I SA/Wa 118/13

I SA/Wa 118/13 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2013-08-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2013-01-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz /przewodniczący/
Agnieszka Miernik
Marta Kołtun-Kulik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 2838/13 - Wyrok NSA z 2015-08-28
Skarżony organ
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 98 par. 1, art. 156 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy B. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] stwierdzającego nieważność postanowienia Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] października 1996 r., nr [...] - utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
Zaskarżone postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.
Aktem notarialnym z dnia [...] października 1978 r., Rep. [...] W. J., H. J., Z. J., J. B., Z. J., T. W. zbyli na rzecz Skarbu Państwa, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.), nieruchomość stanowiącą działkę nr [...], położoną w B. przy ul. [...]. Nieruchomość ta była przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Od 1987 r. działka ta wchodzi w skład działek nr [...].
W. J. wnioskiem z dnia 16 stycznia 1992 r. wystąpiła o zwrot działki o pow. [...], a we wrześniu 1992 r. strona rozszerzyła żądanie o zwrot pozostałej części działki.
W odniesieniu do części dz. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w dniu [...] maja 1993 r. wydał decyzję odmawiającą zwrotu z uwagi na jej trwałe rozdysponowanie i starania jej aktualnego użytkownika – K. Sp. z o.o. w B. o uwłaszczenie, którą utrzymał w mocy Wojewoda B. decyzją z dnia [...] maja 1994 r. Decyzje te zostały następnie uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w G. w dniu [...] grudnia 1995 r., sygn. akt [...].
Kierownik Urzędu Rejonowego w B. postanowieniem z dnia[...] października 1996 r., nr [...] zawiesił na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości, położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] do czasu rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, które ustanowiono na przedmiotowym gruncie na rzecz K. spółka z o.o. w B. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że w dniu 25 października 1996 r. w trakcie rozprawy administracyjnej strona wniosła o zawieszenie toczącego się postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w B. Swój wniosek uzasadniła tym, że do Zarządu Miasta B. został złożony wniosek o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, ustanowionego na tym gruncie decyzją tego organu z dnia [...] listopada 1995 r.
Kolejny wniosek o zwrot nieruchomości został złożony, pismem z dnia 16 lipca 2003 r., przez [...].
Pismem z dnia 6 czerwca 2011 r. Z. J., T. W. oraz J. B. wniosły o stwierdzenie nieważności postanowienia Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] października 1996 r., nr [...].
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] października 1996 r., nr [...].
W związku z powyższym Z. J., T. W. oraz J. B. złożyły odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r., w wyniku którego Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] uchylił decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Następnie, Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] stwierdził nieważność postanowienia Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] października 1996 r., nr [...].
Prezydent Miasta B. złożył zażalenie na ww. postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r., w wyniku którego Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody. W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, iż jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 kpa. Decyzje, od których nie służy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Jak wynika z przytoczonego przepisu jednym ze sposobów weryfikacji decyzji ostatecznych jest stwierdzenie nieważności decyzji i jedynie w przypadkach przewidzianych przepisami prawa. Dalej organ odwoławczy wskazał, że kwestionowane postanowienie zostało wydane na podstawie art. 98 § 1 k.p.a, zgodnie z którym organ administracji państwowej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Wystąpienie do wszystkich stron o stanowisko w kwestii zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a jest obligatoryjne. Jak wynika z treści protokołu z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 25 października 1996 r., pełnomocnik wnioskodawców wystąpił o zawieszenie postępowania toczącego się w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości do czasu rozwiązania umowy użytkowania wieczystego spornej nieruchomości. Pełnomocnik użytkownika wieczystego nie wyraził zgody na dobrowolne rozwiązanie prawa użytkowania wieczystego. W takim stanie faktycznym Minister uznał, iż Kierownik Urzędu Rejonowego w B. przed wydaniem przedmiotowego postanowienia - winien był zwrócić się do strony postępowania z zapytaniem czy nie wnosi sprzeciwu do zawieszenia przedmiotowego postępowania w oparciu o art. 98 § 1 k.p.a. Organ natomiast zaniechał tego i orzekł o zawieszeniu postępowania w oparciu o ww. przepis.
W konsekwencji, Minister stwierdził, że zawieszenie postępowania w trybie art. 98 § 1 k.p.a. bez zgodnego wniosku stron (braku sprzeciwu stron poinformowanych o takiej możliwości) stanowi rażące naruszenie prawa i jest podstawą do stwierdzenia nieważności ww. postanowienia zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał także, że kwestią podstawową w niniejszej sprawie nie jest kwestia sprzeciwu, czy też milczącej zgody stron, lecz okoliczność, iż przed zawieszeniem postępowania w trybie art. 98 k.p.a. organ winien wystąpić do stron czy nie wnoszą sprzeciwu, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie.
Skargę na powyższe postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła Gmina B.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono :
1) naruszenie przepisu postępowania administracyjnego, mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, iż z rażącym naruszeniem prawa - stanowiącym podstawę do stwierdzenia nieważności postanowienia Kierownika Urzędu Rejonowego w B. - mamy do czynienia w sytuacji braku osobnego poinformowania stron postępowania o możliwości złożenia sprzeciwu, co do zawieszenia przez organ administracyjny postępowania w oparciu o art. 98 § 1 k.p.a..
2) naruszenie przepisu postępowania administracyjnego tj. art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie podczas postępowania toczącego się trybie nadzwyczajnym, jako jego strony K. Sp. z o.o. w B., pomimo tego, że wskazana osoba prawna była stroną postępowania zawieszonego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w B. postanowieniem, którego nieważność stwierdzono i to rzekomo obrony jej praw ma służyć stwierdzenie nieważności ostatecznego postanowienia z 1996 r.
3) naruszenie przepisu postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 16 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości ostatecznych orzeczeń administracyjnych, pomimo tego, że w omawianej sprawie nie było żadnych podstaw do wzruszenia w trybie nadzwyczajnym spornego postanowienia Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] października 1996r., nr [...]
4) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie przez organ odwoławczy do zarzutów podniesionych w zażaleniu, co jest niewątpliwym obowiązkiem organu II stopnia.
Mając na uwadze powyższe Gmina B. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.
W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w niniejszej sprawie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] listopada 2012 r. dokonał błędnej wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa, co miało bezpośredni wpływa na treść zaskarżonego postanowienia. Podniesiono także, że Kierownik Urzędu Rejonowego zawiesił postępowanie po rozprawie administracyjnej, w której udział brał pełnomocnik uczestnika. Tym samym uczestnik znał stan sprawy. Nie złożył sprzeciwu wobec zawieszenia, nie skorzystał również z drogi odwoławczej (zażalenia). Powyższe świadczy, iż strona, której praw stwierdzenie nieważności postanowienia ma rzekomo bronić, postanowienie to akceptowała. Swój sprzeciw mogła wyrazić wnosząc stosowne zażalenie.
W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r., Nr 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd poddawszy kontroli zaskarżone postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Postępowanie dotyczące oceny postanowienia Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] października 1996 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości, położonej w B., oznaczonej jako działka nr [...] prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, którego celem jest ustalenie istnienia bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowane w tym postępowaniu postanowienie dotknięte jest wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. W tym miejscu przypomnieć należy, iż organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji ostatecznej, czy postanowienia, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanym orzeczeniu. Istotą stwierdzenia nieważności jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia nieważności istniała już w dacie wydania orzeczenia. Oznacza to, że zarówno organy administracyjne jak i Sąd pierwszej instancji powinny brać pod uwagę przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania, które obowiązywały w dacie wydania kontrolowanego postanowienia, którego stwierdzenia nieważności strona się domaga.
Postanowienie z dnia [...] października 1996 r. zostało wydane na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji państwowej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. W sprawie niniejszej z wnioskiem takim wystąpił pełnomocnik stron – S. R., uzasadniając konieczność zawieszenia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako działka nr [...] do czasu rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, które ustanowiono na przedmiotowym gruncie, na rzecz K. Spółka z o.o. w B., decyzją Zarządu Miasta B. z dnia [...] listopada 1995 r. Przepis art. 98 § 1 k.p.a wymaga także, aby pozostałe strony postępowania nie zgłosiły sprzeciwu wobec wniosku w przedmiocie zawieszenia postępowania. Przepis nie określa formy prawnej wyrażenia sprzeciwu wobec żądania zawieszenia postępowania, a zatem strona zgłaszająca sprzeciw może to uczynić w dowolnej formie, z której wynikać będzie oświadczenie woli wyrażające zgodę na zawieszenie postępowania. W konsekwencji, prawidłowo Minister stwierdził, że niezwrócenie się przez organ przed wydaniem przedmiotowego postanowienia (np. na rozprawie administracyjnej w dniu 25 października 1986 r.) - do P. w B. z zapytaniem czy nie wnosi sprzeciwu, a w konsekwencji brak zgodnego wniosku stron co do zawieszenia, stanowi o rażącym naruszeniu przepisu art. 98 § 1 k.p.a.
Ponadto, nie zyskał akceptacji Sądu zarzut skarżącej Gminy B. dotyczący naruszenia przepisu postępowania administracyjnego, tj. art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie podczas postępowania toczącego się trybie nadzwyczajnym, jako jego strony, K. Stanowisko to wynika z faktu, iż Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/GD 1159/01 oddalił skargę K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2001 r., nr [...] w przedmiocie nieważności ww. decyzji Zarządu Miasta B. z dnia [...] listopada 1995 r. w zakresie działki nr [...]. Tym samym K. utraciło tytuł prawny do zajmowanej działki nr [...] objętej wnioskiem o zwrot, w konsekwencji czego brak zawiadomienia przedsiębiorstwa o toczącym się postępowaniu nie stanowił naruszenia art. 28 k.p.a.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał, że organy administracji rozpatrujące przedmiotową sprawę prawidłowo przeprowadziły postępowanie i wydały rozstrzygnięcia zgodnie z prawem, nie naruszając reguł procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.
-----------------------
1