I SA/Wa 1139/23

I SA/Wa 1139/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-12-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj /przewodniczący/
Jolanta Dargas /sprawozdawca/
Marta Kołtun-Kulik
Symbol z opisem
6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 1108/24 - Postanowienie NSA z 2025-09-04
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Protokolant starszy referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi [...] Spółka Akcyjna w likwidacji z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 marca 2023 r. nr GZ.rn.626.11.2016 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję tego samego organu z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] i nr [...] w zakresie jej punktu drugiego i umorzył postępowanie ( z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...].05.1954 r., nr [...] w części nie objętej orzeczeniami uzupełniającymi Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...].06.1957 r., nr [...] oraz z dnia [...].05.1963 r.)
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Orzeczeniem nr [...] Ministrów: Skarbu oraz Przemysłu i Handlu z dnia [...].11.1948r. przejęto na własność Państwa z dniem ogłoszenia tego orzeczenia - przedsiębiorstwo prowadzone pod firmą [...] S.A. w [...] obejmujące: browar, fabrykę wódek i likierów, palarnię kawy i wytwórnie wód gazowanych.
Minister Przemysłu Rolnego i Spożywczego orzeczeniem z dnia [...].05.1954 r., nr [...], w porozumieniu z przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w punkcie pierwszym rozstrzygnięcia ustalił, że składniki majątkowe objęte protokołem zdawczo - odbiorczym sporządzonym w dniach [...] r. przez [...] oraz przez [...] w [...], wyznaczone zarządzeniem Ministrów Skarbu i Przemysłu i Handlu z dnia [...].12.1948 r. do objęcia przedsiębiorstwa [...] w [...], stanowiącego własność firmy Spółki Akcyjnej "[...]" w [...], stanowią część składową tego przedsiębiorstwa i przechodzą na własność Państwa, z wyłączeniem gruntów położonych na obszarze [...], ale łącznie z uprawnieniami przysługującymi z tytułu dotychczasowej własności tych gruntów na podstawie art. 5 - 8 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy z dnia 26 października 1945 r. (Dz. U. nr 50, poz. 279) oraz łącznie z nieruchomościami zapisanymi jako własność przedsiębiorstwa:
- w [...] przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej Sądu Grodzkiego w [...] pod nazwą "[...]", w tomie XXVI o łącznej powierzchni [...]m2;
- w [...] przy ul. [...] - księga wieczysta Sądu Grodzkiego w [...] Iwh. [...], parcela nr [...] o powierzchni [...] m2;
- w [...] przy ul. [...], parcela [...] i przy ul. [...], [...], zapisanymi w księdze wieczystej Sądu Grodzkiego w [...] w tomie XIV Iwh [...] o łącznej powierzchni [...] m2;
- w [...] przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej Sądu Grodzkiego w [...] w tomie XIX, Iwh [...], obejmującej parcelę [...] o powierzchni [...] m2;
- w [...] przy ul. [...] zapisanej w księdze wieczystej Sądu Grodzkiego w [...] pod numerem hipotecznym [...], repertorium [...], o powierzchni [...] łokci kwadratowych;
- w [...] przy ul. [...] (dawniej [...]) zapisanej w księdze wieczystej Sądu Grodzkiego w [...] nr [...] (dawniej [...]) o powierzchni [...] m2.
W punkcie 2 opisywanego rozstrzygnięcia organ zatwierdził wymieniony w pkt 1 protokół zdawczo.- odbiorczy.
Orzeczeniem Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...].06.1957 r., nr [...], uzupełniono orzeczenie Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...].05.1954 r., nr [...], zatwierdzające protokół zdawczo - odbiorczy przedsiębiorstwa [...] w [...], dodając do ust. 1 w trzecim wierszu po wymienionej dacie protokołu z dnia [...].02.1950 r. datę protokołu z dnia [...].02.1950 r. W uzasadnieniu zostało wyjaśnione, że nieruchomości położone w [...] przy ul. [...] i ul. [...] wymienione w powołanym protokole z dnia [...].02.1950 r. stanowią własność przedsiębiorstwa [...] Spółka Akcyjna w [...]. Zostały one wymienione w zasadniczym protokole zdawczo - odbiorczym z dnia [...].04.1949 r., zatwierdzonym w/w orzeczeniem z dnia [...].05.1954 r. Nie ma więc istotnego znaczenia pominięcie w nim protokołu z dnia [...].02.1950 r. Uzupełnienie to wprowadzono jednak dla uniknięcia wątpliwości w tym przedmiocie.
Następnie orzeczeniem Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...].05.1963 r. zostało uzupełnione orzeczenie Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...].05.1954 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego przedsiębiorstwa [...], poprzez wprowadzenie w ustępie 1 pkt 7 o treści: [...] lit. [...] pow. [...] - nieruchomość wydzielona z księgi "[...]" obejmuje ogólną powierzchnię [...] ha zapisaną w księdze wieczystej b. Sądu Grodzkiego w [...]. W uzasadnieniu podniesiono, że nieruchomość ta została już wymieniona w protokołach z dnia [...].04.1949 r. oraz z dnia [...].02.1950 r. jako własność [...] Spółka Akcyjna w [...]. Protokół ten został zatwierdzony w/w orzeczeniem z dnia [...].05.1954 r. Jednakże orzeczenie to nie wymienia tej nieruchomości, wobec czego dla uniknięcia wątpliwości w tym przedmiocie i dokonania wpisów prawa własności wprowadzono opisane uzupełnienie.
Prezes Rady Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej decyzją z dnia [...].08.1999 r., nr [...], rozstrzygnął spór kompetencyjny uznając, że organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa prowadzonego pod firmą [...]" Sp. Akc. w [...] jest Minister Finansów. Natomiast organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o określeniu składników majątkowych przedsiębiorstwa prowadzonego pod firmą [...] Sp. Akc. w [...], przechodzących na własność Państwa - jest Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej.
W aktualnym stanie prawnym następcą prawnym Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
W dniu [...].08.2000 r. wpłynęły do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnioski z dnia [...].08.2000 r. W. T., akcjonariusza spółki [....] Sp. Akc., o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...].05.1954 r. oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...].05.1963 r. Pismami z dnia [...].05.2002 r. [...] S.A., reprezentowana przez 'W. T., ponowiła wnioski o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...].05.1954 r., nr [...] oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...].05.1963 r.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...].07.2002 r., nr [...] umorzył postępowanie z wniosku Spółki Akcyjnej [...], reprezentowanej przez W. T., o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...].05.1954 r. oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...].05.1963 r. w sprawie uzupełnienia orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...].05.1954 r.
Decyzją z dnia [...].07.2002 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej decyzją z dnia [...].07.2002 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 27.02.2004 r., sygn. akt IV SA 3444/02 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...].07.2002 r., nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu.
Pismami z dnia [...].08.2007 r. [...] Spółka Akcyjna w [...] ponowiła wnioski o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...].05.1954r., nr [...] oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...].05.1963 r. Następnie pismami z dnia [...].04.2014 r. [...] Spółka Akcyjna w likwidacji raz jeszcze ponowiła wnioski o stwierdzenie nieważności w całości w/w orzeczeń z dnia [...].05.1954r. oraz z dnia [...].05.1963 r. :
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w wyniku rozpoznania wniosków o stwierdzenie nieważności wydał w dniu [...].04.2016 r. decyzję o dwóch numerach, tj. [...] i [...], którą w punkcie nr 1 stwierdził nieważność w/w orzeczenia w części uzupełnionej orzeczeniem Ministra Przemyślu Spożywczego i Skupu z dnia [...].06.1957 r., nr [...] oraz w części uzupełnionej orzeczeniem Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...].05.1963 r., argumentując, że oceniane orzeczenie Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...].05.1954 r. w części uzupełnionej orzeczeniami Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...].06.1957 r. oraz z dnia [...].05.1963 r. dotknięte jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. tj. wydania bez podstawy prawnej, ponieważ procedura administracyjna w dacie wydawania orzeczeń uzupełniających ani w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. nr 36, poz. 341), ani w ówczesnej wersji K.p.a., który wszedł w życie w dniu 01.01.1961 r., nie znała instytucji uzupełnienia decyzji z urzędu. Jednocześnie zaakcentowano, że opisane powyżej uzupełnienia nie wywołały żadnych skutków prawnych, ponieważ de facto ich zakres został już ujęty w protokole z dnia [...].04.1949 r. zatwierdzonym pierwotną wersją orzeczenia z dnia [...].05.1954 r. Natomiast w punkcie nr 2 opisywanej decyzji z dnia [...].04.2016 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju ) Wsi odmówił stwierdzenia nieważności w/w orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...].05.1954 r., nr [...] w pozostałej części. W uzasadnieniu wyjaśniono, że z akt sprawy nie wynika, aby protokołami zatwierdzonymi orzeczeniem z dnia [...].05.1954 r. przejęto składniki majątkowe nie będące własnością spółki akcyjnej [...], więc brak jest podstaw do przypisania ocenianemu orzeczeniu Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...].05.1954 r. w części dotyczącej protokołów z dnia [...].04.1949 r., [...].01.1950 r., [...].02.1950 r., [...].02.1950 r., [...].02.1950 r., [...].03.1950 r., [...].05.1950 r. i [...].10.1950 r. wady naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od punktu 2 w/w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...].04.2016 r. złożyły [...] Spółka Akcyjna w likwidacji.
Minister rozpatrując sprawę ponownie wskazał, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491). Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Nie zachowały się zwrotne potwierdzenia odbioru zakwestionowanego orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...].05.1954 r., nr [...]. Określenie daty doręczenia napotykać musi trudności spowodowane obiektywną przeszkodą, jaką jest znaczny upływ czasu. Od wydania kwestionowanej decyzji minęło kilkadziesiąt lat. W tym czasie zmieniały się: ustrój organów władzy publicznej, kompetencje i struktura organizacyjna urzędów, podział administracyjny kraju, a także sposób funkcjonowania i zakres działania archiwów państwowych. Wymienione okoliczności sprzyjały rozproszeniu lub zaginięciu dokumentacji. Ponadto tylko część dokumentów urzędowych ma wartość historyczną i jest przechowywana wieczyście, pozostałe materiały po upływie określonego czasu podlegają natomiast zniszczeniu (brakowaniu). W sytuacji braku bezpośrednich dowodów doręczenia dopuszczalne są dowody pośrednie, w tym dokumenty wieczystoksięgowe - por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23.03.2022 r., sygn. akt. I SA/Wa 2704/21 oraz z dnia 29.11.2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1370/22, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl.
To, że dziś nie można wykazać za pomocą dokumentów, że doręczenie nastąpiło i miało miejsce określonego dnia, nie pozwala na zanegowanie faktu doręczenia decyzji, tym bardziej że decyzja ta została wykonana, na co wskazuje chociażby treść zaświadczenia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...].02.1993 r., [...] (segregator nr I, karta nr 73, oznaczona znacznikiem "zaświadczenie [...] lutego 1993 r."), z treści którego wynika, że prawo własności nieruchomości "[...]., wpisane jest na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Ministerstwa Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...].05.1954 r., nr [...]. Poprzedni właściciel Spółka [...] Spółka Akcyjna".
Minister zauważył, że pośrednio już sam fakt zainicjowania postępowania nadzorczego przez spółkę, której majątek objęty został orzeczeniem z dnia [...].05.1954r., wskazuje, że orzeczenie to weszło do obrotu prawnego i zostało wykonane. Należy też zwrócić uwagę na pismo Ministerstwa Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...].06.1961 r., skierowane do Ministerstwa Finansów, z treści którego wynika, że w jego załączeniu przesłane zostało orzeczenie w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego z objęcia przedsiębiorstwa firmy [...] w [...]. Tym samym nie ma podstaw do podważenia twierdzeń ówczesnych organów, nie można bowiem zakładać, że funkcjonowały one w sposób nieprawidłowy. Z tych przyczyn należy uznać, że doręczenie orzeczenia z dnia [...].05.1954 r. nastąpiło najpóźniej w 1961 r.
Ustalając datę wszczęcia postępowania, należy mieć na uwadze art. 61 § 3 K.p.a., zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Pierwotny wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...].05.1954 r., zawarty w piśmie z dnia [...].08.2000 r. (segregator nr 1, karta nr 30), wpłynął do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu [...].08.2000 r. (por. prezentata wpływu na wniosku) i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania.
Skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...].05.1954 r., nr [...], nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanego rozstrzygnięcia, to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa. Oznacza to brak możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji. Z brzmienia art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. wynika, że umorzeniu podlega postępowanie "w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji", które nie zostało zakończone "ostateczną decyzją" (a więc całe postępowanie w obu instancjach). Tym samym bezprzedmiotowe jest zarówno postępowanie pierwszej instancji, jak i postępowanie prowadzone z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej części w/w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...].04.2016 r. i umorzenie postępowania nieważnościowego przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Skargę na decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły [...] Spółka Akcyjna w likwidacji z siedzibą w [...] zarzucając jej:
- naruszenie art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez zastosowanie przepisu prawa skutkującego pozbawieniem skarżącego prawnej ochrony do odszkodowania tytułem szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym przez organ władzy publicznej, który to jest przepisem stojącym w rażącej sprzeczności z przepisami Konstytucji RP wyrażającymi zasady i wartości demokratycznego państwa prawnego, prawa do sądu oraz ochrony praw majątkowych;
- naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i umorzenie postępowania, w sytuacji gdy epizodyczny przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. nakłada na organ administracji obowiązek dokonania ustaleń co do daty doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego rozstrzygnięcia przed umorzeniem postępowania - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie ustalił daty doręczenia orzeczenia nacjonalizacyjnego spółce [...] S.A. lub daty ogłoszenia tego orzeczenia, lecz zamiast tego uznał że orzeczenie nacjonalizacyjne zostało doręczone przed 17 sierpnia 1970 r. na podstawie domniemania faktycznego wynikającego z "wykonania" orzeczenia nacjonalizacyjnego.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego (sprawa zarejestrowana za sygn. akt K 2/22) - przedmiotowe postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym ma charakter prejudycjalny wobec niniejszej sprawy, gdyż dotyczy wniosku o niezgodność z Konstytucja RP przepisu epizodycznego, na podstawie którego organ administracji załatwił sprawę (umorzył postępowanie) oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.
16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta, do art. 158 k.p.a. dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone. Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.
Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.
Sąd nie podziela, jako organ stosujący prawo, na gruncie uchwalonej ustawy, koncepcji rozdzielenia sprawy administracyjnych na sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu, ponieważ jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 k.p.a. gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia, odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego. Tym samym organ nie był uprawniony do zbadania czy kontrolowana decyzja w trybie nadzorczym zawierała kwalifikowane wady prawne.
Potwierdzeniem tej tezy jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2019r. SK 21/17 badający zgodność z Konstytucją art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (D.U. 2014, poz. 700). Odnosząc się do art. 158 § 2 k.p.a. Trybunał jasno wskazał, że nie jest możliwe wydanie decyzji opartej na tym przepisie bez konieczności wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności. Oznacza to, zdaniem Trybunału, że przepisy wykluczające to postępowanie wykluczają również wydanie decyzji stwierdzającej naruszenie prawa. W wyroku tym przypomniano, że "nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną a ograniczenie terminu zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (wyrok TK z 22 lutego 2000 r, sygn. akt SK 13/98, OTK ZU nr 1/2000). Ograniczenia czasowe muszą istnieć ze względu na konieczność ochrony wartości takich jak stabilność stosunków prawnych, wskazując jednocześnie na rosnące z czasem trudności dowodowe i ochronę praw nabytych (wyrok TK z 15 maja 2000 r., SK 29/99 OTK ZU nr 4/2000, poz. 110). Z wyroku tego wynika zatem, że warunkiem stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa jest uprzednie stwierdzenie istnienia przesłanek nieważnościowych a więc uprzednie wszczęcie i zakończenie postępowania nieważnościowego. Upływ czasu, jako przesłanka negatywna, uniemożliwia taką ocenę.
Sąd w pełni akceptuje wywody Trybunału, że tylko w szczególnych sytuacjach kiedy przemawia za tym inna, mocniejsza, zasada konstytucyjna dopuszczalne jest odstąpienie od zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego. Chodzi tu o sytuacje wyjątkowe, szczególne, które uzasadniają ochronę ze względu na inne obiektywnie ważniejsze racje niż te wynikające z zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego.
Istotnie w wyroku tym, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji R.P. Wskazał, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem praw jest niezbędne do dochodzenia odpowiedzialności organów władzy publicznej za szkody wyrządzone ostateczną decyzją administracyjną a takie rozstrzygnięcie nie usuwa z obrotu prawa decyzji (tak jak to ma miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności) ale daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drodze sądowej na podstawie art. 4171 k.c.
Przedmiotem jednak kontroli Trybunału była norma, która stanowiła, że "nie stwierdza się nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, jeżeli od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, upłynęło 5 lat".
Natomiast na gruncie ustawy zmieniającej mamy do czynienia z normą która stanowi, w jej art. 2 pkt 2, że w przypadku postępowań wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.), następuje skutek w postaci umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa. Mamy zatem do czynienia z zupełnie inną normą niż ta która była przedmiotem kontroli konstytucyjnej Trybunału Konstytucyjnego w tamtej sprawie. Nie można zatem automatycznie także w innych sprawach tego samego rodzaju, przekładać rozstrzygnięcia tego wyroku na stan prawny wykreowany normą ustawy zmienianej.
Trzeba mieć na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Można tu przywołać skutki zasiedzenia -art. 172 § 2 kodeksu cywilnego – po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze a w przypadku dobrej wiary posiadacza – po upływie 20 lat – art. 172 § 1 kodeksu cywilnego; przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty – art. 243 k.c.; przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych – 3 lata od dnia w którym poszkodowany dowiedział się albo mógł się dowiedzieć o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia ale nie dłuższy niż 10 lat od dnia w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę – art. 4421 § 1 kodeksu cywilnego; 20 lat gdy szkoda wynikła ze zbrodni lub występku - § 2. Także w postępowaniu administracyjnym – przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej – 5 lat od naruszenia – art.- 189g § 1 k.p.a. czy wreszcie w postępowaniu karnym skutek w postaci ustania karalności - 30 lat gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.), 20 lat gdy stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k). Przepisów tych nie stosuje się z mocy art. 105 tylko do zbrodni przeciwko pokojowi, ludzkości i przestępstw wojennych (§ 1) i do umyślnego przestępstwa: zabójstwa, ciężkiego uszkodzenia ciała, ciężkiego uszczerbku na zdrowiu lub pozbawienia wolności łączonego ze szczególnym udręczeniem, popełnionego przez funkcjonariusza publicznego w związku z pełnieniem obowiązków służbowych (§ 2). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na 30 lat.
W art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki T.K. z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. rzeczywiście były służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone (wyrok T.K. z 17 maja 2007 r., K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57, wyrok T.K. z 2 października 2006 r., SK 34/06 OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.
Wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z ww. wyroku T.K. P 46/13, doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.
Sumując, na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a stroną istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku T.K. P 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych.
Nie są zatem trafne zarzuty skargi co do tego, że umorzenie postępowania w tej sprawie skutkuje naruszeniem art. 2, 45 ust.1, 77 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji R.P.
W tej sprawie kwestionowana decyzja została wydana [...] maja 1954 r. a skutek doręczenia nastąpił najpóźniej w 1961 r., tj. w dacie doręczenia pisma Ministerstwa Przemysłu Spożywczego i Skupu z [...] czerwca 1961 r. do Ministerstwa Finansów, do którego załączono kwestionowane orzeczenie. Ponadto jak słusznie podniósł Minister kwestionowane orzeczenie zostało wykonane poprzez wpisanie Skarbu Państwa jako właściciela objętych nim nieruchomości na jego podstawie. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia został złożony [...] sierpnia 2000 r. a więc po ponad 30 latach.
Co najmniej od daty wydania wyroku P 46/13 przez Trybunał Konstytucyjny każdy powinien się liczyć z tym, że ustawodawca wykona ten wyrok poprzez stworzenie regulacji ograniczających możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji. Na tym polega m.in. zasada zaufania do organów.
Nie ma bowiem racjonalnego wytłumaczenia powodów, dla których strona skarżąca, której odebrano własność czekała ponad 30 lat żeby wzruszyć orzeczenie. To właśnie zasada zaufania do prawa powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie czasu organy nie będą mogły wzruszać decyzji ostatecznych. Zasada zaufania do prawa opiera się na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Zasada ta skierowana jest nie tylko do obywateli ale i oczywiście organów, których obowiązkiem jest działanie zgodnie z prawem.
Prawodawca wykonał wyrok Trybunału Konstytucyjnego, choć ze znacznym, bo 6 letnim opóźnieniem i trudno mu z tego powodu czynić jakikolwiek zarzut.
Z kolei powoływana często w tych sprawach zasada lex retro non agit również na gruncie procedury administracyjnej doznaje pewnych wyjątków (np. zamknięcie drogi do możliwości wzruszania aktów własności ziemi). W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, dopuszcza się możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych: np. wyroki TK z 15 września 1998 r., K 10/98, z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08). W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22 (LEX nr 3354507) i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68).
Nie jest przy tym rzeczą organów i Sądu analiza procedury uchwalania aktu normatywnego. Od tego jest Trybunał Konstytucyjny. Kwestia długości trwania postępowania przed organami mogła być przedmiotem skargi na bezczynność czy przewlekłość a długość postępowania nie ma wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji.
Sąd nie podziela argumentacji, że norma stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia organu uniemożliwiła uzyskanie odszkodowania za zabrane mienie.
Zgodnie z art. 160 § 1 k.p.a. stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. albo na skutek stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Przepis ten (wraz z § 2, 3 i 6) ma zastosowanie do roszczeń cywilnoprawnych o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu. W tych sprawach właściwa jest droga postępowania przed sądem powszechnym (por. uchwała pełnego składu SN z 31 marca 2011 r. sygn. akt III CZP 112/10). Zgodnie z art. 4171 § 2 kc jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu jej niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy ostateczna decyzja została wydana na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.
Przepisy art. 160 § 1 k.p.a. oraz art. 4171 § 2 k.c. nie mogą stanowić podstawy prawnej wydania decyzji administracyjnej w administracyjnej sprawie indywidualnej. Zasada praworządności z art. 7 Konstytucji RP, mająca rozwinięcie w art. 6 k.p.a., stoi na przeszkodzie generowaniu określonych typów indywidualnych spraw administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 kpa, nieprzewidzianych wyraźnie przepisami prawa (por. wyrok WSA w sprawie I SA/Wa 7/22 z 14 kwietnia 2022r., LEX nr 3363720). Oznacza to, że kwestią ewentualnej, czysto hipotetycznej sprawy odszkodowawczej nie można generować sprawy administracyjnej uznanej przez ustawodawcę za niedopuszczalną na jej pewnym etapie z uwagi na znaczny upływ czasu.
Wbrew wywodom skargi przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie ogranicza ani prawa własności ani prawa dziedziczenia. Pierwsze z nich to prawo do dysponowania swą rzeczą pod tytułem właścicielskim. Zgodnie z art. 64 Konstytucji podlega to prawo ochronie tak jak i prawo do dziedziczenia. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ta zasada konstytucyjna na gruncie postępowania o stwierdzenie nieważności powoduje, że finał postępowania o przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa nigdy nie jest do końca przewidywalny.
Roszczenie odszkodowawcze jest roszczeniem o charakterze obligacyjnym a nie rzeczowym (jak to jest w przypadku prawa własności). Ustawodawca miał prawo, i uczynił to ustawą, ograniczyć możliwość stwierdzania nieważności z uwagi na upływ czasu. Nie ma tu konfliktu pomiędzy Konstytucją a ustawą a tylko w takiej sytuacji Sąd mógłby powołać się wprost na przepisy Konstytucji, która w systemie źródeł prawa stoi nad ustawami. Generalnie jednak do badania zgodności ustaw z Konstytucją powołany jest w Polsce Trybunał Konstytucyjny.
Odnosząc się natomiast to wyrażonego w art. 8 Konstytucji zasady bezpośredniego jej stosowania, podzielając poglądy, że sąd może dokonywać oceny konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie w tym sensie, że będąc przekonany o niekonstytucyjności aktu normatywnego, odmawia jego zastosowania, w tym wypadku Sąd nie widzi podstaw do pominięcia art. 2 ust. 2 w zakresie w jakim umarza się z mocy prawa postępowania w toku. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13. Trybunał wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie T.K. ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 kc).
Sąd w tym składzie, w nawiązaniu do wyroku T.K. P 46/13, jest zdania, że brak do tej pory w procedurze administracyjnej ograniczenia możliwości dochodzenia stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej powodował naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej a przede wszystkim chaos prawny. Taki stan nie służył ani pewności prawa ani jego stabilności.
Ponieważ przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji R.P. (dt. przyjętego rozwiązania intertemporalnego), to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a k.p.a. Jak na razie, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji.
Sąd nie zamierza przy tym polemizować z tezami uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej. Nawet gdyby się z nimi nie zgadzał to i tak obowiązany jest do oceny zgodności decyzji z obowiązującym prawem.
Sąd nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania, gdyż jak wskazano wyżej, w przypadku korzystnego dla skarżącego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, będzie miał możliwość złożenia wniosku o wznowienie postępowania.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.