I SA/Wa 1138/22

I SA/Wa 1138/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-08-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Pirogowicz /przewodniczący/
Jacek Mrozek /sprawozdawca/
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par 1 pkt 1 lit c, art. 145 par 3,  w zw z art. 105 par 1, art.205 par 2 w zw z art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Jacek Mrozek (spr.) Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 lutego 2022 r. nr KO C/6541/Pd/20 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium") decyzją z 23 lutego 2022 r. nr KO C/6541/Pd/20 odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy (dalej jako "Prezydent") z 22 grudnia 2006 r. nr 256/2006 zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w Warszawie, w dzielnicy [...], przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...].
Decyzja Kolegium wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z 22 grudnia 2006 r. Prezydent zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w Warszawie, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] na [...] działki, w tym działkę nr [...] o pow. 0,0023 ha przeznaczoną pod poszerzenie ulicy [...], wykazane na mapie sytuacyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i wpisane do ewidencji zasobu powiatowego w dniu 4 grudnia 2006 roku pod numerem ewidencyjnym [...].
W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że działka nr [...] wydzielona z objętej podziałem nieruchomości pod drogę gminną (ul. [...]), przechodzi na własność m.st. Warszawy z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Za ww. działkę, zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej jako "u.g.n."), przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a Prezydentem Miasta, przy czym jeżeli do takiego uzgodnienia by nie doszło, odszkodowanie ustali się i wypłaci według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości.
Prezydent pismem z dnia 9 grudnia 2020 r. złożył do Kolegium wniosek o stwierdzenie nieważności ww. wydanej przez siebie decyzji z 22 grudnia 2006 r. w części dotyczącej przyjętej podstawy prawnej decyzji w zakresie powołania art. 98 u.g.n. oraz rozstrzygnięcia zawartego w treści uzasadnienia, z którego wynika, że działka ewidencyjna [...] wydzielona pod drogę gminną (ul [...]) z objętej podziałem nieruchomości, przechodzi na własność m.st. Warszawy z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Zdaniem Prezydenta, wydzielanie działki pod drogę publiczną stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. może nastąpić jeżeli obszar wydzielonej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast działka [...] z obrębu [...] na dzień 22.12.2006 r. była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] , zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Warszawa – [...] nr [...] z dnia 29 września 2000 r. (Dz. Urz. Woj. Mazow. Nr [...] poz. [...]). Natomiast według tego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, działka ta była i jest usytuowana na terenie przeznaczonym pod funkcję mieszkaniową ([...]), a nie jak wskazywałaby na to osnowa decyzji podziałowej – pod poszerzenie ul. [...]. Prezydent zatem wskazał, że stwierdzenie w decyzji podziałowej z dnia 22 grudnia 2006 r., iż "działka [...] wydzielona pod drogę gminną (ul. [...]) z objętej podziałem nieruchomości, przechodzi na własność m.st. Warszawa z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna", stanowi rażące naruszenie prawa, bowiem działka ta zgodnie z obowiązującym na dzień zatwierdzenia podziału miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie była przeznaczona pod drogę publiczną, a więc nie mógł wystąpić skutek, o którym mowa w art. 98 u.g.n., przejścia tej działki na rzecz m.st. Warszawy. Ponadto zauważył, iż samo powyższe stwierdzenie nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Bowiem jak wynika z art. 98 ust. 1 u.g.n. na podstawie tego artykułu nie wydaje się żadnej decyzji administracyjnej, ponieważ przejście na własność gminy działki gruntu wydzielonej pod drogę z dzielonej nieruchomości następuje z mocy prawa. Brak podstawy prawnej do zawarcia takiego stwierdzenia w decyzji administracyjnej, stanowi kryterium do jej oceny przez pryzmat wad nieważności określonych w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej jako "k.p.a.". W sytuacji stwierdzenia przez Kolegium, że m.st. Warszawie nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, Prezydent wniósł o wszczęcie przez Kolegium postępowania w sprawie nieważności decyzji z urzędu.
Uczestniczka postępowania A. sp. z o.o. w Warszawie w piśmie z dnia 19 lipca 2021 r. powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, nie powinna mieć możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W rezultacie zatem powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Zatem powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (tzw. władztwo w sferze imperium) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego opartego na sferze uprawnień cywilnoprawnych (tzw. sfery dominium) w trybie postępowania administracyjnego (instancyjnego), jak też nadzwyczajnego. W związku z tym, uczestnik postępowania wniósł do Kolegium o odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej ze względu na brak legitymacji po stronie wnioskodawcy.
Po rozpoznaniu wniosku skarżącego oraz uczestniczki postępowania, Kolegium pismem z dnia 30 czerwca 2021 r. zawiadomiło o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z 22 grudnia 2006 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości objętej KW nr [...], położonej w Warszawie, w dzielnicy [...], przy ul. [...].
Następnie Kolegium decyzją z 23 lutego 2022 r., na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 158 § 1 k.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z 22 grudnia 2006 r. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że działka nr ewidencyjny [...] z obrębu [...] jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Warszawa [...] nr [...] z dnia 29 września 2000 r. Zgodnie z rysunkiem planu, działka nr [...] jest położona na terenie oznaczonym symbolem [...], przeznaczonym pod ulicę lokalną [...] – poszerzenie ul. [...]. Działka nr [...] objęta jest księgą wieczystą [...], właścicielem działki jest Miasto Stołeczne Warszawa. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia Kolegium uznało, że działka została faktycznie wykorzystana pod poszerzenie ulicy [...] i z mocy prawa przeszła na własność Miasta Stołecznego Warszawy. Postępowanie podziałowe zakończone decyzją Prezydenta z dnia 22 grudnia 2006 r. zostało wszczęte na wniosek firmy A. Sp. z o.o., zaś dla terenu objętego decyzją podziałową w dacie jej wydania, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]. Zgodność proponowanego podziału z planem stwierdzono postanowieniem Prezydenta z 12 kwietnia 2006 r. Wobec powyższego, w ocenie Kolegium brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z 22 grudnia 2006 r. w zakresie objętym art. 93 ust. 1 u.g.n. jako odpowiadającym ustaleniom zawartym w planie zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]. Wydzielenie gruntu pod poszerzenie ul. [...] przewidziano w planie zagospodarowania przestrzennego. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia 22 grudnia 2006 r. w części dotyczącej wydzielania działki pod poszerzenie ul. [...].
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzucił Kolegium naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie stwierdzenia, że działka ewidencyjna nr [...], która powstała na podstawie decyzji Prezydenta z 22 grudnia 2006 r., zgodnie z rysunkiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...], przeznaczonym pod ulicę lokalną [...] – poszerzenie ul. [...]. Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z 22 grudnia 2006 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając skargę Prezydent podkreślił, że samo stwierdzenie w treści decyzji podziałowej o zastosowaniu art. 98 u.g.n. nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Według Prezydenta, orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie wskazuje na niedopuszczalne zamieszczenie tego przepisu w decyzji o podziale rozstrzygnięcia o przejściu działki na własność gminy, bowiem na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. nie wydaje się żadnej decyzji administracyjnej, zaś przejście na własność gminy działki gruntu wydzielonej pod drogę z dzielonej nieruchomości następuje w mocy prawa. Zatem zarówno ujęcie art. 98 u.g.n. w podstawie prawnej jak i ocena skutków jego zastosowania w treści uzasadnienia decyzji podziałowej mogą stanowić przesłankę do zbadania czy decyzja taka została wydana w sposób prawidłowy.
W dalszej części uzasadnienia skargi, Prezydent podważył ustalenia Kolegium w zakresie przeznaczenia działki nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Prezydent podkreślił, że na prośbę Kolegium, Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] przy piśmie z 11.08.2021r. przekazał wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] dla działki ewidencyjnej nr [...] zgodnie z którymi, przedmiotowa działka zgodnie z rysunkiem planu przeznaczona jest pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o zróżnicowanej intensywności, oznaczone na rysunku planu symbolem [...] o określonym minimalnym nieprzekraczalnym procencie zieleni równym 50% powierzchni działki brutto. Jednakże Kolegium uznało, że zgodnie z rysunkiem planu działka nr [...] jest położona na terenie oznaczonym symbolem [...], przeznaczonym pod ulicę lokalną [...] – poszerzenie ul. [...]. Zdaniem Prezydenta, ustalenia Kolegium, są sprzeczne z treścią i rysunkiem obowiązującego w dacie podziału miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]. Z tego powodu ustalenia te nie zostały przeprowadzone w sposób wyczerpujący i nie były poparte materiałem dowodowym, co stanowi naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).
Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż te, które zostały w niej wskazane. Zaskarżona decyzja bowiem narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Zasadniczą kwestią, którą Sąd orzekający musiał rozstrzygnąć w niniejszej sprawie było to, czy skarżącemu, który jako organ administracji publicznej wydał wspomnianą decyzję w przedmiocie podziału nieruchomości z 22 grudnia 2006 r., przysługiwał przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym tej decyzji. A co za tym idzie, czy był on uprawniony w tym przypadku do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego i w konsekwencji do zainicjowania tego postępowania zakończonego decyzją Kolegium z 23 lutego 2022 r.
Zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeśli postępowanie nadzorcze nie jest prowadzone z urzędu, organ nadzoru winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy złożony wniosek pochodzi od uprawnionego do jego złożenia podmiotu, czyli strony. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony przesądzają przepisy prawa materialnego, przy czym interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu prawa.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeszcze w okresie obowiązywania ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74 poz. 368 ze zm.), ukształtował się pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwałę NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Naczelny Sąd Administracyjny stanął zatem na stanowisku, że bez względu na przedmiot sprawy gmina nie może być stroną w postępowaniu w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt albo burmistrz tej gminy, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie w tej sprawie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie (por. postanowienie NSA z 15 października 1990 r., SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7).
Pogląd ten został podtrzymany również po zmianie modelu sądownictwa administracyjnego, na gruncie prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W postanowieniach z 22 września 2011 r. (II GSK 1020/11) oraz z 20 stycznia 2011 r. (II FSK 2515/10), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości orzekania wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. Podobne stanowisko zostało wyrażone na przykład w postanowieniach NSA: z 27 listopada 2008 r., II OSK 132/08; z 25 listopada 2009 r., I OSK 1551/09; z 1 lutego 2006 r., I OSK 386/05; z 10 stycznia 2012 r., I OSK 2428/11.
Zatem w konkretnej sprawie organ administracji publicznej nie może działać w dwojakiej roli, tj. jako organ orzekający jak też jako strona postępowania.
W doktrynie także wskazuje się, iż jednostka samorządu terytorialnego nie może wnosić skarg na decyzje administracyjne w sprawach, w których jej organy wydawały decyzje administracyjne w pierwszej instancji; nie ma też podstaw do uznania, że w takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego mogłaby być uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego (zob. np. W. Chróścielewski, Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, "Państwo i Prawo" z. 4/2003; M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z. 6/2006, s. 42-44; J. P. Tarno, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, "Państwo i Prawo" z. 2/2006).
Z drugiej strony pojawiały się poglądy przeciwne, w myśl których fakt prowadzenia postępowania przez organ jednostki samorządu terytorialnego nie stoi na przeszkodzie temu aby jednostka ta uzyskała później status uczestnika postępowania przed sądem administracyjnym (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., I OSK 1286/08; z 3 lipca 2008 r., I OSK 607/08 i z 6 maja 2014 r., I OSK 931/14 oraz w wyroki z dnia 21 marca 2013 r., I OSK 2405/11, LEX nr 1333104).
W postanowieniu z dnia 20 marca 2012 r. (II OSK 652/12) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. W zakresie, w jakim wójt (burmistrz, prezydent miasta) pełni funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej, nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych.
W przytoczonym postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się do uzasadnienia uchwały NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115), w którym zawarte zostało stwierdzenie, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie.
Kierując się powyższym poglądem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2005 r. (OSK 1555/04) przyjął, że "skoro prezydent podlega wyłączeniu, o ile orzeka jako starosta w sprawach własności gminy, którą reprezentuje na zewnątrz, to brak takiej możliwości (wyłączenia) nie może prowadzić do tego by uczestniczył raz jako organ wydający akt a raz jako strona postępowania, w którym akt ten został wydany. W takich przypadkach po prostu nie ma przymiotu strony i dlatego jego skarga kierowana do sądu administracyjnego na decyzję samorządowego kolegium odwoławczego podlegała odrzuceniu" (LEX nr 1405533).
W wyroku z dnia 16 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 1919/20) Naczelny Sąd Administracyjny rozważając analogiczny do rozpatrywanego problem, słusznie zauważył, że w wymienionych postępowaniach we wszystkich ich rodzajach i trybach zasada uznawania, czy też nieuznawania jednostki samorządu terytorialnego za stronę postępowania musi być taka sama. Skoro przymiotu strony pozbawia jednostkę przyznanie jej organowi wykonawczemu kompetencji do rozpoznawania sprawy to bez względu na rodzaj czy tryb tego postępowania, okoliczność ta musi być uwzględniana. W każdym z tych postępowań zainicjowanych czy to wniesieniem odwołania, czy skargi, czy tak jak w rozpoznawanej sprawie podaniem o stwierdzenie nieważności decyzji, w konsekwencji przyznania jednostce statusu strony postępowania doszłoby w istocie do sporu w układzie nie "administrowany – administrujący", lecz pomiędzy samymi administrującymi, czyli pomiędzy organami różnych instancji powołanymi ustawowo do załatwienia sprawy administracyjnej.
Przegląd wszystkich w powyższym zakresie stanowisk, orzeczeń i poglądów zaprezentowany został obszernie w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15, ONSAiWSA z 2016 r. Nr 4, poz. 54), której celem było wyeliminowanie rozbieżności i rozwianie wszelkich wątpliwości. Cel ten podjęta uchwała w pełni zrealizowała, bowiem po jej podjęciu judykatura konsekwentnie stoi na stanowisku, że tam gdzie sprawę rozstrzygał organ administracji będący jednocześnie organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, jednostka ta nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną postępowania. Zauważyć również trzeba, że teza o braku legitymacji gminy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w pierwszej instancji w postępowaniu zwykłym przez organ tej gminy została sformułowana w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych po podjęciu powyższej uchwały i nie budzi także wątpliwości Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę (por. wyroki NSA z 24 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 214/17, 23 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2277/16 i 2 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2664/17 – orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości opowiada się za poglądem, że jeśli organ administracji – jak w tej sprawie Prezydent wydał w pierwszej instancji decyzję, będąc jednocześnie organem wykonawczym i reprezentującym gminę na zewnątrz, to gmina taka – jako osoba prawna – na żadnym z późniejszych etapów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie może być stroną postępowania. W takim przypadku wykonywanie władztwa administracyjnego przez organ gminy następuje kosztem ograniczenia uprawnień samej gminy w sferze ochrony jej interesu prawnego. Jednocześnie w glosie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, T. Woś stwierdził między innymi, że "gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) tej gminy, a jednocześnie nie przestaje on być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z generalnie określonymi kompetencjami przyznanymi mu w ogólnych normach kompetencyjnych i przepisami prawa materialnego również wówczas, kiedy miasto to wykonuje zadania powiatu, a on sprawuje funkcje starosty". Ten ostatni pogląd Sąd w obecnym składzie podziela.
Dodać do tego należy, że gmina stanowi utworzoną z mocy prawa wspólnotę mieszkańców powołaną do realizowania zadań publicznych (art. 16 ust. 1 i 2 Konstytucji) i właśnie ta cecha przesądza o jej ustrojowym charakterze. Koncepcja, w myśl której gmina mająca interes prawny byłaby podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, mimo że decyzję w pierwszej instancji wydał prezydent tej gminy, pozostawałaby w sprzeczności z istotą sprawiedliwości proceduralnej, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego. Oznaczałoby to sytuację, w której jedna ze stron postępowania administracyjnego (gmina) dokonywałaby władczego rozstrzygnięcia o prawach drugiej strony (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 2 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 815/09).
Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie również w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym stwierdzając zgodność przepisów art. 33 i 50 § 1 p.p.s.a. z art. 165 Konstytucji RP, Trybunał zwrócił uwagę, że "art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Istotne znaczenie ma tu, m.in. fakt, że – jak wspomniano wyżej – jednostki te nie mają własnych praw, ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to również tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Nie można też zgodzić się z poglądem, że przyznanie w rozważanej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania".
Zasady działania organów administracyjnych zgodnie z prawem, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zasada prawdy obiektywnej wyrażone w art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. nie pozwalają na przyjęcie koncepcji posiadania legitymacji procesowej przez gminę w sprawie, w której orzekł jej organ. Możliwość orzekania w indywidualnych sprawach w formie rozstrzygnięć administracyjnych wyłącza prawo dochodzenia przez gminę jej interesu prawnego zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z 28 maja 2009 r., I OSK 782/08, CBOSA). Dotyczy to zarówno postępowania zwykłego, jak i trybów nadzwyczajnych.
Podsumowując stwierdzić należy, że w sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję jako organ I instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą wydania decyzji. W efekcie jednostka ta nie ma legitymacji do ewentualnego udziału w postępowaniu odwoławczym, ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych, w tym postępowania nieważnościowego.
Wskazać należy, że jeżeli osoba żądająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może wykazać się interesem prawnym lub jak przykładowo w niniejszej sprawie nie posiada legitymacji do wszczęcia tego postępowania z przyczyny opisanej powyżej, to organ powinien odmówić wszczęcia takiego postępowania. W przypadku zaś wszczęcia postępowania nadzorczego z wniosku osoby nieuprawnionej (a tak postąpiło Kolegium) organ nadzoru ma obowiązek umorzyć je, jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przy czym przepis ten wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Zatem w sytuacji gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy obowiązany jest wydać orzeczenie o umorzeniu postępowania.
W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W doktrynie przyjmuje się, iż postępowanie staje się bezprzedmiotowe w przypadku śmierci strony, gdy sprawa dotyczy praw i obowiązków niedziedzicznych i nieprzechodzących na następców prawnych, albo w toku postępowania okaże się, że osoba, której żądanie spowodowało wszczęcie postępowania nie legitymuje się interesem prawnym; gdy decyzja będąca przedmiotem postępowania odwoławczego prowadzonego w trybie nadzoru wygasła; gdy w toku postępowania przestanie istnieć przedmiot sprawy, jeżeli sprawa nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji, a postępowanie zostało wszczęte na żądanie strony; w przypadku braku w obowiązującym systemie prawnym przepisu umożliwiającego stronie przyznanie żądanego uprawnienia, jeżeli w dniu podejmowania rozstrzygnięcia nie obowiązują już przepisy o załatwieniu sprawy w drodze decyzji administracyjnej.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Prezydent, reprezentujący Miasto Stołeczne Warszawa, nie miał uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wydanej przez niego decyzji z 22 grudnia 2006 r. w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Wobec tego Sąd orzekający stwierdził, iż Kolegium poprzez przyjęcie, że Prezydent miał legitymację do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego, naruszyło przepisy art. 28 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Postępowanie nadzorcze wszczęte w niniejszej sprawie na wniosek Prezydenta powinno zostać przez Kolegium umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Natomiast procedowanie organu w niniejszej sprawie było błędne i nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Jednocześnie z uchyleniem zaskarżonej decyzji, Sąd na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. orzekł o umorzeniu niniejszego postępowania administracyjnego w całości z powodów wskazanych powyżej (punkt 2 wyroku). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 w związku z art. 200 p.p.s.a. (punkt 3 wyroku).