyzji nadal prowadziła ona działalność polegająca na świadczeniu całodobowo usług opiekuńczych i bytowych osobom w podeszłym wieku. Powyższe potwierdza przeprowadzona [...] stycznia 2017 r. kontrola doraźna placówki przez inspektorów wojewódzkich [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]. Z ustaleń wówczas poczynionych wynikało mianowicie, że przebywała w niej całodobowo [...] osób w podeszłym wieku osób, wśród których tylko jedna była samodzielna. Pozostałe zaś (w tym jedna leżąca) wymagały wsparcia i pomocy ze strony zatrudnionego przez właścicielkę placówki personelu. Przy czym [...] z pensjonariuszy przebywało w placówce od [..] lat. Pozostali zaś od kilku miesięcy. Wszystkim świadczona była pomoc w zakresie czynności życiowych, sanitarnych czy higienicznych. Zapewnione miały one także odpowiednie do indywidualnych potrzeb posiłki oraz dostęp do pomocy medycznej.
Co istotne, prawidłowości poczynionych w tym zakresie ustaleniom stanu faktycznego, skarżąca co do zasady nie przeczy. Kwestionując jedynie poczynione na ich bazie konkluzje organów i wyprowadzone z nich wnioski co do zaistnienia hipotezy ujętej w art. 130 ust. 4 u.p.s. Wywodzi mianowicie, że nie miała obowiązku uzyskiwania na prowadzoną działalność zezwolenia wojewody, z uwagi na to, że usługi opiekuńcze świadczy w formule, o której stanowi art. 52 u.p.s., tj. rodzinnego domu pomocy, a nie placówki całodobowej opieki w rozumieniu art. 67 powołanej ustawy. Świadczyć zaś o tym ma z jednej strony liczba gości przebywających w tym domu ([...]), a z drugiej fakt zgłoszenia prowadzenia w tej formie swojej działalności Gminie [...].
Okoliczności te jednak, wbrew jej subiektywnemu przekonaniu, w żadnym razie nie mogły być przesądzające dla uznania, że prowadzona przez nią działalność przyjmuje postać rodzinnego domu pomocy. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że instytucja "rodzinnego domu pomocy", po myśli art. 52 ust. 2 u.p.s., stanowi formę usług opiekuńczych i bytowych świadczonych przez osobę fizyczną lub organizację pożytku publicznego, a te z kolei są jednym z rodzajów świadczeń niepieniężnych z pomocy społecznej (art. 36 pkt 2 lit. l u.p.s.). Dla prowadzenia takiej działalności, a więc świadczenia wymienionych usług w formie rodzinnego domu pomocy, osoba fizyczna (względnie organizacja pożytku publicznego) musi, stosownie do art. 52 ust. 3 ustawy w zw. z § 8 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 maja 2012 r. w sprawie rodzinnych domów pomocy (Dz.U. z 2012 r., poz. 719), zawrzeć w tym przedmiocie z gminą stosowną umowę. I to ona - a nie jednostronne oświadczenie woli osoby fizycznej prowadzącej lub zamierzającej prowadzić placówkę - jest aktem kreującym tę instytucję pomocy społecznej. To w niej dopiero ustalone zostanie, że w określonym miejscu i przez ściśle oznaczony podmiot będzie realizowana usługa opiekuńcza w formie rodzinnego domu pomocy Ukształtowane zostaną nadto istotne warunki na jakich to nastąpi, odnoszące się do wysokości miesięcznych wydatków z tym związanych. Te z kolei będą podstawą wymiaru odpłatności za pobyt osób w rodzinnym domu pomocy umieszczonych (§ 8 ust.1 rozporządzenia).
Tego rodzaju umowy skarżąca z Gminą [...] bez wątpienia nie zawierała, co wynika wprost z informacji przekazanej organowi wojewódzkiemu przez Wójta Gminy w piśmie z [...] lutego 2017 r. (k.44 akt administracyjnych) i czemu M. D. nie przeczy. Organ ten nie kierował także żadnych osób na pobyt stały czy czasowy do tej placówki. Warto zaś zauważyć, że to decyzja administracyjna organu pomocy społecznej, a nie indywidulanie zawarta przez osobę prowadzącą ów dom cywilnoprawna umowa z przyszłym jego pensjonariuszem jest podstawą umieszczenia go w tej placówce (vide § 7 ust. 2 przywoływanego rozporządzenia).
Zważywszy zatem na powyższe, jak też mając na względzie, że zakres realizowanych w budynku przy ul. [...] w [...] usług na rzecz osób tam przebywających, w ramach wykonywanej przez skarżącą działalności gospodarczej, obejmował pełne spektrum usług określonych w art. 68 ust. 1 u.p.s., prawidłowa była konstatacja organów, że istotą tej działalności jest prowadzenie całodobowej placówki opiekuńczej, o której mowa w art. 67 ust. 1 powołanej ustawy. Do tego zaś wymagane jest zezwolenie, którego ona nie posiada. Czyniła to przy tym w ramach kontynuowania tożsamej działalności, za która już raz została ukarana prawomocną decyzją. Zaistniały zatem podstawy faktyczno-prawne obligujące organ wojewódzki do wymierzenia jej z tego tytułu przewidzianej w art. 130 ust. 4 u.p.s. sankcji. Jak bowiem słusznie zauważał ów organ, kategoryczne brzmienie tego przepis wskazuje, że przy rozstrzygnięciu kwestii nałożenia kary, a także jej wysokości, wojewoda nie ma żadnego luzu decyzyjnego. Świadczy o tym posłużenie się przez ustawodawcę w jego redakcji zwrotem "podlega karze".
Podejmując zatem w tych uwarunkowaniach decyzję o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej w wymiarze [...] złotych Wojewoda [...], jak też utrzymujący jego decyzję w mocy Minister Rodzin, Pracy i Polityki Społecznej nie naruszyli prawa. Podniesione zaś w skardze zarzuty naruszania zasad procedury administracyjnej oraz art. 52 ustawy o pomocy społecznej pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369), orzekł jak w sentencji.