I SA/WA 1152/22

I SA/Wa 1152/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-11-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-05-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz /przewodniczący/
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska
Monika Sawa /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Monika Sawa (spr.), po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. L. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 lutego 2022 r. nr DN.gn.625.96.1.2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 24 lutego 2022 r. nr ; DN.gn.625.96.1.2021 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister/organ) po rozpatrzeniu wniosku T. L., utrzymał w mocy postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 24 września 2021 r. znak DN.gn.625.96.2021.
Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] decyzją z 8 grudnia 1961 r. orzekło o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej o pow. 19,2253 ha, położonej w [...] (obecnie część wsi [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...]), stanowiącej własność R. T. i U. L.. Decyzją z 19 marca 1962 r. znak RI.V.1/Sz/94/1280/62 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 8 grudnia 1961 r.
Wnioskiem z 10 września 2021 r. (data wpływu 20 września 2021 r.) T. L., wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 8 grudnia 1961 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 19 marca 1962 r. Postanowieniem z 24 września 2021 r. znak DN.gn.625.96.2021 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wszczęcia w tej sprawie postępowania. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Minister powołał się na art. 158 § 3 K.p.a., który stanowi, że jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności.
Z postanowieniem tym nie zgodził się T. L. i złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że decyzje z 8 grudnia 1961 r. oraz z 19 marca 1962 r. są wadliwe, dlatego powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie ich nieważności.
Minister ponownie rozpoznając sprawę wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną postępowania administracyjnego, w myśl art. 28 Kpa, jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. To, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, zależne jest od istnienia przepisu prawa materialnego pozwalającego zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na własność państwa wystąpić może zatem w szczególności dawny właściciel przejętej nieruchomości albo jego następcy prawni. Z treści decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 19 marca 1962 r. wynika, że właścicielkami spornej nieruchomości były R. T. i U. L.. Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśnił, że jest synem U. L. -jednej z właścicielek nieruchomości. W ocenie Ministra wyjaśnienia te nie mogą jednak zostać potraktowane jako wykazanie interesu prawnego w sprawie ponieważ w polskim systemie prawnym następstwo prawne po zmarłych osobach ustalane jest wyłącznie na zasadach określonych w przepisach prawa cywilnego, w formie: postanowienia o nabyciu praw do spadku albo sporządzonego przez notariusza aktu poświadczającego dziedziczenie. Zgodnie z art. 1025 § 2 Kodeksu cywilnego ( Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm.) domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku, albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą. Sam fakt pokrewieństwa z osobą zmarłą nie jest natomiast wystarczający do wykazania, że jest się jej spadkobiercą. Spadkobiercą może bowiem zostać osoba niepowiązana ze spadkodawcą więzami krwi lub powinowactwa (dziedziczenie testamentowe). Zdaniem Ministra skarżący nie wykazał, że jest spadkobiercą U. L. i dlatego nie może zostać uznany za stronę postępowania, którego wszczęcia żądał. Minister dodał, że niezależnie od powyższego w sprawie istnieją również inne przeszkody uniemożliwiające przeprowadzenie żądanego przez T. L. postępowania, a mianowicie zmiana stanu prawnego, która nastąpiła na skutek wejścia w życie przepisów ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491). Z dniem 16 września 2021 r. do Kodeksu postępowania administracyjnego został bowiem wprowadzony art. 158 § 3 K.p.a., który stanowi, że jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. W badanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 19 marca 1962 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 8 grudnia 1961 r. został złożony 20 września 2021 r. (o czym świadczy znajdująca się na wniosku prezentata wpływu). Natomiast doręczenie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 19 marca 1962 r. nastąpiło najpóźniej w kwietniu 1962 r. Minister wskazał, że okoliczność tę można wywieść m.in. z faktu złożenia przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] wniosku z 10 maja 1962 r. nr 207/62 o dokonanie wpisu prawa własności Skarbu Państwa w prowadzonej dla przejmowanej nieruchomości księdze wieczystej. Minister uznał, że skoro podstawę do dokonania takiego wpisu mogła stanowić jedynie decyzja ostateczna (tj. taka, która została m.in. skutecznie doręczona), to doręczenie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 19 marca 1962 r. musiało nastąpić przed złożeniem omawianego wniosku, a więc najpóźniej w kwietniu 1962 r. Oznacza to, zdaniem Ministra, że od dnia doręczenia decyzji z 8 grudnia 1961 r. i 19 marca 1962 r., do dnia złożenia wniosku o stwierdzenie ich nieważności upłynęło już ponad 30 lat. Minister uznał tym samym, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżonym postanowieniem z 24 września 2021 r. zasadnie odmówił wszczęcia żądanego przez T. L. postępowania.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. L. zaskarżając je w całości.
Przedmiotowemu rozstrzygnięciu zarzucił rażące naruszenie prawa, a mianowicie:
1. naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez jego zastosowanie, to jest art. 1 oraz art. 2 ust. 1 i ust. 2 Ustawy z dnia 11.08.2021 r. o zmianie Ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491) przy jego niezgodności z Konstytucją RP, to jest przepisem:
A) art. 2 Konstytucji RP,
B) art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP,
C) art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP,
przez to, że pozbawia wyżej wymieniony przepis ustawy nowelizacyjnej prawnej ochrony prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym, a mianowicie reguluje pozycję prawną podmiotu domagającego się stwierdzenia nieważności decyzji
2 art. 77 § 1 k.p.a. w sposób niezgodny z Konstytucją RP w zw. z art. 80 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., tj. błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę jej rozstrzygnięcia poprzez bezzasadne uznanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że skarżący nie uprawdopodobnił interesu prawnego do występowania w niniejszej sprawie, a mianowicie, że nie wykazał, że jest spadkobiercą jednej z poprzednich właścicielek, przy czym choć wezwał wnioskodawcę mailowo do przedłożenia takich dokumentów, to po kilku dniach wydał decyzję nie oczekując na doręczenie tychże dokumentów, których pozyskanie z oczywistych względów z właściwych sądów po wielu latach wymaga czasu, a w tym przypadku jak widać podjął decyzję pozorną co do potrzeby dostarczenia dokumentów i w tym zakresie większość uzasadnienia odmowy podjęcia postępowania uzasadnił brakiem następstwa prawnego, skoro w ogóle nie czekał na dostarczenie tychże dokumentów,
3. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 2 ust. 1 i 3 ustawy dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, przez uznanie, że przepisy te mogły mieć zastosowanie do okoliczności w jakich rzekomo rodzina skarżącego opuściła gospodarstwo i go nie uprawiała, jak też się nim nie interesowała, a w szczególności iż wskazane przepisy mogły stanowić podstawę prawną decyzji Powiatowej Rady Narodowej o przejęciu przedmiotowego gospodarstwa przez Skarb Państwa;
4. art. 8 i 11 k.p.a., przez niewskazanie w uznaniowej decyzji Powiatowej Rady Narodowej przyczyn, z powodu których organ administracji orzekł o przejęciu gospodarstwa skarżącego na własność Państwa, podczas gdy w żaden sposób nie można przypisać przesłanek umożliwiających przejęcie gospodarstwa przez Skarb Państwa zaistniałemu w niniejszej sprawie stanowi faktycznemu,
5. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej decyzji oraz brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego, w szczególności brak wskazania faktów i dowodów na poparcie argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji;
6. § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198), poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że przedmiotowe gospodarstwo rolne zostało opuszczone, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie daje podstaw do takich ustaleń;
7. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 i 9 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej i obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego),
8. art. 77 § 1 k.p.a. (obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący), art. 80 k.p.a. (zasada swobodnej oceny dowodów), jak i art. 107 § 3 k.p.a. (obowiązek wskazania, które fakty organ uznał za udowodnione, dowody, na których oparł rozstrzygnięcie oraz dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez nierozpatrzenie wszystkich żądań i zarzutów stron oraz braku ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji, a także błędne przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał jest wystarczający dla ustalenia, iż w podmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do wywłaszczenia, podczas gdy w sprawie podane konkretne zarzuty, które powinny spowodować wydanie zgoła odmiennych decyzji, błędną akceptację rażącego naruszenia prawa w postaci m.in. obowiązującego w 1961 i 1962 r. kodeksu postępowania administracyjnego, tj. przede wszystkim jego art. 4-9 oraz art. 70-72, wynikiem czego proces wywłaszczenia gospodarstwa rolnego miał tylko pozorny charakter dwuinstancyjności z uwagi na fakt, że wszczęcie postępowania i jego zakończenie nastąpiło w bardzo krótkim czasie, co całkowicie uniemożliwiło adresatom decyzji wywłaszczeniowych przed jej wydaniem obronę swoich racji, a co za tym idzie do próby jakiegokolwiek merytorycznego rozpatrzenia postępowania wywłaszczeniowego, podczas gdy jednoznacznie w materiału dowodowego wynikało, że część ziem była uprawiana, część dzierżawiona, a za ich całość odprowadzane były regularnie i terminowo wszelkie należności o charakterze publicznoprawnym,
9. art. 13 Konstytucji PRL który nawet w tamtym czasie wyraźnie przewidywał uznanie i ochronę Państwa w zakresie własności osobistej obywateli, podczas gdy w niniejszej sprawie wywłaszczono właścicieli gospodarstwa rolnego bez możliwości obrony swych praw i bez podstawy prawnej,
10. art. 32 pkt 8 Konstytucji PRL upoważniający Radę Ministrów do wydawania rozporządzeń na podstawie ustaw i (wyłącznie) w celu ich (dokładnego) wykonania, a w niniejszej sprawie jednoznacznie wynika, że Rozporządzenie stanowiące podstawę rozstrzygnięcia wywłaszczeniowego stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej, a w zasadzie jej brak i orzekanie wyłącznie na podstawie Rozporządzenia bez stosownego umocowania prawnego.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Dodatkowo wniósł o przeprowadzenie postępowania dowodowego ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów złożonych przez stronę wraz z kolejnymi, a także o wyznaczenie rozprawy w celu przedstawienia przez skarżącego istotnych elementów w niniejszej sprawie objętych skargą. Skarżący wniósł także na podstawie art. 193 Konstytucji o przedstawienie przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie zgodności z Konstytucją RP z 1997 r. przepisu art. 1 oraz 2 ust. 1 i ust. 2 Ustawy z dnia 11.08.2021 r. o zmianie Ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491) w zakresie jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa: a) z art. 2 Konstytucji RP, b) z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, c) art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, przez to, że pozbawia wyżej wymieniony przepis ustawy nowelizacyjnej prawnej ochrony prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym, przy czym szczegółowe uzasadnienie pytania zostało zawarte w uzasadnieniu skargi. Skarżący również pod rozwagę Sądu poddał kwestię zawieszenia postępowania wywołanego niniejszą skargą z uwagi na to, że już zarejestrowane zostało pod sygn. akt K 2/22 postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich w częściowo tożsamym zakresie jak zgłoszony w niniejszej skardze wniosek w trybie art. 193 Konstytucji RP w przedmiocie pytania prawnego do TK o zbadanie zgodności przepisów z Konstytucją. W tym zakresie Skarżący te rozważania czyni także własnymi w zakresie, w jakim skarga RPO odnosi się również do jego sytuacji prawnej. Na podstawie art. 200 i n. p.p.s.a., skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, chyba że zostanie przedłożony spis kosztów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
skarga nie ma uzasadnionych podstaw.
Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 24 lutego 2022 r., którą utrzymało w mocy decyzję własną z 24 września 2021 r., o odmowie wszczęcia postepowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 8 grudnia 1961 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 19 marca 1962 r. Organ w niniejszej sprawie wskazał jako podstawy odmowy wszczęcia postępowania fakt, że skarżący nie ma przymiotu strony ponieważ nie wykazał następstwa prawnego po poprzedniku prawnym oraz art. 2 ust 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), która weszła w życie 16 września 2021 r.
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania na wniosek strony może nastąpić wówczas, gdy: 1) zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji; 2) wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. lub przepisu szczególnego; 3) wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym; 4) organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. Gdy zatem przeszkód formalnych do wszczęcia postępowania w sprawie administracyjnej organ nie dostrzega, winien wszcząć postępowanie i po jego przeprowadzeniu zgodnie z przepisami procedury zakończyć sprawę przez wydanie decyzji (pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy) lub w inny sposób. Wypadki, w których organ może odmówić wszczęcia postępowania określa art. 61a § 1 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ administracji publicznej może zatem odmówić wszczęcia postępowania z następujących przyczyn. Po pierwsze wówczas, kiedy wystąpią tzw. przesłanki podmiotowe - a więc gdy wnoszący podanie nie jest stroną w sprawie, czyli nie powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Po drugie, kiedy wystąpią tzw. przesłanki przedmiotowe - a więc, gdy złożenie żądania nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji, a wymaga innej formy działania lub żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, dla której przewidziana jest droga sądowa, a właściwym jest sąd powszechny. Po trzecie, organ odmawia wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich innych przyczyn zalicza się np. żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją, żądanie jednostki dotyczące sprawy, w której już prowadzone jest postępowanie (por. komentarz do art. 61a k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 15, Warszawa 2017). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt I OSK 449/18 (CBOSA), "do innych przyczyn uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło rozstrzygnięcie". Pogląd ten nie jest kwestionowany ani w orzecznictwie, ani w doktrynie (por. np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 117/18, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 106/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 945/17 - CBOSA). Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy, co do jej istoty i dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 141/14 - CBOSA). Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. winno być zatem ograniczone do przypadku, w którym brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ nie może gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie - po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do jego prowadzenia - wydać postanowienie o odmowie jego wszczęcia odnosząc się merytorycznie do materialnoprawnych przesłanek na podstawie art. 61a § 1 kpa.
Odnosząc się do pierwszej z podstaw odmowy wszczęcia postępowania Sąd podziela w pełni wyrażany wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym zawarte w art. 28 kpa pojęcie strony jest kategorią materialnoprawną; posiadanie przymiotu strony oceniane jest bowiem na podstawie treści normy prawa materialnego, z której dla danego podmiotu wynikają określone uprawnienia lub obowiązki prawne. Nie jest zatem możliwe, by organ samodzielnie ustalał spadkobierców właściciela nieruchomości, nawet gdyby dysponował danymi potencjalnych spadkobierców (wynikających z pokrewieństwa na podstawie aktów stanu cywilnego), ponieważ dowodem istnienia następstwa prawnego nieżyjących osób fizycznych może być wyłącznie postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia (a nie ta, która wykazała istnienie pokrewieństwa), jest spadkobiercą (art. 1025 § 2 k.c.). Spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 k.c.). Tym samym mimo deklaratoryjnego charakteru powyższych aktów, niedopuszczalne jest, wbrew stanowisku skarżącego, przyjmowanie domniemania posiadania interesu prawnego w sprawie przy braku dokumentu stwierdzającego nabycie spadku (prawomocnego postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia przez notariusza), ponieważ ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie może samodzielnie orzekać w materii należącej do kognicji sądów powszechnych. Dopiero wykazanie następstwa prawnego prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia przez notariusza jest podstawą dla przyjęcia istnienia legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że organ w dacie zaskarżonej decyzji nie dysponował dowodem w postaci jednego z powyższych dokumentów co do następców prawnych po U. L., co nie jest kwestionowane także w skardze.
Niezależnie od powyższego i odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących naruszenia art. 2 ust 2 powołanej wyżej ustawy dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, która w art. 1 zmieniła treść art. 156 § 2 k.p.a. Sąd w obecnym składzie podtrzymuje wyrażone w orzecznictwie tutejszego Sądu stanowisko dotyczące jej stosowania. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta, do art. 158 k.p.a. dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone. Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.
Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.
Sąd nie podziela, jako organ stosujący prawo, na gruncie uchwalonej ustawy, koncepcji rozdzielenia sprawy administracyjnych na sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu, ponieważ jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 k.p.a. gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia, odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego. Tym samym organ nie był uprawniony do zbadania czy kontrolowana decyzja w trybie nadzorczym zawierała kwalifikowane wady prawne.
Potwierdzeniem tej tezy jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2019r. SK 21/17 badający zgodność z Konstytucją art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (D.U. 2014, poz. 700). Odnosząc się do art. 158 § 2 k.p.a. Trybunał jasno wskazał, że nie jest możliwe wydanie decyzji opartej na tym przepisie bez konieczności wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności. Oznacza to, zdaniem Trybunału, że przepisy wykluczające to postępowanie wykluczają również wydanie decyzji stwierdzającej naruszenie prawa. W wyroku tym przypomniano, że "nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną a ograniczenie terminu zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (wyrok TK z 22 lutego 2000 r, sygn. akt SK 13/98, OTK ZU nr 1/2000). Ograniczenia czasowe muszą istnieć ze względu na konieczność ochrony wartości takich jak stabilność stosunków prawnych, wskazując jednocześnie na rosnące z czasem trudności dowodowe i ochronę praw nabytych (wyrok TK z 15 maja 2000 r., SK 29/99 OTK ZU nr 4/2000, poz. 110). Z wyroku tego wynika zatem, że warunkiem stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa jest uprzednie stwierdzenie istnienia przesłanek nieważnościowych, a więc uprzednie wszczęcie i zakończenie postępowania nieważnościowego. Upływ czasu, jako przesłanka negatywna, uniemożliwia taką ocenę.
Sąd w pełni akceptuje wywody Trybunału, że tylko w szczególnych sytuacjach kiedy przemawia za tym inna, mocniejsza, zasada konstytucyjna dopuszczalne jest odstąpienie od zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego. Chodzi tu o sytuacje wyjątkowe, szczególne, które uzasadniają ochronę ze względu na inne obiektywnie ważniejsze racje niż te wynikające z zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego.
Istotnie w wyroku tym, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji R.P. Wskazał, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest niezbędne do dochodzenia odpowiedzialności organów władzy publicznej za szkody wyrządzone ostateczną decyzją administracyjną a takie rozstrzygnięcie nie usuwa z obrotu prawa decyzji (tak jak to ma miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności) ale daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drodze sądowej na podstawie art. 4171 k.c.
Przedmiotem jednak kontroli Trybunału była norma, która stanowiła, że "nie stwierdza się nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, jeżeli od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, upłynęło 5 lat".
Natomiast na gruncie ustawy zmieniającej mamy do czynienia z normą która stanowi, w jej art. 2 pkt 2, że w przypadku postępowań wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.), następuje skutek w postaci umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa. Mamy zatem do czynienia z zupełnie inną normą niż ta która była przedmiotem kontroli konstytucyjnej Trybunału Konstytucyjnego w tamtej sprawie. Nie można zatem automatycznie, także w innych sprawach tego samego rodzaju, przedkładać rozstrzygnięcia tego wyroku na stan prawny wykreowany normą ustawy zmienianej.
Trzeba mieć na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Można tu przywołać skutki zasiedzenia -art. 172 § 2 kodeksu cywilnego – po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze a w przypadku dobrej wiary posiadacza – po upływie 20 lat – art. 172 § 1 kodeksu cywilnego; przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty – art. 243 k.c.; przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych – 3 lata od dnia w którym poszkodowany dowiedział się albo mógł się dowiedzieć o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia ale nie dłuższy niż 10 lat od dnia w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę – art. 4421 § 1 kodeksu cywilnego; 20 lat gdy szkoda wynikła ze zbrodni lub występku - § 2. Także w postępowaniu administracyjnym – przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej – 5 lat od naruszenia – art.- 189g § 1 k.p.a. czy wreszcie w postępowaniu karnym skutek w postaci ustania karalności - 30 lat gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.), 20 lat gdy stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k). Przepisów tych nie stosuje się z mocy art. 105 tylko do zbrodni przeciwko pokojowi, ludzkości i przestępstw wojennych (§ 1) i do umyślnego przestępstwa: zabójstwa, ciężkiego uszkodzenia ciała, ciężkiego uszczerbku na zdrowiu lub pozbawienia wolności łączonego ze szczególnym udręczeniem, popełnionego przez funkcjonariusza publicznego w związku z pełnieniem obowiązków służbowych (§ 2). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na 30 lat.
W art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki T.K. z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej zmiany, a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. rzeczywiście były służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone (wyrok T.K. z 17 maja 2007 r., K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57, wyrok T.K. z 2 października 2006 r., SK 34/06 OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.
Wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z ww. wyroku T.K. P 46/13, doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.
Sumując, na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a stroną istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku T.K. P 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie kpa zasadą trwałości decyzji administracyjnych.
Nie są zatem trafne zarzuty skargi co do tego, że odmowa wszczęcia postępowania w tej sprawie skutkuje naruszeniem art. 2, 77 ust. 1 i 2 Konstytucji R.P.
W tej sprawie kwestionowane jest orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 19 marca 1962 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 8 grudnia 1961 r. Jak wynika z akt doręczenie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 19 marca 1962 r. nastąpiło najpóźniej w kwietniu 1962 r. Jak zasadnie wskazał Minister okoliczność tę można wywieść m.in. z faktu złożenia przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] wniosku z 10 maja 1962 r. nr 207/62 o dokonanie wpisu prawa własności Skarbu Państwa w prowadzonej dla przejmowanej nieruchomości księdze wieczystej. Decyzja ta stanowiła podstawę do dokonania wpisu w tejże księdze a zatem była to decyzja ostateczna. Zasadny jest wniosek Ministra, że doręczenie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 19 marca 1962 r. musiało nastąpić przed złożeniem omawianego wniosku, a więc najpóźniej w kwietniu 1962 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanych orzeczeń został złożony 20 września 2021 r. (o czym świadczy znajdująca się na wniosku prezentata wpływu). a tym samym po upływie 60 lat od doręczenia przedmiotowych orzeczeń.
Zdaniem Sądu co najmniej od daty wydania wyroku P 46/13 przez Trybunał Konstytucyjny każdy powinien się liczyć z tym, że ustawodawca wykona ten wyrok poprzez stworzenie regulacji ograniczających możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji. Na tym polega m.in. zasada zaufania do organów.
Nie ma racjonalnego wytłumaczenia powodów dla których właściciele (lub ich następcy prawni), którym odebrano własność czekali ponad 60 lat żeby wzruszyć przedmiotowe orzeczenie zwłaszcza w sytuacji gdy nie dysponowali także dokumentami wykazującym istnienie po ich stronie interesu prawnego wobec braku dokumentów potwierdzających nabycie spadku po byłych właścicielach nieruchomości. To właśnie zasada zaufania do prawa powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie czasu organy nie będą mogły wzruszać decyzji ostatecznych. Zasada zaufania do prawa opiera się na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Zasada ta skierowana jest nie tylko do obywateli ale i oczywiście organów, których obowiązkiem jest działanie zgodnie z prawem.
Prawodawca wykonał wyrok Trybunału Konstytucyjnego, choć ze znacznym, bo 6 letnim opóźnieniem i trudno mu z tego czynić jakikolwiek zarzut.
Z kolei powoływana często w tych sprawach zasada lex retro non agit również na gruncie procedury administracyjnej doznaje pewnych wyjątków (np. zamknięcie drogi do możliwości wzruszania aktów własności ziemi). W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, dopuszcza się możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych: np. wyroki TK z 15 września 1998 r., K 10/98, z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08). W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22 (LEX nr 3354507) i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68).
Nie jest przy tym rzeczą organów i sądu analiza procedury uchwalania aktu normatywnego. Od tego jest Trybunał Konstytucyjny.
Odnosząc się natomiast to wyrażonego w art. 8 Konstytucji zasady bezpośredniego jej stosowania, podzielając poglądy, że sąd może dokonywać oceny konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie w tym sensie, że będąc przekonany o niekonstytucyjności aktu normatywnego, odmawia jego zastosowania, w tym wypadku Sąd nie widzi podstaw do pominięcia art. 2 ust. 2 w zakresie w jakim umarza się z mocy prawa postępowania w toku. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13. Trybunał wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie T.K. ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 kc).
Sąd w tym składzie, w nawiązaniu do wyroku T.K. P 46/13, jest zdania i podziela wyrażone przez inne składy stanowisko, że brak do tej pory w procedurze administracyjnej ograniczenia możliwości dochodzenia stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej powodował naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej a przede wszystkim chaos prawny. Taki stan nie służył ani pewności prawa ani jego stabilności.
Ponieważ przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji R.P. (dt. przyjętego rozwiązania intertemporalnego), to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a k.p.a. Jak na razie, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji (por. m.in. wyrok w sprawie I SA/Wa 555/22, I SA/Wa 687/22, I SA/Wa 808/22). Z tych przyczyn Sąd nie uwzględnił zawartych w skardze wniosków o zawieszenie niniejszego postępowania ani wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego.
Z tych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.