I SA/Wa 1144/05

I SA/Wa 1144/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-03-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-06-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Lech /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Lenart
Iwona Kosińska
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Sygn. powiązane
I OSK 1147/06 - Postanowienie NSA z 2006-10-05
Skarżony organ
Minister Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia WSA Elżbieta Lenart asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Ilona Sułek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2006 r. sprawy ze skarg Prezydenta Miasta L. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej oraz Gminy L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości oddala skargi
Uzasadnienie
I SA/Wa 1144/05
UZASADNIENIE
Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta L. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta L. z dnia [...] marca 1952 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonych w L. przy ul. [...] i [...], nr hip. [...] i [...], rep. hip. [...] i [...], stanowiących własność K. i S. małżonków M., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2004 r.
W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Miasta L. z dnia [...] marca 1952 r. wywłaszczono między innymi nieruchomości położone w L. przy ul. [...] i [...], stanowiące własność K. i S. małżonków M..
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] marca 1952 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonych w L. przy ul. [...] i [...], nr hip. [...] i [...], rep. hip. [...] i [...], stanowiących własność K. i S. małżonków M. wystąpiła D. P., spadkobierczyni K. M. (postanowienie Sądu Powiatowego dla Miasta L. z dnia [...] października 1967 r., sygn. akt [...]) oraz S. M. (postanowienie Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] stycznia 1993 r., sygn. akt [...]). Zdaniem wnioskodawczyni, badane orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 8 ust. 1-4, art. 17 ust. 2 pkt 3, ust. 3 pkt 2, art. 20 ust. 1 i 2 i art. 24 ust. 1 i 2 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31).
Decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] stwierdzono nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta L. z dnia [...] marca 1952 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonych w L. przy ul. [...] i [...], stanowiących własność K. i S. małżonków M. wskazując, iż kwestionowane orzeczenie z dnia [...] marca 1952 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonych w L. przy ul. [...] i [...], zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 8, art. 20 ust. 2 i art. 24 ust. 1 powołanego dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.
Pismem z dnia [...] grudnia 2004 r. Prezydent Miasta L., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r.
We wniosku podniesiono brak kompetencji Ministra Infrastruktury do działania w niniejszej sprawie, a w związku z tym wydanie decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 kpa.
Wskazano ponadto, iż stwierdzenie rażącego naruszenia art. 8, art. 20 ust. 2 i art. 24 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym będącym podstawą rozstrzygnięcia. Podniesiono też, że organ nie uzasadnił twierdzenia, iż w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne.
W kolejnym piśmie z dnia [...] stycznia 2005 r. wnioskodawca wskazał, iż zawiadomienie o terminie rozprawy wywłaszczeniowej, jak i doręczenie decyzji w drodze obwieszczenia zostało dokonane zgodnie z przepisami powołanego dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., bowiem pełnomocnictwo udzielone przez K. i S. małżonków M. nie było wystarczające dla reprezentacji w postępowaniu wywłaszczeniowym. Ponadto, wobec śmierci K. M. w dniu [...] stycznia 1951 r., zarówno w dacie zawiadomienia o rozprawie, jak i w dacie wywłaszczenia nieruchomości, niniejsze pełnomocnictwo wygasło w stosunku do prowadzenia jego spraw. A zatem zawiadomienie o terminie rozprawy, jak i doręczenie decyzji w drodze obwieszczenia zostało dokonane zgodnie z przepisami.
Minister Infrastruktury po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty w granicach określonych orzeczoną decyzją. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa.
Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na podstawie art. 1, art. 2, art. 8 ust. 4 i 5, art. 17 i art. 21 powołanego dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., zatem w aspekcie zgodności z przepisami tego dekretu należy ocenić kwestionowane orzeczenie.
Na podstawie powołanych przepisów wywłaszczeniu podlegały nieruchomości, które były niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a ich nabycie w drodze cywilnoprawnej nie było możliwe. Koniecznym warunkiem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego było uzyskanie zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości oraz uprzednie wezwanie przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych właściciela nieruchomości, aby odstąpił nieruchomość za określoną cenę.
Wnioskodawcą wywłaszczenia był Zarząd Miejski Wydział Gospodarczy w L., który prawidłowo został uznany za wykonawcę narodowych planów gospodarczych w myśl art. 2 pkt 1 powołanego dekretu i wskazany zezwoleniu Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] marca 1950 r., nr [...]. Zarząd Miejski w L. był uprawniony do nabycia nieruchomości niezbędnej dla realizacji tych planów, a zatem w tych okolicznościach faktycznych i prawnych przedmiotowa nieruchomość mogła być przejęta, nabyta, zbyta i przekazywana na podstawie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. i spełniona została przesłanka z art. 1 wymienionego dekretu.
Zgodnie z art. 8 powołanego dekretu wykonawca narodowych planów gospodarczych, obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, aby odstąpił mu tę nieruchomość za określoną cenę.
W aktach sprawy znajduje się pismo zawierające informację o nieobecności K. i S. M. w kraju, a z danych przekazanych w tym piśmie należy wnosić, że chodzi o K. i S. M. właścicieli nieruchomości przy ul. [...] i [...].
Pismem z dnia [...] kwietnia 1950 r., nr [...] Zarząd Miejski w L. Oddział Obrotu Nieruchomościami wyraził gotowość zawarcia umowy kupna przedmiotowych nieruchomości i skierował swoje wystąpienie do K. i S. małżonków M.. Pismo to zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Zarządu Miejskiego w L. (pismo Zarządu Miejskiego w L. Biura Prezydialnego z dnia [...] maja 1950 r., nr [...]) jako forma doręczenia pisemnego wystąpienia do osób, których miejsce zamieszkania nie było znane, określona w art. 24 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r., Nr 36, poz. 341).
Zgodnie z przepisami rozdziału IV i VII powołanego rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, organ prowadzący postępowanie powinien doręczać pełnomocnikowi wezwania i pisma w toku postępowania administracyjnego. Takim wezwaniem było na gruncie powołanego dekretu z 26 kwietnia 1949 r. wystąpienie do właściciela o nabycie nieruchomości.
W aktach sprawy znajduje się pismo Prezydium Rady Narodowej Miasta L. Wydziału Ogólnego Oddziału Gospodarczego z dnia [...] września 1950 r., nr [...], z którego wynika, że pełnomocnikiem właścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] był T. K..
Biorąc pod uwagę, że informacja ta napłynęła po wystąpieniu Zarządu Miasta L. do właścicieli nieruchomości w sprawie jej nabycia, należy przyjąć, że nie ma dowodu na okoliczność, że Zarząd Miejski był w tym czasie w posiadaniu informacji o pełnomocnictwie udzielonym T. K. przez właścicieli nieruchomości przy ul. [...].
Zatem w dniu wystąpienia o odpłatne odstąpienie nieruchomości Zarząd Miejski w L. Oddział Obrotu Nieruchomościami, nie mając wiadomości o pełnomocniku właścicieli, nie naruszył w badanym zakresie, art. 8 powołanego dekretu.
Art. 8 powołanego dekretu nakładał na wykonawcę narodowych planów gospodarczych, przy wypełnianiu obowiązku wezwania właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu do odstąpienia nieruchomości, zastrzeżenie, by podał cenę, określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Zatwierdzając cenę, prezydium wojewódzkiej rady narodowej było zobowiązane jednocześnie ustalić warunki zapłaty.
W piśmie z dnia [...] kwietnia 1950 r., nr [...], którym wezwano właścicieli nieruchomości do jej odstąpienia, podano, że cena zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. i zatwierdzona przez Ministerstwo Administracji Publicznej. Jednocześnie wezwano K. i S. małżonków M. do zawarcia, w terminie 15 dni od dnia doręczenia wezwania, wspomnianej wyżej umowy.
W wezwaniu nie określono zatem ceny, która stanowiła zgodnie z art. 8 ust. 1 powołanego dekretu konieczny warunek skutecznego wezwania właściciela do odstąpienia nieruchomości. Ograniczono się tylko do wskazania podstawy jej ustalenia (art. 28 powołanego dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.) Nie dotrzymanie tego warunku powoduje, iż w przedmiotowej sprawie nie wezwano skutecznie właściciela do odstąpienia nieruchomości.
W związku z powyższym, nie spełniono wszystkich wymagań określonych przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. odnośnie prawidłowości wezwania, co należy uznać za rażące naruszenie przepisu art. 8 ust. 1 powołanego dekretu.
Brak podania ceny w wezwaniu do sprzedaży nieruchomości w drodze umowy, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, uznawany jest za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z dnia 29 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 220/00, publ. OSP 2002/1/12, wyrok z dnia 13 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 925/00, wyrok z dnia 12 marca 2002r., sygn. akt I SA 1654/00 oraz wyrok z dnia 6 marca 2003r., sygn. akt I SA 462/01).
Art. 17 ust. 2 pkt 3 powołanego dekretu nakazywał wykonawcy narodowych planów gospodarczych wskazanie we wniosku właścicieli nieruchomości, zaś ust. 3 pkt 2 tego artykułu, załączenie do wniosku dowodu wezwania właścicieli dokonanego w myśl art. 8 dekretu.
Okoliczność ustanowienia pełnomocnika przez właścicieli nieruchomości nie była znana wnioskodawcy, jak też Zarządowi Miasta L. również w dniu składania wniosku o wywłaszczenie nieruchomości, to jest w dniu [...] maja 1950 r.
Zgodnie z art. 18 ust. 2 powołanego dekretu w przypadku, gdy postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte na podstawie jednego wniosku, a dotyczy większej liczby właścicieli, zawiadomienia mogły być dokonane za pomocą obwieszczeń, wywieszonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych. W tym samym trybie zawiadamiany był właściciel nieruchomości, którego miejsce zamieszkania nie było znane.
Zawiadomienie z dnia [...] lipca 1950 r. zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Rady Narodowej oraz ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Prezydium Rady Narodowej w L. z 1950 r. nr [...], poz. [...].
W związku z powyższym nie można uznać, aby organ naruszył art. 18 powołanego dekretu.
We wniosku o wywłaszczenie z dnia [...] maja 1950 r. wskazano nazwiska właścicieli, jak też zostało do niego załączone wezwanie właścicieli do odpłatnego odstąpienia nieruchomości.
Wobec powyższego nie można przyjąć zarzutu, że organ orzekający naruszył art. 17 ust. 2 pkt 3 oraz art. 17 ust. 3 pkt 2.
Artykuł 20 powołanego dekretu stanowił, że po upływie czternastodniowego terminu na zgłoszenie wniosków i sprzeciwów, od momentu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, prezydium wojewódzkiej rady narodowej wyznaczało rozprawę, zaś ust. 2 tego artykułu nakazywał prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadomić co najmniej na 7 dni naprzód wykonawcę narodowych planów gospodarczych o miejscu i terminie rozprawy, a także właściciela nieruchomości oraz inne osoby zainteresowane, o których powzięło wiadomość ze zgłoszonych wniosków lub sprzeciwów albo z urzędu.
Zawiadomienie o terminie rozprawy nastąpiło przez obwieszczenie w Dzienniku Urzędowym Prezydium Rady Narodowej w L. nr [...], poz. [...] z dnia [...] sierpnia 1951 r. W związku z tym, że organ powziął informację o tożsamości pełnomocnika właścicieli wywłaszczanej nieruchomości z pisma Prezydium Rady Narodowej Miasta L. Wydziału Ogólnego Oddziału Gospodarczego z dnia [...] września 1950 r. i w czasie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego nie skierował zawiadomienia do pełnomocnika właścicieli nieruchomości, to należy stwierdzić, że naruszył art. 20 ust. 2 dekretu. Naruszenie to ma ze względu na dyspozycję tego przepisu charakter rażący.
Artykuł 24 ust. 1 powołanego dekretu nakazywał doręczenie orzeczenia o wywłaszczeniu wykonawcy narodowych planów gospodarczych, na którego wniosek wszczęte zostało postępowanie oraz właścicielowi nieruchomości. W przypadku, gdy orzeczenie dotyczyło większej liczby właścicieli, orzeczenie mogło być im podane do wiadomości w trybie art. 18 ust. 2 powołanego dekretu. W tym samym trybie zawiadamiany był właściciel nieruchomości, którego miejsce zamieszkania nie było znane.
Wobec faktu, iż organowi znana była osoba pełnomocnika właścicieli nieruchomości, doręczenie decyzji w trybie art. 18 ust. 2 było niedopuszczalne i należy stwierdzić rażące naruszenie art. 24 ust. 1 powołanego dekretu z 26 kwietnia 1949 r.
Odnosząc się natomiast do zarzutu wnioskodawcy o braku umocowania pełnomocnika do reprezentowania w postępowaniu wywłaszczeniowym małżonków M. Minister Infrastruktury stwierdził, iż powoływane pełnomocnictwo wyraźnie wskazuje na jak najszerszy jego zakres, poprzez m.in. stwierdzenia, to jest: "do zastępowania (...) we wszystkich czynnościach zarządu naszym majątkiem nieruchomym w Polsce, (...) do wykonywania wszelkich czynów zarządu w najszerszym zakresie, (...) do zastępowania nas i każdego z nas z osobna przed wszystkimi sądami i urzędami państwowymi i administracyjnymi i innymi... do odbierania w naszym imieniu wszelkich pism, uchwał, decyzji i orzeczeń, odpowiadania na pozew, wnoszenia wszelkiego rodzaju środków prawnych...". A więc pełnomocnictwo to obejmowało reprezentację w niniejszej sprawie.
Zarzut natomiast wnioskodawcy, iż wobec śmierci K. M. w dniu [...] stycznia 1951 r., zarówno w dacie zawiadomienia o rozprawie, jak i w dacie wywłaszczenia nieruchomości, niniejsze pełnomocnictwo wygasło w stosunku do prowadzenia jego spraw, należy uznać za trafne. Jednakże wskazać należy, iż skoro współwłaściciel nie żył, a organ był świadom tego faktu, to wszelkie czynności organu powinny być kierowane także do jego spadkobierców. Zarówno jednak zawiadomienie o terminie rozprawy, jak i decyzja były skierowane m.in. do nieżyjącego już wówczas K. M., co tym bardziej stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Ponadto zauważyć należy, iż pełnomocnictwo udzielone przez S. M. było w pełni skuteczne, a więc wszelkie czynności organu w niniejszej sprawie powinny zostać skierowane do jej pełnomocników.
Organ orzekający uznał także, że niesłuszny jest zarzut strony o braku kompetencji Ministra Infrastruktury do działania w niniejszej sprawie (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Z dniem 31 grudnia 2003 r. zniesiony został organ centralny - Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 1 marca 2002 r. o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 25, poz. 253 ze zm.).
Zadania i kompetencje należące do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ( m.in. dotyczące nieruchomości) przejął Minister Infrastruktury (na podstawie art. 2 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 1 marca 2002 r. oraz § 1 ust. 2 i 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 października 2001 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury - Dz. Nr 122, poz. 1336 ze zm.).
Na mocy art. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492) powołane wyżej przepisy art. 1 ust. 1 pkt 4 oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 1 marca 2002 r. zostały - z dniem 21 września 2004 r. - uchylone.
Oznacza to, że Minister Infrastruktury od dnia 22 września 2004 r. przestał być właściwy w sprawach, które uprzednio należały do zakresu działania Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast.
Jednakże w dniu 8 listopada 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 października 2004 r. zmieniająca ustawę o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 240, poz. 2408), która ostatecznie uregulowała kompetencje Ministra Infrastruktury w tych sprawach. Zatem decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r. została wydana przez organ właściwy w tej sprawie.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Skoro więc kwestionowane orzeczenie z dnia [...] marca 1952 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonych w L. przy ul. [...] i [...], nr hip. [...] i [...], rep. hip. [...] i [...], zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 8, art. 20 ust. 2 i art. 24 ust. 1 powołanego dekretu, to organ prowadzący niniejsze postępowanie nadzorcze jest obowiązany stwierdzić jego nieważność. Jednocześnie nie stwierdzono, aby kwestionowane orzeczenie zawierało inne wady określone w art. 156 § 1 kpa.
Zgodnie z art. 156 § 2 kpa, zaistnienie nieodwracalnego skutku prawnego stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z dnia 23 listopada 1987 r., sygn. akt 1406/86) oraz uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92 nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może być przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło tego prawa. Za nieodwracalny skutek prawny uważa się również zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 października 1995 r., sygn. akt IV SA 747/94 uznał, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 6 czerwca o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19, poz. 147 ze zm.), ochrona nabywcy nieruchomości obejmuje jedynie prawa nabyte odpłatnie. Nabycie nieodpłatne nie może zostać ocenione jako powodujące nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.
Jak wynika z akt sprawy (m. in. z zaświadczeń z ksiąg wieczystych oraz z dokumentów przesłanych przez Urząd Miasta L.) przedmiotowa nieruchomość stanowi obecnie działki o numerach: [...] oraz [...], których właścicielem z mocy prawa jest Gmina Miasta L.. Zatem w tej części nie można stwierdzić, aby orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Miasta L. z dnia [...] marca 1952 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.
Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2005 r. złożyli skargę Prezydent Miasta L. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej oraz Gmina L. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo.
W uzasadnieniu obu skarg podniesiono, że naruszenie prawa w decyzji ostatecznej polega na uznaniu przez organ, że rażąco narusza prawo wezwanie do odstąpienia nieruchomości według ceny ustalonej na podstawie art. 28 powołanego dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.
W ocenie skarżących takie stanowisko stanowi naruszenie obowiązującego wówczas kodeksu zobowiązań, który przewidywał oferty zawierające jedynie warunki ustalania ceny. Konkretne kwoty nie były konieczne. Dekret z 1949r. obowiązywał w określonym systemie prawnym i na tym tle należy oceniać działanie organów administracji. Czynność prowadząca do dobrowolnej sprzedaży nieruchomości, w tym oferta bez ceny nie naruszały rażąco ówczesnego prawa. Taki stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w sprawie o sygnaturze I SA 2395/01. Wezwanie stanowiło ofertę w rozumieniu art. 57 ustawy z dnia 18 lipca 1950r. – Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. Nr 34, poz. 311). Przepis ten przewidywał, że oświadczenie złożone drugiej stronie w celu zawarcia umowy powinno obejmować jej istotne postanowienia. W sprawie chodziło o zawarcie umowy sprzedaży. W myśl art. 294 kodeksu zobowiązań przez umowę sprzedaży sprzedawca zobowiązywał się przenieść własność lub inne prawa majątkowe na kupującego, który zobowiązywał się zapłacić określoną cenę. W tej sytuacji, skoro cenę można było określić przez wskazanie samych podstaw do ustalenia jej w przeszłości (art.296 k.z.) to należy przyjąć, że wezwanie skierowane do małżeństwa M. było zgodne z obowiązującym wówczas prawem (wyrok NSA z 20.12.2000r. sygn. ISA 1184/99).
W związku z powyższym w tym zakresie Minister Infrastruktury naruszył przepisy art.294 - 296 kodeksu zobowiązań z 1933r. przyjmując, że wskazanie podstaw do ustalenia ceny jest sprzeczne z art.8 dekretu.
Nadto skarżący zarzucili, że Minister Infrastruktury naruszył prawo dokonując oceny, że rażąco został naruszony art. 20 ust 2 powołanego dekretu przez to, że zawiadomienie o terminie rozprawy nastąpiło przez obwieszczenie w Dzienniku Urzędowym Prezydium Rady Narodowej zamiast skierowania do pełnomocnika właścicieli nieruchomości, który był już wówczas znany organowi.
W ocenie skarżących treść pełnomocnictwa wskazuje, ż zostało ono udzielone jedynie do zarządu majątkiem tzn. dotyczyło wszelkich działań związanych z bieżącym zarządzaniem nieruchomościami mocodawców. W treści zostało wymienione nawet jakiego rodzaju są to czynności: inkaso komornego, zastępowanie przed sądami i urzędami państwowymi, administracyjnymi i innymi, do odbierania korespondencji, odpowiadania na pozew, wnoszenia wszelkiego rodzaju środków prawnych.
Według skarżącego pełnomocnictwo tej treści nie było wystarczające do reprezentowania małżeństwa M. w postępowaniu wywłaszczeniowym, którego istotą jest przeniesienie własności nieruchomości, a wiec czynność nie mieszcząca się w kategoriach zwykłego zarządu.
Zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem Sądu Najwyższego (uchwała Sądu Najwyższego (7) z 10.04.1991r. III CZP 76/90, OSN z 1991r., Nr 10-12, poz.117) zarząd obejmuje całokształt czynności prawnych i faktycznych dotyczących majątku wspólnego, które dotyczą majątku bezpośrednio lub pośrednio poprzez osiągnięty skutek gospodarczy. Pozostałe czynności należą do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Do takich czynności zalicza się zbycie rzeczy wspólnej, jej obciążenie i zmiana przeznaczenia.
Tym samym pełnomocnictwo udzielone Z. H. i T. K. nie było wystarczające do reprezentowani mocodawców przy nabywaniu nieruchomości przez Skarb Państwa. W związku z czym nie doszło do rażącego naruszenia przepisów dekretu i zawiadomienie o rozprawie nastąpiło zgodnie z art. 18 ust.2 powołanego dekretu, tj. przez obwieszczenie w Dzienniku Urzędowym Prezydium Rady Narodowej. Przyjęcie, że pełnomocnictwo obejmowało reprezentacje w przedmiotowej sprawie stanowi naruszenie przepisów kodeksu zobowiązań z 1993 r. o udzielaniu pełnomocnictw oraz artykułów 9 do 14 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym.
Nadto skarżąca Gmina L. podniosła, że jest obecnie właścicielem nieruchomości, a więc zaskarżona decyzja narusza interes prawny tej jednostki samorządowej.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
skarga nie mogła być uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2003r. nie narusza prawa.
Ocena legalności zaskarżonej decyzji sprowadza się do tego, czy organ dokonał prawidłowej interpretacji i zastosowania prawa obowiązującego w dacie wydania orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej Miasta L. z dnia [...] marca 1952r.
Orzeczenie z dnia [...] marca 1952 r. wydane było na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31), a zatem należało ustalić, czy kwestionowane orzeczenie jest zgodne z przepisami tego dekretu.
Wykładnia wydanych wiele lat temu aktów prawnych może nastręczać trudności. Nie zawsze zatem jest jednolite orzecznictwo sądowe oparte na tych przepisach.
W skargach przyjęto wykładnię art. 8 powołanego dekretu z dnia 26 kwi9etnia 1949r. opartą na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygnaturze akt I SA 2395/01 z uzasadnienia którego wynika, że wystarczające jest aby wezwanie do sprzedaży nieruchomości wskazywało podstawę ustalenia ceny sprzedaży.
Sąd w obecnym składzie nie podziela takiej wykładni tego przepisu.
Art. 8 ust. 1 powołanego dekretu stanowił, że "wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, przewidziane w art. 5, obowiązany jest wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę, określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Zatwierdzając cenę, prezydium wojewódzkiej rady narodowej ustali jednocześnie warunki zapłaty. Cenę zatwierdza i ustala warunki zapłaty władza naczelna w przypadkach, kiedy sama jest nabywcą nieruchomości".
Sama zatem językowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że cena nieruchomości winna być konkretnie ustalona, a następnie zatwierdzona ze wskazaniem warunków zapłaty (vidé: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 220/00; OSP z 2002 r., nr 1, poz. 12 z aprobującą glosą Adama Zielińskiego, z dnia 12 marca 2002r. sygnatura akt I SA 1654/00, z dnia 13 listopada 2001r. sygn. akt I SA 925/00 LEX nr 81999, z dnia 6 maja 2003r. sygn. akt I SA 462/01 LEX nr 159241.
Powołane wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazują, że ukształtowała się jednolita wykładnia przepisu art. 8 ust 1 powołanego dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r., z której wynika, że norma zawarta w tym przepisie nakłada na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązek zaproponowania, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez wojewódzką radę narodową ceny. Niedopełnienie zaś tego warunku stanowi rażące naruszenie prawa.
Drugim zarzutem stawianym w skardze jest bezzasadne przyjęcie w zaskarżonej decyzji rażącego naruszenia art. 20 ust 2 dekretu przez to, że zawiadomienie o terminie rozprawy nie zostało skierowane do pełnomocnika właścicieli nieruchomości. Zdaniem skarżących pełnomocnictwo nie obejmowało przeniesienia własności nieruchomości, gdyż przekraczało to zakres zwykłego zarządu.
Zdaniem sądu zarzut ten nie jest trafny.
Pełnomocnictwo udzielone przez K. i S. M. obejmowało zastępowanie każdego z nich przed wszystkimi sądami, urzędami państwowymi i administracyjnymi nie tylko do odbioru pism, ale także odpowiadanie na pozew i wnoszenia wszelkiego rodzaj środków prawnych.
Pełnomocnictwo to było wystarczające do występowania w postępowaniu administracyjnym w imieniu mocodawców.
Zgodnie bowiem z art.12 ust 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U.Nr 36, poz. 341 ze zm.) pełnomocnikiem może być osoba własnowolna, o ile poszczególne przepisy prawa nie stanowią inaczej. W tej kwestii powołany dekret z dnia 26 kwietnia 1949r. nie zawiera szczególnych przepisów w tej kwestii.
Tylko w przypadku, gdyby przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego doszło do nabycia nieruchomości w drodze umowy sprzedaży lub zamiany, to do takiego nabycia zastosowanie miałyby przepisy prawa cywilnego, a zatem również szczególne wymogi co do formy pełnomocnictwa. Przepisami tymi byłaby wiec ustawa z dnia 18 lipca 1950r. – Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz.U.Nr 34, poz. 317).
Skoro jednak w niniejszej sprawie do sprzedaży nieruchomości nie doszło, zbędne jest dywagowanie na temat formy pełnomocnictwa do zawierania takiej umowy.
Odnośnie zarzutu dotyczącego ważności pełnomocnictwa do działania udzielonego przez K. M., wskazać należy, że K. M. zmarł w dniu [...] stycznia 1951 r. w L., co wynika z postanowienia Sądu Powiatowego dla miasta L. Wydział [...] Cywilny z dnia [...] października 1967 r., sygn. akt [...], a zatem w dniu [...] stycznia 1951 r. wygasło udzielone przez niego pełnomocnictwo.
W tej sytuacji orzeczenie administracyjne z dnia [...] marca 1952 r. zostało skierowane do osoby nieżyjącej, a nie do jej spadkobierców.
Przytoczone okoliczności wskazują, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej Miasta L. z dnia [...] marca 1952r. rażąco naruszyło prawo.
Z tych wszystkich względów sąd uznał, że Minister Infrastruktury nie naruszył prawa stwierdzając nieważność orzeczenia administracyjnego i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.