I SA/Wa 1132/19

I SA/Wa 1132/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-06-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-05-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Marek Maliński
Monika Sawa
Przemysław Żmich /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 163 w zw. z  art. 38 ust. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2017 poz 718
art. 29 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) Asesor WSA Marek Maliński Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2024 r. sprawy ze skarg [...] oraz J. S., M. T. i Z. N. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oddala skargi.
Uzasadnienie
Decyzją z KR II R 38/18 Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (Komisja) działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718, ze zm. dalej ustawa) w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4a, pkt 4b, pkt 5 ustawy w związku z art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej k.p.a.) w związku z art. 38 ust. 1 ustawy uchyliła decyzję Prezydenta m.st Warszawy z dnia 9 stycznia 2012 r., nr 24/GK/DW/2012 w całości i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi m.st Warszawy.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Komisja postanowieniem z dnia 9 lipca 2018 r., sygn. akt KR II R 38/18, działając na podstawie art. 15 ust. 2 i 3 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze w sprawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 24/GK/DW/2012 z dnia 9 stycznia 2012 r. dotyczącej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], obręb [...], dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy- Mokotowa w Warszawie prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] (dawne oznaczenie wykazem hipotecznym nr [...]), o czym postanowieniami z 9 lipca 2018 r. zawiadomiła strony, organy administracji oraz sądy.
Komisja wskazała, że postępowanie dotyczy nieruchomości warszawskiej zlokalizowanej przy ul. [...], która stanowi działkę ewidencyjną numer [...], położoną w obrębie [...], dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] (dawne oznaczenie wykazem hipotecznym nr [...]). Komisja ustaliła, że w 1937 r. na nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w Warszawie J. G. wzniósł dom czynszowy według projektu J. G. i R. S. W trakcie działań wojennych bomba uszkodziła narożnik wewnętrzny budynku niszcząc 4 i 5 piętro. W dniu 2 marca 1945 r. zostały przeprowadzone oględziny budynku zlokalizowanego na przedmiotowej nieruchomości. Z notatki sporządzonej przy oględzinach wynika, iż w tamtej dacie budynek miał 5 pięter, był wyposażony w centralne ogrzewanie, cechował się drobnymi uszkodzeniami, część niezdatna do użytku wyrażała się wartością 25%. W dniu oględzin front budynku zajmowali lokatorzy z przydziału kwaterunkowego, zaś oficynę zajmowała Polska Partia Robotnicza. Komisja ustaliła następnie, że na dzień 9 stycznia 2012 roku wartość rynkowa nieruchomości budynkowej wraz z prawem użytkowania wieczystego gruntu wynosiła kwotę 31.167.470 zł (trzydzieści jeden milionów sto sześćdziesiąt siedem tysięcy czterysta siedemdziesiąt złotych), w tym wartość rynkowa gruntu niezabudowanego oddanego w użytkowanie wieczyste kwotę 2.810.806 zł (dwa miliony osiemset dziesięć tysięcy osiemset sześć złotych), zaś wartość rynkowa budynku (bez prawa do gruntu) kwotę 28.356.806 zł (dwadzieścia osiem milionów trzysta pięćdziesiąt sześć tysięcy sześćset sześćdziesiąt cztery złote).
Komisja ustaliła następnie, że z zaświadczenia Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w Warszawie nr 16424/47 z dnia 2 grudnia 1947 r. wynika, że tytuł własności nieruchomości warszawskiej Nr [...], uregulowany był jawnym wpisem na imię J. G. na mocy aktu kupna z dnia 15 maja 1934 r. Komisja podała, że przed zamknięciem warszawskiego getta J. G. wyemigrował do Australii. W dwa tygodnie po dotarciu do celu podróży, w związku z przewlekłą, chorobą serca, zmarł w dniu [...] sierpnia 1941 r. Pierwsza żona wyżej wymienionego, tj. B. G. z domu E., zmarła w dniu [...] sierpnia 1941 r. w getcie. W Australii zmarły pozostawił; żonę z drugiego małżeństwa – M. G. oraz czterech synów z pierwszego małżeństwa: M. G., M. G., S. G. i L. G. Jeden z synów dotychczasowego właściciela z pierwszego małżeństwa, tj. dr L. G. wyjechał do Holandii. Komisja podała, że w skład masy spadkowej po J. G. weszło między innymi prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem z dnia 28 października 1948 r., sygn. akt I Sp 867/48, Sąd Grodzki w Warszawie stwierdził, iż spadek po J. G., synu Z. i F. z domu T., zmarłym w dniu [...] sierpnia 1941 r. nabył w całości jego syn L. G.
Komisja ustaliła następnie, że w dniu 15 grudnia 1947 r. adwokat L. S., występując w charakterze pełnomocnika dr. L. G., złożył wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, a także uiścił opłatę manipulacyjną w wysokości 3.000 ówczesnych złotych. Orzeczeniem administracyjnym L.dz. PB/2314/50/U z dnia 30 marca 1950 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił dawnemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], oznaczonej hip. Nr [...] i jednocześnie stwierdził, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Gminy m.st. Warszawy. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Prezydent m.st. Warszawy podniósł, że odmowa przyznania żądanego prawa nastąpiła z uwagi na przeznaczenie nieruchomości w prawomocnym planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo użyteczności publicznej. Od przedmiotowego orzeczenia administracyjnego adwokat K. G., występując w charakterze pełnomocnika L. G. wniósł odwołanie do Ministerstwa Budownictwa. Ministerstwo Budownictwa decyzją z dnia 16 listopada 1950 r. I/R5/2336/50 utrzymało w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta m.st. Warszawy. W dniu 30 września 1975 r. w księdze wieczystej nr hip. [...] w dziale II dokonano wpisu prawa własności nieruchomości przy ul. [...] na rzecz Skarbu Państwa.
Komisja ustaliła następnie, że w dniu 10 lipca 1954 r. L. G. uzyskał obywatelstwo holenderskie w wyniku naturalizacji na mocy ustawy z dnia 30 czerwca 1954 r. (Stb. 274). W dniu 2 lutego 1967 r. F. M., działając w charakterze pełnomocnika L. G., zwrócił się do holenderskiej Komisji Rozdziału Odszkodowań o przyznanie odszkodowania w oparciu o postanowienia układu między Rządem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej a Rządem Królestwa Holandii. Roszczenie wywiedziono z utraty przez wyżej wymienionego nieruchomości zlokalizowanych w Warszawie pod adresami: ul. [...], ul. [...], ul. [...], [...], ul. [...], ul. [...], a także nieruchomości zlokalizowanych w [...] pod adresami: ul. [...], ul. [...]. Pismem z dnia 29 maja 1969 r. wniosek o przyznanie odszkodowania został ograniczony do nieruchomości warszawskiej zlokalizowanej pod adresem ul. [...] oraz nieruchomości [...] położonych przy ul. [...] i ul. [...]. Decyzją z dnia 24 marca 1970 r. holenderska Komisja Rozdziału Odszkodowań w sprawie Polski, mając na uwadze, że L. G. ograniczył swoje roszczenie do prawa własności dwóch budynków biurowych z magazynami, garażami, składami oraz mieszkaniem, położonych przy ul. [...] w Warszawie oraz [...] w [...]; 50% własności działki gruntowej położonej przy ul. [...] w [...] oraz zważywszy, że w/w dobra były własnością zainteresowanego oraz że po jego naturalizacji zostały objęte nacjonalizacją i tym podobnymi działaniami w Polsce, w wyniku czego spełnia on wymogi art. 2 Umowy (indemnizacyjnej) pomiędzy Polską i Holandią z dnia 20 grudnia 1963 r. (Trb1964, nr 30) w sprawie obywatelstwa wierzycieli, a nadto mając na uwadze, że Komisja wyceniła wartość wskazanych dóbr w chwili nacjonalizacji na łączną kwotę 300.000 NLG, którą to wycenę zainteresowany zaakceptował, postanowiła uznać roszczenie L. G. na kwotę 300.000 NLG.
Decyzją nr 7403 z dnia 5 lipca 1991 r. Wojewoda Warszawski, na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. Nr 32, poz. 191 i Nr 43 poz. 253) w zw. z art. 5 ust. 1 tej ustawy stwierdził nabycie przez Gminę Dzielnicę Warszawa- Śródmieście z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jednostce ewidencyjnej Warszawa - Śródmieście, obręb ewidencyjny [...], nr działki ewidencyjnej [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr KW [...].
Komisja ustaliła, że L. G. zmarł w dniu [...] października 1995 r. w [...] w Królestwie Holandii. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy w Warszawie z dnia 20.12.2000 r., sygn. akt III Ns 2697/00- spadek po L. G. nabyli bratankowie: S. G., Y. C. z domu G. oraz V. M. w częściach równych po 1/3 spadku każde z nich. Orzeczenie stało się prawomocne 11.01.2001 r.
Komisja opisała następnie przebieg postępowania administracyjnego wskazując, że w dniu 10 grudnia 1999 r. do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wpłynął wniosek adw. J. S. reprezentującego S. G., V. M. i Y. C. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia 16 listopada 1950 r. oraz orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 30 marca 1950 r. jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 28 września 2001 r., znak: GN.5.3-R-51/2001 stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Budownictwa nr L.dz. D-I/R5/2336/50 z dnia 16 listopada 1950 r. W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia wskazano, że z informacji uzyskanej z Archiwum Państwowego m.st. Warszawy wynika, że nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...] znajdowała się w granicach terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Nr 2 uchwalonym przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy w dniu 31 lipca 1948 r., który uzyskał moc obowiązującą zgodnie z § 8 i § 16 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru m.st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycji na tym obszarze (Dz. U. R. P. Nr 74, poz. 479) z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy m.st. Warszawy, tj. z dniem 23 sierpnia 1948 r. (M. P. Nr A-68, poz. 533). Według rzeczonego planu przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenach "na których zarysy poziome i pionowe istniejących budynków pozostają bez zmian. Zniszczone budynki na tych terenach mogą być odbudowane według stanu pierwotnego, przy czym budynki zabytkowe podlegają odbudowie zgodnie z ich zabytkowym charakterem. Przeznaczenie budynków na cele biurowe i mieszkalne, z dopuszczeniem w przyziemiu od strony ulicy lokali sklepowych i zakładów usługowych nieuciążliwych dla otoczenia" oraz na terenach "działek budowlanych przeznaczonych na urządzenie ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego", przy czym tereny te znajdowały się w granicach "terenu przeznaczonego dla instytucji społecznych i państwowych na cele mieszkalne i biurowe". W związku z powyższym przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w obowiązującym planie zabudowania na cele biurowe i mieszkalne nie stało na przeszkodzie zagospodarowaniu tej nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela i nie potwierdzało przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo użyteczności publicznej na które powołano się w decyzji Ministra Budownictwa.
W dniu 29 października 2001 r. S. i A. małżonkowie K., G. L. oraz W. R. wystąpili do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpoznaniu wyżej wymienionego wniosku, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 31 grudnia 2001 r., znak: GN.5.3-WP-51/2001, utrzymał w mocy decyzję z dnia 28 września 2001 r., znak: GN.5.3-R-51/2001. Po rozpoznaniu skarg G. L. i S. K. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 31 grudnia 2001 r., znak: GN.5.3- WP-51/2001, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2004 r., sygn. akt I SA 218/02, uchylił rzeczoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia 28 września 2001 r. Argumentując swe rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że skarżący na rozprawie złożyli fotokopię pisma Ministerstwa Finansów z dnia 9 maja 2001 r. w którym stwierdzono, że L. G. otrzymał w ramach układu indemnizacyjnego zawartego przez Rząd Polski z Rządem Królestwa Holandii z 20 grudnia 1963 r. odszkodowanie w wysokości 300.000 guldenów holenderskich z tytułu utraty dwóch biurowców ze sklepami, garażami, zapleczem oraz domów położonych w Warszawie i [...], a także z tytułu utraty udziału w prawie własności działki położonej w [...]. Sąd zaznaczył, że w tym stanie rzeczy powstaje wątpliwość, czy spadkobiercy L. G. byli w 1998 r. legitymowani do złożenia wniosku o stwierdzeniu nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia 16 listopada 1950 r., albowiem przyznanie odszkodowania w ramach układu indemnizacyjnego powodowało przejście własności mienia z którym wiązało się odszkodowanie na rzecz Skarbu Państwa, a po stronie otrzymującej odszkodowanie powodowało utratę praw do tego mienia i związanych z nim roszczeń majątkowych. Decyzją z dnia 19 stycznia 2007 r., znak: BO.3/786-R-1129/04, Minister Budownictwa stwierdził nieważność decyzji Ministra Budownictwa z dnia 16 listopada 1950 r. nr L.dz. D-I/R5/2336/50 oraz orzeczenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 30 marca 1950 r. Odnosząc się do argumentacji podjętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, Minister Budownictwa zaznaczył, że Departament Budżetu Resortu i Spraw Majątkowych Ministerstwa Finansów pismem nr BR5-0353/MB/04/2199 z dnia 3 sierpnia 2004 r. poinformował, że L. G., następca prawny J. G., nie otrzymał na podstawie polsko- holenderskiej umowy indemnizacyjnej odszkodowania za nieruchomość warszawską przy ul. [...]. Otrzymane odszkodowanie dotyczyło jedynie nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] oraz położonej w [...] przy ul. [...], a także udziału w prawie własności nieruchomości położonej w [...]. W pozostałym zakresie Minister Budownictwa w istocie podzielił argumentację podniesioną na uzasadnienie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 28 września 2001 r., znak: GN.5.3-R-51/2001. Decyzją z dnia 4 marca 2008 r., znak: BO3/786-WP-19/07, po rozpatrzeniu wniosków G. L. i E. W. o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia 19 stycznia 2007 r.. znak: BO.3/786-R-l 129/04. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Minister Infrastruktury podzielił argumentację podniesioną na uzasadnienie wskazanej decyzji Ministra Budownictwa. Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2009 r.. sygn. akt I SA/Wa 669/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2008 r., znak: BO3/786-WP-19/07, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy uł. [...]. Decyzją nr 812 z dnia 10 listopada 2011 r., znak: DAP.0.32001-12/09/10/MGa, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek adw. J. S. działającego w imieniu własnym oraz na rzecz M. T. i Z. N., stwierdził nieważność decyzji Wojewody Warszawskiego nr 7403 z dnia 5 lipca 1991 r., znak: G.2.4.8224/219/91, stwierdzającej nabycie przez Gminę Dzielnicę Warszawa- Śródmieście z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], w jednostce ewidencyjnej Warszawa- [...], obręb ewidencyjny [...], działka ewidencyjna [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr KW [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym z wyłączeniem 15 lokali sprzedanych – w niesprzedanej części budynku i urządzeń położonych na w/w nieruchomości. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podniósł, że skoro doszło do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia 16 listopada 1950 r., znak: D-I/R5/2336/50 oraz poprzedzającego ją orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy nr PB/2314/50/U z dnia 30 marca 1950 r., to prawo własności budynku zlokalizowanego na gruncie przy ul. [...], nie przeszło na własność Skarbu Państwa. W rezultacie, skoro w dniu 27 maja 1990 r. budynek znajdujący się na skomunalizowanej nieruchomości nie stanowił własności Skarbu Państwa, to tym samym nie podlegał działaniu ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Następnie Komisja opisała czynności cywilnoprawne dotyczące obrotu roszczeniami i prawami do omawianej nieruchomości podając, że przedwstępną umową sprzedaży zawartą w dniu 16 grudnia 2005 r. Rep. A nr [...] Y. C., S. G. oraz V. M. zobowiązali się sprzedać M. T. udziały w prawach i roszczeniach wynikających z art. 7 ust. 1 do 4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. - o ustanowienie prawa użytkowania, względnie wszelkie prawa i roszczenia z innego tytułu - w odniesieniu do opisanej wyżej nieruchomości, a M. T. zobowiązała się udziały te kupić, za cenę i na warunkach szczegółowo tam określonych. Zgodnie z § 9 powołanej wyżej umowy przedwstępnej stronie kupującej przysługiwało prawo wskazania osoby trzeciej jako nabywcy ww. praw i roszczeń.
W dniu 16 grudnia 2005 r. M. T. złożyła oświadczenie objęte aktem notarialnym (Rep A. nr [...]), w którym jako stronę kupującą udział wynoszący ½ części w przedmiotowych prawach i roszczeniach, wskazała obok siebie, Z. i C. małżonków N. W dniu 2 września 2008 r., M. T. przed J. R. notariuszem w Warszawie z nr Rep. A nr [...], M. T. wskazała zamiast niej – jako nabywcę udziału wynoszącego ½ części w przedmiotowych prawach i roszczeniach Z. N. W dniu 25 sierpnia 2009 r. przed J. R. notariuszem w Warszawie za nr Rep. A [...] zostało sporządzone oświadczenie, w którym Z. i C. małżonkowie N. zrezygnowali z możliwości wstąpienia - po stronie kupującej - w prawa i obowiązki wynikające z powołanej powyżej przedwstępnej umowy sprzedaży. W dniu 14 września 2009 r. w Kancelarii Notarialnej J. M. za nr Rep. [...] M. T. wskazała - z przysługującego jej udziału wynoszącego ½ części w przedmiotowych prawach i roszczeniach - jako nabywcę udziału wynoszącego ¼ części w tych prawach i roszczeniach J. S. Umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 14 września 2009 r.. Rep. A nr [...], notariusz J. M., Kancelaria Notarialna w Warszawie, M. T. działając w imieniu i na rzecz Y. C., S. G. oraz V. M. sprzedała M. T. w udziale ¼ części, J. S. w udziale ¼ części i Z. N. w ½ części wszystkie udziały w prawach i roszczeniach do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] za cenę już uiszczoną w łącznej kwocie 659.100 zł, stanowiącej równowartość kwoty 200.000 USD.
Decyzją nr 24/GK/DW/2012 z dnia 9 stycznia 2012 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, na podstawie art. 1 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 z późn. zm.) oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), Uchwały Nr XVIII/579/2007 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 8 listopada 2007 r. w sprawie zasad gospodarowania zasobem nieruchomości m.st. Warszawy w zakresie ustalania wysokości czynszu symbolicznego za grunty oddawane w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz bonifikaty od opłat rocznych za grunty oddawane w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Woj. Maz. Z dnia 1 grudnia 2007 r. Nr 247) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r.. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 15.12.1947 roku złożonego przez adw. L. S. (Pełnomocnika dr. L. G.) o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do gruntu położonego przy ul. [...], oznaczonego hip. Nr [...]):
1. ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,4110 części gruntu o powierzchni wynoszącego 0,4110 części gruntu o powierzchni wynoszącej 653 m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] uregulowanego w księdze wieczystej [...] położonego w Warszawie przy ul. [...] na rzecz:
- J. S. w udziale wynoszącym 0,10275 części
- M. T. w udziale wynoszącym 0,10275 części
- Z. N. w udziale wynoszącym 0,20550 części;
2. ustalił "czynsz symboliczny" z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu opisanego w pkt. 1 decyzji w wysokości 268,38 zł netto - zgodnie z ww. Uchwałą Nr XVIII/579/2007 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 8 listopada 2007 r. – płatny na konto Urzędu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy - przez osoby wymienione w pkt 1 - z góry w terminie do dnia 31 marca każdego roku. Czynszu tego nie pobiera się za rok, w którym zostanie ustanowione prawo użytkowania wieczystego;
3. odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,5890 części gruntu opisanego w pkt. 1 oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali mieszkalnych nr 1, la, 2, 3, 6, 10, 14, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 28, 29, 30, 31 oraz 34 znajdujących się w budynku przy ul. [...].
Komisja podała, że Prezydent m.st. Warszawy wydając omawianą decyzje dekretową nie badał kwestii posiadania, nie ustosunkowywał się do zagadnienia indemnizacji. Komisja wskazała, że w uzasadnieniu decyzji dekretowej zaznaczono, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż zgodnie z uchwałą Nr LXXXII/2746/2006 Rady m.st. Warszawy z 10 października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy – nieruchomość ta położona jest w obszarze oznaczonym jako C.30. Dla strefy centralnej ustala się rozwój funkcji usługowych o znaczeniu międzynarodowym, krajowym, regionalnym i ogólnomiejskim. W dniu 30 marca 2012 r. W. B. i P. K., działający w imieniu Miasta Stołecznego Warszawy, reprezentowanego przez Zarząd Dzielnicy [...], przy udziale Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy reprezentowanego przez M. S., A. B., G. Z., Y. W., R. B. przekazali M. T., J. S. i Z. N. niesprzedaną część budynku, położonego przy ul. [...] w Warszawie na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].
Komisja podała następnie, że umową o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zawartą w formie aktu notarialnego sporządzonego dnia 06 września 2012 r. przez M. W. notariusza w Warszawie (Rep. A nr [...]), przedstawiciele m.st. Warszawy w imieniu Miasta Stołecznego Warszawy w wykonaniu postanowień ostatecznej decyzji nr 24/GK/DW/2012 w trybie art. 7 dekretu oddali udział wynoszący 0,4110 części w nieruchomości stanowiącej działkę gruntu numer ewidencyjny [...], objętą księgą wieczystą KW Nr [...], w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat, z przeznaczeniem na cele zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego, na rzecz J. S. (udział wynoszący 0,10275 części, M. T. (udział wynoszący 0,10275 części) i Z. N. (udział wynoszący 0,20550 części). Komisja opisała następnie materiał dowodowy, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia.
W tak ustalonym stanie faktycznym i po uwzględnieniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie Komisja uznała, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu (przesłanka z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r,). Komisja uznała także, że w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku dekretowego Prezydent m.st. Warszawy naruszył przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu (Dz. U. 279 oraz z 1985 r. poz. 99, dalej: dekret), poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku dekretowego. Komisja podniosła, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r., Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, jeżeli stwierdzono inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności jeżeli stroną postępowania o wydanie decyzji reprywatyzacyjnej była osoba, która nie była osobą uprawnioną w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu, osobę uprawnioną reprezentował kurator ustanowiony dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, a nie było podstaw do jego ustanowienia, ustanowiono kuratora spadku działającego w imieniu osoby nieżyjącej lub z naruszeniem przepisów o dziedziczeniu, w tym przepisów dotyczących dziedziczenia spadków wakujących lub nieobjętych, lub stwierdzono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Komisja podała, że stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Komisja wydaje także decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., jeśli decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania gruntu. Zdaniem Komisji jest to okoliczność mająca kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku dekretowego. Pomimo, że zgromadzenie materiału dowodowego w sposób właściwy pozwoliłoby na przesądzenie tej kwestii. W ocenie Komisji Prezydent m.st. Warszawy nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia tej okoliczności. Powyższe skutkowało zaniechaniem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Komisja podniosła, że zgodnie z treścią przepisu art. 7 ust. 1 dekretu, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Stosownie do ust. 2 wyżej przywołanego artykułu, gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Przepis art. 7 ust. 1 i 2 dekretu zawiera pozytywne przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, aby wniosek dekretowy mógł zostać rozpoznany na korzyść dotychczasowego właściciela, następców prawnych właściciela lub osób prawa jego reprezentujących. Są nimi: posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku, złożenie wniosku w przepisanym sześciomiesięcznym terminie oraz korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dające się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego) (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1482/00, Legalis Numer 80488; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt Kp 3/15, MP 2016, poz. 794, www.trybunal.gov.pl, OTK Seria A 2016, poz. 66; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1942/09). Komisja podniosła, że zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt Kp 3/15 "Określając wynikające z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego przesłanki roszczenia o ustanowienie prawa rzeczowego, nie można pominąć żadnego z elementów treści tych przepisów. Art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, jako uprawnionych wskazuje wprawdzie "dotychczasowego właściciela gruntu" i ,jego prawnego następcę", jednocześnie jednak możliwość zgłoszenia przez nich wniosku o przyznanie prawa rzeczowego wyraźnie uzależnia od posiadania gruntu; verba legis: "Dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu". Przepis uprawnia do złożenia wniosku także osoby "ich prawa reprezentujące", w tym wypadku nie stawiając wymogu posiadania nieruchomości. Z porównania określenia obu kategorii uprawnionych wynika, że druga kategoria uprawnionych do zgłoszenia wniosku obejmuje przedstawicieli ustawowych i pełnomocników (uprawnieni formalnie) właścicieli i ich następców prawnych (uprawnieni materialnie), którzy - dla skuteczności wniosku – musieli być posiadaczami gruntu". Nadto Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "o pozycji wnioskodawcy decydowała treść art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, z którego można wyczytać obowiązek gminy uwzględnienia wniosku, jeśli zachodzi wskazana w przepisie przesłanka pozytywna (posiadanie gruntu) i nie zachodzi przesłanka negatywna (sprzeczność z planem zabudowy)", (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt Kp 3/15, MP 2016, poz. 794, www.trybunal.gov.pl, OTK Seria A 2016, poz. 66). Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że jedną z przesłanek pozytywnego rozpoznania wniosku jest posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku. Samo posiadanie musi być rozumiane zgodnie z ówczesnymi przepisami prawa rzeczowego. Posiadaczem rzeczy - zgodnie z art. 296 § 1 dekretu dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57 poz. 319, dalej: dekret - Prawo rzeczowe) jest ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel. Treść posiadania oprócz elementu faktycznego władania rzeczą (corpus) określa również element woli - zamiar władania rzeczą dla siebie jak właściciel (animus rem sibihabendi cum animo domini). Obok posiadania wymieniony dekret przewidywał instytucję posiadania prawa. W myśl art. 296 § 2 dekretu - Prawo rzeczowe, kto rzeczą faktycznie włada w zakresie odpowiadającym treści użytkowania, służebności, zastawu, prawa najmu lub dzierżawy albo innego prawa, z którym łączy się władza nad rzeczą, jest posiadaczem prawa, którego treści jego władza faktyczna odpowiada. Z art. 297 dekretu - Prawo rzeczowe wynika, że dzierżenie tym różni się od posiadania, że dzierżyciel nie ma woli posiadania rzeczy dla siebie, lecz włada faktycznie rzeczą w imieniu innej osoby, a nie dla siebie (animus possidendi rem pro alieno, aniumus detendi). Również na dzierżenie oprócz wspomnianego elementu woli składa się faktyczne władanie rzeczą (corpus), które przedstawia się - na zewnątrz - tak samo, jak posiadanie. Przepis art. 298 dekretu - Prawo rzeczowe wprowadził domniemanie prawne, że osoba, która rzeczą faktycznie włada, jest posiadaczem, należało ustalić corpus. "Corpus oznacza, że dany podmiot znajduje się w sytuacji, która daje mu możliwość władania rzeczą w taki sposób, jak mogą to czynić te podmioty, którym przysługuje do rzeczy określone prawo" (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Kr 364/16). Komisja podniosła, że w orzecznictwie wyrażone zostało stanowisko, że do uznania, iż wnioskodawca pozostawał w posiadaniu gruntu na dzień złożenia wniosku, wystarczającym było sprawowanie faktycznego władztwa przez byłych właścicieli. "(...) byłemu właścicielowi gruntu, stanowiącego własność Państwa z mocy dekretu (...), którego wniosek o przyznanie mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego), złożony we właściwym terminie, nie został załatwiony, przysługuje prawo korzystania z tego gruntu, jeżeli pozostaje on w tym gruncie w faktycznym związku gospodarczym, a grunt ten nie został przekazany przez organ administracji państwowej osobie trzeciej". Nadto "osoba władająca gruntem za milczącą lub wyraźną zgodą państwa jako właściciela - ze względu na to, że pozwolono jej na posiadanie i korzystanie z gruntu - ma pozycję posiadacza zależnego w rozumieniu art. 336 KC" (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 11 marca 1971 r., sygn. akt III CZP 99/70, OSNC nr 2/1972, poz. 22).
Kontynuując problematykę posiadania gruntu przez wnioskodawcę zauważyć należy, że "objęcie gruntu w posiadanie" przez gminę następowało przez akt formalny, a mianowicie - podane do publicznej wiadomości ogłoszenie Zarządu Miejskiego (por. § 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy, Dz.U. Nr 6, poz. 43), nie zaś przez fizyczne objęcie rzeczy we władanie przez służby miejskie. Grunt mógł zatem pozostawać we władaniu faktycznym dotychczasowego właściciela, który z niego korzystał, mimo dokonania przez gminę formalnego aktu objęcia go w posiadanie, co odpowiada rozróżnieniu posiadania zależnego i samoistnego (art. 336 k.c.) (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2016 r,, sygn. akt Kp 3/15, MP 2016,
poz. 794, www.trybunal.gov.pl, OTK Seria A 2016, poz. 66). Zdaniem Komisji przytoczone powyżej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jednoznacznie wskazuje, że Trybunał utożsamił spełnienie warunku "posiadania gruntu" z faktycznym władztwem nad nieruchomością objętą działaniem dekretu. Zdaniem Komisji należy mieć jednak na uwadze, że ówczesne przepisy nie zawierały kategorii dotyczącej posiadania samoistnego ani zależnego, lecz zgodnie z koncepcją romańską - posiadanie rzeczy (prawa własności) i praw tj. posiadania w zakresie innych praw niż własność. W doktrynie prawa oraz w judykaturze zarysował się przeważający pogląd, że posiadanie, pomimo iż jest stanem faktycznym, mieści się w pojęciu mienia (tak. m.in. Stanisław Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna. Warszawa 2004, s. 143, oraz składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 1993 r., sygn. akt III CZP 1/3, OSNCP 1993, nr 10, poz. 170), na którą powołuje się w wyżej wymienionej pracy autor. Należy zwrócić uwagę, iż za objęciem posiadania przemawiają głównie okoliczności, iż z posiadaniem powiązane są skutki prawne o charakterze majątkowym i to nie tylko w sferze prawa cywilnego oraz fakt, iż posiadanie w ramach całego systemu prawa cywilnego nie jest wolne od cech instytucjonalnych, wskazujących na związki posiadania ze sferą praw podmiotowych. (...) Konsekwencją braku posiadania było niewątpliwie to, iż nawet gdyby wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu w trybie dekretowym został przez niego złożony podlegał on odrzuceniu, jako pochodzący od osoby nieuprawnionej. Ustawodawca wykluczył bowiem po myśli art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku osoby, które nie posiadały gruntu w dacie złożenia wniosku (konkluzja taka wynika również z tezy przywoływanego już powyżej wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2002 r.). Komisja wskazała, że wymóg posiadania nieruchomości przez właściciela uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie mu prawa do gruntu jest następstwem wprowadzenia do systemu prawa zasady, iż majątkiem opuszczonym jest wszelki majątek (ruchomy i nieruchomy) osób, które w związku z wojną rozpoczętą 1 września 1939 r. utraciły jego posiadanie, a następnie go nie odzyskały (tak art. 1 ust 1 ustawy Krajowej Rady Narodowej z dnia 6 maja 1945 r. o majątkach opuszczonych i porzuconych [Dz.U. Nr 17 poz. 97] i art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich [Dz.U. Nr 13 poz. 87]). Wolą prawodawcy było zatem przyznanie roszczenia restytucyjnego wnioskodawcom, którzy - mimo przejścia własności gruntu na podmiot publiczny i mimo formalnego objęcia przezeń gruntu w posiadanie - zachowali faktyczne władztwo nad gruntem. W założeniu prawodawcy zatem roszczenie nie przysługiwało dotychczasowemu właścicielowi, jeśli nie władał gruntem. Faktyczne władztwo nad gruntem mogło przejawiać się w różny sposób, przykładowo poprzez (współ)decydowanie i (współ)finansowanie odbudowy, zachowanie lokalu i zamieszkiwanie w nim, płacenie danin publicznych. Dlatego o posiadaniu można mówić jedynie w przypadku tych dawnych właścicieli, którzy pomimo wydania dekretu warszawskiego i formalnym objęciu w posiadanie gruntu przez Gminę m.st. Warszawę, władali na dzień złożenia wniosku dekretowego gruntem, jakby byli ich posiadaczami, płacąc podatki i spełniając inne świadczenia, pobierając pożytki z tego gruntu jak np. czynsze (zob. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 11 marca 1971 r., sygn. akt III CZP 99/70, OSNC nr 2/1972, poz. 22). Jednocześnie stwierdzić można, że "osoba władająca gruntem za milczącą lub wyraźną zgodą państwa jako właściciela - ze względu na to, że pozwolono jej na posiadanie i korzystanie z gruntu, miała na dzień złożenia wniosku dekretowego pozycję posiadacza prawa (art. 296 § 2 dekretu - Prawo rzeczowe; obecnie posiadacza zależnego w rozumieniu art. 336 k.c." (zob. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 11 marca 1971 r., sygn. akt III CZP 99/70, OSNC nr 2/1972, poz. 22; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt Kp 3/15). Komisja podniosła, że w wyroku z dnia 17 stycznia 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "dekret ten, chociaż restrykcyjny dla właścicieli nieruchomości, to jednocześnie ustanawiał sztywne reguły, w których należało uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu, jeżeli zostały spełnione przesłanki wymienione w treści art. 7 ust. 1 i 2 dekretu." (vide wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1482/00). Po pierwsze, dotychczasowy właściciel musiał posiadać grunt w dacie złożenia wniosku w przypisanym prawem terminie. Po drugie, korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego) (tak: wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1482/00, opubl. LEX nr 81770). O ile druga z przesłanek pozostaje w chwili obecnej poza sferą zainteresowania, to kwestia posiadania gruntu ma wpływ na prawidłowość wnioskowania w sprawie niniejszej. Z posiadaniem gruntu związane było immanentnie uprawnienie przyznane właścicielowi do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. Analizując treść art. 7 ust. 1 i 2 dekretu wskazać należy, że w dotychczasowej praktyce reprywatyzacyjnej ignorowano przesłankę posiadania, jako uprawniającą do występowania z wnioskiem o prawo do gruntu pod budynkiem - uważając błędnie, że skoro własność prawnie to "więcej", to brak jest podstaw do badania sprawy posiadania, ponieważ właściciel "z automatu" jest posiadaczem. Używanie powyższej argumentacji przez urzędników (również w dyskursie publicznym) wskazuje na brak zrozumienia systemowego kontekstu sytuacji powojennej, gdy właściciele z reguły tracili posiadanie na skutek wojny. Lekceważenie przesłanki posiadania wynika również z niezrozumienia celów dekretu Bieruta (stymulowanie odbudowy także przez skłanianie właściciela, aby zajął się odbudową) i korelacji tego aktu z innymi powojennymi aktami dotyczącymi nieruchomości (porzuconych, opuszczonych i poniemieckich). Wszak wymóg posiadania nieruchomości przez właściciela uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie im prawa do gruntu wynikał z systemowego założenia wiążącego się z wywołanej wojną migracji ludności i istnieniem majątków opuszczonych i porzuconych (tak ustawa z 1945 r. zastępujący ją dekret z 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich). Chodziło, bowiem o to, aby skłonić właścicieli (których wojna rozproszyła, przez co utracili oni władanie nieruchomością) do obejmowania posiadania domów, ich odbudowy lub przynajmniej usunięcia gruzu. Dopiero po odzyskaniu posiadania warszawski właściciel mógł skierować wniosek o przyznanie prawa dzierżawy/zabudowy gruntu pod budowlą. Jednocześnie nie można pomijać okoliczności, że po wojnie istniało mienie opuszczone (podlegające innemu reżimowi prawnemu) oraz celem dekretu warszawskiego było stymulowanie odbudowy, także przez właścicieli budynków, którzy tę odbudowę mogli zapewnić. Dlatego też wymaganie posiadania (jako stanu faktycznego) po stronie dotychczasowego właściciela - było jak najbardziej racjonalne (zob. prof. Ewa Łętowska w artykule "Mechanizm działania dekretu Bieruta. Dlaczego była potrzebna przesłanka posiadania? Komisja wskazała następnie, że prowadząc postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego Prezydent m.st. Warszawy był obowiązany podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, w tym również poczynienia ustaleń dotyczących posiadania nieruchomości na chwilę złożenia wniosku przez dawnych współwłaścicieli, zwracając przy tym uwagę, aby został w sprawie uwzględniony interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Komisja podniosła, że Prezydent m.st. Warszawy, wydając zakwestionowaną decyzję, nie przeprowadził odpowiedniego postępowania dowodowego i nie zbadał istotnej dla sprawy okoliczności, czy dawny właściciel spełnił przesłankę posiadania gruntu, a tym samym, czy był osobą uprawnioną do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej za czynsz symboliczny. Zdaniem Komisji Prezydent m.st. Warszawy miał obiektywnie taką możliwość, nawet poprzez zwrócenie się do właściwych instytucji państwowych (np: Archiwum Państwowe w Warszawie) o dokumentacje dotyczącą pobytu i działalności osoby ubiegającej się o prawo własności czasowej w chwili składania wniosku na terenie miasta Warszawy. Zaniechanie przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego w zakresie zbadania przesłanki posiadania gruntu, w ocenie Komisji, stanowiło inne naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Komisji doszło zatem do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, a postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone w warunkach transparentności, z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa (art. 7 k.p.a. oraz art. 77 ust. 1 k.p.a.). Równocześnie pominięcie okoliczności posiadania gruntu przez byłego właściciela w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej nie spełnia wymogów z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie, zdaniem Komisji, organ nie przedstawił okoliczności, na podstawie których uznał, że wszystkie przesłanki dekretowe, umożliwiające rozpoznanie wniosku i przyznanie prawa użytkowania wieczystego, zostały spełnione. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 1995 r., III SA 1329/94, "Wokanda" 1996, nr 3, s. 28; wyrok NSA z dnia 8 września 1998 r., IV SA 893/97, LEX nr 45905; wyrok NSA z dnia 23 października 1998 r., I SA/Ka 225/97, Biul. Skarb. 1999, nr 1, poz. 20). Komisja podniosła, że dowody zebrane w sprawie, a zwłaszcza dokumenty urzędowe, nie mogą zastępować uzasadnienia decyzji. Komisja wskazała, że organ administracji, uzasadniając decyzję, może powoływać się na dowody zebrane w sprawie, jednakże nie zwalnia to go z obowiązku przedstawienia własnego stanowiska w sprawie i podania motywów tego stanowiska (por.: wyrok NSA z dnia 17 października 1995 r., SA/Lu 2230/94, LEX nr 26996; tezę trzecią wyroku NSA z dnia 7 sierpnia 1996 r., SA/Gd 1167/95, "Serwis Podatkowy" 1999, nr 4, s. 64; tezę drugą wyroku NSA z dnia 28 maja 1998 r., I SA/Łd 1269/96, LEX nr 35968; tezę drugą wyroku NSA z dnia 17 sierpnia 1998 r., IV SA 615/97, LEX nr 45910; tezę drugą wyroku NSA z dnia 22 września 1998 r., I SA/Łd 1270/96, LEX nr 37597). Uzasadnienie decyzji przez organ powinno zatem umożliwić organowi nadzoru oraz sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. W konsekwencji, Komisja stwierdziła inne naruszenie przepisów postępowania, mających, jej zdaniem, istotny wpływ na wynik sprawy przez Prezydenta m.st. Warszawy poprzez wydanie w dniu 9 stycznia 2012 r. decyzji reprywatyzacyjnej nr 24/GK/DW/2012, pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych (art. 30 ust. 1 pkt 4a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r. oraz art. 7 ust. 1 dekretu). Zdaniem Komisji w rozpatrywanej sprawie wystąpiła również przesłanka z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., stanowiąca podstawę do wydania decyzji uchylającej decyzję reprywatyzacyjną w całości, gdyż przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej. Stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Komisja uchyla decyzję reprywatyzacyjną, jeżeli przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności jeżeli nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej. Komisja podniosła, że w stosowaniu prawa administracyjnego szczególną rolę odgrywa uwzględnianie w toku postępowania interesu społecznego i interesu jednostkowego oraz ustalanie relacji między nimi w ramach ww. art. 7 k.p.a. Komisja podniosła, że w tym kontekście pełni szczególną rolę, która zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. jest organem administracji publicznej stojącym na straży interesu publicznego, w zakresie postępowań w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich. W toku postępowania rozpoznawczego Komisja obowiązana jest zatem nie tylko do przywrócenia do stanu zgodnego z prawem, ale także do usunięcia skutków prawnych, nie dających się pogodzić z interesem społecznym. Wobec treści art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. na Komisji każdorazowo spoczywa obowiązek dokonania oceny przeniesienia roszczeń do nieruchomości warszawskiej przez pryzmat interesu społecznego. Konieczne ograniczenia ustawodawca sformułował w postaci klauzul generalnych, które są zwrotami językowymi, będącymi częścią przepisu prawnego, służącymi uelastycznieniu tekstu aktu prawnego, który celowo jest niedookreślony, ma charakter oceniający oraz odsyła do kryteriów pozaprawnych. Niewątpliwie zaś zwrot "interes społeczny", do którego odwołuje się przepis art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., należy zaliczyć do klauzul generalnych. Klauzule generalne zwykle posiadają konstrukcję złożoną z dwóch członów: określenia rodzaju wartości, ocen czy norm (jak: zasady, interes) oraz sfery rzeczywistości rzutującej na kierunek identyfikacji treści wartościowania (jak: społeczny, publiczny, jednostkowy, sprawiedliwość społeczna, słuszność, współżycie społeczne). W odniesieniu do klauzul prawa administracyjnego najczęstszym sposobem określenia wartości jest wskazanie interesu, przy czym dominującą perspektywą aksjologiczną, wiążącą się bezpośrednio z cechami regulacji administracyjnoprawnej, jest perspektywa ogólnospołeczna, publiczna i państwowa, w odniesieniu do której interesy, zasady czy względy są ustalane. Jednocześnie, dla ustalenia treści kryterium klauzuli odsyłającej nie jest najistotniejsze ustalenie znaczenia językowego pojęcia "interes" w odesłaniu do interesu społecznego. Dla treści odesłania najważniejsze jest określenie zakresu aksjologicznego, jaki może się w takim zwrocie mieścić. Istotna przy tym jest identyfikacja treści danego terminu z określonym typem wartości, w ramach którego może mieć miejsce poszukiwanie odniesień politycznych czy gospodarczych poszczególnych odesłań, gdyż decydować to może o przypisaniu danemu znaczeniu (treści klauzuli) cechy wpływu na realizację jakiejś polityki stosowania prawa administracyjnego (zob. L. Leszczyński, Interpretacyjna rola kryteriów otwartych i innych decyzji stosowania prawa, [w:] prof. dr hab. R. Hauser (red.), prof. dr hab. A. Wróbel, prof. dr hab. Z. Niewiadomski, Wykładnia w prawie administracyjnym., System Prawa Administracyjnego Tom 4., rok: 2015, wydanie: 2). Komisja podniosła, że w prawie administracyjnym uwaga organów administracji może być - w ramach odesłań poprzez klauzule generalne - kierowana na kryteria moralne, polityczne oraz gospodarcze. Za kryterium gospodarcze uznać należy przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do jej wartości. Swoboda umów nie jest równoznaczna z całkowitą dowolnością w kształtowaniu cen. Sięganie zatem do konstrukcji nadużycia prawa podmiotowego, gdy roszczenia do nieruchomości warszawskiej przeszły w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do jej wartości, jest nie tylko niezbędne pod kątem dokonania oceny zgodności umowy sprzedaży praw i roszczeń z interesem społecznym, ale również z uwagi na konieczność każdorazowego podejmowania przez Komisję czynności celem ustalenia, czy zrealizowana została przesłanka z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 stycznia 2003r., ,jeśli strony nadają zawieranej umowie cechę wzajemności, to mają swobodę w kształtowaniu wynikającego z niej zobowiązania o tyle tylko, o ile ich postanowienia nie podważają zasady ekwiwalentności świadczeń stron umowy wzajemnej." (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 2003 r., sygn. akt II CKN 1097/00). Komisja podniosła, że ustawodawca przyjął, że okolicznością przemawiającą w sposób szczególny za uznaniem, iż przeniesienie roszczeń było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, jest przeniesienie roszczeń w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej. Natomiast eliminowanie rozstrzygnięć rażąco sprzecznych z prawem zawsze leży w interesie społecznym. Przedmiotem analizy w niniejszej sprawie była kwestia ekwiwalentności świadczenia wynikającego z umowy sprzedaży z dnia 14 września 2009 r. zgodnie z treścią art. 27 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Wymieniony przepis stanowi, że wartość nieruchomości w postępowaniu rozpoznawczym określa rzeczoznawca majątkowy zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, według stanu na dzień wydania decyzji reprywatyzacyjnej. Komisja podniosła, że zgodnie z operatem szacunkowym, sporządzonym przez biegłą M. S. z dnia 22 października 2018 r. wartość rynkowa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, położonej w Warszawie przy ul. [...], stanowiącej działkę o nr ewidencyjnym [...], na dzień wydania decyzji reprywatyzacyjnej, tj. 9 stycznia 2012 r.- wynosiła 2 810 806 zł, zaś wartość budynku posadowionego na tym gruncie wynosiła 28 356 664 zł, co łącznie daje wartość 31 167 470 zł. Komisja podała, że z umowy sprzedaży z dnia 14 września 2009 r. zawartej w formie aktu notarialnego przed notariuszem J. M. w Warszawie, wynika bowiem, że M. T., Z. N. i J. S. - późniejsi beneficjenci decyzji reprywatyzacyjnej - nabyli za cenę 659.100 zł stanowiącą równowartość kwoty 200.000 USD od następców prawnych pierwotnych właścicieli, tj. Y. C., S. G. i V. M. całe przysługujące im prawa i roszczenia do nieruchomości (a nie stanowiąca własności osób trzecich) położonej w Warszawie przy ulicy [...], objętej księgą wieczystą pod nazwą "[...]" wynikające z art. 7 ust. 1-4 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, jak i innych podstawach normatywnych. Komisja podała, że decyzją z dnia 9 stycznia 2012 r. Nr 24/GK./DW/2012 Prezydent m.st. Warszawy ustanowił na rzecz J. S., M. T. i Z. N. prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,4110 części przedmiotowej nieruchomości. Powyższe oznacza, że w drodze ww. umowy sprzedaży, beneficjenci za cenę wynoszącą kwotę 659.100 zł nabyli roszczenia do przedmiotowej nieruchomości, które pozwoliły im na nabycie prawa do 0,4110 części nieruchomości o szacowanej wartości 31167 470zł. Zestawienie szacowanej wartości nabytego przez beneficjentów udziału w nieruchomości oraz zapłaconej przez nich ceny sprzedaży daje słuszne podstawy do przyjęcia, iż wyżej powołana umowa sprzedaży pozwoliła im na nabycie praw do nieruchomości za cenę stanowiącą około 2 % jej rynkowej wartości. Komisja powołała wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie dnia 17 lipca 2015 r. (sygn. I ACa 1958/14), w którym wskazano, że "rażąca różnica pomiędzy świadczeniami stron to taka, która powoduje rażące naruszenie ekwiwalentności świadczeń w znaczeniu obiektywnym i która w sposób oczywisty odbiega od dopuszczalnej w obrocie nierównowagi świadczeń. Wymóg istnienia obiektywnej dysproporcji wartości świadczeń oznacza, że nie będzie miało znaczenia mniemanie strony co do owej wartości". W ocenie Komisji nie ulega wątpliwości, iż dysproporcja pomiędzy ustaloną ceną sprzedaży, a rzeczywistą wartością nieruchomości miała charakter rażący. Komisja stwierdziła, że przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było w tym zakresie rażąco sprzeczne z interesem społecznym. Komisja uznała w konsekwencji, że przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, zatem wyczerpana została przesłanka uchylenia zakwestionowanej decyzji reprywatyzacyjnej w postaci art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r.
Komisja, uznała, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 9 stycznia 2012 r. nr 24/GK/DW/2012 powinna zostać uchylona w całości. Komisja odwołała się o przytoczyła treść art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa w wyniku postępowania rozpoznawczego i podniosła, że w sprawie zostały zrealizowane przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt, 4b, 5, ustawy z dnia 9 marca 2017 r. i uchyliła tę decyzję. Komisja wyjaśniła, że dla wzruszenia decyzji reprywatyzacyjnych wystarczające było stwierdzenie tylko jednej przesłanki uregulowanej w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Zdaniem Komisji w niniejszej sprawie za uchyleniem decyzji reprywatyzacyjnych przemawiało jednak więcej powodów. Po pierwsze, Prezydent m.st. Warszawy naruszył przepisy prawa tzn.: art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i w konsekwencji art. 7 ust. 1 dekretu, poprzez prowadzenie postępowań z uchybieniem zasadom: prawdy obiektywnej, rzetelności oraz ochrony interesu społecznego i sprawiedliwości społecznej. W rozpoznawanym przypadku Prezydent m.st. Warszawy nie ustalił, czy została spełniona przesłanka "posiadania gruntu", o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. M. T., J. S. oraz Z. N. nabyli swoje udziały w prawach i roszczeniach do przedmiotowej nieruchomości jedynie za ułamek realnej wartości tej nieruchomości. Komisja uznała, że taka dysproporcja świadczenia wzajemnego (ceny zbytych praw i roszczeń) względem wartości nieruchomości niewątpliwie ma charakter rażący i narusza interes społeczny.
W ocenie Komisji kontrolowana decyzja Prezydenta m.st. Warszawy nie wywołała natomiast nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Komisja wyjaśniła, że w myśl wskazanego przepisu przez nieodwracalne skutki prawne należy rozumieć stan prawny powstały wskutek przeniesienia prawa własności albo prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej na osobę trzecią, o ile nie nastąpiło ono nieodpłatnie lub na rzecz nabywcy działającego w złej wierze, lub zagospodarowania nieruchomości warszawskiej na cele publiczne, o których mowa w art. 6 u.g.n. W płaszczyźnie prawa administracyjnego pojęcie "nieodwracalności skutku prawnego" odnosi się do takich następstw decyzji administracyjnej (reprywatyzacyjnej), w których brak jest możliwości odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej jednostki od tej, będącej następstwem decyzji administracyjnej, co wyklucza powrót do stanu poprzedniego (B. Adamiak, Glosa do uchwały Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSP 1993, nr 5, poz. 104, P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2017). Funkcjonuje ono na gruncie art. 156 k.p.a. i stanowi przesłankę negatywną, która wyłącza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, pomimo istnienia wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1,3,4,7 k.p.a. Właścicielem nieruchomości gruntowej położonej w Warszawie przy ul [...] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) w dalszym ciągu jest Miasto Stołeczne Warszawa (stan na dzień wydania decyzji Komisji). Umową o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zawartą w formie aktu notarialnego sporządzonego przez M. W. Notariusza w Warszawie dnia 06 września 2012 r. (Rep. A nr [...]) przedstawiciele m.st. Warszawy w imieniu Miasta Stołecznego Warszawy w wykonaniu postanowień ostatecznej decyzji Nr 24/GK/DW/2012 w trybie art. 7 dekretu oddali udział wynoszący 0,4110 części w nieruchomości stanowiącej działkę gruntu numer ewidencyjny [...], objętą księgą wieczystą KW Nr [...], w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat, z przeznaczeniem na cele zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego, na rzecz J. S. (udział wynoszący 0,10275 części, M. T. (udział wynoszący 0,10275 części) i Z. N. (udział wynoszący 0,20550 części). Powyższe prawo użytkowania wieczystego nie zostało przeniesione przez beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej na rzecz osób trzecich.
Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Komisja wskazała, że analiza decyzji reprywatyzacyjnej prowadzi do wniosku, że została ona wydana z naruszeniem zasady prawny obiektywnej poprzez niezbadanie przez organ przesłanki posiadania. W ocenie Komisji decyzja Prezydenta m.st. Warszawy, wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a konieczny do jej wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zdaniem Komisji niezbadana przesłanka posiadania jest jedną z trzech przesłanek, które muszą zostać spełnione kumulatywnie. Komisja podniosła, że Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt Kp 3/15, OTK ZU A/2016, określił wynikające z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu przesłanki roszczenia o ustanowienie prawa rzeczowego i wskazał, że nie można pominąć żadnego z elementów treści tych przepisów. Art. 7 ust. 1 dekretu, jako uprawnionych wskazuje wprawdzie "dotychczasowego właściciela gruntu" i ,jego prawnego następcę", jednocześnie jednak możliwość zgłoszenia przez nich wniosku o przyznanie prawa rzeczowego wyraźnie uzależnia od istnienia przesłanki posiadania gruntu.
Komisja wskazała także, że rozpatrując ponownie wniosek dekretowy L. G. o przyznanie własności czasowej Prezydent m.st. Warszawy powinien przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia, czy spełniona została przesłanka posiadania określona w art. 7 ust. 1 dekretu w postaci posiadania gruntu przez pierwotnego właściciela nieruchomości lub jego następców prawnych. Ponadto, zdaniem Komisji, Prezydent m. st. Warszawy powinien także poczynić dodatkowe ustalenia celem jednoznacznego stwierdzenia, czy roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nie wygasło na postawie odrębnych przepisów. Komisja podała, że w dniu 30 grudnia 1963 r. w Warszawie zawarto układ między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Królestwa Holandii dotyczący odszkodowań za niektóre interesy holenderskie w Polsce. Celem układów indemnizacyjnych zawieranych przez Polskę po II wojnie światowej było zaspokojenie roszczeń odszkodowawczych tych państw i ich obywateli m.in. z tytułu przeprowadzonej nacjonalizacji lub wywłaszczenia. Układy te miały charakter umów międzynarodowych i wchodziły w życie w dniu ich podpisania lub potwierdzenia spełnienia wymogów krajowych związania się nimi. Układy indemnizacyjne zawierane przez Polskę nie zostały poddane procedurze ratyfikacyjnej, natomiast każdy z nich został wykonany, tj. przekazano w całości uzgodnione sumy ryczałtowe. Istotą układów indemnizacyjnych było ostateczne uregulowanie przez dane państwo wszelkich roszczeń, jakie ze strony innego państwa - strony układu - mogły być wysuwane ze względu na dokonaną w Polsce nacjonalizację lub wywłaszczenie. Na mocy wymienionych układów Państwo Polskie wypłacało innemu państwu sumę ryczałtową ("globalną sumę odszkodowawczą"), państwo zaś, które sumę taką otrzymało w ramach własnej odpowiedzialności, zaspokajało roszczenia odszkodowawcze własnych obywateli. Po przekazaniu całej sumy ryczałtowej roszczenia takie uznano za zaspokojone, a Państwo Polskie zostało zwolnione z odpowiedzialności odszkodowawczej w stosunku do takiego państwa, jego obywateli i osób prawnych. Wszelkie zobowiązania w tej mierze przeszły bowiem na mocy układu na państwo, które otrzymało "globalną sumę odszkodowawczą". Zwolnienie Polski z odpowiedzialności odszkodowawczej objęło wszystkie roszczenia objęte układami i ma charakter bezterminowy (vide J. Barcz, Opinia prawna w sprawie relacji między układami indemnizacyjnymi zawartymi przez Polskę dwunastoma państwami zachodnimi a dekretem z dnia 6 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, ze szczególnym uwzględnieniem aspektów międzynarodowych, podobnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1012/16. Komisja podniosła, że powyższe stanowisko znajduje również odzwierciedlenie w treści samego układu zawartego z Rządem Królestwa Holandii. W art. 4 ust. 1 omawianego układu przyjęto expressis verbis, że całkowite uregulowanie przez Rząd Polski globalnego i ryczałtowego odszkodowania, o którym mowa w artykule 1 (ww. układu), zwolni Państwo Polskie, jak również wszystkie polskie osoby fizyczne i prawne od odpowiedzialności za całość roszczeń holenderskich określonych w wyżej wymienionym artykule układu. W ocenie Komisji analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, iż w sprawie niniejszej należało rozważyć czy przedmiotowa nieruchomość nie została objęta układem indemnizacyjnym. Tymczasem, zdaniem Komisji, analiza treści uzasadnienia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 9 stycznia 2012 roku prowadzi do wniosku, iż w toku postępowania reprywatyzacyjnego kwestia ta nie została dostatecznie zbadana.
Komisja podniosła, że przeprowadzone przed nia postępowanie dowodowe wykazało, iż L. G. w dniu 10 lipca 1954 r. uzyskał obywatelstwo holenderskie. Po dacie zawarcia ww. układu L. G. zwracał się do holenderskiej Komisji Rozdziału Odszkodowań o przyznanie odszkodowania w oparciu o postanowienia układu w związku z utratą nieruchomości zlokalizowanych w Warszawie pod adresami: ul. [...], ul. [...], ul. [...], [...], ul. [...], ul. [...], a także nieruchomości zlokalizowanych w [...] pod adresami: ul. [...], ul. [...]. Następnie pismem z dnia 29 maja 1969 r. wniosek o przyznanie odszkodowania został ograniczony do nieruchomości warszawskiej zlokalizowanej pod adresem ul. [...] oraz nieruchomości [...] położonych przy ul. [...] i ul. [...]. Decyzją z dnia 24 marca 1970 r. holenderska Komisja Rozdziału Odszkodowań w sprawie Polski, uznała, że w zakresie nieruchomości położonych przy ul. [...] w Warszawie oraz w [...] spełnione zostały wymogi art. 2 Umowy (indemnizacyjnej) pomiędzy Polską i Holandią z dnia 20 grudnia 1963 r. (Trb. 1964, nr 30) i postanowiła uznać roszczenie L. G. na kwotę 300.000 NLG. Komisja podniosła, że dostrzega fakt, iż wiosek L. G. o wypłatę odszkodowania przed Komisją Rozdziału Odszkodowań w zakresie nieruchomości położonej w Warszawie przy ulicy [...] został cofnięty jednak powyższe - zdaniem Komisji - nie zwalnia organu z obowiązku oceny czy niniejsza nieruchomość została objęta postanowieniami układu czy też nie. Zdaniem Komisji z przywołanego wyżej art. 4 ust. 1 ww. układu wynikało bowiem, iż samo uregulowanie przez Rząd Polski odszkodowania zwalniało Państwo Polskie od odpowiedzialności za całość roszczeń holenderskich określonych w poprzedzający przepisach układu. Powyższe oznacza, iż złożenie przez zainteresowanego wniosku o wypłatę odszkodowania czy jego cofnięcie miało irrelewantne znaczenie dla oceny czy Państwo Polskie zostało zwolnione z odpowiedzialności. Dla oceny, czy roszczenia wobec Państwa Polskiego wynikające z nacjonalizacji wygasły rozstrzygające znaczenia miało jedynie spełnienie przesłanek w Artykule 1 ww. układu. W ocenie Komisji Prezydent m.st. Warszawy dokonując oceny kwestii indemnizacji powinien wziąć pod uwagę, okoliczności przyznania odszkodowania przez Holenderską Komisję Rozdziału Odszkodowań w sprawie Polski za nieruchomość położoną przy ul. [...] w Warszawie z uwagi podobieństwo stanu faktycznego obu spraw. Zdaniem Komisji ponownie rozpatrując sprawę organ powinien także poddać pod rozwagę zasadność wystąpienia ze stosownym powództwem z art. 189 k.p.c. do sądu powszechnego. Komisja wskazała, że dokonując analizy materiału zgromadzonego w aktach sprawy powzięła poważne wątpliwości, czy umowa sprzedaży z dnia 14 września 2009 r., mocą której J. S., M. T. i Z. N. mieli nabyć od Y. C., S. G. i V. M. roszczenia do przedmiotowej nieruchomości jest ważna. Zdaniem Komisji celem rozwiania tych wątpliwości, należałoby zbadać treść pełnomocnictwa M. T. do zawarcia tej umowy w imieniu i na rzecz Y. C., S. G. i V. M. Komisja zwróciła przy tym uwagę, że zasadniczo pełnomocnictwo udzielone przez osobę fizyczną wygasa w chwili śmierci mocodawcy. Art. 101 § 2 k.c. stanowi, iż umocowanie wygasa ze śmiercią mocodawcy lub pełnomocnika, chyba że w pełnomocnictwie inaczej zastrzeżono z przyczyn uzasadnionych treścią stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. Komisja podkreśliła, odwołując się do orzecznictwa sądów powszechnych, że błędne jest przyjęcie, iż art. 101 § 2 k.c. przedłuża zdolność prawną mocodawcy i przyznaje mu ją także po śmierci, pozwalając pełnomocnikowi działać w sytuacjach określonych w tym przepisie w jego imieniu i za skutkiem dla niego. Znaczenie tego przepisu wyraża się jedynie w tym, że w określonych w nim sytuacjach pełnomocnik może działać w imieniu spadkobierców zmarłego mocodawcy (Post. SN - Izba Cywilna z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt IV CSK 252/14, OSNC - Zb. dodatkowy 2016 nr B, poz. 22, str. 13). W tym samym postanowieniu Sąd Najwyższy wskazuje, iż nie można przyjmować, iż pełnomocnik działa w imieniu mocodawcy, tak jakby pozostawał on nadal przy życiu, stoją temu bowiem na przeszkodzie przepisy art. 8 i 922 § 1 KC. Z pierwszego z nich wynika, że zdolność prawna osoby fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci, z drugiego natomiast, że prawa i obowiązki majątkowe zmarłego z chwilą jego śmierci przechodzą na spadkobierców.
Istnienie stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa może zatem uzasadniać działanie pełnomocnika jedynie w imieniu spadkobierców zmarłego mocodawcy (Post. SN - Izba Cywilna z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt IV CSK 252/14, OSNC - Zb. Dodatkowy 2016 nr B, poz. 22, str. 13). Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy M. T. zawierając umowę sprzedaży w dniu 14 września 2009 roku oświadczyła, że w imieniu własnym oraz w imieniu Y. C., S. G. i V. M. sprzedaje M. T. i Z. N. i J. S. całe przysługujące jej mocodawcom udziały w prawach i roszczeniach do nieruchomości położonej w Warszawie przy ulicy [...]. Zdaniem Komisji materiał dowodowy daje także podstawy do przypuszczeń, iż w dniu zawarcia ww. umowy mocodawczyni V. M. już nie żyła. Komisja wskazała, że jakkolwiek w aktach sprawy brak jest urzędowych dokumentów wskazujących na fakt i datę śmierci ww. osoby, jednak na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy można z dużym prawdopodobieństwem stwierdzić, iż V. M. zmarła w 2008 r. Mając na względzie powyższe Komisja stwierdziła, że przedmiotowa umowa sprzedaży w części dotyczącej udziału V. M. może okazać się nieważna. Komisja podkreśliła, że stroną umowy nie mogła być osoba, która nie istnieje. Jest to bowiem sprzeczne z treścią art. 8 k.c. w zw. z art. 58 § 1 k.c. Zdaniem Komisji ważność przedmiotowej czynności prawnej może budzić wątpliwości także z innych względów. Komisja dostrzega, iż przedmiotową czynność prawną można uznać za dokonaną z naruszeniem zakazu z art. 108 k.c. tj. przekraczającą zakres umocowania. Stroną ww. umowy byli następcy prawni dawnego właściciela reprezentowani przez pełnomocnika w osobie M. T. oraz M. T. działająca we własnym imieniu. Komisja wskazała, że stosownie do treści art. 108 k.c. pełnomocnik nie może być drugą stroną czynności prawnej, której dokonuje w imieniu mocodawcy, chyba że co innego wynika z treści pełnomocnictwa albo że ze względu na treść czynności prawnej wyłączona jest możliwość naruszenia interesów mocodawcy. Jakkolwiek powyższe nie determinuje, iż czynność ta jest bezwzględnie nieważna, lecz pozostaje w stanie bezskuteczności zawieszonej - tj. jej ważność uzależniona jest od potwierdzenia przez mocodawcę w trybie art. 103 k.c. (M. Pazdan, w: Pietrzykowski, Komentarz, 2015, art. 108, Nb 5, s. 435; J. Strzebinczyk, w: Machnikowski, Gniewek, Komentarz, 2016, art. 108, Nb 5, s. 260). Zdaniem Komisji skoro w materialw zgromadzonym w aktach sprawy brak jest dowodów wskazujących na fakt potwierdzenia przedmiotowej czynności prawnej przez mocodawców, to uzasadniona jest wątpliwości co do ważności umowy, w szczególności gdy uwzględni się fakt śmierci strony umowy. Zdaniem Komisji ponownie rozpoznając sprawę organ powinien także zweryfikować, czy nie doszło do rażącego zachwiania ekwiwalentności świadczeń między stronami umowy, na podstawie której doszło do sprzedaży praw i roszczeń przedmiotowej nieruchomości, a stąd czy są podstawy do uznania ich za sprzeczne z zasadami współżycia społecznego i w konsekwencji za nieważne. Zasadą jest, że ustalenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym następuje w toku postępowania, przy zachowaniu reguł prawa obrony przyznanej przepisami prawa procesowego. Komisja podniosła, że wprawdzie postępowanie przed Komisją jest odrębnym postępowaniem, to nie do przyjęcia jest, że obowiązują w nim inne reguły ochrony interesu prawnego. Interes prawny ma strona (strony) postępowania reprywatyzacyjnego, jednostki, których pozbawiono prawa do udziału w postępowaniu zwykłym oraz jednostki, których interes prawny wynika z następstwa prawnego, zarówno co do stron uczestniczących w postępowaniu, jak i pozbawionych tego udziału (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 329/08).
Ustalając strony postępowania w judykaturze przyjmuje się, iż stronami postępowania dekretowego są nie tylko przeddekretowi właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni, ale także każdy, komu przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, a zatem obecni właściciele lokali (i to zarówno w budynkach dekretowych oraz podekretowych), jak i obecni użytkownicy wieczyści nieruchomości, (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 264/08, z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1110/06, z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 798/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 116/17). Z uwagi na powyższe, za strony postępowania Komisja uznała beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej i zarazem użytkowników wieczystych tj. J. S., M. T., Z. N., obecnego właściciela nieruchomości, tj. Miasto Stołeczne Warszawa reprezentowane przez Prezydenta m.st. Warszawy; obecnych właścicieli wyodrębnionych lokali i obecnych użytkowników wieczystych, tj. J. R., A. R., M. L. i wspólnicy spółkę jawną z siedzibą w [...], A. C., J. C., Z. Z., E. S., C. C., H. M., D. M., M. M., J. K., A. W., L. W., A. K., M. K., A. P., M. P., A. M, D. C., E. C., R. T., A. O., E. S., J. F., M. F., M. B., H. E.
Komisja wskazała także, że stosownie do treści art. 16a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Komisja może wszcząć postępowanie rozpoznawcze w razie wniesienia przez prokuratora sprzeciwu od ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej do organu właściwego do wznowienia postępowania albo uchylenia lub zmiany tej decyzji. W razie wszczęcia postępowania rozpoznawczego, w sprawie o której mowa w ust. 1, prokuratorowi służą prawa strony. Z kolei zgodnie z treścią art. 16b powołanej ustawy prokurator niezwłocznie zawiadamia Komisję o wniesieniu sprzeciwu, o którym mowa w art. 16a ust. 1. W niniejszej sprawie pismem z dnia 27 lutego 2018 r. Komisja została poinformowana, że Prokuratura Regionalna w Warszawie skierowała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie sprzeciw od decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 9 stycznia 2012 r. nr 24/GK/DW/2012 dot. nieruchomości przy ul. [...] a w Warszawie. Z tych względów za stronę niniejszego postępowania Komisja uznała Prokuratora Regionalnego w Warszawie.
Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. T., Z. N., J. S. (skarżący) zaskarżając ją w całości oraz Miasto Stołeczne Warszawa zaskarżając ją w zakresie wybranych fragmentów uzasadnienia.
Skarżący M. T., Z. N., J. S. zaskarżonej decyzji zarzucili:
1. naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a., polegające na uniemożliwieniu stronie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się odnośnie tego materiału w terminie adekwatnym do jego objętości i realnej możliwości zapoznania się z nim, w szczególności uniemożliwienie złożenia uwag dotyczących operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego M. S., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2. naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji kończącej postępowanie w sprawie w sytuacji występowania w niniejszej sprawie przesłanki zawieszenia postępowania, określonej ww. przepisem, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
3. naruszenie przepisu art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. 2017 r. poz. 718 z późn. zm.- zwanej dalej ustawą o Komisji) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. nr 50, poz. 279, zwanego dalej dekretem warszawskim) - poprzez bezpodstawne uchylenie przez Komisję decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 9 stycznia 2012 r. nr 24/GK/DW/2012, wskutek błędnego uznania przez Komisję, iż kontrolowana decyzja reprywatyzacyjna naruszała przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na fakt, iż Prezydent m. st. Warszawy przy rozpoznawaniu wniosku dekretowego nie zbadał przesłanki posiadania;
4. naruszenie przepisu art. 30 ust. 3 ustawy o Komisji, polegające na niepowiadomieniu stron o stwierdzeniu przez Komisję braku ustalenia przesłanki posiadania i w konsekwencji uniemożliwienie stronom udowodnienia tej przesłanki, stosownie do brzmienia tego przepisu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
5. naruszenie przepisu art. 30 ust. 1 pkt. 4b w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 i art. 38 ust. 1 ustawy o Komisji w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego - poprzez bezpodstawne uchylenie przez Komisję decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 9 stycznia 2012 r. nr 24/GK/DW/2012, wskutek błędnego uznania przez Komisję, iż art. 30 ust. 1 pkt 4b wprowadzony ustawą z dnia 26 stycznia 2018 r. (Dz. U. 2018, poz. 431) może być stosowany do decyzji reprywatyzacyjnych wydanych przed dniem wejścia w życie w/w ustawy nowelizującej, tj. przed 14 marca 2018 r.;
6. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności niewyjaśnienie przez organ kiedy sprzedający (spadkobiercy przeddekretowych właścicieli nieruchomości), tj. Y. C., S. G., V. M. otrzymali pełną kwotę za sprzedaż roszczeń do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...], w sytuacji gdy dokładne ustalenie warunków sprzedaży roszczeń do przedmiotowej nieruchomości wpływa na ustalenie czy przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej nastąpiło za świadczenie rażąco niewspółmierne, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
7. naruszenie przepisu art. 30 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt. 3 ustawy o Komisji - poprzez bezpodstawne uchylenie przez Komisję decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 9 stycznia 2012 r. nr 24/GK/DW/2012, wskutek błędnego uznania przez Komisję, iż świadczenie wzajemne otrzymane przez Y. C., S. G., V. M. było rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej;
8. naruszenie art. 75 § 1 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 27 ustawy o Komisji poprzez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego na okoliczności nieprzydatne w niniejszej sprawie, w szczególności nieprzydatne w niniejszej sprawie jest ustalanie wartości rynkowej nieruchomości na dzień 9 stycznia 2012 r., w sytuacji gdy ewentualna wycena wartości nieruchomości powinna być dokonana wg. cen nieruchomości na datę otrzymania pełnej ceny sprzedaży przez sprzedających;
9. naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i wyciągniecie błędnych wniosków ze zgromadzonego materiału dowodowego, polegających na przyjęciu, że M. T. zawierając umowę sprzedaży z dnia 14 września 2009 r. rep. A [...] nie była uprawniona do działania w imieniu Y. C., S. G. i V. M. nawet w przypadku ich śmierci, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
10. naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i wyciągniecie błędnych wniosków ze zgromadzonego materiału dowodowego, polegających na przyjęciu, że umowa sprzedaży z dnia 14 września 2009 r. rep. A [...] została zawarta z naruszeniem zakazu z art. 108 k.c., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżących, kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.
Skarżące Miasto Stołeczne Warszawy zaskarżonej decyzji zarzuciło:
1. naruszenie przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (dalej jako "dekret") w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b w zw. z art. 38 ust. 1 Ustawy poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w tytule pkt. III. 1 (str. 14); w pkt III. 1.1. (str. 14) ..Komisja ustaliła, że w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku dekretowego, Prezydent m.st. Warszawy naruszył przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu (Dz. U. 279 oraz z 1985 r. poz. 99, dalej: (dekret), poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku dekretowego."; w pkt III. 1.4. (str. 15-16) w całości; w pkt III. 1.5. (str. 16) ..Zgodnie z treścią przepisu art. 7 ust. 1 dekretu, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Stosownie do ust. 2 wyżej przywołanego artykułu, gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. w pkt. III.1.6. (17-19) w całości; w pkt. IIL1.7. (str. 19-20) w całości; w pkt III. 1.8. (str. 20) w całości; w pkt III. 1.9. (str. 20-21) w całości; w pkt III. 1.10. (str. 21 -22) w całości; w pkt IILl.l 1 (str. 22) w całości; w pkt III.3.3. "Jak stwierdzono powyżej, po pierwsze. Prezydent m.st. Warszawy naruszył przepisy prawa tzn.: art. 7 w związku z art. 77 § 1 kp.a. i w konsekwencji art. 7 ust. 1 dekretu, poprzez prowadzenie postępowań z uchybieniem zasadom: prawdy obiektywnej, rzetelności oraz ochrony interesu społecznego i sprawiedliwości społecznej. W rozpoznawanym przypadku Prezydent m.st. Warszawy nie ustalił, czy została spełniona przesłanka "posiadania gruntu", o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu.’’' (str. 28); w pkt 5.2. (str. 30-31) w całości; wpkt III.6.1, (str. 31) w całości - wobec uznania przez Komisję, że spełnienie przesłanki posiadania przez dotychczasowego właściciela nieruchomości warszawskiej stanowi warunek sine qua non przyznania prawa użytkowania wieczystego, co skutkowało wadliwym uznaniem przez Komisję, że przy rozpoznawaniu wniosku dekretowego organ nie zbadał okoliczności istotnej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, tj. spełnienia przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela nieruchomości na chwilę złożenia wniosku dekretowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 7 ust. 1 dekretu, zgodna z linią orzeczniczą prezentowaną od początku obowiązywania dekretu do dnia dzisiejszego przez organy dekretowe i sądy administracyjne, znajdująca także potwierdzenie w doktrynie prawa, wskazuje, że przesłanka posiadania nieruchomości nie dotyczyła "dotychczasowych właścicieli gruntu" (stąd nie była badana przy rozstrzyganiu wniosków dekretowych składanych przez właścicieli), a jedynym kryterium oceny zasadności wniosków było spełnienie przesłanki zgodności korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), określonej w art. 7 ust. 2 dekretu, w konsekwencji czego organ nie oceniając tej kwestii i nie zamieszczając rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej nie dopuścił się nieprawidłowości. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że prawidłowość decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 9 stycznia 2012 r. 24/GK/DW/2012 powinna być oceniana z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, a nie na podstawie przepisów wprowadzonych po jej wydaniu, tj. na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r.;
2. naruszenie przepisów art. 107 § 3 k.p.a. i art. 29 ust. 2 Ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 Ustawy w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 12 § 1 w zw. z art. 19-20 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 Ustawy poprzez zawarcie nieprecyzyjnych i wątpliwych wytycznych w uzasadnieniu decyzji, tj. w pkt 111.6.1 (str. 31) w całości; w pkt III.6.3 (str. 33-35) w całości - w sytuacji gdy: 1) przepisu art. 30 ust. 1 pkt 4b Ustawy, stanowiącego podstawę do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej nie można intepretować, jako wprowadzającego nową przesłankę pozytywną uwzględnienia wniosku dekretowego, w sytuacji gdy Ustawodawca dokonując w dniu 26 stycznia 2018 r. zmiany ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa nie zmienił jednocześnie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i nie wprowadził obowiązku badania posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela przy rozpoznawaniu wniosku dekretowego, przez co wytyczne w tym zakresie są całkowicie nieuprawnione; 2) przepis art. 30 ust. 1 pkt 5 Ustawy stanowiący podstawę do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej, nie jest jednocześnie przepisem, który wprowadza nową przesłankę dekretową w postaci zgodności ustanowienia prawa użytkowania wieczystego z interesem społecznym oraz zachowania ekwiwalentności świadczeń w przypadku zbycia praw i roszczeń do nieruchomości warszawskiej, ani nie nakłada na organ obowiązku badania ww. kwestii przy rozstrzyganiu wniosku dekretowego. Ponadto skarżące Miasto zwróciło uwagę, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do ingerowania w zasadę swobody umów i oceniania w świetle zasad współżycia społecznego treści i celu umów sprzedaży roszczeń dekretowych, a także oceniania jej mocy wiążącej. Kompetencje w tym zakresie należą do sądów powszechnych. Miasto zwróciło także uwagę, że Prokuratura stwierdziła już brak przesłanek do podjęcia działań poza karnych w zakresie podważenia ważności umowy zbycia roszczeń z uwagi na ewentualny brak ekwiwalentności świadczeń.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżące Miasto wniosło o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia 26 marca 2019 r. w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym powyżej oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Skarżące Miasto wniosło także o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, tj.:
1. opinii dr hab. K. Z., adw. H. R. oraz adw. S. Z. z dnia 30 września 2017 r. pt. .Analiza art. 7 dekretu warszawskiego w zakresie przesłanki posiadania'' na okoliczność', że przesłanka posiadania wymieniona w art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy odnosiła się wyłącznie do następców prawnych dotychczasowych właścicieli;
2. pisma Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Warszawie z dnia 24 października 2018 r. (znak: RP V Pcr 125.2017, sygn. akt: SD-WS-IL6841.935.2017.KDL) na okoliczność, że Prokuratura Regionalna w Warszawie, po przeprowadzeniu poza karnego postępowania wyjaśniającego, nie znajduje podstaw do podjęcia działań poza karnych i wytoczenia powództwa o ustalenie nieważności umowy sprzedaży praw i roszczeń do nieruchomości warszawskiej z uwagi na ewentualny brak ekwiwalentności świadczeń.
Postanowieniem z 29 października 2019 r. sprawy z powyższych skarg zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 1 ppsa.
W odpowiedzi na skargi Komisja wniosła o ich oddalenie w całości.
W dniu 7 czerwca 2024 r. do tutejszego Sądu wpłynął wniosek Stowarzyszenia Miłośnicy Krajobrazu – Stowarzyszenie Właścicieli Lokali o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu wnosząc jednocześnie o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Komisji i przychylając się do stanowiska Komisji.
Postanowieniem z 11 czerwca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika na prawach strony Stowarzyszenie Miłośnicy Krajobrazu – Stowarzyszenie Właścicieli Lokali.
Na rozprawie w dniu 12 czerwca 2024 r. Sąd dopuścił dowód zawarty w punkcie 2 wniosku na okoliczności tam wskazane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, przede wszystkim zaznaczyć trzeba, iż wydana ona została w postępowaniu prowadzonym przed Komisją do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na podstawie ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718, Dz. U. z 2018 r. poz. 431 z późn. zm. dalej ustawa z 9 marca 2017 r.). Komisja działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718, ze zm. dalej ustawa) w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4a, pkt 4b, pkt 5 ustawy w związku z art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej k.p.a.) w związku z art. 38 ust. 1 ustawy uchyliła decyzję Prezydenta m.st Warszawy z dnia 9 stycznia 2012 r., nr 24/GK/DW/2012 w całości i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi m.st Warszawy.
W ocenie Sądu zarzuty skarg są w zasadzie uzasadnione jednakże z uwagi na treść uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego nie skutkują one uchyleniem zaskarżonej decyzji. Uwzględnienie skargi, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. ai c ppsa. mogłoby mieć znaczenie wówczas, gdy po wycofaniu decyzji z obrotu prawnego, mogłoby to doprowadzić do innego (korzystnego dla skarżących) wyniku sprawy przed Komisją. Tymczasem w niniejszej sprawie z uwagi na treść powołanej uchwały wynik merytorycznej oceny decyzji Prezydenta przy ponownym rozpatrzeniu sprawy byłby tożsamy. Z uwagi zatem na powagę orzeczeń sądowych oraz zasady ekonomii procesu sąd administracyjny nie powinien wydawać wyroku stwarzającego pozory ochrony prawnej.
Przedmiotem decyzji dekretowej z dnia 9 stycznia 2012 r. była nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...], która stanowi działkę ewidencyjną numer [...], położoną w obrębie [...], dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] (dawne oznaczenie wykazem hipotecznym nr [...]). Komisja ustaliła także, że z zaświadczenia Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w Warszawie nr [...] z dnia 2 grudnia 1947 r. wynika, że tytuł własności nieruchomości warszawskiej Nr 10604, uregulowany był jawnym wpisem na imię J. . na mocy aktu kupna z dnia 15 maja 1934 r. Komisja podała, że przed zamknięciem warszawskiego getta J. G. wyemigrował do Australii. W dwa tygodnie po dotarciu do celu podróży, w związku z przewlekłą, chorobą serca, zmarł w dniu [...] sierpnia 1941 r. Pierwsza żona wyżej wymienionego, tj. B. G. z domu E., zmarła w dniu [...] sierpnia 1941 r. w getcie. W Australii zmarły pozostawił żonę z drugiego małżeństwa – M. G. oraz czterech synów z pierwszego małżeństwa: M. G., M. G., S. G. i L. G. Jeden z synów dotychczasowego właściciela z pierwszego małżeństwa, tj. dr L. G. wyjechał do Holandii. Komisja podała następnie, że w skład masy spadkowej po J. G. weszło między innymi prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem z dnia 28 października 1948 r., sygn. akt I Sp 867/48, Sąd Grodzki w Warszawie stwierdził, iż spadek po J. G., synu Z. i F. z domu T., zmarłym w dniu [...] sierpnia 1941 r. nabył w całości jego syn L. G.
Komisja ustaliła następnie, że w dniu 15 grudnia 1947 r. adwokat L. S., występując w charakterze pełnomocnika dr. L. G., złożył wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, a także uiścił opłatę manipulacyjną w wysokości 3.000 ówczesnych złotych. Te okoliczności nie były kwestionowane. Nie jest także sporne, że nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...] była objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279, dalej: dekret). Z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu, nieruchomości warszawskie, w tym nieruchomość przy ul. [...], na podstawie art. 1 dekretu, przeszły na własność Gminy m. st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa. Komisja pominęła w ustaleniach informację, że objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy nastąpiło w dniu 16 czerwca 1947 r. tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 10 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy – na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112) wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej. Termin zgłoszenia skutecznego wniosku upływał w dniu 16 grudnia 1947 r. Zatem wniosek dekretowy został złożony w terminie, co nie zostało w toku postępowania zakwestionowane.
Nie są kwestionowane ustalenia Komisji dotyczące zbycia roszczeń i praw dekretowych jak również nie jest kwestionowany ustalony przez Komisję przebieg postępowania dekretowego. Skarżący kwestionują dokonaną przez Komisję ocenę prawną ustalonego stanu faktycznego oraz kwestionują prawidłowość przebiegu postępowania przed Komisją zaś Miasto Stołeczne jak już wskazano kwestionuje wyłącznie wybrane fragmenty uzasadnienia.
Sąd zwraca także uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 31 sierpnia 2022 r. w sprawie I OSK 904/19 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, oddalił skargi oraz oddalił skargę kasacyjną Miasta Stołecznego Warszawy. W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, że "W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację należało przyznać Sądowi I instancji, że Minister Finansów nie miał podstaw do tego, by umorzyć postępowanie w sprawie zastosowania ustawy z 1968 r. w stosunku do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...]. Minister Finansów miał obowiązek rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty i wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę. Tym samym należy zgodzić się z Sądem I instancji, że Minister Finansów wydając decyzję o umorzeniu postępowania, w sytuacji gdy nie było przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia, naruszył art. 105 § 1 K.p.a. Nie można jednak podzielić oceny Sądu Wojewódzkiego, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Naczelny Sąd Administracyjny uznał w rezultacie. że Sąd I instancji ustalił prawidłowo, że "jak wynika z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach administracyjnych, L. G. uzyskał obywatelstwo holenderskie 10 lipca 1954 r. W związku z powyższym, w ocenie Sądu I instancji, prawidłowe są ustalenia Ministra, że skutkami układu nie została objęta przedmiotowa nieruchomość stanowiąca jego własność, a więc nie można mu zarzucić naruszenia przepisów ustawy z 1968 r. Sąd I instancji wskazał, że wprawdzie Minister błędnie utożsamiał przejęcie nieruchomości z datą wydania przez Prezydenta m.st. Warszawy orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej do jej gruntu z 30 marca 1950 r., utrzymanego w mocy decyzją Ministerstwa Budownictwa z 16 listopada 1950 r., jednak powyższe uchybienie pozostaje bez wpływu na prawidłowe ustalenie, że skutki Układu nie dotyczą L. G. w odniesieniu do nieruchomości przy ul. [...]. Bez znaczenia w tej sytuacji pozostaje fakt przyznania L. G. przez Komisję Rozdziału Odszkodowań decyzją z 23 marca 1970 r. odszkodowania za inne nieruchomości niż nieruchomość położona przy ul. [...], jak również okoliczność, czy L. G. zrzekł się praw i roszczeń do tej nieruchomości". Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie było podstaw do uchylenia decyzji organu ale tym samym kwestie dotyczące objęcia przedmiotowej nieruchomości układem indemnizacyjnym zostały prawomocnie przesądzone i obecnie nie mogą budzić wątpliwości. W związku z tym wytyczne Komisji w tym zakresie nie są dla Prezydenta m.st. Warszawy wiążące.
W ocenie Sądu, przed dokonaniem szczegółowej oceny zasadności złożonych w niniejszej sprawie skarg przypomnieć także należy, że na podstawie ustawy z dnia 3 stycznia 1945 r. o trybie wydawania dekretów z mocą ustawy (Dz. U. R. P. Nr 1, poz. 1) w dniu 26 października 1945 r. uchwalony został dekret o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Podstawowym założeniem dekretu była komunalizacja wszystkich gruntów w granicach m.st. Warszawy. Przejęcie to miało umożliwić racjonalną odbudowę stolicy i nieskrępowane zaplanowanie jej rozbudowy, przy jednoczesnym uniknięciu różnorodnych problemów, takich jak: brak dokumentów hipotecznych, nieobecność właścicieli lub ich spadkobierców, brak znaków granicznych i planów działek, długotrwałe procesy wywłaszczeniowe i sądowe. Przepis art. 1 dekretu stanowi, że w celu umożliwienia racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy i dalszej jej rozbudowy zgodnie z potrzebami Narodu, w szczególności zaś szybkiego dysponowania terenami i właściwego ich wykorzystania, wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przechodzą z dniem wejścia w życie niniejszego dekretu na własność gminy m.st. Warszawy. Nie budzi żadnych wątpliwości, że w celu odbudowy zniszczonej niemal całkowicie Warszawy niezbędne było wprowadzenie instrumentów prawnych dających podstawę do przejęcia z mocy prawa niezbędnych do odbudowy stolicy terenów. Dlatego też prowadzenie wielu czasochłonnych postępowań wywłaszczeniowych w odniesieniu do poszczególnych nieruchomości było nie do pogodzenia z koniecznością szybkiej odbudowy stolicy. Niewątpliwie dla ówczesnego ustawodawcy nadrzędność interesu obudowy Warszawy nad interesem właścicieli nieruchomości była oczywista. Podkreślić przy tym należy, że dekret nie zawierał regulacji, które wskazywałyby na jego wywłaszczeniowy charakter. Celem dekretu nie była zmiana stosunków własnościowych na terenie stolicy. W istocie był on pomyślany jako przedpole planistycznych działań dla władz odbudowy m.st. Warszawy, a nie nacjonalizacji wszystkich nieruchomości na terenie stolicy w jej przedwojennych granicach. Nacjonalizacja była jedynie środkiem realizacji, a nie celem dekretu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1942/09 oraz z dnia 21 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 168/11). Zgodnie z treścią dekretu grunty niepotrzebne do realizacji odbudowy i rozbudowy miasta miały być, pod pewnymi warunkami, zwrócone poprzednim właścicielom, jeżeli wyrażą taką wolę, na tzw. własność czasową (obecnie użytkowanie wieczyste). Przedstawione teoretyczne założenia dekretu zostały jednak wypaczone przez organy go stosujące. Także z przyczyn leżących po stronie ustawodawcy znaczna część osób, które utraciły własność nieruchomości na mocy dekretu z 26 października 1945 r., nie otrzymała w zamian za przejęte nieruchomości obiecanego w dekrecie odszkodowania (art. 9 dekretu).
Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji na wstępie należy także wskazać, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości stanowił art. 7 ust. 1 i 2 omówionego dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zgodnie z brzmieniem art. 7 dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (ust. 1). Gmina uwzględnić miała wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodziło o osoby prawne - ponadto gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostawało w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej (ust. 2).
Dokonując oceny prawidłowości wydanej decyzji w kontekście skargi m.st. Warszawy, wyjaśnić należy także, że w ocenie Sądu dopuszczalna jest możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego jedynie uzasadnienia decyzji lub jego części, z uwagi na rolę, jaką spełnia ono w ramach dokonanego przez organ rozstrzygnięcia. Nie zmienia to jednak faktu, że brak jest dotychczas pełnej zgodności co do określenia zakresu (przedmiotu) zaskarżenia w takim przypadku, a także powiązanego z nim zakresu kompetencji kasacyjnych sądu w razie uwzględnienia skargi. Istota rozbieżności w poglądach sprowadza się do kwestii, czy jest dopuszczalne wniesienie skargi skierowanej jedynie przeciwko uzasadnieniu decyzji administracyjnej - z wyłączeniem kwestionowania samego rozstrzygnięcia, a w rezultacie, czy jest dopuszczalne uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie jej uzasadnienie (zob. Turski, "Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie uzasadnienie lub jego fragmenty" ZNSA 1 (70) 2017). Odnosząc się zatem do skargi miasta stołecznego Warszawy, Sąd wskazuje, że w pełni podziela pogląd wyrażony przez tutejszy sąd w wyroku z 17 listopada 2018 r., I SA/Wa 920/18, w którym odrzucono koncepcję, że w razie uznania za zasadną skargi o zakresie zaskarżenia zawężonym przez skarżącego tylko do uzasadnienia danej decyzji, sąd jest władny uchylić tę decyzję wyłącznie w części dotyczącej uzasadnienia, pozostawiając w obrocie prawnym osnowę decyzji.
Zdaniem sądu ani rozstrzygnięcie, ani uzasadnienie nie mogą funkcjonować samodzielnie, niezależnie od siebie, w obrocie prawnym. Uzasadnienie nie może więc być wyeliminowane z tego obrotu przez sąd administracyjny bez jednoczesnego wyeliminowania rozstrzygnięcia. Takie orzeczenie rodziłoby niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne (zob. J. Turski, "Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji administracyjnej w części obejmującej uzasadnienie lub jego fragmenty", ZNSA 1(70)/2017). W przypadku wadliwości całego uzasadnienia decyzji, z powodu niewzruszenia przez sąd rozstrzygnięcia decyzji, stałoby się ono prawomocne, a ponownie wydana decyzja jako całość – z niepoddaną kontroli sądowoadministracyjnej prawomocną osnową oraz wydanym w toku ponownego rozpoznania sprawy uzasadnieniem – byłaby dotknięta nieważnością jako powtórzone orzeczenie w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).
W ocenie sądu, skarga skierowana tylko przeciwko części uzasadnienia powinna zostać oddalona (art. 151 p.p.s.a.), jeśli wady wskazanych fragmentów uzasadnienia, nie mają wpływu na wynik sprawy. Wówczas wyrok sądu, jeśli stanie się prawomocny, na podstawie art. 170 i art. 171 p.p.s.a., ukształtuje prawidłowe motywy rozstrzygnięcia. Jak podkreśla się w orzecznictwie "Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku" (wyrok NSA z 6 lutego 2018 r., II FSK 224/16, LEX nr 2465037). Podnosi się także, że "Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyrażona w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Pomimo że opisany stan związania ograniczony jest, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów, nie oznacza to, że dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie należy się kierować treścią uzasadnienia" (wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r., I GSK 518/16, LEX nr 2501225).
Podkreślić także należy, że zdaniem Sądu orzekającego nie ma prawnej możliwości wyizolowania przepisów dekretu z obowiązującego systemu prawa. Niewątpliwie w założeniach twórców tego aktu nie miał on obowiązywać przez ponad półwiecze. Jednak skoro rzeczywistość okazała się bardziej skomplikowana niż wyobraźnia ustawodawcy, to trzeba przepisy tego aktu prawnego rozpatrywać z uwzględnieniem jego miejsca w całym systemie prawa, którego przepis ten jest częścią. Brak jest bowiem podstaw prawnych do całkowitego wyalienowania tej regulacji prawnej z systemu prawa. Skoro zatem dekret, tak jak każda obowiązująca regulacja prawna, stanowi element systemu prawa obowiązującego w Polsce, to nie można jego zapisów analizować, rozumieć i stosować w oderwaniu od pozostałych norm tego systemu. Dlatego też rozpoznawanie tzw. wniosków dekretowych, często po ponad 60 latach od ich złożenia, związane jest z licznymi problemami zarówno prawnymi, jak i faktycznymi, w tym przede wszystkim dowodowymi. Podstawową jednak przyczyną istniejących problemów, co należy stanowczo podkreślić, jest brak do dnia dzisiejszego, pomimo podejmowanych kilku prób, ustawowego uregulowania kwestii możliwości zwrotu w naturze lub możliwości uzyskania obiecanego przez ustawodawcę w dekrecie odszkodowania za przejęte nieruchomości warszawskie, czyli brak tzw. ustawy reprywatyzacyjnej.
Jak już wskazano wyżej, ustalony w sprawie stan faktyczny nie jest w zasadzie sporny.
Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich wskazała art. 29 ust. 1 pkt 2-4, w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2267), w związku z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zgodnie z treścią powołanych przepisów art. 29 ust. 1 pkt 3 i art. 30 ust. 1 pkt 4a, pkt 4b i pkt 5 ustawy Komisja w wyniku postępowania rozpoznawczego wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy decyzję reprywatyzacyjną albo uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo, uchylając tę decyzję, umarza postępowanie w całości albo w części, albo uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości albo w części i zawiesza postępowanie w przypadku przeszkody uniemożliwiającej dalsze prowadzenie postępowania i wydanie decyzji, albo uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał ostateczną decyzję reprywatyzacyjną, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, albo stwierdza nieważność decyzji reprywatyzacyjnej lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego lub w przepisach szczególnych, albo w razie, gdy decyzja reprywatyzacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne, stwierdza wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa i wskazuje okoliczności, z powodu których nie można jej uchylić. Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo stwierdzono inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności jeżeli stroną postępowania o wydanie decyzji reprywatyzacyjnej była osoba, która nie była osobą uprawnioną w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu, osobę uprawnioną reprezentował kurator ustanowiony dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, a nie było podstaw do jego ustanowienia, ustanowiono kuratora spadku działającego w imieniu osoby nieżyjącej lub z naruszeniem przepisów o dziedziczeniu, w tym przepisów dotyczących dziedziczenia spadków wakujących lub nieobjętych, lub stwierdzono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stosownie z kolei do treści art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Komisja uchyla decyzję reprywatyzacyjną, jeżeli przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności jeżeli nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej.
Przypomnieć raz jeszcze należy, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 powołanego dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.
W uzasadnieniu wydanej decyzji Komisja wyjaśniła, że w jej ocenie decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa w związku z art. 7 ust. 1 dekretu, poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku dekretowego. Pominięcie okoliczności posiadania gruntu przez byłych właścicieli w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej nie spełnia wymogów z art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 kpa. W tej sytuacji Komisja stwierdziła inne naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. wydanie w dniu 9 stycznia 2012 r. decyzji reprywatyzacyjnej nr 24/GK/DW/2012, pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowych właścicieli dekretowych (art. 30 ust. 1 pkt 4a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r. oraz art. 7 ust. 1 dekretu). Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1482/00, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt Kp 3/15 oraz na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/WA 1942/09, Komisja wskazała, że w jej ocenie ustawodawca wykluczył z kręgu uprawnionych do złożenia wniosku osoby, które nie posiadały gruntu w dacie jego złożenia. Komisja dowodziła, że wolą prawodawcy było przyznanie roszczenia restytucyjnego wnioskodawcom, którzy mimo przejścia własności gruntu na podmiot publiczny i mimo formalnego objęcia przezeń gruntu w posiadanie, zachowali faktyczne władztwo nad gruntem. W założeniu prawodawcy zatem roszczenie nie przysługiwało dotychczasowemu właścicielowi, jeśli nie władał gruntem.
Komisja uznała także, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła przesłanka z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., stanowiąca podstawę do wydania decyzji uchylającej decyzję reprywatyzacyjną w całości, gdyż przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej. Komisja w wytycznych zaleciła także zbadanie objęcia przedmiotowej nieruchomości układami indemnizacyjnymi. Ta okoliczność została jednak wyjaśniona i wytycznymi w tym zakresie Prezydent nie jest również związany.
W ocenie Sądu oba zaprezentowane wyżej stanowiska nie zasługują na aprobatę.
Zdaniem Sądu wykładni art. 7 ust. 1 dekretu nie można dokonywać z perspektywy art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Celem nadzoru judykacyjnego Komisji w postępowaniu rozpoznawczym jest wyjaśnienie nieprawidłowości i uchybień, jakie miały miejsce w postępowaniu przeprowadzonym przez Prezydenta m.st. Warszawy, który to organ wydał decyzję reprywatyzacyjną. Weryfikacja tej decyzji odbywa się albo z uwzględnieniem stanu z daty jej wydania albo z uwzględnieniem dowodów, okoliczności, skutków, które ujawniły się po jej wydaniu. W żadnym razie art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b powołanej ustawy jako przepis stanowiący podstawę prawną wydanej decyzji nie może być traktowany jako wprowadzający z mocą wsteczną dodatkowe, nieistniejące dotąd przesłanki, od których spełnienia zależy prawidłowe rozpatrzenie sprawy z zastosowaniem przesłanek przewidzianych treścią art. 7 dekretu. Podkreślić należy, że prawodawca zaniechał nowelizacji dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy mimo istotnych zmian przepisów prawa, jakie były na przestrzeni ponad 70 lat wprowadzane do obowiązującego porządku prawnego. Dlatego też art. 7 ust. 1 dekretu nie można interpretować, kierując się tylko literalnym brzmieniem tego przepisu. Wyjaśnienie jego treści nie może bowiem abstrahować od przyczyn wydania dekretu, jego kontekstu politycznego, społecznego oraz w szczególności treści regulacji prawnych współistniejących i przyjętych w innych obowiązujących wówczas przepisach prawa, które wspólnie tworzyły ówczesny porządek prawny.
W dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego na terenie m.st. Warszawy w zakresie regulacji stosunków prawnorzeczowych obowiązywały przepisy zawarte w Kodeksie Napoleona oraz prawo o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia 26 kwietnia 1818 r., w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Komisarza Generalnego Ziem Wschodnich z dnia 3 sierpnia 1919 r. (Dz. U. RP z 1928 r. Nr 53, poz. 510). Z treści tych przepisów wynika, że przeddekretowy właściciel nieruchomości ujawniony w księdze hipotecznej mógł udowodnić swoje prawo jako strona w postępowaniu dekretowym przez złożenie stosownego dokumentu z księgi hipotecznej w postaci świadectwa wystawionego przez Wydział Hipoteczny Sądu Okręgowego w Warszawie. Podkreślić należy, że dekret nie odbierał dotychczasowemu właścicielowi posiadania nieruchomości. Objęcie gruntu warszawskiego w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy miało charakter jedynie formalny, a prawo przewidywało domniemanie prawne, że osoba posiada rzecz jako jej samoistny posiadacz stosownie do treści art. 2230 Kodeksu Napoleona. Kiedy natomiast na nieruchomości znajdował się w dacie wejścia w życie dekretu budynek nadający się do naprawy, dotychczasowy właściciel pozostawał nadal jego właścicielem (art. 5 dekretu). Także osoby reprezentujące prawa dotychczasowego właściciela np: pełnomocnik lub kurator dla osoby nieobecnej, mogły wykazać swe prawa w dekretowym postępowaniu administracyjnym poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa lub orzeczenia sądowego stosownie do art. 11 i art. 13 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 41 ze zm.). Jednakże zauważenia wymaga, że w sytuacji, gdy wnioski dekretowe składali prawni następcy właściciela nieruchomości, którzy nie mogli już ujawnić swych praw własnościowych do nieruchomości zapisanej w księdze hipotecznej po wejściu w życie dekretu, sytuacja wymagała odrębnego postępowania. W ówczesnych przepisach dotyczących spraw spadkowych istniała instytucja tzw. objęcia spadku zawarta w art. 724 Kodeksu Napoleona w zw. z art. 29, art. 41 § 1, art. 557 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego z dnia 29 listopada 1930 r. (Dz. U. z 1932 r. Nr 112, poz. 934 ze zm.). Z kolei porządek dziedziczenia był uzależniony od tego, do jakiej kategorii spadkobierców należał prawny następca właściciela nieruchomości. Pozycję uprzywilejowaną mieli tzw. dziedzice prawi, którzy obejmowali spadek z mocy samego prawa na podstawie art. 724 Kodeksu Napoleona, podobnie jak dziedzice uprawnieni do majątku na mocy zapisu testamentowego o którym mowa w art. 1004 tego Kodeksu. Pozycja małżonka zmarłego właściciela, jego dzieci naturalnych oraz Państwa jako tzw. spadkobierców nieporządkowych była słabsza. Ta druga kategoria osób mogła objąć spadek pod warunkiem uzyskania orzeczenia sądu o wprowadzeniu w posiadanie zgodnie z art. 724 Kodeksu Napoleona. Analogicznie w przypadku osób zyskujących zapis ogólny, którzy nie byli dziedzicami testatora, także należało uzyskać sądowy nakaz o wprowadzeniu w posiadanie (art. 1006 w zw. z art. 1008 Kodeksu Napoleona). Przepisy ustawy hipotecznej w art. 127 i art. 128 wymagały, aby następca prawny właściciela nieruchomości wylegitymował się przed sądem prowadzącym księgi hipoteczne dokumentami potwierdzającymi jego prawo do spadku (jeżeli do spadku należała nieruchomość zapisana w księdze hipotecznej). Wobec opisanego wyżej stanu prawnego istniejącego na terenie Warszawy w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego w zakresie praw spadkowych, ustawodawca dekretowy zasadnie założył, że w sytuacji, gdy wnioski dekretowe obok właścicieli złożą osoby, które będą podawały się za spadkobierców dotychczasowego właściciela nieruchomości, zostaną one zweryfikowane przez organ rozpatrujący te wnioski pod kątem bycia stroną tego postępowania, jeżeli udowodnią swe prawa do spadku właśnie poprzez przedłożenie stosownego orzeczenia sądu o wprowadzeniu w posiadanie. Było to w ówczesnym stanie prawnym uzasadnione, bowiem brak wprowadzenia prawnego następcy w posiadanie spadku mógł świadczyć o tym, że spadek ma status tzw. spadku wakującego w rozumieniu art. 811 Kodeksu Napoleona, który wprowadzał domniemanie, że spadek opuszczony jest spadkiem wakującym. Taka sytuacja rodziła bowiem problem, czy kurator będący reprezentantem masy spadkowej a nie spadkobiercy (art. 813 tego Kodeksu) może w ramach swych kompetencji inicjować postępowanie dekretowe, nie mając na to wyraźnej zgody spadkobiercy, skoro ówczesne przepisy postępowania administracyjnego nie zawierały odpowiednika obecnego art. 30 § 5 kpa. Analogiczna sytuacja dotyczyła prawnych następców singularnych właściciela nieruchomości, którzy po wejściu w życie dekretu, a przed złożeniem wniosku dekretowego, nabyli roszczenia dekretowe do nieruchomości niezabudowanej albo roszczenia dekretowe do nieruchomości zabudowanej budynkiem nadającym się do naprawy wraz z prawem własności budynku przeddekretowego. Co do tej grupy osób prawodawca założył, że organ administracji uczyni stroną postępowania te z nich, które wykażą, że nabyły te prawa od dotychczasowego właściciela i że przedmiot tychże praw został im wydany (art. 711 Kodeksu Napoleona w zw. z art. 300 § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. - Kodeks zobowiązań - Dz. U. Nr 82, poz. 598 ze zm.). W ocenie Sądu, dekretowe postępowanie administracyjne miało w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy istnieje osoba legitymowana do nabycia objętego wnioskiem dekretowym prawa jako strona postępowania, a jeżeli tak, to w drugiej kolejności rozstrzygnąć, czy planistyczne przeznaczenie gruntu pozwoli na ustanowienie tego prawa na rzecz ubiegającego się podmiotu poprzez zawarcie w późniejszym czasie stosownej umowy. Treść art. 7 dekretu warszawskiego świadczy zatem o tym, że w pierwszym etapie postępowania o ustanowienie prawa zabudowy czy wieczystej dzierżawy zasadnicze znaczenie miało udokumentowanie przez prawnego następcę właściciela nieruchomości przesłanki "posiadania" w rozumieniu posiadania przez niego legitymacji do bycia stroną w postępowaniu zainicjowanym w oparciu o wskazany przepis, nie zaś jak uważa Komisja, wykazanie faktycznego władania rzeczą. Z prawnego punktu widzenia, w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego istotnym było, aby prawny następca właściciela nieruchomości posiadał stosowne dokumenty potwierdzające jego prawo - np. w postaci wprowadzenia w posiadanie - także z uwagi na inne okoliczności, skutkujące jego udziałem w licznych postępowaniach administracyjnych. W ówczesnych realiach, jeżeli nie żył dotychczasowy właściciel gruntu, jego prawny następca był adresatem licznych wystąpień organu. Jeżeli na gruncie był budynek mieszkalny nadający się do zamieszkiwania, brał udział w procedurze przydziału mieszkań (dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 7 września 1944 r. o komisjach mieszkaniowych - Dz. U. Nr 4, poz. 18). Brał udział w procedurze protokolarnego obejmowania gruntu przez gminę m.st. Warszawy (§ 5 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy - Dz. U. Nr 16, poz. 112), mógł być adresatem czynności i aktów władzy, jeżeli chodzi o zabranie przedmiotów znajdujących się na gruncie, usunięcie gruzu z gruntu, rozbiórkę budynku zniszczonego, naprawę budynku uszkodzonego (art. 2 i art. 6 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz art. 2 oraz art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny - Dz. U. Nr 50, poz. 281). Zrozumiałym i uzasadnionym był w takiej sytuacji fakt, że następca prawny dotychczasowego właściciela, już na etapie składania wniosku dekretowego, winien był wykazać, w oparciu o stosowne dokumenty, swoją czynną legitymację do bycia stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 9 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem. Brak wykazania przez wnioskodawcę swego interesu prawnego powodował wydanie decyzji głównej kończącej sprawę w danej instancji, ale nierozstrzygającej o istocie sprawy stosownie do art. 72 ust. 2 tego rozporządzenia. Zdaniem Sądu, na tym etapie administracyjnego rozpoznania sprawy nie mogła być zatem rozpatrywana przesłanka posiadania rozumiana w sensie cywilistycznym. Uwzględnienie przez organ gminy w postępowaniu administracyjnym wniosku o przyznanie prawa zabudowy czy wieczystej dzierżawy nie było tym samym determinowane wykazaniem faktycznego władania gruntem. Gdyby tak było, przesłanka posiadania powinna była być wprost wymieniona w art. 7 ust. 2 dekretu jako jedna z merytorycznych przesłanek rozstrzygnięcia, a tak nie jest. Powyższe wywody prowadzą do jednoznacznego wniosku, że posiadanie nieruchomości przez następcę prawnego przeddekretowego właściciela nieruchomości przesądzało o jego legitymacji procesowej i byciu stroną postępowania zainicjowanego wnioskiem dekretowym. Wprowadzenie w posiadanie stanowiło instytucję potwierdzającą prawo własności, a nie stricte posiadanie w sensie cywilistycznym. Zamysłem ustawodawcy było zatem, żeby dekretowe posiadanie, o którym mowa w art. 7 ust. 1, odnosiło się jedynie do prawnych następców dotychczasowego właściciela, po to by mogli oni wykazać się stosownymi dokumentami o wprowadzeniu ich w posiadanie gruntu, nie odnosiła się ona natomiast do fizycznego władania gruntem. Takie rozumienie posiadania oraz wprowadzenia w posiadanie usankcjonowało późniejsze prawodawstwo, po dniu 1 stycznia 1947 r. Przesłanka "posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu została pominięta nawet jako wymóg dopuszczalności złożenia wniosku dekretowego. W dniu 1 stycznia 1947 r. nastąpiła unifikacja prawa cywilnego. Radykalnej zmianie uległy przepisy z zakresu prawa spadkowego i prawa rzeczowego. Skutkiem tej zmiany była likwidacja ścisłej zależności między posiadaniem i nabyciem praw spadkowych oraz między posiadaniem i nabyciem oraz wykonywaniem prawa rzeczowego do gruntu. Z art. IX i art. XXI dekretu z dnia 8 października 1946 r. Przepisy wprowadzające prawo spadkowe (Dz. U. Nr 60, poz. 329) oraz art. 186 dekretu z dnia 8 listopada 1946 r. o postępowaniu spadkowym (Dz. U. Nr 63, poz. 346) wynikało, że wprowadzenie spadkobiercy w posiadanie na podstawie Kodeksu Napoleona zastąpione zostało stwierdzeniem przez sąd spadku praw do spadku w postępowaniu spadkowym. Przesłanka "posiadania" nie miała także wpływu na późniejsze prawodawstwo odnośnie gruntów warszawskich, orzecznictwo organów administracji i sądów administracyjnych, co szeroko zostało omówione w wyrokach tutejszego sądu z dnia 22 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2145/18 oraz sygn. akt I SA/Wa 2146/18. Odmienne stanowisko było wyrażane w orzecznictwie jedynie sporadycznie.
W ocenie Sądu analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji Komisji dowodzi wadliwego rozumienia przez ten organ instytucji prawnej posiadania w kontekście art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i w tym zakresie zarzuty skarg są uzasadnione. Nawet przyjmując hipotetycznie za słuszny prezentowany przez Komisję pogląd, że przesłanka "posiadania" zawarta w art. 7 ust. 1 dekretu dotyczyła nie tylko następców prawnych hipotecznego właściciela nieruchomości, ale i jego samego, nie można się zgodzić z postulowanym przez Komisję rozumieniem samego pojęcia "posiadania". Rozważając skuteczność złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, a od 1947 r. prawa własności czasowej pod kątem przesłanki posiadania gruntu w momencie wnoszenia wniosku wskazać należy, że spełnienie tego warunku nie może być rozumiane jako wykonywanie faktycznego władztwa nieruchomością i jego manifestowanie wobec innych. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego i doktrynie poglądem, o posiadaniu rzeczy decyduje sama możliwość korzystania z niej, nie zaś faktyczne korzystanie, a władztwo faktyczne nad rzeczą będące jej posiadaniem nie musi wyrażać się w formie gospodarczo efektywnej. Zmiana formy gospodarowania na nieruchomości lub nawet przejściowe zaprzestanie wykorzystywania jej w sposób efektywny ekonomicznie samo w sobie nie musi oznaczać, że dotychczasowy władający nią utracił atrybuty posiadania, to jest corpus i animus charakteryzujące posiadacza (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 4 marca 2016 r. sygn. akt I CSK 519/15 oraz z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt V CSK 15/17). Analogicznie posiadanie postrzegane było na tle przepisów Kodeksu Napoleona obowiązującego na obszarze m.st. Warszawy w dacie wejścia w życie dekretu. Jak wyjaśnił to Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt I CSK 509/17 w świetle art. 2228 przywołanego Kodeksu, utratę władztwa można rozważać dopiero wtedy, gdy posiadacz, który nie może rzeczą władać osobiście, utraci możliwość posiadania pośredniego przez inną osobę. Samo natomiast pojęcie ciągłości posiadania - na co zwracano uwagę już w przedwojennym orzecznictwie Sądu Najwyższego - nie wymaga, aby dzierżenie lub używanie rzeczy trwało ustawicznie w każdym momencie i bez żadnych przerw, gdyż byłoby to niemożliwe do wykonania (orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 10 stycznia 1934 r. sygn. akt I C 873/33). Takie rozumienie instytucji prawnej posiadania pozostawało także aktualne na gruncie obowiązujących od 1 stycznia 1947 r. przepisów dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319 ze zm.), który w tej materii powielał w istocie unormowania Kodeksu Napoleona. Przyjmując zatem, że władzę faktyczną nad rzeczą ma nie tylko ten, kto z niej rzeczywiście, efektywnie korzysta, ale także ten, kto ma tylko możliwość takiego korzystania, choćby nie czynił z niej użytku, nie sposób podzielić poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016 r. sygn. akt Kp 3/15 (przywoływanego przez Komisję), że prawo do skutecznego złożenia wniosku dekretowego, prawodawca przyznał "tylko tym osobom, które - mimo przejścia własności gruntu na podmiot publiczny w posiadanie - zachowały faktyczne władztwo nad gruntem, które mogło przejawiać się w różny sposób (np. (współ)decydowania i (współ)finansowania odbudowy, zachowania lokalu i zamieszkiwania w nim, płacenia danin publicznych)". Przesłanka "posiadania gruntu" przez byłego właściciela, o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu byłaby bowiem spełniona także w sytuacji, gdy były właściciel wprawdzie w dacie składania wniosku gruntem efektywnie nie władał, ale samej możliwości władania nim w sposób faktyczny nie został pozbawiony (np. w następstwie wydania w stosunku do niej orzeczenia o niezwłocznym objęciu nieruchomości w trybie 22 § 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym - Dz. U. Nr 86, poz. 776 i rozpoczęcia na niej inwestycji) oraz owego prawa się nie zrzekł. Powyższa dokonana przez Sąd analiza prowadzi do wniosku, że organ dekretowy nie był zobowiązany, wbrew stanowisku Komisji, do ustaleń co do faktycznego sposobu wykonywania posiadania przez byłego właściciela nieruchomości. Prezydent m.st. Warszawy wytycznymi w tym zakresie nie jest związany.
Jedynie na marginesie wyjaśnić należy, że w cytowanym przez organ wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. KP 3/15, Trybunał orzekał o zgodności z Konstytucją art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, w części dotyczącej dodawanego do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 i 1777 oraz z 2016 r. poz. 65) art. 214a, w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz art. 1 pkt 3 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, w części dotyczącej dodawanego do ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami art. 214b, w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Sąd nie jest związany przy rozpoznawaniu tej sprawy uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016 r. Kp 3/15. Przedmiotem badania zgodności z Konstytucją nie były bowiem żadne przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Rozważania Trybunału zawarte w uzasadnieniu tego orzeczenia nie mogą zatem być w sposób automatyczny i bezrefleksyjny traktowane jako wykładnia przepisów powołanego dekretu. Przypomnieć należy, że pierwotnie Trybunał Konstytucyjny był uprawniony do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw na podstawie art. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (t.j. z 1991 r. Dz. U. Nr 109, poz. 470 ze zm.). Z dniem 8 kwietnia 1989 r. Trybunał Konstytucyjny został konstytucyjnie umocowany na podstawie art. 33a ust. 1 in fine Konstytucji z 1952 r. do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw (art. 1 pkt 10 w związku z art. 6 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej - Dz. U. Nr 19, poz. 101). Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. pozbawiła jednak Trybunał Konstytucyjny kompetencji do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw (art. 188 Konstytucji). Przyjęcie, jak czyni to Komisja, jako jedynie prawidłowego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w zakresie oceny przesłanki posiadania zawartego w wyroku z 19 lipca 2016 r., doprowadziłoby do niedających się pogodzić logicznie konstatacji zawartych w różnych uzasadnieniach. Dla przykładu w uzasadnieniu wyroku z 13 czerwca 2011 r. sygn. akt SK 41/09 Trybunał Konstytucyjny, badając zgodność z Konstytucją art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) zawarł następujące stwierdzenie: "Art. 7 dekretu warszawskiego przyznał dotychczasowemu właścicielowi gruntu, jego prawnym następcom lub osobom go reprezentującym, a także użytkownikom gruntu prawo do złożenia w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę wniosku o ustanowienie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina miała obowiązek uwzględnić wniosek, jeśli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela można było pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (w wypadku osoby prawnej - ponadto, gdy użytkowanie nie było sprzeczne z jej zadaniami ustawowymi lub statutowymi). Było to jedyne kryterium przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy".
Na poparcie swojego stanowiska Komisja powołuje się także na poglądy przedstawione przez prof. Ewę Łętowską w artykule z 2 sierpnia 2017 r. "Dekret Bieruta. Dlaczego potrzebna była przesłanka posiadania" opublikowanym na portalu internetowym konstytucyjny.pl oraz na stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016 r. sygn. KP 3/15. Należy jednak zauważyć, że przeważająca większość doktryny i judykatury wskazywała konsekwentnie i wskazuje nadal, że pozytywna przesłanka posiadania określona w art. 7 ust. 1 dekretu dotyczyła wyłącznie następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości warszawskich. Wskazać tu należy na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 2353/05, z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1769/12, z dnia 17 listopada 1989 r. sygn. akt IV SA 611/89 (CBOSA). Takie stanowisko zaprezentowane zostało również w publikacji dr Mirosława Gdesza "Rewindykacja gruntów warszawskich. Zagadnienia administracyjnoprawne" oraz Kamila Zaradkiewicza "Spadki wakujące i bezdziedziczne a roszczenia z dekretu warszawskiego", Nieruchomości@ 2/19. W powołanej publikacji autor stwierdza m.in., że "Jakkolwiek prywatnoprawny charakter prawa podmiotowego z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, a w konsekwencji jego zbywalność budzą istotne wątpliwości, to jednak zgodnie z tym przepisem z roszczeniem tym mogli występować zarówno właściciele nieruchomości warszawskich, jak i ich następcy prawni. Nie budzi w szczególności zastrzeżeń fakt, iż przepis art. 7 ust. 1 dekretu obejmuje następców prawnych pod tytułem ogólnym, a zatem przede wszystkim spadkobierców właścicieli nieruchomości będących osobami fizycznymi. Inaczej też niż w przypadku dawnych (dotychczasowych) właścicieli nieruchomości, nie można podważyć trafności tezy, iż w świetle dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy prawni następcy dotychczasowych właścicieli, aby móc zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie odpowiedniego prawa powierzchniowego, powinni być zgodnie z wymaganiem wskazanym w art. 7 ust. 1 w posiadaniu gruntu."
Niezależnie od powyższego spełnienie warunku posiadania nieruchomości przez byłego właściciela musi zostać ocenione jako niewątpliwe w przypadku zabudowania nieruchomości budynkiem, skoro art. 5 dekretu warszawskiego przesądza, że budynki znajdujące się na gruncie dekretowym nadal pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli, który to stan jedynie utrwalał się w przypadku uwzględnienia wniosku. Na własność m.st. Warszawy (od 1950 r. Skarbu Państwa) budynki przechodziły dopiero z chwilą bezskutecznego upływu terminu do złożenia wniosku o ustanowienie wieczystej dzierżawy albo prawa zabudowy lub nieuwzględnienia złożonego wniosku (art. 8 dekretu). Również własność budynków zniszczonych w stopniu, który powodował, że nie nadawały się do odbudowy (co powinno być stwierdzone odpowiednim orzeczeniem władzy budowlanej wydanym w trybie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych w czasie wojny - Dz. U. z 1947 r. Nr 37, poz. 181) nie przechodziła z dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego na rzecz gminy. Następowało to bowiem dopiero w efekcie bezskutecznego upływu wyznaczonego przez gminę terminu do ich usunięcia (art. 6 ust. 1 i 2 dekretu). Trudno bowiem przyjąć, aby osoba, która była zgodnie z przepisami dekretu uznawana za właściciela budynku posadowionego na gruncie, jednocześnie mogła nie być w posiadaniu gruntu zabudowanego tym budynkiem i musiała dokonywać jakiś dodatkowych czynności prawnych, aby to posiadanie uzyskać lub wykazać. Argumentem potwierdzającym, że Komisja dokonała błędnej wykładni art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy jest także fakt, że już od czasów rzymskich bezwzględnymi atrybutami prawa własności jest tzw. triada uprawnień, czyli prawo posiadania, korzystania i rozporządzania rzeczą. Skoro zatem budynek znajdujący się na gruncie nieruchomości warszawskiej pozostawał własnością przeddekretowych współwłaścicieli, przynależały im także atrybuty tego prawa, w tym możliwość jego posiadania. Ta z kolei rozciągać się musiała także na grunt, na którym był on posadowiony. Oznacza to, że złożenie przez właściciela zabudowanej nieruchomości, którym był następca prawny J. G. (zmarłego [...] sierpnia 1941 r.) L. G. (co zostało potwierdzone postanowieniem Sądu Grodzkiego w Warszawie z 28 października 1948 r.) w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu wniosku, w sposób oczywisty nie mogło być zakwestionowane ze względu na przesłankę posiadania gruntu.
Z tych właśnie przyczyn, w ocenie Sądu, zbędne było podejmowanie w toku postępowania dekretowego dodatkowych czynności dowodowych pod kątem oceny jego zaistnienia. Oznacza to, że Sąd nie podziela wykładni literalnej (gramatycznej) art. 7 ust. 1 dekretu dokonanej przez Komisję, zgodnie z którą zawarte w dekrecie sformułowanie "będący w posiadaniu gruntu" odnosi się zarówno do właściciela, jak i jego następcy prawnego. Omówiony powyżej pogląd o konieczności wykazania posiadania tylko przez następców prawnych dotychczasowych właścicieli nieruchomości warszawskich został szeroko rozwinięty na tle przepisów Kodeksu Napoleona i innych aktów prawnych w nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2146/18 (publik CBOSA), do którego motywów w tym zakresie Sąd w obecnym składzie odsyła.
Wadliwości decyzji reprywatyzacyjnej nie można zatem upatrywać, jak dokonała tego Komisja, w nieustaleniu posiadania nieruchomości w rozumieniu art. 30 ust. 4b ustawy, które miałoby się przejawiać brakiem analizy tej kwestii w uzasadnieniu decyzji z 2012 r., skoro niekwestionowane przez Komisję dokumenty w zakresie przysługiwania prawa własności do przedmiotowej nieruchomości L. G. znajdują się w aktach sprawy administracyjnej. Zarzutów Komisji w tym zakresie (czyli naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa w związku z art. 7 ust. 1 dekretu, poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku) nie można w tych okolicznościach uznać za usprawiedliwione. Z akt wynika i nie było to kwestionowane, że w 1937 r. na nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w Warszawie J. G. wzniósł dom czynszowy według projektu J. G. i R. S. W trakcie działań wojennych narożnik wewnętrzny tego budynku został uszkodzony, zniszczone zostało 4 i 5 piętro. W dniu 2 marca 1945 r. zostały przeprowadzone oględziny budynku zlokalizowanego na przedmiotowej nieruchomości. Z notatki sporządzonej przy oględzinach wynika, iż w tamtej dacie budynek miał 5 pięter, był wyposażony w centralne ogrzewanie, cechował się drobnymi uszkodzeniami, część niezdatna do użytku wyrażała się wartością 25%. W dniu oględzin front budynku zajmowali lokatorzy z przydziału kwaterunkowego, zaś oficynę zajmowała Polska Partia Robotnicza.
Kolejnym powodem uzasadniającym, w ocenie Komisji, konieczność uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej jest stwierdzenie, że decyzja ta doprowadziła do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym w tym z uwagi na to, że nabycie roszczenia nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości (art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy).
Ustawa stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia nie definiuje pojęcia "interesu społecznego". Pojęcie to czasami używane w prawie, jest pojęciem niedookreślonym, co oznacza, że wymaga wykładni. Jak się przyjmuje w doktrynie interes społeczny to interes odnoszący się do społeczeństwa jako całości a nie do zawężonego kręgu podmiotów. W takim bowiem przypadku mamy do czynienia z interesem indywidualnym.
Art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego został ustanowiony w celu ochrony interesów majątkowych byłych właścicieli nieruchomości warszawskich i ich następców prawnych. Przedmiotem ochrony były ich prawa do nieruchomości. Skoro pozbawiano ich własności tych nieruchomości to – niesprzecznie z celem tego pozbawienia – starano się przyznać inne prawo majątkowe. Interes majątkowy byłego właściciela nieruchomości warszawskiej i interes majątkowy jego prawnych następców pozostawały w dacie wejścia w życie dekretu i pozostają obecnie wartościami godnymi ochrony przez system prawa. Chodzi tu wszak o własność i inne – zastępujące utraconą własność – prawa majątkowe.
Ponadto, co istotne, przepis art. 7 ust 2 dekretu nie ma charakteru uznaniowego. Oznacza to, że w przypadku gdy zostaną spełnione wskazane w tej normie prawnej przesłanki organ musi wydać decyzję odpowiadającą dyspozytywnej treści tej normy, tj. przyznać prawo własności czasowej, obecnie – prawo użytkowania wieczystego. To związanie treścią normy oznacza, że w przypadku spełnienia określonych przesłanek organ nie może wydać rozstrzygnięcia innego niż wskazane w normie.
W niniejszej sprawie do sprzedaży roszczeń doszło w 2009 r. (umowa z 14 września 2009 r.) na 5 lat przed wydaniem decyzji dekretowej. Istotnie cena za jaką spadkobierca dawnej właścicielki hipotecznej sprzedał roszczenia odbiega od wartości nieruchomości. Wskazać jednak należy, że mimo, iż Komisja uznała, że doszło do sprzedaży roszczeń w zamian za, jak oceniła Komisja, świadczenie wzajemnie rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej, to w wytycznych poddała pod rozwagę zasadność wystąpienia z wnioskiem do prokuratora w trybie art. 7 kodeksu postępowania cywilnego o ewentualnego wytoczenie powództw w trybie art. 58 K.c do sądu powszechnego. Z drugiej strony nakazała organowi dekretowemu poczynienie ustaleń faktycznych co do ważności aktów notarialnych zbycia roszczeń i w zasadzie sama uznała je za nieważne. Tak sformułowane wytyczne są wewnętrznie sprzeczne a administracyjny organ dekretowy nie ma kompetencji do badania ważności umowy sprzedaży zawartej w formie notarialnej.
Wskazać należy, że ocena skutków prawnych wynikających z umów sprzedaży ma charakter sprawy cywilnej, do której właściwy jest wyłącznie sąd powszechny. Prawa takiej oceny nie ma Komisja jako organ administracji, co wynika z art. 3 pkt 3 ustawy. Nie ma jej także sąd administracyjny, co z kolei wynika z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325), dalej "p.p.s.a.". Prawną podstawą wyżej zaprezentowanego rozumowania jest rozróżnienie między drogą cywilną a drogą administracyjną (sprawą cywilną i sprawą administracyjną). Ocena ważności umowy notarialnej zastrzeżona jest dla sądu powszechnego gdyż stanowi domenę prawa cywilnego, które jest stosowane przez sądy powszechne w procedurze nazywanej drogą cywilną, a uregulowanej w Kodeksie postępowania cywilnego a nie dla sądu administracyjnego czy organu administracji publicznej.
Ponadto w świetle przepisów dekretu brak jest podstaw do odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego z uwagi na naruszenie określonego w ustawie interesu społecznego. Oznacza to, że przesłanki związane m. in. z kwestią rażącej niewspółmierności ceny nabycia roszczeń do wartości nieruchomości, jako pozostające w oderwaniu od przepisów dekretu nie mogły stanowić podstawy, czy to do odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego czy to uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej. Organ dekretowy nie miał zatem żadnego obowiązku badania ważności umowy przenoszącej na inny podmiot roszczenia z dekretu warszawskiego. Nakładanie zatem na organ dekretowy takiego obowiązku stanowi wprost o sprzeczności z postanowieniami art. 7 dekretu.
Poza tym Komisja, skoro uważała że umowa z 14 września 2009 r. jest nieważna, sama miała, w dacie wydania decyzji, uprawnienia prokuratorskie, wynikające z art. 3 pkt 4 ustawy. Mogła zatem z takim powództwem do sądu powszechnego wystąpić. Uprawnienia Komisji do wszczynania postępowań sądowych więc o wiele mocniejsze niż te z których mógłby skorzystać organ dekretowy. Prezydent m. st. Warszawy nie ma interesu prawnego do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności aktu notarialnego. Ma co najwyżej prawo do zwrócenia się do prokuratora o rozważenie celowości wszczęcia postępowania w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa. (art.- 304 § 2 Kodeksu postępowania karnego). Sąd zwraca przy tym uwagę, że Prokuratura Regionalna nie znalazła podstaw do wytoczenia powództwa o ustalenie nieważności umowy sprzedaży praw i roszczeń do nieruchomości warszawskiej z uwagi na brak ekwiwalentności świadczeń w podobnym stanie faktycznym.
Na marginesie tych rozważań wskazać także trzeba, że pojęcie "świadczenie rażąco niewspółmierne", jest pojęciem niedookreślonym przez ustawodawcę jak i nie jest znane dekretowi. Na gruncie k.p.a. choćby art. 156 § 2 została zawarta wykładnia pojęcia "rażącego naruszenia prawa" rozumianego jako naruszenie oczywiste tj. dające się zauważyć na tzw. "pierwszy rzut oka" bez dokonywania wykładni prawa ale przez proste zestawienie treści normy prawnej z treścią rozstrzygnięcia.
Zdaniem Komisji ustawodawca przyjął, że okolicznością przemawiającą w sposób szczególny za uznaniem że doszło do przeniesienia roszczeń w zamian za świadczenie wzajemnie rażąco niewspółmiernie do wartości nieruchomości (str. 41 uzasadnienia Komisji) jest ustalona wartość nieruchomości z daty obecnej w porównaniu z wartością nabytych udziałów. Z wyliczeń rzeczoznawcy, który szacował nieruchomość wynika, że nabycie roszczeń obejmowało 2% wartości nieruchomości gruntowej.
Wobec użycia przez ustawodawcę pojęcia niedookreślonego w aspekcie obowiązującej w umowach wzajemnych ekwiwalentności świadczeń majątkowych po pierwsze należy podkreślić, że ekwiwalentność tę należy oceniać przede wszystkim przez pryzmat oświadczeń woli stron umowy. Art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego wskazuje, że oświadczenie woli należy tłumaczyć tak jak tego wymagają ze względu na okoliczności sprawy, w których zostały złożone, zasady współżycia społecznego, zwyczaje. Ustalając znaczenie oświadczenia woli należy wyjść od sensu wynikającego z reguł językowych a w dalszej kolejności badać cel umowy. Ten cel nie musi być taki sam dla obu stron. Wystarcza, że cel ten jest ważny dla jednej ze stron a druga o nim wie (por. uchwała SN z 11 września 1997 r. III CZP 39/97). Dopiero wtedy możliwe jest określenie rzeczywistego sensu umowy.
Istotą klauzul generalnych - a jedną z nich jest klauzula interesu społecznego - jest możliwość uwzględnienia różnego rodzaju okoliczności faktycznych, które nie mogą być oceniane raz na zawsze i w sposób jednakowy w oderwaniu od konkretnego stanu faktycznego (p. wyrok SN 23 kwietnia 2004 I CK 550/03). W związku z tym niezbędne jest ustalenie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych jakie towarzyszyły zawarciu umowy, a nie tylko mechaniczne przeliczenia, tak jak w tym przypadku, ceny wartości udziału do aktualnej wartości nieruchomości.
Trudno z ekonomicznego, rynkowego punktu widzenia porównać wartość nieruchomości z wartością roszczenia dekretowego o ustanowienie do niej prawa użytkowania wieczystego. Na pewno te dwie wartości są od siebie rażąco różne. W związku z tym oceny należy dokonać na podstawie znanych w chwili transakcji okoliczności faktycznych i prawnych. Zdaniem Sądu nie ma potrzeby sięgania do radykalnych środków w istocie wywłaszczeniowych aby osiągnąć cel w postaci ochrony zbywcy, który sprzedał roszczenia za niską cenę. Po pierwsze nie mamy tu do czynienia z ochroną interesu społecznego ale interesu zbywcy, ten zaś jest chroniony ugruntowanymi mechanizmami prawa cywilnego, jak konstrukcje związane z wadami oświadczenia woli czy wykorzystaniem przymusowej sytuacji. W istocie niedopuszczalne jest poddawania tego rodzaju okoliczności ocenie organu administracji bowiem jest to klasyczna materia cywilistyczna mieszcząca się w pojęciu sprawy cywilnej.
Zdaniem Sądu, organ dekretowy nie był uprawniony do oceny decyzji reprywatyzacyjnej powołując się na zdarzenie nieznane dekretowi. Dopiero ustawa z 9 marca 2017 r. ustanowiła przesłankę przeniesienia roszczenia do nieruchomości warszawskiej w zamian na świadczenie rażąco niewspółmiernie jako podstawę wzruszenia decyzji reprywatyzacyjnej. Należy zatem postawić pytanie, czy norma ta, zawarta w ustawie z 9 marca 2017 r., może stanowić podstawę do orzekania przez organ w trybie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Gdyby tak było należałoby uznać, że Komisja ma prawo do oceny ważności umowy stron, na mocy której doszło do nabycia roszczeń dekretowych. Sąd administracyjny nie podziela takiego poglądu, gdyż tylko sąd powszechny ma kompetencję do oceny ważności umowy cywilnoprawnej - co wynika z art. 1 i 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. D.U. 2019, poz.1460).
Nawiasem mówiąc zgodnie z art. 58 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (D.U. 2019, poz. 1145), czynność prawna, a taką jest zawarcie umowy zbycia roszczenia, może być uznana za nieważną gdy jest sprzeczna z ustawą lub ma na celu obejście ustawy. Oznacza to, że przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie przewidują innej, poza wymienioną w tej normie przesłanki uznania nieważności czynności prawnej. Aby mogło dojść do wyeliminowania decyzji reprywatyzacyjnej z tego powodu Komisja musiałaby uzyskać prejudykat w postaci orzeczenia sądu, na podstawie którego stwierdzono by nieważność umowy nabycia roszczenia.
Jak to wskazano wyżej ustawa z 9 marca 2017 r., w art. 3 ust. 4, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przedmiotowej decyzji, wyposażyła Komisję w uprawnienia prokuratorskie o jakich mowa w Kodeksie postępowania cywilnego czy Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z nimi Prokurator może m.in. zwrócić się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem (art. 182 k.p.a.) czy wszczynać postępowania przed sądem – o czym stanowi art. 7 K.p.c.
Ustawodawca nie umocował jednak Komisji do zastępowania sądu powszechnego, tym bardziej, że - jak to zostało wskazane w ustawie – Komisja jest organem administracji publicznej, a zatem nie ma uprawnień do rozstrzygania kwestii natury cywilnoprawnej. Nie może ocenić ważności umowy notarialnej zbycia roszczeń, nie może tego także uczynić organ dekretowy i to z tych samych powodów co Komisja. Nakładanie zatem na organ dekretowy obowiązku oceny ważności aktów notarialnych nie znajduje umocowania w przepisach ustawy. Poza tym, skoro Komisja, jak to wynika z decyzji jak i odpowiedzi na skargę, przesądziła spełnienie przesłanki braku ekwiwalentności świadczeń, a co za tym, jak się wydaje, nieważności umowy sprzedaży, absolutnie niezrozumiałe jest nakładanie na Prezydenta m. st. Warszawy obowiązków zmierzających do unieważnienia tych umów. Te uwagi sąd czyni wyłącznie na marginesie, wskazując na niespójność decyzji w tym zakresie.
Wobec zarzutu skarżących naruszenia art. 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie pełnego zapoznania się z materiałem dowodowym zwrócić należy uwagę, że celem zawiadamiania o wszczęciu postępowania jest umożliwienie stronie czynnego udziału w sprawie, w tym umożliwienie składania wniosków dowodowych czy przedsiębrania innych czynności, które z punktu widzenia przedmiotu sprawy mogą być istotne a więc wpływać na tok postępowania. Każdy kto jest stroną postępowania ma prawo brać w nim udział – czy to samodzielnie czy przez pełnomocnika. Stanowi to gwarancję rzetelności procedury administracyjnej, wyraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 7 K.p.a.) oraz zasady informowania stron i pozostałych uczestników postępowania o podejmowanych czynności (art. 9 K.p.a.). Odstąpienie od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 K.p.a.) możliwe jest tylko w sytuacji gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia albo ze względu na niepowetowaną szkodę materialną, co wynika z art. 10 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu zarzut ten nie jest uzasadniony, skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i mieli możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia wszelkich wniosków i zarzutów.
Podsumowując, zdaniem Sądu w dacie orzekania przez Komisję, w niniejszej sprawie brak było uzasadnionych podstaw do wszczęcia postępowania w oparciu o treść ustawy z dnia 9 marca 2017 r. oraz wydania zaskarżonej decyzji uchylającej decyzję reprywatyzacyjną Prezydenta m.st. Warszawy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości warszawskiej i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z uwagi natomiast na treść uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2024 r., sygn. I OPS 1/23, którą Sąd jest związany, Sąd utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje gdyż Prezydent m.st. Warszawy ponownie rozpoznając wniosek dekretowy treść tego rozstrzygnięcia winien wziąć pod uwagę ustalając krąg podmiotów postępowania dekretowego. W uchwale, wbrew dotychczas utrwalonemu zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i orzeczeniach TK, stanowiska stwierdzono, że: "Stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, ze zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu". Zdaniem Sądu z powyższych przyczyn uchylenie decyzji Komisji w związku z dostrzeżonymi wadami, w tych okolicznościach byłoby nieuzasadnione i sprzeczne zasadą ekonomiki procesu.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.