I SA/Wa 1173/19

I SA/Wa 1173/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-06-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Lenart
Joanna Skiba /przewodniczący sprawozdawca/
Przemysław Żmich
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 443/21 - Wyrok NSA z 2024-05-14
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art 107 § 3 , 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. A., K. R. i K. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę
Uzasadnienie
Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1961 r. nr [...].
Zaskarżone orzeczenie zostało wniesione w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Nieruchomość [...], położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] o powierzchni [...] sążni kw. została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z treścią zaświadczenia Sądu [...] nieruchomość ta uregulowana była wpisem jawnym na imię S. z P. S. w 1/3 części, J. P. w 1/3 części i F. z J. P. w 1/3 części.
Z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu, grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność gminy [...], a następnie, na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130), na własność Skarbu Państwa.
Grunt ten został objęty w posiadanie przez Gminę [...] w dniu publikacji Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] Nr [...], tj. [...] sierpnia 1948 r.
W dniu 1 grudnia 1948 r. do Zarządu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek F. P. o przyznanie jej za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do terenu tej nieruchomości, zaś 16 lutego 1949 r. - S. S.
Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z [...] grudnia 1961 r. odmówiło S. z P. S., J. P. i F. z J. P. prawa własności czasowej do tego gruntu, wskazując, że przedmiotowy teren został przeznaczony pod użyteczność publiczną.
K. R. wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1961 r.
Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1961 r.
Organ podniósł, że obecnie przedmiotowa nieruchomość położona jest w obrębie [...] i obejmuje część działki ewidencyjnej nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, oddanej w użytkowanie wieczyste. Następcami prawnymi S. z P. S., J. P. i F. z J. P., są: K. R., K. S., M. A. i A. S. oraz stwierdził, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa.
Organ stwierdził, że kwestionowane orzeczenie administracyjne z [...] grudnia 1961 r. wydane zostało w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Jak wynika z art. 7 ust. 2 tego aktu przed wydaniem orzeczenia rozstrzygającego w sprawie z wniosku o przyznanie własności czasowej organ zobowiązany był dokonać ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości według planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydania decyzji w tym przedmiocie.
Minister podniósł, że Prezydium Rady Narodowej w [...] uzasadniło odmowne rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej. Przy czym w toku postępowania ustalono, że w dacie wydania orzeczenia dekretowego przedmiotowa nieruchomość objęta była Planem Etapowym i Kierunkowym [...], zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1961 r., Nr [...]. Jednocześnie organ podniósł, iż w kwestii obowiązywania ww. ogólnego planu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazując, że okoliczności faktyczne, dotyczące zmian przedmiotowego planu, wydawanie decyzji lokalizacyjnych oraz realizacja inwestycji na jego podstawie, jak również jego uchylenie mocą uchwały nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] lipca 1969 r., przekonują do spełnienia wymagań prawnych w zakresie jego obowiązywania.
Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że z uwagi na organ uchwalający powyższy plan, tj. Prezydium Rady Narodowej w W., przyjęło, że w kwestii jego obowiązywania nie miał zastosowania art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy, który wprost odnosił się do planów uchwalanych przez Naczelną Radę Odbudowy Miasta W., wymagając dla uzyskania przez nie mocy obowiązującej ogłoszenia w Monitorze Polskim. Jednak przed uchwaleniem planu z 1961 r. Naczelna Rada Odbudowy Miasta W. została przekształcona w Biuro Odbudowy Stolicy, a następnie w 1950 r. Biuro to zostało zniesione, to należy przyjąć, że brak publikacji planu z 1961 r. w Monitorze Polskim nie mógł prowadzić do konkluzji o nieobowiązywaniu tego planu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w takiej sytuacji zastosowanie musiały znaleźć przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju, które w zakresie publikacji planów, w art. 25 ust. 1 w związku z art. 30 stanowiły, że plan miejscowy po uchwaleniu przez właściwą radę narodową uzyskuje moc obowiązującą z dniem ogłoszenia, w sposób przyjęty w danej miejscowości, a ponadto przez wywieszenie w zarządach właściwych gmin w miejscu widocznym na okres co najmniej jednego tygodnia.
Organ wskazał, że na kopii fragmentu ww. planu Etapowego i Kierunkowego [...], zatwierdzonego [...] stycznia 1961 r. uprawniony geodeta zaznaczył położenie nieruchomości, objętej orzeczeniem dekretowym z [...] grudnia 1961 r., które mieści się na terenie przeznaczonym pod komunikację drogową (trasa Mostu [...]). Na położenie przedmiotowej nieruchomości na projektowanej trasie wskazuje również pismo Architekta Dzielnicowego [...] z [...] września 1962 r., skierowane do Wydziału Gospodarki Terenami. W ocenie organu rysunek planu wyraźnie wskazuje, że planowana w tej części [...] droga publiczna stanowić miała szeroką arterię prowadzącą do Mostu [...]. Przedmiotowa nieruchomość swym położeniem wpisała się w całości w obszar przeznaczony pod komunikację drogową. Biorąc zatem pod uwagę obowiązujące wówczas przepisy prawa oraz zamierzenia planistyczne niemożliwe było zagospodarowanie nieruchomości ozn. nr hip. [...] przez osoby prywatne.
Zapisy planu dla przedmiotowej nieruchomości przesądzały o konieczności zagospodarowania terenu na cele państwowe, gdyż znajdował się on na obszarze inwestycji publicznych, które mogły być realizowane na gruncie państwowym lub przeznaczonym do wywłaszczenia. Przeznaczenie nieruchomości pod komunikację drogową nie dawało się pogodzić z dotychczasowym sposobem korzystania z nieruchomości przez byłych właścicieli. Zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1948 r. Nr 54 poz. 433), uchylonej z dniem 7 maja 1962 r., "władzą naczelną w zakresie budowy i utrzymania dróg publicznych jest Minister Komunikacji, w zakresie zaś planowania, rozbudowy i przebudowy sieci komunikacji drogowej - w porozumieniu z Ministrami: Odbudowy, Administracji Publicznej, Ziem Odzyskanych i Obrony Narodowej z zachowaniem uprawnień Rady Państwa, wynikających z dekretu z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. R.P. Nr 64, poz. 373). Natomiast art. 12 tej ustawy stanowił, że budowa i utrzymanie dróg państwowych należy do zakresu działania administracji państwowej. Budowa i utrzymanie dróg powiatowych i gminnych należy do zakresu działania właściwych związków samorządu terytorialnego".
Dodatkowym argumentem - w ocenie organu - potwierdzającym brak możliwości uwzględnienia wniosku o własność czasową, w sytuacji przeznaczenia nieruchomości pod drogi, jest treść art. 7 ustawy z dnia 10 grudnia 1920 r. (Dz. U. z 1948 r.. Nr 54 poz. 433) o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl ww. przepisu "grunty stale lub czasowo potrzebne do budowy i utrzymania dróg, wraz ze znajdującymi się na nich budowlami, oraz materiały, niezbędne do budowy i utrzymania dróg, mogą być nabyte w drodze wywłaszczenia względnie czasowo zajęte". Z regulacji tej wynika, że inwestycje drogowe stanowiły niewątpliwie jeden z priorytetów polityki Państwa, dla realizacji którego dopuszczalne było nawet wywłaszczenie niezbędnych na ten cel nieruchomości.
Artykuł 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. stanowił, że poprzedniemu właścicielowi może być odmówione prawo własności czasowej do gruntu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., także ze względu na cele określone w art. 3 niniejszej ustawy. Powołany art. 3 dopuszczał możliwość wywłaszczenia nieruchomości, jeżeli była ona niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a na terenie miasta, gdy była ona niezbędna dla planowanej realizacji na ich terenie budownictwa okołomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego lub też przeznaczona była dla organizacji spółdzielczej i dla organizacji kołek rolniczych, o ile było to uzasadnione interesem społecznym lub państwowym.
Minister uznał, że organ dekretowy prawidłowo uznał, że cele, na jakie przeznaczono przejętą nieruchomość, uniemożliwiały dalsze korzystanie z niej przez byłych właścicieli, a także nie mogły być przez nich zrealizowane, co uzasadniało wydanie odmownych decyzji. Przy czym analizując działania organu dekretowego, podjęte w niniejszej sprawie całościowo, nie można dopatrzeć się naruszeń prawa uzasadniających usunięcie kwestionowanego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. A., K. R. i K. S., zaskarżając je w całości.
Rozstrzygnięciu temu zarzucili:
a) naruszenie prawa procesowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 156 § 1 pkt 2 kpa., poprzez niezastosowanie pomimo, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1961r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa t.j.
- art. 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem albowiem orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1961 r. nie zawiera szeregu obligatoryjnych elementów decyzji, wymienionych w art. 75 ww. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, tj.: podstawy prawnej, jak również prawnego
i faktycznego uzasadnienia,
- art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania podczas gdy:
• zgodnie z art 99 Konstytucji RP z dnia 17 marca 1921 r. pozbawienie kogokolwiek prawa własności mogło nastąpić tylko na podstawie ustawy, podczas gdy dekret z 26 października 1945 r. nie posiadał rangi ustawy w znaczeniu konstytucyjnym, jako wydany przez organ nie znajdujący umocowania w Konstytucji bez zachowania wymaganego prawem trybu ustawodawczego;
• Prezydium Rady Narodowej nie posiadało kompetencji do uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy kompetencje takie posiadała Naczelna Rada [...],
• zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy nie obowiązywały w odniesieniu do obszaru [...] i [...] Zespołu Miejskiego przepisy art. 11 i 13 działu III, rozdziału III, IV i V działu IV - i działu V dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. R. P. Nr 16, poz. 109)
• zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy plany zagospodarowania przestrzennego [...] i [...] Zespołu Miejskiego uzyskują moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim,
• plan Etapowy i Kierunkowy [...], zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] w dniu [...] stycznia 1961 r. nie został opublikowany w Monitorze Polskim, ponadto został wydany przez organ, który nie posiadał na dzień [...] stycznia 1961 r. kompetencji do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego W.,
b) obrazę przepisów prawa materialnego, tj.:
• art 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania podczas gdy:
- zgodnie z art. 99 Konstytucji RP z dnia 17 marca 1921 r. pozbawienie kogokolwiek prawa własności mogło nastąpić tylko na podstawie ustawy, podczas gdy dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy nie posiadał rangi ustawy w znaczeniu konstytucyjnym, jako wydany przez organ nie znajdujący umocowania w Konstytucji bez zachowania wymaganego prawem trybu ustawodawczego;
- Prezydium Rady Narodowej nie posiadało kompetencji do uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż zgodnie z art. 3 ustawy z 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy kompetencje takie posiadała Naczelna Rada [...],
- zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy nie obowiązywały w odniesieniu do obszaru [...] i [...] Zespołu Miejskiego przepisy art. 11 i 13 działu III, rozdziału III, IV i V działu IV - i działu V dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennymi kraju (Dz. U. R. P. Nr 16, poz. 109)
- zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 3 Upca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy plany zagospodarowania przestrzennego [...] i [...] Zespołu Miejskiego uzyskują moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim,
- plan Etapowy i Kierunkowy [...] zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] w dniu [...] stycznia 1961 r. nie został opublikowany w Monitorze Polskim ponadto został wydany przez organ, który nie posiadał na dzień [...] stycznia 1961 r. kompetencji do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego na terenie [...].
W związku ze sformułowanymi zarzutami, skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r.
W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Z kolei w piśmie procesowym z 28 czerwca 2019 r. uczestnicy postępowania [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. i [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wnieśli o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018, poz. 2107 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.
W niniejszej sprawie Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], wskazując, że w dacie wydania kwestionowanego nadzorczo rozstrzygnięcia dekretowego organ prawidłowo uznał, że przeznaczenie nieruchomości pod drogę nie da się pogodzić z korzystaniem z tego gruntu przez dotychczasowego właściciela. Kontrolowana w sprawie decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1961 r. korzystającego z przymiotu ostateczności. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 kpa. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2006 r. (sygn. akt II OSK 490/05, publ. Lex nr 196696) wyraził pogląd, iż "w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 kpa musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań". Przy tym należy pamiętać, że zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważnościowym aktu.
Przesłanką stwierdzenia nieważności rozważaną na gruncie przedmiotowej sprawy było wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Z brzmienia przywołanego przepisu wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z zasady musi to być wada tkwiąca w samej decyzji. Przez rażące naruszenie prawa rozumie się naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak [w:] Adamiak, Borkowski, Komentarz, s. 335; J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986, nr 1, s. 71. ).
Odnosząc powyższe regulacje prawne i rozważania do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, iż orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1961 r. zostało oparte na art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności o użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279). Przepis art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego stanowi, że gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. W ramach prowadzonego postępowania nadzorczego organ miał zatem obowiązek zbadać czy kwestionowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie rażąco naruszało właśnie ten przepis i tym samym odmowa przyznania prawa własności czasowej na rzecz przeddekretowych właścicieli rażąco naruszała prawo.
Przede wszystkim trzeba podkreślić, że w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z orzeczeniem z 1961 r., a więc z orzeczeniem wydanym blisko 60 lat temu. Ranga zarzutów stawianych tego typu aktowi prawa administracyjnego, w sytuacji gdy w systemie prawa we wszystkich innych dziedzinach prawa, czy to prawa cywilnego czy to prawa karnego, nastąpiło już przedawnienie wzruszalności jakiegokolwiek aktu, orzeczenia czy karalności (względnie zatarcie skazania) – winna być na tyle doniosła, iż istotnie konieczne jest jego wyeliminowanie z porządku prawnego. Tym samym, aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa przez organ dekretowy, w tym w szczególności art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 kpa, skarżący musieliby w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, w ramach kontrargumentów do tez stawianych przez Ministra, iż wskazane przez nich wady postępowania administracyjnego doprowadziłby w istocie do wydania decyzji o odmiennej treści. Należy również wskazać, że nawet lakoniczne, jak na współczesne standardy, uzasadnienie orzeczenia dekretowego nie stanowi o jego nieważności. Kontrolując w postępowaniu nadzorczym decyzje wydawane przez organy administracji w latach pięćdziesiątych czy sześćdziesiątych ubiegłego stulecia nie można do ich oceny stosować obecnie obowiązujących standardów prawnych i aksjologii stosowania prawa. Należy jedynie badać czy wydając decyzję organ naruszył w sposób rażący obowiązujący stan prawny.
Skarżący nie zgadzają się z rozstrzygnięciem Ministra, kwestionując przede wszystkim obowiązywanie wskazanego przez organ planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego nieruchomość została przeznaczona pod drogę.
Organ prowadzący postępowanie nadzorcze ustalił, że w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia dekretowego przedmiotowa nieruchomość położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] objęta została Planem Etapowym i Kierunkowym [...], zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1961 r., nr [...].
Wskazać należy, że Minister prawidłowo podniósł, że w kwestii obowiązywania ww. planu zagospodarowania przestrzennego wypowiedział się już uprzednio Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający podziela w pełni zaprezentowane w tym orzeczeniu stanowisko odnośnie wskazanego planu.
Powyższy plan został uchwalony przez Prezydium Rady Narodowej [...] i z uwagi na ten właśnie organ przyjąć należy, że w kwestii obowiązywania tego planu nie miał zastosowania przepis art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy, który wprost odnosił się do planów uchwalanych przez Naczelną Radę [...], dalej zwaną Radą, wymagając dla uzyskania przez nie mocy obowiązującej ogłoszenia w Monitorze Polskim.
Brak publikacji wskazanej uchwały w Monitorze Polskim nie mógł prowadzić do konkluzji o nieobowiązywaniu uchwalonego planu. Co prawda zgodnie z art. 2 tej ustawy wskazana powyżej Rada była jedynym organem powołanym do ustalania planów odbudowy [...], lecz jak wynika z brzmienia art. 14 z dniem jej wejścia w życie utracił częściowo moc dekret z 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (w tym w zakresie procedury planistycznej, obejmującej, m.in. zagadnienie wejścia w życie planów regionalnych i miejscowych). Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ww. wyroku z 3 sierpnia 2011 r., że jego zdaniem przepisy tej ustawy przestały obowiązywać i to mimo braku formalnego ich uchylenia, gdyż odpadła podstawa do działania Rady. Nastąpiła bowiem zmiana struktury organów administracji centralnej. Wedle art. 6 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie [...] prace dotyczące sporządzania regionalnych i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wykonywało Biuro Odbudowy Stolicy podległe Ministrowi Odbudowy, które po zniesieniu urzędu tego Ministra stało się organem Ministerstwa Budownictwa - art. 5 ust. 3 i art. 6 ustawy z 27 kwietnia 1949 r. o utworzeniu urzędu Ministra Budownictwa (Dz. U. Nr 30, poz. 216). Biuro to zostało zniesione na mocy § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 września 1950 r. w sprawie zniesienia Biura Odbudowy Stolicy (Dz. U. Nr 42, poz. 375) z dniem 26 września 1950 r., a jak wynika z § 2 tego aktu prawnego dotychczasowy zakres zadań Biura Odbudowy [...] przejęła Rada Narodowa [...]. Natomiast urząd Ministra Budownictwa zniesiono z dniem 1 stycznia 1951 r. mocą art. 8 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa (Dz. U. Nr 58, poz. 523). Przy czym przepisy ostatnio przywołanej ustawy, tworzące w miejsce urzędu Ministra Budownictwa urzędy Ministra Budownictwa Przemysłowego, Ministra Budownictwa Miast i Osiedli oraz Komitet do Spraw Urbanistyki i Architektury, nie przewidziały usytuowania przy którymkolwiek z nich Biura Odbudowy Stolicy. Prowadzi to do konkluzji o faktycznym zaprzestaniu działalności przez Radę po likwidacji Biura. Organ ten z kolei, po likwidacji ministerstwa, przy którym go usytuowano, bez wyraźnego unormowania nie mógł funkcjonować jako jednostka nowego ministerstwa, ani tym bardziej nie mógł mieć samodzielnego bytu. Konstatację tę potwierdza również analiza treści Monitorów Polskich, w których od początku lat 50-tych brak jest publikacji jakichkolwiek planów dotyczących [...], uchwalonych przez Radę.
Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił też, iż zarówno doktryna, jak i orzecznictwo formułują różne przypadki utraty mocy obowiązującej aktów prawnych, niekoniecznie wynikające z wprowadzenia wyraźnej normy derogacyjnej. Utrata mocy obowiązującej aktu prawnego może, m.in. nastąpić, na skutek jego nieprzestrzegania, czy niestosowania zawartych w nim przepisów. Wówczas przepisy takie uważane są za nieobowiązujące. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a więc należy odnieść się do przepisów ustawy z dnie 3 lipca 1947 r. W konsekwencji oznacza to wygaśnięcie przepisów szczegółowych o planowaniu przestrzennym dla W., a teren ten objęły przepisy ustawy 2 kwietnia 1946 r., które w zakresie publikacji planów, w art. 25 ust. 1 w związku z art. 30 stanowiły, że plan miejscowy po uchwaleniu przez właściwą radę narodową uzyskuje moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w sposób przyjęty w danej miejscowości, a ponadto przez wywieszenie w zarządach właściwych gmin w miejscu widocznym na okres co najmniej jednego tygodnia.
W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności faktyczne dotyczące zmian tego planu, wydawania decyzji lokalizacyjnych, wznoszenia inwestycji na tej podstawie oraz jego uchylenie mocą uchwały z [...] lipca 1969 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] przekonują do spełnienia wymagań prawnych wejścia w życie kwestionowanego przez skarżących aktu prawnego.
Biorąc pod uwagę powyższe prawidłowo organ nadzorczy ustalił, że plan ten obowiązywał i przewidywał na przedmiotowej nieruchomości budowę drogi publicznej (trasy Mostu [...]).
Powyższe powoduje, że przeznaczenie nieruchomości w tym planie pod drogę zarówno wówczas, kiedy wydana została kwestionowana nadzorczo decyzja dekretowa, jak również dzisiaj, powoduje, że nie da się pogodzić dalszego korzystania z tej nieruchomości z jej przeznaczeniem w planie zagospodarowania. Budowa i utrzymanie dróg publicznych należały bowiem do kompetencji organów państwowych lub samorządowych i leży w interesie całego społeczeństwa. Drogi ze swej istoty winne być dostępne dla wszystkich uczestników ruchu, mieć charakter publiczny, a to musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Przeznaczenie gruntu przedmiotowej nieruchomości w planie zabudowania pod drogi (cel użyteczności publicznej) było więc nie do pogodzenia z możliwością korzystania z niej przez dotychczasowego właściciela. Obowiązujące w dacie wydawania orzeczenia dekretowego przepisy prawa (podobnie jak ma to miejsce obecnie) nie przewidywały możliwości urządzenia drogi publicznej na gruncie stanowiącym własność prywatną. Wskazuje na to zarówno art. 7 ustawy z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. z 1948 r. Dz. U. Nr 54, poz. 433), przewidujący nabywanie w drodze wywłaszczenia gruntów przeznaczonych pod budowę drogi, jak też art. 12 tej ustawy stanowiący, że budowa i utrzymanie dróg publicznych należy do zakresu działania administracji państwowej bądź właściwych związków samorządu terytorialnego (w zależności od kategorii drogi). Skoro obowiązujący plan przewidywał na przedmiotowym gruncie dekretowym urządzenie drogi (trasa Mostu [...]), to niewątpliwie wykorzystywanie tego gruntu w sposób zgodny z tym przeznaczeniem nie mogło być realizowane przez osobę prywatną. Niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego drogi na osobę prywatną wyłącza także możliwość ustanowienia na gruncie zajętym pod drogę publiczną prawa własności czasowej na rzecz osób fizycznych. W świetle powyższych ustaleń, organy dekretowe w tym zakresie zasadnie odmówiły przyznania żądanego prawa własności czasowej, bowiem warunkiem niezbędnym do przyznania wnioskodawcy prawa do ustanowienia własności czasowej jest zgodność sposobu użytkowania nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela z planem zabudowania (następnie na mocy przepisów dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju - planu zagospodarowania przestrzennego). Zgodność ta musiała przy tym dotyczyć planu obowiązującego w chwili rozpoznawania wniosku. Przeznaczenie pod drogę, arterię komunikacyjną nie da się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela. Jest to oczywiste, gdyż planowana w tej części [...] droga publiczna stanowić miała szeroką arterię prowadzącą do Mostu [...]. Przedmiotowa nieruchomość została zatem objęta celem publicznym, który został precyzyjnie określony.
Powyższe jasno stanowi, że osoby fizyczne nie mogły być podmiotem odpowiedzialnym za budowę i utrzymywanie dróg publicznych, nie dało się zatem pogodzić ich korzystania z przeznaczeniem pod drogę publiczną.
Odnosząc się do zarzutu, dotyczącego braku podstawy prawnej oraz uzasadnienia w kwestionowanej nadzorczo decyzji, stwierdzić należy, iż nie znajdują one uzasadnienia, gdyż rozstrzygnięcie to powoływało się na wskazany uprzednio art. 7 dekretu warszawskiego i wyjaśniało, że grunt został przeznaczony pod użyteczność publiczną. Prawidłowo zatem organ nadzoru odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] grudnia 1961 r. Z wyżej wyjaśnionych powodów decyzja ta nie naruszała ani wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego, ani też art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r.
Oznacza to, że jeżeli Prezydium Rady Narodowej w [...] miało podstawy do wydania decyzji odmawiającej poprzednikom skarżących przyznania prawa własności czasowej do spornej nieruchomości, z powołaniem się na przeznaczenie spornego gruntu pod użyteczność publiczną, to nie można zarzucić temu organowi działania w warunkach rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wobec tego Sąd nie podzielił zarzutów skargi wskazujących na to, że organ nadzoru przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszył rażąco przepisy prawa materialnego i procesowego.
Ponadto dla oceny legalności orzeczenia dekretowego w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie może mieć znaczenia faktyczny sposób zagospodarowania nieruchomości, zasadniczą kwestią podlegającą badaniu jest bowiem kwestia przeznaczenia planistycznego.
Za niezasadny również należy uznać zarzut naruszenia art. 99 Konstytucji RP z dnia 17 marca 1921 r., a odnoszący się do wydania dekretu warszawskiego przez organ nie mający umocowania w Konstytucji oraz bez zachowania wymaganego prawem trybu ustawodawczego. W postanowieniu z dnia 28 listopada 2001 r. nr SK 5/01 Trybunał Konstytucyjny (odnosząc się do zarzutu braku konstytucyjnej legitymacji PKWN, KRN, Rządu Tymczasowego, a także legitymacji później istniejących organów do wydawania dekretów z mocą ustawy) stwierdził, że brak tej konstytucyjnej legitymacji nie może nieść konsekwencji w postaci ignorowania faktu, że efektywnie wykonywały one władzę państwową. Akty normatywne tych organów były podstawa rozstrzygnięć indywidualnych, które m.in. innymi ukształtowały strukturę własnościową w obszarze własności rolnej, a także stosunki prawne w innych dziedzinach życia społecznego. Upływ czasu, który z punktu widzenia prawa nie jest nie jest zjawiskiem obojętnym, nadał tym stosunkom trwałość i dziś są podstawą ekonomicznej i społecznej egzystencji znacznej części społeczeństwa. Również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 26 marca 2004 r. IV CK 188/03 wskazał, że choć można mieć wątpliwości, czy dekret z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej był aktem suwerennej władzy ustawodawczej oraz czy posiadał dostateczne umocowanie prawne, to niezależnie od negatywnej nawet oceny samej legitymizacji organu i prawa przez niego stanowionego, nie można już obecnie kwestionować skutków jakie akt ten wywołał, a które były akceptowane wyraźnie lub w sposób dorozumiany przez późniejszego ustawodawcę i doprowadziły do powstania nowych trwałych stosunków prawnych. Oba przywołane przez sąd orzeczenia zostały wydane wprawdzie w związku z oceną dekretu o reformie rolnej, ale zdaniem sądu stanowiska tam zawarte w pełni odnoszą się do podstaw obowiązywania tzw. dekretu warszawskiego. Dlatego podważenia samej podstawy prawnej kwestionowanego orzeczenia z 1961 r. zdaniem sądu nie może odnieść skutku.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że organ prawidłowo zbadał kontrolowaną decyzję dekretową przez pryzmat wystąpienia w niej wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Rzetelnie przeprowadził niniejsze postępowanie, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 kpa.
Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.