I SA/WA 116/21

I SA/Wa 116/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-06-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Dargas
Monika Sawa
Przemysław Żmich /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 717/22 - Wyrok NSA z 2025-04-28
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Monika Sawa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 czerwca 2021 r. sprawy ze skarg R. Ł. i Miasta [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej również: "Minister", "organ odwoławczy", "organ drugiej instancji"), po rozpatrzeniu wniosku R. Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] (dalej również: "Wojewoda", "organ wojewódzki") z [...] września 2009 r., nr [...], na mocy której stwierdzono nabycie z mocy prawa przez Powiat [...] z [...] stycznia 1999 r. prawo własności nieruchomości o powierzchni [...] m2, oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], położonej w [...], zajętej pod część ul. [...] (obecnie obszar [...]), utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2009 r., nr [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej jako: "ustawa"), stwierdził nabycie z mocy prawa przez Powiat [...] z [...] stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, położonej w [...], działka nr [...], obręb [...].
Wnioskiem z [...] kwietnia 2016 r., Prezydent wystąpił do Ministra Infrastruktury i Budownictwa o stwierdzenie nieważności aktu organu wojewódzkiego z [...] września 2009 r., nr [...], wskazując na istnienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej jako: "kpa").
Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Minister Inwestycji i Rozwoju, decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...], odmówił jego uwzględnienia.
W uzasadnieniu wskazał, że kwestionowana decyzja Wojewody [...], nr [...] z [...] września 2009 r. nie zawiera wady kwalifikowanej, stanowiącej przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Ponadto, powołując się na przepis art. 73 ust. 1 ustawy organ stwierdził, że zebrany w trakcie postępowania materiał dowodowy wskazuje na łączne spełnienie wszystkich, określonych tym przepisem przesłanek warunkujących nabycie przez Powiat [...] prawa własności spornej nieruchomości. Organ odwoławczy, uznając działania Wojewody w sprawie za prawidłowe, podkreślił, że postępowanie prowadzone przez organ wojewódzki dotyczyło działki nr [...] o pow. [...] m2, w obrębie [...], stanowiącej część gruntów uregulowanych w księdze wieczystej nr [...], która na 31 grudnia 1998 r., jak i na dzień wydania kwestionowanej decyzji stanowiła własność R. Ł., E. Ł., H. Ł. i M. Ł. Wobec powyższego uznano, że przedmiotowy grunt nie stanowił własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego i w tym zakresie nie można zarzucić aktowi Wojewody rażącego naruszenia prawa. Minister zauważył również, że ul. [...] w [...] stanowiła drogę publiczną, a przed 1 stycznia 1999 r. miała status drogi wojewódzkiej, co wynika z rozporządzenia Ministra Komunikacji z 17 listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: stołecznym warszawskim, jeleniogórskim, płockim, radomskim, szczecińskim (Dz. U. Nr 42, poz. 205). Dodatkowo organ drugiej instancji zauważył, sporna nieruchomość nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. Nr 160, poz. 1071), a więc zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. stała się drogą powiatową z 1 stycznia 1999 r.
W uzasadnieniu decyzji odniesiono się również do kwestii władania przedmiotowym gruntem na 31 grudnia 1998 r. i ustalono, że okoliczność ta została wyjaśniona w opinii z [...] września 2018 r., sporządzonej przez uprawnionego geodetę A. G. Na podstawie tego dokumentu organ przyjął, że na gruncie zajętym pod część ul. [...], określonym jako działka nr [...] w obrębie [...], w wyżej wskazanej dacie nie istniało ogrodzenie. Kwestię tę uzasadniały również złożone w aktach sprawy dokumenty: kopia mapy zasadniczej (wg stanu archiwalnego z [...] grudnia 2005 r.) oraz mapa inwentaryzacji powykonawczej budynku z [...] marca 1997 r., co w ocenie organu wskazuje, że na przestrzeni lat stan ten nie uległ zmianie.
Podobnie, zdaniem Ministra, brak było podstaw do podważenia ustaleń Wojewody w kwestii pozostawania nieruchomości we władaniu publicznoprawnym, o czym świadczy treść pisma Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] marca 2008 r., z którego wynika, że do roku 1999 i później Gmina [...] ponosiła nakłady na prace utrzymaniowe w pasie ul. [...], czy sam fakt złożenia przez R. Ł., E. Ł., M.Ł. i M.Ł. wniosku z [...] grudnia 2005 r. o przeprowadzenie postępowania w trybie art. 73 ustawy w zakresie części nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], zajętej pod drogę publiczną.
Pismem z [...] stycznia 2019 r., R. Ł. wystąpił do Ministra Inwestycji i Rozwoju o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r.
Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję.
W uzasadnieniu aktu Minister, powołując się na podstawy konieczne do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wskazał, że zaskarżona decyzja Wojewody nie zawiera wady kwalifikowanej, stanowiącej przesłankę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, materiał dowodowy zgromadzony przez Wojewodę [...] wskazuje na łączne spełnienie wszystkich przesłanek warunkujących zastosowanie w sprawie art. 73 ust. 1 ustawy.
Powołując się na zapisy księgi wieczystej nr [...] oraz umowy zniesienia współwłasności nieruchomości z [...] grudnia 1999 r., Rep. A nr [...], Minister stwierdził, że współwłaścicielami spornej nieruchomości na [...] grudnia 1998 r. byli R. Ł., E.., M.Ł. i H. Ł. Obecnie zaś, zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], właścicielem działki nr [...] jest Miasto [...]. Zdaniem Ministra, słusznie przyjęto, że przedmiotowy grunt nie stanowił własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego, co niosło za sobą konsekwencję w postaci braku możliwości zarzucenia decyzji z [...] stycznia 2019 r. w tym zakresie rażącego naruszenia prawa.
Ponadto organ odwoławczy podtrzymał zawartą w ocenianej decyzji argumentację, dotyczącą zajęcia nieruchomości pod pas drogi publicznej, co jego zdaniem znalazło odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym (nieruchomość objęta rozporządzeniem Ministra Komunikacji z [...] listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach stołecznym warszawskim, jeleniogórskim, płockim, radomskim i szczecińskim; zakwalifikowanie gruntu na 31 grudnia 1998 r., jako podpadającego pod definicję pasa drogowego zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych - według stanu prawnego obowiązującego 31 grudnia 1998 r. - jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych; treść mapy sytuacyjnej nieruchomości, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] stycznia 2008 r., pod nr [...], z której wynika, że sporna działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną).
Organ ponownie zwrócił uwagę na treść wniosku z [...] grudnia 2005 r. o wydanie decyzji w trybie art. 73 ustawy, z którym wystąpili: R. Ł., E. Ł., H. Ł. i M. Ł. względem całej działki nr [...], jako zajętej pod część ul. [...]. W ocenie Ministra fakt ten należy odczytywać, jako uznanie przez ww., że cała działka była zajęta pod drogę publiczną, i że było na niej wykonywane władztwo publicznoprawne. Z dokumentu tego nie wynika bowiem, aby dotyczył on jedynie części spornej działki.
Odnosząc się do zarzutu wniosku R. Ł., dotyczącego braku umożliwienia stronom wypowiedzenia się w kwestii zebranych w sprawie dowodów, przed wydaniem decyzji Ministra inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r., organ odwoławczy uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zdaniem Ministra, uchybienie art. 10 § 1 kpa może stanowić podstawę uchylenia aktu administracyjnego jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że to strona musi więc wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Przenosząc powyższe na grunt ocenianej sprawy wskazał, że opinia geodezyjna z [...] września 2018 r., sporządzona przez uprawnionego geodetę została sporządzona na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W tym przypadku organ nadzorczy nie prowadził we własnym zakresie postępowania dowodowego, co prowadzi do wniosku, że za prawidłowe należało uznać stanowisko Wojewody, w zakresie ustalenia, że sporna działka zajęta była pod drogę publiczną na 31 grudnia 1998 r. Minister podkreślił przy tym, że strona nie przedstawiła dowodów, które wskazywałyby na działanie Wojewody o charakterze rażącego naruszenia prawa w zakresie oceny ww. dowodów.
Podobnie, zdaniem organu, brak było podstaw do podważenia ustaleń Wojewody w zakresie pozostawania nieruchomości we władaniu publicznoprawnym. Za prawidłową uznano argumentację dotyczącą braku konieczności udowodnienia przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego), stwierdzając jednocześnie, że istotnym było jedynie wykazanie faktycznego władania nią, nawet wbrew woli jej właściciela. Minister przywołał również, ocenione wyrokiem WSA w Warszawie w sprawie I SA/Wa 811/19, i uznane za materiał dowodowy potwierdzający spełnienie przesłanki władztwa publicznoprawnego, oświadczenie Zastępcy Burmistrza [...] z [...] marca
2008 r. Dokument ten stanowi potwierdzenie, że w pasie drogowym ul. [...] według stanu na 1 stycznia 1999 r., znajdowały się utwardzone pobocza, pasy zieleni oraz uzbrojenie tj. sieć teletechniczna.
Za niewystarczające do wzruszenia kwestionowanej decyzji Minister uznał również przedstawione w charakterze dowodu: zaświadczenie Prezydenta [...] z [...] marca 2008 r. i wypis z rejestru gruntów z [...] grudnia 2005 r. – oceniając, że dokumenty te nie mogą świadczyć o faktycznym władaniu nieruchomością przez jej właścicieli na 31 grudnia 1998 r. Organ argumentował, że w przypadku gruntów z nieustalonym prawem własności w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi gruntami władają na zasadach samoistnego posiadania. Wobec czego, na 31 grudnia 1998 r., co do działki nr [...] byli ustaleni właściciele, to oni byli wpisani w ewidencji jako władający.
Rozważając powyższe, Minister stwierdził łączne spełnienie wszystkich przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy i uznał, że Wojewoda był zobowiązany do wydania decyzji deklaratoryjnej i stwierdzenia nabycia przez Powiat [...], prawa własności spornej nieruchomości. Jednocześnie ocenił, że kwestionowana decyzja nr [...] z [...] września 2009 r. nie narusza prawa.
Skargi na powyższy akt Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] listopada 2020 r., złożyli: pismem z [...] grudnia 2020 r. Miasto [...] (dalej również jako: "skarżący", "Miasto") i pismem z [...] grudnia 2020 r. – R. Ł. (dalej również jako: "skarżący", "strona skarżąca"). Skargi zostały zarejestrowane w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie pod sygnaturami: I SA/Wa 116/21 i I SA/Wa 117/21, następnie, połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą akt I SA/Wa 116/21.
Zaskarżając decyzję w całości Miasto zarzuciło jej: - rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez błędne uznanie, że decyzja Wojewody [...], nr [...] z [...] września 2009 r. nie narusza prawa w sposób rażący, podczas gdy nie doszło do spełnienia wszystkich przesłanek powodujących możliwość wydania deklaratywnej decyzji stwierdzającej nabycie przez Powiat [...] z mocy prawa z 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętych pod drogę publiczną ul. [...] w [...], gdyż z pisma Zarządu Dróg Miejskich (dalej: "ZDM") z [...] grudnia 2010 r. wynika, że budowa drogi miała miejsce z udziałem czynu społecznego, a tym samym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) – dalej zwanej "udp" jest własnością Skarbu Państwa, a więc przeszła na własność Państwa z dniem 1 października 1985 r., a tym samym przesłanki z art. 73 ustawy nie zostały wypełnione w odniesieniu do gruntu będącego przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewody, co stanowi o rażącym naruszeniu prawa przez ww. deklaratoryjną decyzję, jako potwierdzającą zaistnienie zdarzenia, do którego nie mogło dojść z mocy prawa; - rażące naruszenie art. 73 ustawy, poprzez uznanie, iż przewidziane tym przepisem przesłanki zostały wypełnione, w sytuacji gdy Wojewoda [...] nie był uprawniony do stwierdzenia nabycia przez Powiat [...] nieruchomości przy ul. [...], podczas gdy nieruchomość ta na datę potwierdzenia przejścia jej własności stanowiła już własność publicznoprawną, co potwierdzają dokumenty przedstawione przez ZDM; - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego oraz brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i ustalenia wszystkich okoliczności związanych ze stanem prawnym nieruchomości, a także niewystarczającą kontrolę postępowania przed Wojewodą w zakresie badania stanu prawnego nieruchomości, co spowodowało pominięcie budowy drogi z udziałem czynu społecznego, a w konsekwencji naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 udp, poprzez jego nieuwzględnienie i zaniechanie ustalenia, że przedmiotowa nieruchomość przeszła 1 października 1985 r. na własność Państwa, a tym samym 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności osoby fizycznej; - naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy o podpisie elektronicznym, poprzez nieprawidłowe podpisanie zaskarżonej decyzji.
Podnosząc powyższe Miasto wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] listopada 2020 r., nr [...], rozważenie uchylenia decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r., znak: [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów.
Skargą R. Ł. również zakwestionowano decyzję Ministra z [...] listopada 2020 r. w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie: - art. 7 i 77 § 1 i 80 kpa, poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i zaniechanie sprawdzenia czy w dacie 31 grudnia 1998 r. cała działka nr [...] znajdowała się we władaniu publicznoprawnym, albowiem w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające, że część działki nr [...] znajdowała się we władaniu właścicieli; - art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 10 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji z [...] stycznia 2019 r., pomimo naruszenia przepisów postępowania, poprzez nieuwzględnienie zarzutu, że strony nie miały możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w sprawie przed wydaniem decyzji, gdyż zdaniem organu opinia geodezyjna "została sporządzona na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy"; - art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 79 § 1 i 2 kpa i 77 § 2 kpa, poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji z [...] stycznia 2019 r., pomimo naruszenia przepisów postępowania polegającym na zaniechaniu wydania postanowienia dowodowego o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego geodety; - art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w sposób oczywisty z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. przepisu art. 73 ustawy, polegającym na stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa własności nieruchomości, pomimo braku spełnienia ustawowych przesłanek. W szczególności wskazano tu na brak zajęcia całej nieruchomości pod drogę publiczną i pozostawania jej we władztwie podmiotu publicznoprawnego.
Powołując się na wyżej wskazane nieprawidłowości, R. Ł. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r., nr [...], a także o zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skargi nie były uzasadnione.
W pierwszej kolejności trzeba odnieść się do natury postępowania nadzorczego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem oceny jest to, czy decyzja kwestionowana w tym trybie obarczona jest kwalifikowanymi wadami z art. 156 § 1 kpa. W tym trybie weryfikacji decyzji ustala się, czy w kontrolowanej decyzji tkwią wady o największym ciężarze gatunkowym. Jeżeli chodzi o podstawę do stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) trzeba wskazać, że podstawowym warunkiem uznania, że organ działał z rażącym naruszeniem prawa jest to, czy organ ten naruszył jasny w swej treści przepis prawa (np. nakaz lub zakaz ustanowiony w przepisie). O rażącym naruszeniu prawa nie można zatem mówić wówczas, gdy chodzi o błąd w wykładni przepisu prawa, jeżeli dany przepis może być różnie rozumiany.
Poza tym, aby przypisać organowi działanie w warunkach rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa trzeba wykazać, że kontrolowana decyzja zapadła w zaprzeczeniu do klarownego stanu faktycznego sprawy, wynikającego ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Ujawniony w toku postępowania nadzorczego sporny stan faktyczny sprawy nie może prowadzić do uznania, że decyzja zawiera wadę nieważności poprzez to, że rozstrzygnięcie tej decyzji zapadło w zupełnym oderwaniu od podstawy faktycznej rozstrzygnięcia.
Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie służy bowiem do ponownej merytorycznej oceny sprawy, co do jej istoty. Nie jest to kontynuacja postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, ponieważ organ wyższego stopnia nie jest organem orzekającym jako organ III instancji. W postępowaniu nadzorczym nie ma miejsca na prowadzoną od nowa rekonstrukcję stanu faktycznego sprawy.
Istotą tego postępowania – jeżeli chodzi o ocenę decyzji pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa (rażącego naruszenia prawa) - jest to, aby w oparciu o przepisy prawa stanowiące podstawę prawną kwestionowanej decyzji dokonać jej weryfikacji i w ramach nadzorczego postępowania dowodowego potwierdzić, czy organ kontrolowany orzekając w określony sposób działał z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie.
Wobec tego, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa), z której wypływa domniemanie prawidłowości kontrolowanej decyzji, wadę rażącego naruszenia przepisów prawa należy wykazać. Wady nieważności nie można bowiem domniemywać.
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, aby decyzja Wojewody [...] z [...] września 2009 r. zawierała wady nieważności z art. 156 § 1 kpa. Postępowanie nadzorcze nie wykazało aby kwestionowana decyzja z 2009 r. była w szczególności obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Trafnie wskazał Minister Rozwoju Pracy i Technologii, że według stanu dokumentacyjnego z daty wydania kwestionowanej decyzji ([...] września 2009 r.) przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy zostały wykazane.
Podstawę materialnoprawną decyzji Wojewody [...] z [...] września 2009 r. stanowił art. 73 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
Poza sporem jest to, że grunt oznaczony jako działka nr [...] był [...] grudnia 1998 r. własnością osób fizycznych – E. Ł., R. Ł., H. Ł., M. Ł. i dla tej nieruchomości była założona księga wieczysta (fragment z działu II Kw nr [...], umowa z [...] grudnia 1999 r. Rep. A nr [...]).
Nie budzi także wątpliwości to, że ul. [...] położona w [...] ([...]) miała [...] grudnia 1998 r. status drogi wojewódzkiej (Załącznik nr 1 lit. B do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia [...] listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: stołecznym warszawskim, jeleniogórskim, płockim, radomskim i szczecińskim – Dz.U. Nr 42, poz. 205 ze zm.).
Przesłanki faktycznego "zajęcia" [...] grudnia 1998 r. spornej części terenu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (oznaczonego później jako działka nr [...]) pod drogę publiczną ul. [...] oraz "władania" tą częścią terenu przez podmiot publicznoprawny – zarząd drogi wojewódzkiej (Wojewódzką Dyrekcję Dróg Miejskich w [...]) potwierdzały: 1) wniosek R. Ł., E. Ł., M. Ł., H. Ł. z [...] grudnia 2005 r. o nabycie w trybie art. 73 ustawy mienia – działki nr [...] zajętej pod część ul. [...]) pismo Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] marca 2008 r. wskazujące na to, że sporny grunt znajdował się w pasie drogowym przedmiotowej ulicy, a gmina [...] przed 1999 r. ponosiła nakłady na prace utrzymaniowe w pasie ul. [...]) mapa sytuacyjna sporządzona przez geodetę M. Z. z wydzielenia m.in. terenu zajętego pod drogę publiczną obejmującego działkę nr [...] o pow. [...] m2, według stanu z [...] grudnia 1998 r., sporządzona na potrzeby sprawy prowadzonej w trybie art. 73 ustawy, przyjęta do pzgik 4 stycznia 2008 r.
Okoliczności tych nie kwestionowały strony postępowania, a decyzja z [...] września 2009 r. stała się ostateczna.
Z kolei na etapie postępowania odszkodowawczego R. Ł.zakwestionował ustalenia rzeczoznawcy majątkowego dokonującego wyceny nieruchomości i podniósł, że biegły wadliwie określił na [...] grudnia 1998 r. stan nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w zakresie utwardzenia jej nawierzchni (chodnikiem, wzdłuż ogrodzenia działki, krawężnikiem, opaską betonową przy jezdni), uporządkowania działki (urządzenia zieleni) i jej częściowego ogrodzenia na zlecenie R. Ł. Te argumenty podtrzymało Miasto [...] we wniosku z [...] kwietnia 2016 r. jako przemawiające za nieważnością decyzji o nabyciu spornego mienia, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, wobec władania spornym gruntem przez właścicieli nieruchomości, a nie podmiot publicznoprawny. Z kolei we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R. Ł.i podnosił, że opinia geodezyjna z [...] września 2018 r. potwierdza władanie właścicieli, skoro wskazuje, że [...] grudnia 1998 r. na terenie działki [...] położony był parking, podjazd na posesję i chodnik. Poza tym R. Ł. wskazał, że zaświadczenie Prezydenta [...] z [...] marca 2008 r. potwierdza, że działka nr [...] pozostawała wówczas we władaniu właścicieli oraz że wniosek o nabycie mienia dotyczył tylko niewielkiej części działki nr [...] (pasa drogowego) bowiem teren wykorzystywany był pod (wyłożony kostką brukową) parking dla klientów sklepu usytuowanego m.in. na działce nr [...].
Z argumentacji stron podnoszonej na etapie postępowania nieważnościowego wynika, że strony zmierzają do ponownej, niejako "od nowa", rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy o nabycie mienia zajętego pod drogę publiczną i jego ponownej oceny merytorycznej w sprawie już rozstrzygniętej ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] września 2009 r. Zdaniem Sądu powoływane przez strony nowe okoliczności dotyczące stanu faktycznego niniejszej sprawy w zakresie władania spornym gruntem mogły, co najwyżej, doprowadzić do tego, że w dacie orzekania stan faktyczny sprawy był sporny, co do zakresu przestrzennego zajęcia spornej działki nr [...] pod drogę publiczną ul. [...] i władania zajętym terenem przez zarząd drogi. Jednakże miejscem na usunięcie tego rodzaju sporów, co do faktów, jest postępowanie administracyjne toczące się w trybie zwyczajnym, a nie nadzorcze postępowanie nieważnościowe. To drugie postępowanie ma zdecydowanie węższy charakter i służy do eliminowania decyzji wydanych w zaprzeczeniu do obowiązującego w dacie ich wydania oczywistego stanu prawnego i klarownego stanu faktycznego.
Okoliczności niniejszej sprawy wskazują natomiast, że kwestionowana decyzja z 2009 r. nie nadaje się do weryfikacji w trybie nieważnościowym, w szczególności nie sposób tej decyzji zarzucić wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Odnosząc się do zarzutów skarg Sąd zwraca uwagę, że przestrzenny zakres władztwa na konkretnych fragmentach nieruchomości prywatnych zostaje wyznaczony przez przestrzenny zakres ich faktycznego zajęcia pod drogę publiczną, a ściślej pas drogowy tej drogi (konkretny element pasa drogowego ulicy). Władania publicznoprawnego, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy, nie wyklucza brak zgody właściciela gruntu na władanie nim przez zarząd drogi, czy też współwładanie przez właściciela z podmiotem publicznoprawnym nieruchomością zajętą pod drogę publiczną.
To, że R. Ł. dowodzi, że zlecał z własnej inicjatywy wykonanie prac na terenie obejmującym działkę nr [...] nie wyklucza władztwa podmiotu publicznoprawnego. Z pisma Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] marca 2008 r. wynika, że zarządca drogi wykonywał na spornym gruncie prace z zakresu utrzymania drogi. Utrzymanie drogi obejmuje inne czynności, niż modernizacja drogi, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 9 i 10 udp. Z pisma tego wynika, że prace utrzymaniowe były finansowane przez ówczesną Gminę [...] (§ 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 października 1996 r. w sprawie określenia gmin wchodzących w skład województw – Dz.U. Nr 130, poz. 612 ze zm.), co wynikało z art. 2 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o finansowaniu dróg publicznych (Dz.U. Nr 123, poz. 780).
Nie jest tak jak twierdzi R. Ł., że miejsca postojowe dla pojazdów (parkingi) nie mogły być elementem pasa drogowego drogi publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 udp, według stanu prawnego z [...] grudnia 1998 r., droga lub pas drogowy to wydzielony pas terenu, przeznaczony do (...) postoju pojazdów (...) wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi (...). Z kolei według § 110 i § 116 rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430) droga mogła być wyposażona w obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu, w tym w stanowiska postojowe dla samochodów osobowych.
Nie można, jak to uczynił R. Ł. w piśmie z [...] czerwca 2021 r., utożsamiać drogi (ulicy) z samą tylko jezdnią drogi. Droga to obiekt budowlany tworzący pewną całość techniczno-użytkową. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 udp droga lub pas drogowy - wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Z kolei według art. 4 ust. 1 pkt 2 udp ulica, to droga na terenach zabudowanych miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzieloną liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych. Jezdnia zaś to tylko część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów (art. 4 ust. 1 pkt 3 udp). Koronę drogi tworzy bowiem jezdnia z poboczami, zatokami autobusowymi, a przy drogach dwujezdniowych - również z pasami awaryjnego postoju i pasem dzielącym jezdnie (art. 4 ust. 1 pkt 4 udp).
W niniejszej sprawie nie mógł mieć znaczenia argument Miasta [...], że według art. 51 ust. 1 pkt 2 udp z dniem wejścia tej ustawy w życie (1 października 1985 r.) grunty oddane i zajęte pod drogi publiczne, wybudowane z udziałem czynu społecznego i istniejące w tym dniu, stają się z mocy prawa własnością Państwa.
Sąd zwraca uwagę, że w dacie wydawania przez Wojewodę [...] decyzji o nabyciu mienia i w dacie [...] grudnia 1998 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] była zapisana w księdze wieczystej. Wobec tego organ administracji publicznej - Wojewoda [...] wydając decyzję z [...] września 2009 r. był związany stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w dziale II księgi wieczystej, zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.). Z dokumentacji wieczystoksięgowej zgromadzonej w sprawie nie wynika, aby [...] grudnia 1998 r. właścicielem spornej nieruchomości ujawnionym w dziale II księgi wieczystej był Skarb Państwa.
Gdyby zatem organ wojewódzki odmówił stwierdzenia nabycia spornego mienia w trybie art. 73 ust. 1 ustawy wbrew zapisom z działu II w księdze wieczystej, to w takiej sytuacji doszłoby do wydania decyzji niezgodnej z prawem. Organ administracji publicznej nie jest bowiem uprawniony do prowadzenia postępowania mającego na celu regulację stanu własnościowego nieruchomości dla której jest prowadzona księga wieczysta. Tego rodzaju sprawy sporne rozpatrują sądy powszechne.
Kwestia nieprawidłowego podpisu elektronicznego egzemplarza zaskarżonej decyzji nie mogła być argumentem za zasadnością skargi Miasta [...]. W aktach sprawy znajduje się oryginał decyzji Ministra Rozwoju z [...] listopada 2020 r. który jest własnoręcznie podpisany przez pracownika organu – M. G. Zatem zaskarżona decyzja jest decyzją istniejącą w sensie prawnym. Wadliwe podpisanie jednego z egzemplarzy decyzji nie czyniło zaskarżonej decyzji wadliwą.
Sąd nie podzielił zarzutu R. Ł., że w niniejszym postępowaniu nieważnościowym zostały naruszone w istotny sposób art. 77 § 2 i art. 79 w zw. z art. 10 § 1 kpa poprzez pozbawienie strony udziału w przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego geodety. Z akt administracyjnych wynika, że przed wydaniem decyzji z [...] stycznia 2019 r. organ nadzoru zawiadomił (pismo z [...] września 2018 r. doręczone [...] września 2018 r.) m.in. R. Ł. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, możliwości zgłoszenia dodatkowych wyjaśnień i wniosków. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R. Ł. odniósł się do opinii geodezyjnej z [...] września 2019 r. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji m.in. R. Ł. poprzez profesjonalnego pełnomocnika został zawiadomiony (pismo z [...] października 2020 r. doręczone [...] października 2020 r.) o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, możliwości zgłoszenia dodatkowych wyjaśnień i wniosków. W postępowaniu nieważnościowym R. Ł. nie przedłożył kontropinii sporządzonej przez geodetę na własne zlecenie, która podważałaby ustalenia biegłego powołanego na zlecenie organu nadzoru. Sama zaś kwestia usytuowania ogrodzenia na granicy działek nr [...] i [...] nie była sporna pomiędzy R. Ł., a biegłym geodetą. Prowadzenie postępowania w celu ustalenia miejsca posadowienia ogrodzenia względem granicy istniejącej pomiędzy tymi działkami przekraczała zaś ramy postępowania nieważnościowego.
Biorąc pod uwagę powyższe pod uwagę i uznając zarzuty skarg za nieskuteczne Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.