I SA/WA 1148/24

I SA/Wa 1148/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-02-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-05-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Justyna Wtulich-Gruszczyńska /sprawozdawca/
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /przewodniczący/
Przemysław Żmich
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1004/25 - Postanowienie NSA z 2025-07-29
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 par. 1 pkt 2 i par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
art. 2 ust. 1
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, Sędziowie sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska (spr.), Protokolant starszy referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2025 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 6 marca 2024 r. nr DO-II.7610.370.2021.PB w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Rozwoju i Technologii, powoływany dalej jako: "Minister" decyzją
z 6 marca 2024 r., znak sprawy: DO-II.7610.370.2021.PB po rozpatrzeniu wniosku spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z 13 kwietnia 2022 r., znak: DO-ll.7610.370.2021.KC, stwierdzającą, że decyzja Wojewody Poznańskiego z 25 lipca 1991 r., znak: GG-IX-7243/183/91, stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego jako działki nr [...] pow. 0,1622 ha (objęta księgą wieczystą nr [...]), nr [...] o pow. 0,0677 ha (objęta księgą wieczystą nr [...]), nr [...] o pow. 0,0410 ha (objęta księgą wieczystą nr [...]) i nr [...] o pow. 0,0445 ha (objęta księgą wieczystą nr [...]) oraz prawa własności budynków i innych urządzeń wzniesionych na ww. działkach, wydana została z naruszeniem prawa, utrzymał w mocy decyzję własną z 13 kwietnia 2022 r.
Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco :
Wojewoda Poznański, działając na podstawie art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z
29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) oraz art. 40 ust. 3 i art. 43 ustawy z
29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U.
z 1991 r. Nr 30, poz. 127), decyzją z 25 lipca 1991 r., znak: GG-IX-7243/183/91 stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego jako działki: nr [...] o pow. 0,1622 ha (objęta księgą wieczystą nr [...]), nr [...] o pow. 0,0677 ha (objęta księgą wieczystą nr [...]), nr [...] o pow. 0,0410 ha (objęta księgą wieczystą nr [...]) i nr [...] o pow. 0,0445 ha (objęta księgą wieczystą nr [...]) oraz prawa własności budynków i innych urządzeń wzniesionych na ww. działkach.
Pismem z 11 czerwca 2007 r. spółka [...] wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Poznańskiego z 25 lipca 1991 r. podnosząc, że prawomocną decyzją z 25 sierpnia 2006 r. Minister Gospodarki stwierdził nieważność orzeczeń o nacjonalizacji przedsiębiorstwa, tj. orzeczenia nr 54 Ministra Przemysłu Lekkiego z 2 listopada 1950 r., orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 15 maja 1952 r. i zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 5 lipca 1950 r., które były podstawą nacjonalizacji przedsiębiorstwa pn. [...] (firmy [...] sp. z o.o.).
Minister Infrastruktury decyzją z 3 czerwca 2008 r., znak: BO2e-784-R-83/08 odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Poznańskiego z 25 lipca 1991 r. uznając, że wymienione działki w dniu 5 grudnia 1990 r. oraz w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej stanowiły własność Skarbu Państwa i pozostawały w zarządzie uwłaszczonego Przedsiębiorstwa. Organ ten uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji, gdyż zaistniały przesłanki do uwłaszczenia z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 29 września 1990 r.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury decyzją z 18 lutego 2009 r., znak: BO2e-784-WP-83/08 uchylił własną decyzję z 3 czerwca 2008 r. i stwierdził, że decyzja Wojewody Poznańskiego z 25 lipca 1991 r., została wydana z naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 2 Kpa.
Wyrokiem z 18 września 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 481/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą [...] na ww. decyzję Ministra Infrastruktury z 18 lutego 2009 r.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 października 2010 r., sygn. akt I OSK 63/10 uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz decyzję Ministra Infrastruktury z 18 lutego 2009 r.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z 22 maja 2013 r., znak: BOI-2-784-WP-543/10 utrzymał w mocy ww. decyzję Ministra Infrastruktury z 3 czerwca 2008 r., którą organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Poznańskiego z 25 lipca 1991 r.
Wyrokiem z 24 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2768/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 22 maja 2013 r. oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z 3 czerwca 2008 r.
Decyzją z 13 kwietnia 2022 r., znak: DO-II.7610.370.2021.KC, Minister Rozwoju i Technologii stwierdził (działając m.in. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 Kpa) że decyzja Wojewody Poznańskiego z 25 lipca 1991 r., została wydana z naruszeniem prawa, wskazując jednocześnie (w uzasadnieniu), że upłynął 10-cio letni termin od dnia doręczenia decyzji stronom, wskazany w art. 156 § 2 Kpa.
Pismem z 9 maja 2022 r. spółka [...] Sp. z o.o. (wcześniej działająca pod firmą [...] sp. z o.o.), wystąpiła, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra z 13 kwietnia 2022 r.
Pismem z 22 listopada 2022 r., pełnomocnik spółki [...] sp. z o.o. wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z 28 grudnia 2021 r. o stwierdzenie, że przepisy ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego są niezgodne z Konstytucją. W tym samym piśmie wystąpiono o przeprowadzenie dowodu z załączonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1155/22.
Po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rozwoju i Technologii wskazał, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 Kpa i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 Kpa. Przepis ten w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Minister zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 24 marca 2021 r.,
sygn. I SA/Wa 2768/20. Natomiast zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), powoływanej dalej jako : " p.p.s.a." ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Minister wskazał, że artykuł 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie.
Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji Wojewody Poznańskiego z 25 lipca 1991 r., organ wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy
z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, będącym podstawą wydania przedmiotowej decyzji, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stawały się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, o ile nie naruszało to praw osób trzecich.
Zdaniem Ministra, prawidłowo organ I instancji ocenił, że w niniejszej sprawie nie została spełniona jedna z podstawowych przesłanek uwłaszczenia, wyrażona w art. 2 ustawy z 29 września 1990 r., bowiem jak ustalono w toku postępowania nadzorczego działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] nie stanowiły w dniu 5 grudnia 1990 r. własności Skarbu Państwa.
Minister zaznaczył, że prawomocną decyzją z 30 lipca 2020 r.,
znak: DO-IV.7613.12.2020.AD Minister Rozwoju stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 10 października
1966 r., znak: OR8-0075-Po-39, w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa, jako składnika majątkowego przedsiębiorstwa [...] sp. z o. o., [...] ul. [...] Nr [...], nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...], o łącznej pow. 3338 m 2, zapisanych w księgach wieczystych: [...], parcela nr [...]; [...], parcela nr [...]; [...], parcela nr [...] i [...], parcela nr [...].
Wyjaśnił, że objęte decyzją uwłaszczeniową Wojewody Poznańskiego z
25 lipca 1991 r. działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] odpowiadają nieruchomościom zapisanym w dawnych księgach wieczystych: [...], parcela nr [...]; [...], parcela nr [...]; [...], parcela nr [...] i [...], parcela nr [...], o łącznej pow. 3338 m 2, przy czym różnica w powierzchni wyniknęła na skutek odnowienia ewidencji (por. kopie odpisów ww. ksiąg hipotecznych, opis przedsiębiorstwa przemysłowego z 31 sierpnia 1951 r., pismo Urzędu Geodezji i Katastru Miejskiego "GEOPOZ" w Poznaniu z 24 czerwca 2005 r.).
Minister wskazał, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji nacjonalizacyjnej oznacza, że działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] nie przeszły na własność Skarbu Państwa, a tym samym w dniu 5 grudnia 1990 r. nie mogły być przedmiotem uwłaszczenia na podstawie art. 2 ustawy z 29 września
1990 r. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, aby Skarb Państwa mógł nabyć prawo własności do ww. działek na innej podstawie prawnej.
Minister podkreślił, że w niniejszej sprawie organ nadzorczy związany jest oceną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z
24 marca 2021 r., sygn. I SA/Wa 2768/20, w którym wskazano, że stwierdzenie przez Ministra Rozwoju decyzją z 30 lipca 2020 r., znak: DO-IV.7613.12.2020.AD nieważności ww. orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 10 października 1966 r., znak: OR8-0075-Po-39, ze względu na skutek eliminacji tego orzeczenia od dnia jego wydania (ze skutkiem ex tunc), prowadzi do sytuacji, w której brak jest materialno-prawnej przesłanki pozostawania przedmiotowej nieruchomości we własności państwowej wg stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Tym samym powoduje to stan rażąco sprzeczny z art. 2 ust. 1 ustawy z
29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, stanowiącym podstawę prawną kontrolowanej decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Poznańskiego z 1991 r. Taki stan rzeczy, jak stwierdza Sąd, niewątpliwie obliguje organ do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji, o ile na przeszkodzie takiego rozstrzygnięcia nie stoją przesłanki negatywne, o których mowa w art. 156 § 2 Kpa.
Minister stwierdził, że wobec związania ww. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 marca 2021 r., sygn. I SA/Wa 2768/20, organ I instancji prawidłowo ocenił, iż decyzja uwłaszczeniowa Wojewody Poznańskiego z 25 lipca 1991 r. zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, gdyż rażąco narusza prawo, tj. art. 2 ustawy z 29 września 1990 r.
Minister zaznaczył, że zgodnie z art. 156 § 2 Kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 § 1 Kpa jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wówczas, zgodnie z dyspozycją z art. 158 § 2 Kpa, organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.
Minister stwierdził, że decyzję uwłaszczeniową Wojewody Poznańskiego z
25 lipca 1991 r., znak: GG-IX-7243/183/91, doręczono [...] w dniu 31 lipca 1991 r., natomiast pozostałym adresatom przedmiotową decyzję doręczono w dniu 30 lipca 1991 r. Wobec powyższego nie jest możliwe stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji na podstawie art. 156 § 1 Kpa z uwagi na upływ 10-letniego terminu, o którym mowa w art. 156 § 2 Kpa.
Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz we wniosku o zawieszenie postępowania z 22 listopada 2022 r. Minister stwierdził, że nie znajduje podstaw do obligatoryjnego zawieszenia prowadzonego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Wskazał, że wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich z 28 grudnia 2021 r. do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej ww. ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kpa dotyczy jedynie jej
art. 2 ust. 2, zgodnie z którym, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Skoro przepisy art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej Kpa nie miały zastosowania w przedmiotowym postępowaniu, to rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie zależy od wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym i nie może stanowić zagadnienia wstępnego.
Odnosząc się natomiast do zarzutu, że organ nadzoru związany był oceną prawną, zawartą w wyroku NSA z 26 października 2010 r., sygn. akt I OSK 63/10 , w którym stwierdzono, że nieodwracalność skutku prawnego wyłącznie na drodze administracyjnej nie spełnia przesłanek z art. 156 § 2 Kpa, Minister wskazał, że z art. 153 p.p.s.a. wynika, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna jest więc wiążąca, tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Tymczasem w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, że uległy zmianie przepisy prawa stanowiące podstawę ponownego orzekania przez organ nadzoru. W ocenie Ministra, prawidłowo organ I instancji zastosował przepis
art. 156 § 2 Kpa, w aktualnym brzmieniu. Z powyższych względów, Minister stwierdził, że brak jest podstaw do zmiany rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji z 13 kwietnia 2022 r., znak: DO-II.7610.370.2021.KC.
Skargę na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii, z 6 marca 2024 r., znak sprawy: DO-II.7610.370.2021.PB wniósł [...] Sp. z o.o. w [...].
Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie :
1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.pa. w zw. z art. 156 § 2 pkt 4 k.p.a. poprzez niezapewnienie udziału w postępowaniu spadkobiercom uczestnika postępowania E. D., zmarłego w dniu [...] kwietnia 2023 r. i skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną (zmarłego);
2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na upływ 10-letniego terminu od dnia doręczenia kontrolowanej decyzji stronom;
3. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. : art. 1 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) w zw. z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r oraz z art. 64 ust. i ust. 2 Konstytucji, poprzez zastosowanie przepisu niezgodnego z Konstytucją.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na jej skierowanie do osoby niebędącej stroną postępowania, ewentualnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponadto, wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Jednocześnie wniosła o zwrócenie się przez Sąd do Urzędu Stanu Cywilnego o potwierdzenie faktu śmierci uczestnika postępowania E. D. Na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wniosła o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z 28 grudnia 2021 r., o stwierdzenie, że przepisy ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) są niezgodne: z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji.
W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła zarzuty skargi i podała argumentację na ich poparcie.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Postanowieniem z 11 października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie oddalił wniosek [...] Sp. z o.o w [...] o zawieszenie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuję :
Skarga nie jest zasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 t.j.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Mając na uwadze powyższy zakres kognicji sądów administracyjnych, należało stwierdzić, że skarga jest nieuzasadniona.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu skargi dotyczącego wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, upatrywanego w skierowaniu jej do osoby zmarłej (E. D. – zmarłego [...] kwietnia 2023 r.) wskazać należy, że w orzecznictwie jak i w doktrynie od lat prezentowany jest pogląd, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej jest co do zasady okolicznością uzasadniającą stwierdzenie nieważności takiej decyzji, jako obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, która to wada nie podlega konwalidacji. Jest to uzasadnione ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co powoduje, że w stosunku do niej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego oraz wydać decyzji. Aby można mówić o postępowaniu administracyjnym, musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia, przedmiot postępowania oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu.
Jednak taki sposób oceny konsekwencji skierowania decyzji do osoby zmarłej nie odnosi się do wszelkich przypadków, kiedy tego rodzaju sytuacja zaistniała. Za uzasadniony przypadek rażącego naruszenia prawa, także ze względu na powstałe skutki, należy uznać skierowanie decyzji do osoby zmarłej, gdy decyzja ta w rozstrzygnięciu bezpośrednio kształtuje jej prawa i obowiązki, w szczególności zaś dotyczy praw i obowiązków osobistych. Stanowi to wówczas przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji.
Inaczej jednak sytuacja wygląda w przypadku decyzji, których przedmiotem nie jest bezpośrednie ukształtowanie osobistych uprawnień bądź obowiązków administracyjnych, a które dotyczą praw i obowiązków względem rzeczy. W tym przypadku, w razie śmierci strony w toku postępowania, w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni.
Rozróżnienie tych dwóch rodzajów spraw administracyjnych i w konsekwencji decyzji administracyjnych jest o tyle istotne, że w pierwszym przypadku śmierć strony uniemożliwia nawiązanie stosunku administracyjnoprawnego albo go unicestwia, natomiast w drugim nie ma takich konsekwencji.
Ustalenie rażącego naruszenia prawa w tym drugim przypadku wymaga zatem oceny stopnia naruszenia, ustalenia jego kwalifikowanego charakteru także ze względu na wywołane taką decyzją skutki. W piśmiennictwie wyrażone zostało stanowisko, że nie można zmienić kwalifikacji wadliwości materialnoprawnej (nieważności postępowania) na wadliwość procesową, uzasadniającą wznowienie postępowania (B. Adamiak: Brak zdolności prawnej jednostki jako przesłanka nieważności decyzji administracyjnej. Glosa do wyroku NSA z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 3028/18 OSP 2021/2, poz. 105, s. 116). Nie oznacza to jednak, że także w tym przypadku wydanie decyzji w sytuacji śmierci jednej ze stron postępowania stanowi rażące naruszenie prawa i rodzi bezwzględnie skutek nieważności decyzji. Skutek taki może zaistnieć, jeżeli stwierdzone zostaną przesłanki rażącego naruszenia prawa, w tym wywołanie skutków nie dających się zaakceptować. (por. wyrok NSA z 24 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 41/22).
W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzorczym nieważnościowym na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. Wydana decyzja ma charakter formalny. Stwierdza jedynie, że przedmiot postępowania tj. decyzja Wojewody Poznańskiego z 25 lipca 1991 r., stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., przez [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w [...], przy ul. [...] oraz prawa własności budynków i innych urządzeń wzniesionych na ww. działkach została wydana z naruszeniem prawa. Nie kształtuje zatem na podstawie norm prawa materialnego sytuacji prawnej adresatów decyzji (nie nadaje im ani nie odbiera uprawnień, nie nakłada na nich także żadnych obowiązków). Jedynie informuje o zaistnieniu przesłanek do stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa.
Nie można więc uznać, że poprzez wydanie tej decyzji dochodzi do zawiązania stosunku administracyjnoprawnego. Wobec tego skierowanie decyzji, obok innych adresatów, także do strony, która w dacie wydania decyzji nie żyła nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, czego konsekwencją byłaby konieczność jej eliminacji z obrotu prawnego. To zaś czyni zarzut naruszenia przez organ art. 28 Kpa w zw. z art. 156 § 2 pkt 4 Kpa poprzez niezapewnienie udziału w postępowaniu spadkobiercom uczestnika postępowania E. D. chybionym.
Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju
i Technologii z 6 marca 2024 r. wskazać należy, że w niniejszej sprawie organ nadzorczy związany jest oceną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 marca 2021 r., sygn. I SA/Wa 2768/20.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Artykuł 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie.
Rozpoznając ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Poznańskiego z 25 lipca 1991 r. Minister uwzględnił wytyczne Sądu zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 marca 2021 r., sygn. I SA/Wa 2768/20.
Zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju i Technologii została wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej (orzeczenia nacjonalizacyjnego). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 Kpa. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 Kpa. Zgodnie z art. 156 § 2 Kpa nie stwierdza się nieważności decyzji w sytuacji, gdy zaistniały nieodwracalne skutki prawne, a także nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat. Wówczas organ ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 Kpa.).
Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 Kpa), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. A zatem, wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego w trybie art. 156 § 1 Kpa wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta w sposób oczywisty naruszała w chwili jej wydania przepis prawa.
Wskazać należy przy tym, że aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa należy ustalić, że treść decyzji pozostaje w takiej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania, która nie może być do zaakceptowana z punktu widzenia praworządności i dlatego decyzja taka powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Sprzeczność, o której mowa powinna być oczywista.
Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa jest zatem stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretnym orzeczeniem, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Co więcej, stan ten powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez rozbieżności wykładni. W sposób rażący może bowiem zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a więc taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.
Wskazać należy, że kontrolowana w trybie nieważnościom decyzja Wojewody Poznańskiego z 25 lipca 1991 r., została wydana na podstawie art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), powoływanej dalej jako: "u.g.g.w.n."
Zgodnie z art. 2 ust. 1-3 u.g.g.w.n. uwłaszczeniu podlegały jedynie grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego) z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa o ile nie naruszało to praw osób trzecich. Natomiast budynki i inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych, stają się z tym dniem z mocy prawa własnością tych osób (ust. 2). Brak którejkolwiek z ww. przesłanek oznaczał, że uwłaszczenie nie mogło nastąpić.
Wojewoda Poznański decyzją z 25 lipca 1991 r. stwierdził, że grunty Skarbu Państwa będące w zarządzie [...] w [...], w tym przedmiotowe działki stały się z dniem 5 grudnia 1990 r. przedmiotem użytkowania wieczystego przez [...] w [...]. Wojewoda Poznański na potrzeby postępowania uwłaszczeniowego przyjął, że przedmiotowy grunt stanowił na dzień 5 grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa na podstawie szeregu decyzji nacjonalizacyjnych.
I tak orzeczeniem Ministra Przemysłu Lekkiego z 2 listopada 1950 r. orzeczono o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. [... w [...]. Protokół zdawczo – odbiorczy znacjonalizowanego przedsiębiorstwa został zatwierdzony orzeczeniem Ministra Przemysłu Lekkiego z 15 maja 1952 r.
Następnie Minister Gospodarki decyzją z 25 sierpnia 2006 r. utrzymaną w mocy decyzją Ministra Gospodarki z 18 października 2006 r. stwierdził nieważność tych orzeczeń. Z decyzji Ministra Gospodarki z 25 sierpnia 2006 r., wynika, iż pomimo określenia i używania w dokumentacji związanej z procesem nacjonalizacji dwóch różnych nazw w stosunku do przedmiotowego zakładu, tj. [...] oraz [...], stanowiło jedno i to samo przedsiębiorstwo będące własnością [...] Sp. z o.o. w [...]. WSA w Warszawie wyrokiem z 30 stycznia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2426/06 oddalił skargę na decyzję Ministra Gospodarski z 18 października 2006 r.
Minister ustalił, że chociaż decyzją z 25 sierpnia 2006 r. utrzymaną w mocy decyzją z 18 października 2006 r. stwierdził nieważność orzeczeń o nacjonalizacji przedsiębiorstwa [...] i przedsiębiorstwa [...], przy ul. [...], to jednak nadal pozostaje w obrocie prawnym orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 10 października 1966 r., nr OR8-0075-Po-39.
Orzeczeniem tym, Minister na podstawie art. 2 i 9 ust. 2 ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37 ze zm.), stwierdził przejście na własność Państwa przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o., [...] w [...], ul. [...] Nr [...], wraz z nieruchomością o pow. 3338 m 2, położoną w [...] przy ul. [...] Nr [...], zapisaną w księgach wieczystych: [...], parcela nr [...]; [...], parcela nr [...]; [...], parcela nr [...] i [...], parcela nr [...].
Zaznaczyć jednak należy, że Minister Rozwoju ostateczną decyzją z 30 lipca
2020 r., znak: DO-IV.7613.12.2020.AD stwierdził nieważność ww. orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 10 października
1966 r., w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa, jako składnika majątkowego przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o., [...] ul. [...] Nr 3, nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...], o łącznej pow.
3338 m 2 zapisanych w ww. księgach wieczystych.
Jak wskazał w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z
24 marca 2021 r., sygn. I SA/Wa 2768/20 "stwierdzenie przez Ministra Rozwoju decyzją z 30 lipca 2020 r., znak: DO-IV.7613.12.2020.AD nieważności ww. orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z
10 października 1966 r., ze względu na skutek eliminacji tego orzeczenia od dnia jego wydania (ze skutkiem ex tunc), prowadzi do sytuacji, w której brak jest materialnoprawnej przesłanki pozostawania przedmiotowej nieruchomości we własności państwowej wg stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Tym samym powoduje to stan rażąco sprzeczny z art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, stanowiącym podstawę prawną kontrolowanej decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Poznańskiego z 1991 r. Taki stan rzeczy, jak stwierdza Sąd, niewątpliwie obliguje organ do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji, o ile na przeszkodzie takiego rozstrzygnięcia nie stoją przesłanki negatywne, o których mowa w art. 156 § 2 Kpa."
Prawidłowo zatem Minister stwierdził, że działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] nie przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie powyżej wskazanych orzeczeń nacjonalizacyjnych, gdyż zostały one wyeliminowane z obrotu prawnego. Skoro ww. działki nie przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie powyżej wskazanych orzeczeń nacjonalizacyjnych to tym samym w dniu 5 grudnia 1990 r. nie mogły być przedmiotem uwłaszczenia na podstawie art. 2 u.g.g.w.n. Ponadto, z akt sprawy nie wynika także, aby Skarb Państwa mógł nabyć prawo własności do ww. działek na innej podstawie prawnej.
Skoro zatem zgodnie z treścią art. 2 ust.1-3 u.g.g.w.n., uwłaszczeniu podlegały jedynie grunty stanowiące w dniu 5 grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa lub gminy, to decyzja Wojewody Poznańskiego z 25 lipca 1991 r., stwierdzającą nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności budynków i innych urządzeń wniesionych na ww. działkach zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, gdyż rażąco narusza prawo, tj. ww. art 2 u.g.g.w.n.
W dniu 5 grudnia 1990 r. ww. grunt nie stanowił własności Skarbu Państwa lub gminy, a co za tym idzie nie mógł być przedmiotem uwłaszczenia.
Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z art. 156 § 2 Kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 § 1 Kpa jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wówczas, zgodnie z dyspozycją z art. 158 § 2 Kpa, organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.
Jak wynika z akt sprawy decyzję uwłaszczeniową Wojewody Poznańskiego z 25 lipca 1991 r., doręczono [...] w dniu 31 lipca 1991 r., natomiast pozostałym adresatom przedmiotową decyzję doręczono w dniu 30 lipca 1991 r.
Prawidłowo zatem organ stwierdził, że 10-letni termin, o którym mowa w art. 156 § 2 Kpa, upłynął odpowiednio w dniu 31 lipca 2001 r. i w dniu 30 lipca 2001 r.,
a zatem nie jest możliwe stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji na podstawie art. 156 § 1 Kpa.
Odnosząc się natomiast do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych jakie wywołała decyzja wskazać należy, że w tej kwestii organ był związany oceną prawną zawartą w wyroku NSA z 26 października 2010 r., sygn. akt I OSK 63/10. W wyroku tym Sąd stwierdził, że nieodwracalność skutku prawnego wyłącznie na drodze administracyjnej nie spełnia przesłanek z art. 156 § 2 Kpa.
Jak wynika z treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, o ile odnosi się do tych samych okoliczności fatycznych i prawnych.
Zauważyć jednak należy, że w niniejszej sprawie zmianie uległy przepisy prawa stanowiące podstawę ponownego orzekania przez organ nadzoru. Prawidłowo zatem Minister zastosował przepis art. 156 § 2 Kpa, w aktualnym brzmieniu.
Z powyższych względów, w ocenie Sądu zarzut skargi dotyczący błędnego zastosowania przez organ art. 156 § 2 Kpa z zw. z art. 138 § 1 Kpa. jest chybiony.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 1 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) w zw. z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. oraz z art. 64 ust. i ust. 2 Konstytucji, poprzez zastosowanie przepisu niezgodnego z Konstytucją stwierdzić należy, że jest on bezpodstawny.
Zauważyć należy, że wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich z 28 grudnia 2021 r. do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej ww. ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kpa dotyczy jedynie jej art. 2 ust. 2, zgodnie z którym, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Jednak w niniejszej sprawie przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej Kpa nie miał w ogóle zastosowania.
Dodatkowo wskazać należy, że Minister rozpatrując sprawę nie mógł zarazem pominąć zmian w stanie prawnym, które zaistniały na skutek wejścia w życie ww. ustawy. Organy administracji publicznej działają bowiem na podstawie przepisów prawa (por. art. 6 Kpa) - co oznacza, że wyznacznikiem ich działania są obowiązujące normy, które organy te muszą stosować. Kwestionowany przez skarżącą art. 1 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. (w kontekście jego niekonstytucyjności) jest przepisem obowiązującym, więc organ ma obowiązek uwzględnić go przy wydawaniu decyzji.
Reasumując wskazać należy, że rozpatrując sprawę ponownie organ był związany wykładnią prawa zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2768/20.
Prawidłowo zatem organ stwierdził, że przedmiotowe działki nie przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie orzeczeń nacjonalizacyjnych, gdyż orzeczenia te zostały wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia ich nieważności. Tym samym w dniu 5 grudnia 1990 r. nie mogły być przedmiotem uwłaszczenia na podstawie art. 2 u.g.g.w.n., gdyż uwłaszczeniu podlegały jedynie grunty stanowiące w dniu 5 grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa lub gminy.
W związku z tym zasadnie organ stwierdził, że decyzja Wojewody Poznańskiego z 25 lipca 1991 r. zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa., gdyż rażąco narusza prawo tj. art. 2 u.g.g.w.n., gdyż przedmiotowy grunt oznaczony jako działki nr [...], [...], [...] i [...] nie stanowił własności Skarbu Państwa lub gminy, a zatem nie mógł być przedmiotem uwłaszczenia. Słusznie także Minister stwierdził, że w związku z tym, że upłynęło dziesięć lat od dnia doręczenia decyzji Wojewody Poznańskiego z 25 lipca 1991 r. mógł jedynie stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa.
W ocenie Sądu, zarzuty skargi okazały się zatem niezasadne. Sąd nie stwierdził również, aby zaskarżona decyzja była dotknięta jakimikolwiek innymi wadami, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności lub uchylenie. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.