I SA/Wa 1124/22

I SA/Wa 1124/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-05-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak
Dorota Kozub-Marciniak /sprawozdawca/
Joanna Skiba /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1958/22 - Wyrok NSA z 2024-01-09
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 132,  art. 134,  art. 153,  art. 154
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 555
par. 56
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Bożena Marciniak Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. P. [1], J. P. [2] i T. P. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.
Uzasadnienie
E. P., J. P. i T. P. (dalej, jako: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lutego 2021 r. znak DLI-V.7615.203.2021.MP w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
Stan sprawy przedstawia się następująco.
Nieruchomość położona w gminie P., w obrębie [...] C., oznaczona jako działki nr [...] o pow. 0,7874 ha i nr [...] o pow. 0,2166 ha, decyzją Wojewody Mazowieckiego Nr 116/SPEC/2019 z dnia 30 sierpnia 2019 r., znak: WI-II.7820.1.6.2018.EKR(MP), o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została przeznaczona pod budowę drogi S7 Olsztynek (S51) - Płońsk (S10) odcinek Pieńki - Płońsk.
Decyzją nr 578/C/2021 z dnia 5 lipca 2021 r. znak: SPN-C.7570.3.400.2019, Wojewoda Mazowiecki orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości 91.766,00 zł, za prawo własności nieruchomości położonej w gminie P., obręb [...] C., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,7874 ha i nr [...] o pow. 0,2166 ha, przeznaczonej pod realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa drogi S7 Olsztynek (S51) - Płońsk (S10) ode. Pieńki - Płońsk", stanowiącej własność J. P., w pkt 2 o powiększeniu ustalonego w pkt 1 odszkodowania o kwotę 4.655,25 zł, zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji celu publicznego, w pkt 3 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w łącznej wysokości 97.760,25 zł na rzecz właściciela nieruchomości J. P., w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna, jednak nie wcześniej niż w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody Mazowieckiego Nr 116/SPEC/2019 z dnia 30 sierpnia 2019 r., znak: WI-ll.7820.1.6 2018 EKR(MP), o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna.
Od powyższej decyzji skarżący E. P., J. P. i T. P. odwołali się.
Zaskarżoną decyzją Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 12 ust. 4 pkt 1, art. 12 ust. 4c, art. 18 ust. 1 i 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 276, dalej, jako: specustawa), art. 132 ust. 1 i 1a, art. 134 ust. 1, 3 i 4, art. 153, art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1988, dalej, jako: ugn), a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, dalej, jako: rozporządzenia).
Wyjaśnił, że w trakcie postępowania przed organem I instancji ustalono, że przedmiotowa nieruchomość objęta księgą wieczystą nr PL1 [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Płońsku IV Wydział Ksiąg Wieczystych, stanowi własność J. P.. Z treści księgi wieczystej nr PL1 [...] wynika, iż działy III i IV są wolne od wpisów.
W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy z dnia 5 maja 2020 r. sporządzony na zlecenie Wojewody Mazowieckiego przez rzeczoznawcę majątkowego P. L. (nr uprawnień 7489), któremu nadano klauzulę aktualizacyjną w dniu 18 czerwca 2021 r.
Minister podniósł, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 K.p.a. W szczególności na podstawie art. 80 K.p.a. rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości.
Autor operatu szacunkowego wskazał, że wyceniana nieruchomość położona jest w miejscowości C., gminie P., w powiecie płońskim, województwie mazowieckim. Wyceniane działki nr [...] i [...] powstały z podziału działki nr [...], która do dnia wyceny stanowiła grunt przeznaczony w ewidencji gruntów i budynków pod teren upraw rolnych. Otoczenie nieruchomości stanowiły tereny przeznaczone na tereny upraw rolnych oraz droga krajowa nr 7. Nieruchomość miała kształt regularny, zbliżony do trójkąta, teren płaski, częściowo utrudnione prowadzenie działalności rolniczej. Przeważająca wśród użytków była klasa lllb (bonitacja średnio dobra), dominujący użytek stanowiła rola (struktura użytków bardzo dobra). Działki posiadały możliwy dostęp do sieci wodociągowej, sieci gazowej i sieci energetycznej. Na nieruchomości nie występowały naniesienia budowlane podlegające oszacowaniu. Na nieruchomości występowały naniesienia roślinne wymienione na str. 8 operatu, na działce nr [...] lipa, klon 16 sztuk, topola, osika 6 sztuk oraz śliwa, a na działce nr [...] lipa 2 sztuki, klon 4 sztuki, jesion 5 sztuk.
Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że wyceniana nieruchomość na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie zaś ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Płońsk, przyjętym Uchwałą Nr XXXVI/248/2017 Rady Gminy Płońsk z dnia 18 sierpnia 2017 r. działki nr [...] i nr [...] zlokalizowane były na terenie przeznaczonym pod planowany teren drogi krajowej nr 7.
Wartość rynkową prawa własności gruntu określono w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej.
Biegły dokonał analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod inwestycje drogowe. Badaniem objęto teren powiatu płońskiego, mławskiego oraz ciechanowskiego oraz okres od 20 kwietnia 2018 r. do 5 maja 2020 r. W wyniku przeprowadzonej analizy biegły utworzył zbiór 22 transakcji nieruchomościami podobnymi o przeznaczeniu drogowym, których ceny zawierały się w przedziale od 6,53 zł/m2 do 11,11 zł/m2, natomiast cena średnia wyniosła 8,96 zł/m2. Rzeczoznawca stwierdził stabilizację cen w badanym okresie, w związku z czym nie aktualizował cen jednostkowych na datę wyceny. Biegły ustalił, że wpływ na poziom cen transakcyjnych mają cechy opisane na str. 16-18 operatu szacunkowego, tj. lokalizacja (waga 35%), powierzchnia (waga 25%), rodzaj gruntów przyległych (waga 20%) oraz wyposażenie w infrastrukturę techniczną (waga 20%). Następnie rzeczoznawca określił wartość współczynników korygujących oraz obliczył wartość 1 m2 gruntu na kwotę 9,14 zł, w związku z czym wartość gruntu przedmiotowej nieruchomości wyniosła 91.766,00 zł. Wartość naniesień roślinnych została wyceniona na kwotę 1.339,00 zł. Łącznie wartość rynkowa prawa własności przedmiotowej nieruchomości wyniosła 93.105,00 zł
Tak ustaloną wartość Wojewoda Mazowiecki powiększył o 5% wartości nieruchomości z tytułu wydania nieruchomości inwestorowi w terminie określonym w art. 18 ust. 1e specustawy.
Rozpatrując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności operat szacunkowy z dnia 5 maja 2020 r., organ odwoławczy uznał, że nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania.
Biegły ustalił, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod drogi. Zatem w analizowanej sprawie "zasada korzyści" nie występuje, bowiem cel wywłaszczenia jest tożsamy z przeznaczeniem nieruchomości wycenianej. W związku z powyższym biegły prawidłowo uznał, że wartość nieruchomości należy ustalić w oparciu o dane z rynku transakcji drogowych.
Autor operatu wyjaśnił przyjęty wybór metody szacowania oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Wartość rynkową prawa własności gruntu określił przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, z zastosowaniem § 36 ust. 4 rozporządzenia. Biegły odnalazł 22 transakcje dotyczące sprzedaży nieruchomości podobnych, a więc ilość wymaganą przepisami rozporządzenia (§ 4 ust. 4 rozporządzenia), a następnie porównał je z szacowaną nieruchomością pod względem cech rynkowych wpływających na różnicę ich wartości. Operat szacunkowy zawiera wyczerpujące wyjaśnienie sposobu wyceny przedmiotowej nieruchomości.
Ocena ww. operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem przepisów ugn i rozporządzenia pozwala stwierdzić, zdaniem Ministra, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania.
W procesie wyceny zasadnicze znaczenie ma przeznaczenie nieruchomości, ustalane zgodnie z art. 154 ugn. W myśl aktualnie obowiązujących przepisów należy w pierwszej kolejności ustalić, czy nieruchomość objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, studium bądź decyzją o warunkach zabudowy, ewentualnie jaki był faktyczny sposób użytkowania tego terenu. Dopiero pod względem tak ustalonego przeznaczenia szacowanej nieruchomości możliwy jest dobór nieruchomości porównawczych.
W niniejszej sprawie autor operatu ustalił, że przedmiotowa nieruchomość położona była na obszarze nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowił tereny w strefie planowanego przebiegu krajowej nr 7.
Zatem wobec ustalenia drogowego przeznaczenia nieruchomości w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, biegły prawidłowo przyjął do porównań rynek transakcyjny nieruchomości drogowych. Tym samym rzeczoznawca majątkowy prawidłowo zastosował § 36 ust. 4 rozporządzenia.
Minister odnosząc się do zarzutu odwołania, iż ustalone odszkodowanie przysługuje J. P. oraz synom zmarłego w dniu [...] lipca 2019 r. J. P(1)., tj. T. P. i J. P.(1), wskazał, że zgodnie z odpisem zupełnym księgi wieczystej nr PL1 [...], przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność J. P i J. P(1). Wskutek umowy o podział majątku objętego uprzednią wspólnością ustawową majątkową małżeńską i umowy o częściowy dział spadku, zawartej w dniu 8 listopada 2019 r., przed notariuszem Z. P. Rep A [...] wpis dotyczący udziału w prawie własności przysługującemu J. P.(1) w dniu 3 lipca 2020 r. został wykreślony z działu II księgi wieczystej. W dziale III księgi wieczystej widniało ostrzeżenie o niezgodności wpisu prawa własności z rzeczywistym stanem faktycznym wskazujące, że właścicielami przedmiotowej nieruchomości są: J. P., T. P., i J. P.(1) (także wykreślone w dniu 6 lipca 2020 r.). W przedmiotowej sprawie zaszła więc sytuacja, w której po wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale przed jej uostatecznieniem doszło do zmiany stanu właścicielskiego nieruchomości, ujawnionej w dziale II księgi wieczystej.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, organ za chybiony uznał zarzut dotyczący niewskazania przez biegłego kopii aktów notarialnych dotyczących nieruchomości porównawczych prowadzący do uniemożliwienia ich należytej identyfikacji w celu ustalenia, czy spełniają kryterium podobieństwa do szacowanej nieruchomości.
Za nieuzasadniony organ uznał także zarzut nieprzedstawienia przez biegłego wyliczeń w sposób umożliwiający ich identyfikację. Zdaniem organu odwoławczego operat szacunkowy stanowi spójną, sformalizowaną i sporządzoną w sposób umożliwiający dostateczną ocenę opinię o wartości nieruchomości.
Ponadto, wbrew zarzutom odwołujących się prawidłowo zostało określone przez biegłego przeznaczenie planistyczne szacowanej nieruchomości. Ustalenia biegłego w tym zakresie są tożsame z ustaleniami zawartymi w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie stron i dołączonym do akt sprawy.
Biegły wyjaśnił także, zdaniem organu, powody dla których rozszerzył analizowany rynek oraz okres analizy ponad 2 lata od daty wyceny. Uzasadnieniem takiego działania była mała ilość transakcji sprzedaży nieruchomości i została zawarta na stronie 9 operatu szacunkowego.
Dalej organ wskazał, że mając na względzie obowiązek odpowiedniego stosowania przepisów ugn (art. 12 ust. 5 specustawy), zwłaszcza art. 132 ust. 1a ugn w powiązaniu z ust. 1, należy dojść do przekonania, że w niniejszym przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4g specustawy, zapłata odszkodowania powinna nastąpić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. Niemniej na uwadze należy mieć fakt, że wypłata odszkodowania następuje z tytułu przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast samo przejście prawa własności następuje z dniem uostatecznienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zatem dopóki decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stanie się ostateczna, brak jest podstaw do dokonania zapłaty odszkodowania. W celu zminimalizowania niekorzystnych dla właścicieli przejmowanych nieruchomości skutków ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności w przepisach specustawy drogowej uregulowana została instytucja zaliczki. Jej celem jest zabezpieczenie sytuacji materialnej właścicieli nieruchomości objętych skutkami decyzji lokalizujących inwestycję celu publicznego, którzy utracili prawo do dysponowania swoją nieruchomością.
Organ uznał też za chybiony zarzut naruszenia art. 156 ugn poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o nieaktualny operat szacunkowy albowiem pismem z dnia 18 czerwca 2021 r. rzeczoznawca majątkowy P. L. potwierdził aktualność operatu szacunkowego.
Dalej Minister podniósł, że nie może pominąć okoliczności, że w toku postępowania przed Wojewodą Mazowieckim do akt sprawy został złożony kontroperat sporządzony w dniu 3 marca 2021 r. na zlecenie dotychczasowego właściciela przez rzeczoznawcę majątkowego T. Z.. Wobec brzmienia art. 7, 77 i 80 K.p.a. obowiązkiem organu była ocena przedstawionego przez stronę dowodu.
Autor kontroperatu wskazał, że nieruchomość składająca się z działek nr [...] o pow. 0,7874 ha i nr [...] o pow. 0,2166 ha, jest niezabudowana, uprawiana, położona w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej, drogi krajowej nr 7 oraz zabudowy usługowej. Działka o kształcie nieruchomości zbliżonym do trójkąta, terenie płaskim. Dostęp bezpośredni lub pośredni do sieci wodociągowej oraz energetycznej.
Nieruchomość stanowi część projektowanej drogi ekspresowej S7 Olsztynek (S51) - Płońsk (S10) na odc. Pieńki - Płońsk.
Badając przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, wskazano podobnie jak w operacie sporządzonym na zlecenie organu, że nieruchomość położona jest na terenie, który nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Płońsk, przyjętym Uchwałą Nr XXXVI/248/2017 Rady Gminy Płońsk z dnia 18 sierpnia 2017 r. działki nr [...] i nr [...] położone są na terenach oznaczonych pod planowany teren drogi krajowej nr 7.
Na potrzeby wyceny dokonano badania cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (tabela nr 2 str. 24) oraz cen transakcyjnych gruntów produkcyjno-usługowych (analiza tabela nr 3 str. 25 operatu).
W tabeli nr 2 zestawiono 20 transakcji nieruchomościami drogowymi z terenu powiatu płońskiego oraz sąsiadujących gmin: Płaciszewo, Płońsk, Śmiecin, Rzy, Śródmieście, Mława, Turza Mała, Nowa Wieś, Gotardy, Grudusk, Błędowo, Zakroczym, Płock, Pomiechówek, Sikory, Nowy Dwór Mazowiecki, Topolina z lat 2018-2019, których ceny kształtowały się od 0,07 zł/m2 do 147,00 zł/m2, przy cenie średniej wynoszącej 33,82 zł/m2.
W tabeli nr 3 dokonano analizy cen nieruchomości produkcyjno-usługowych z terenu powiatu płońskiego oraz sąsiadujących gmin: Minek, Glinojeck, Raciąż, Zakroczym, Pieścirogi Nowe, Nowy Modlin, Gołotczyzna, Pęchcin, Bielin, Wyszogród, Niechodzin-Bielin, Kazuń Nowy, Krubin, Ciechanów, Chrzanówek, Boża Wola, z okresu od roku 2019 do dnia sporządzenia wyceny. Wskazano że ceny kształtowały się od ok. 11,45 zł/m2 do 195,95 zł/m2, przy cenie średniej wynoszącej 68,48 zł/m2.
Po dokonanej analizie autor kontroperatu szacunkowego stwierdził, że ceny gruntów przeznaczonych pod drogi są niższe od cen gruntów przeznaczonych pod zabudowę produkcyjno-usługową. Zatem wartość nieruchomości dla celów odszkodowania rzeczoznawca majątkowy określił według cen transakcyjnych nieruchomości produkcyjno-usługowych.
W celu określenia wartości gruntu szacowanej nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Jako cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości wskazano lokalizację (ogólną i szczegółową), kształt działki oraz ukształtowanie terenu, stan zagospodarowania i powierzchnię działki.
Z przyjętego zbioru transakcyjnego wybrano nieruchomości przyjęte do bezpośredniego porównania, które szczegółowo opisano na str. 34-37 operatu. Wartość 1 m2 z uwzględnieniem przyjętych cech rynkowych i poprawek korygujących obliczono na kwotę 45,00 zł/m2, zaś wartość nieruchomości oszacowano na kwotę 451.800,00 zł.
Reasumując dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego analiza rynku nieruchomości drogowych objęła okres od 1 stycznia 2019 r. do dnia wyceny z terenu rynku lokalnego określonego jako obszar powiatu płońskiego oraz powiatów sąsiadujących. Stwierdzono, że odnaleziono tylko 1 transakcję nieruchomością drogową zawartą na terenie gminy Płońsk. Pozostałe transakcje drogowe z terenu powiatu płońskiego i powiatów sąsiednich, w wyniku na dysproporcje w cenach zostały odrzucone przez rzeczoznawcę majątkowego. Z uwagi na powyższe do wyceny przyjęto przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych.
Organ wskazał, że w świetle § 36 ust. 4 rozporządzenia, punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Z analizy rynku nieruchomości zawartej w kontroperacie szacunkowym wynika, że rzeczoznawca majątkowy przeanalizował rynek nieruchomości drogowych na terenie gminy Płońsk oraz powiatu płońskiego i powiatów sąsiednich. Po zbadaniu tak określonego rynku rzeczoznawca majątkowy uznał, że z uwagi na brak podobnych transakcji drogowych nie można określić wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, w związku z czym przyjął do porównań nieruchomości o przeznaczeniu usługowym. Tymczasem zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia, w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Z powyższego przepisu wynika zatem, że w przypadku stwierdzenia braku wystarczającej ilości transakcji na rynku lokalnym, autor kontroperatu szacunkowego zobligowany jest rozszerzyć analizę rynku na rynek regionalny. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika natomiast aby rzeczoznawca majątkowy zbadał rynek nieruchomości drogowych poza obszarem rynku lokalnego, co stanowi o ryzyku przedwczesnego dokonania przez rzeczoznawcę analizy rynku nieruchomości o przeznaczeniu usługowym, a tym samym nieprawidłowego wykonania kontroperatu szacunkowego.
Ponadto w ocenie organu odwoławczego przyjęte przez biegłego T. Z. nieruchomości porównawcze nie spełniają kryterium podobieństwa. Przede wszystkim wątpliwości organu odwoławczego budziło otoczenie oraz położenie nieruchomości przyjętych do porównania. Jak wynika z opisu zamieszczonego w kontroperacie nieruchomości porównawcze nr 1, 2 i 3 położone były na terenie o średnim stopniu intensywności, w otoczeniu gruntów z zabudową mieszkaniową usługową, natomiast otoczenie przedmiotowej nieruchomości to tereny rolne, niezabudowane. Rzeczoznawca majątkowy T. Z. wyraźnie wskazuje, że głównymi cechami rynkowymi, mającymi wpływ na wartość nieruchomości są lokalizacja ogólna i szczegółowa, których waga wynosi 37%. Stąd dobór nieruchomości podobnych do wycenianej winien w jak największym stopniu uwzględniać podobieństwo tychże nieruchomości do nieruchomości wycenianej pod względem lokalizacji.
Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodzili się i wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Dodatkowo wnieśli o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1. naruszenie art. 12 ust. 4 f specustawy, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż ustalone odszkodowanie przysługuje wyłącznie J. P.,
nadto, działając wyłącznie z daleko posuniętej ostrożności procesowej;
- na wypadek nie uwzględnienia zarzutu sformułowanego powyżej, zaskarżonej decyzji zarzucono także:
naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez jego pominięcie przejawiające się brakiem umożliwienia skarżącym zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji zarówno w przypadku organu I jak i II instancji, co uniemożliwiło skarżącym zapoznanie się zwłaszcza z klauzulą aktualizacyjną biegłego P. L. dołączoną do pisma z dnia 18 czerwca 2021 r.;
naruszenie art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a.:
a. polegające na pominięciu wniosku o konfrontacyjne przesłuchanie biegłych T. Z. i P. L. na okoliczność ustalenia przyczyn, z powodu których operaty sporządzone przez biegłych tak znacząco różnią się od siebie,
b. w zw. z § 56 ust. 4 rozporządzenia, polegające na uznaniu operatu rzeczoznawcy majątkowego P. L. za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż dotknięty jest on brakiem formalnym polegającym na niezałączeniu doń zanonimizowanych kopii umów, których przedmiotem były transakcje porównawcze które uwzględniono w operacie, a które bez wątpienia stanowią dokumenty o istotnym znaczeniu dla sporządzonego operatu w rozumieniu ww. przepisu,
c. w zw. z § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia, polegające na uznaniu operatu rzeczoznawcy majątkowego P. L. za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż dotknięty jest on brakiem formalnym polegającym na nieprzedstawieniu w operacie wyliczeń w taki sposób by możliwym była ich weryfikacja przez organ rozpoznający sprawę, a także strony postępowania a także poprzez nieprzedstawienie uzasadnienia dokonanych obliczeń;
d. w zw. z art. 36 § 1 rozporządzenia oraz art. 154 ust. 2 ugn polegające na uznaniu operatu rzeczoznawcy majątkowego P. L. za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż obarczony jest on błędem polegającym na ustaleniu przeznaczenia nieruchomości wycenianej z pominięciem ustaleń obowiązującego w dniu wydania decyzji ZRID Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Płońsk;
e. w zw. z art. 154 ust. 1 ugn polegające na uznaniu operatu rzeczoznawcy majątkowego Patryka Leszczyńskiego za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż w jego treści nie przedstawiono żadnej argumentacji na uzasadnienie dokonanego przez rzeczoznawcę wyboru podejścia i metody wyceny;
f. w zw. z art. 4 pkt 16 ugn polegające na uznaniu operatu rzeczoznawcy majątkowego P. L. za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż zastosowano w nim podejście porównawcze, lecz sposób w jaki opisane zostały nieruchomości wybrane do porównań nie pozwala na ich identyfikację i ustalenie czy faktycznie są to nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej ze względu na: przeznaczenie, stan prawny, faktyczny sposób korzystania, rodzaj gruntów przyległych oraz wyposażenie w infrastrukturę;
g. w zw. z art. 4 pkt 16 ugn polegające na uznaniu operatu rzeczoznawcy majątkowego P. L. za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż zastosowano w nim podejście porównawcze, lecz opis nieruchomości wybranych do ostatecznych porównań wskazuje, iż znacząco różnią się one od nieruchomości wycenianej pod względem cech uznanych za istotne tj. lokalizacja i powierzchnia;
h. w zw. z art. 134 ugn oraz art. 151 ust. 1 ugn polegające na uznaniu operatu rzeczoznawcy majątkowego P. L. za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż zastosowano w nim podejście porównawcze, lecz sposób w jaki opisane zostały nieruchomości wybrane do porównań nie pozwala na ustalenie czy transakcje, których przedmiotem były te nieruchomości miały wolnorynkowy charakter;
i. polegające na uznaniu operatu rzeczoznawcy majątkowego Patryka Leszczyńskiego za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż w jego treści brakuje przekonywującego uzasadnienia przyjętych w wyliczeniach wartości wycenianej nieruchomości założeń co do tego w jakim stopniu poszczególne cechy rynkowe (tj. lokalizacja, powierzchnia, rodzaj gruntów przyległych, wyposażenie w infrastrukturę) wymienione w tabeli na stronie 16 wpływają na cenę nieruchomości wycenianej;
j. polegające na uznaniu operatu rzeczoznawcy majątkowego P. L. za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż w jego treści brakuje przekonywującego uzasadnienia przyjętych w wyliczeniach wartości wycenianej nieruchomości założeń co do tego iż cecha "wyposażenie w infrastrukturę" ma wpływ na wartość nieruchomości drogowej;
k. polegające na uznaniu operatu rzeczoznawcy majątkowego P. L. za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż w jego treści nie wyjaśniono przyczyn, z powodu których biegły dobierając transakcje porównawcze wziął pod uwagę niemal wyłącznie takie, które dokonano w roku 2018, co sugeruje nieprzeprowadzenie analizy rynku w okresie późniejszym i może wypaczać wyniki wyceny;
l. polegające na błędnej ocenie operatu biegłego T. Z. jako niewiarygodnego dowodu w sprawie, i to mimo tego że:
• nie został on negatywnie zweryfikowany przez właściwą organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie przewidzianym w treści art. 154 ust. 1 ugn,
• uznano go za poprawny pod względem formalnym,
• nie wezwano ww. biegłego do wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości organu co do wiarygodności tego dokumentu;
co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez organ II instancji obowiązku w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego;
naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. polegający na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zastrzeżeń podnoszonych w toku sprawy w stosunku do najistotniejszego spośród przeprowadzonych dowodów tj. opinii rzeczoznawcy P. L. i ograniczeniu uzasadnienia w tym zakresie do bezrefleksyjnego uznania ww. operatu za w pełni wiarygodny dowód w sprawie;
naruszenie art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. polegające na błędnej ocenie operatu sporządzonego przez biegłego T. Z. mimo niewezwania biegłego do jego uzupełnienia, lub choćby wypowiedzenia się nt. zastrzeżeń formułowanych praz organy tak I jak II instancji wobec treści tego operatu;
naruszenie art. 157 ust. 1 ugn polegające na zanegowaniu wartości dowodowej operatu sporządzonego przez biegłego T. Z., mimo iż nie został on negatywnie zweryfikowany przez właściwą organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych;
naruszenie art. 156 ust. 4 ugn oraz § 58 ust. 1 rozporządzenia polegające na uznaniu, iż operat biegłego P. L. zachował swą aktualność na dzień wydania zaskarżonej decyzji, mimo, iż klauzula aktualizacyjna została przez biegłego złożona w dniu 18 czerwca 2021 roku (tj. już po utracie ważności operatu, który sporządzono w dniu 5 maja 2020 roku), a także mimo to, iż nie wskazano, by aktualizacja ta spełnia wymogu określone w ww. przepisach;
naruszenie prawa materialnego tj. art. 132 ust. 1a ugn w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy, poprzez ich niezastosowanie, względnie błędne zastosowanie.
W obszernym uzasadnieniu skarżący przedstawili argumentację na poparcie stawianych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego (dalej, jako: K.c.), prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób (...). Natomiast w myśl art. 924 K.c. spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy, natomiast spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku (art. 925 K.c.).
Otwarcie spadku jest pojęciem techniczno-prawnym oznaczającym, w pewnym uproszczeniu, przekształcenie majątku osoby w spadek po niej, czyli w wyodrębnioną masę majątkową podlegającą przepisom prawa spadkowego (zob. Barwicka-Szczyrba Małgorzata (red), Sylwestrzak Anna (red.), Kodeks cywilny, Komentarz, art. 924). Przepis art. 924 K.c. określa czas otwarcia spadku jako chwilę śmierci spadkodawcy. Otwarcie spadku niesie za sobą doniosłe skutki prawne, m.in. z tą chwilą dochodzi do dziedziczenia (art. 925 K.c.), na tę chwilę ocenia się zdolność spadkobierców do dziedziczenia, jak również krąg osób uprawnionych do zachowku, od tej chwili zaczyna biec wiele terminów przewidzianych w księdze czwartej K.c. (np. art. 929 zd. 2 in fine). Przejście majątku spadkowego na spadkobierców podlega mechanizmowi tzw. sukcesji uniwersalnej, a więc jest przejściem z mocy prawa ogółu praw i obowiązków zmarłego. Innymi słowy - spadkobiercy nabywają je w takim samym zakresie, w jakim przysługiwały spadkodawcy.
Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy podkreślić należy, że nieruchomość położona w gminie P., obręb [...] C., oznaczona jako działki nr [...] o pow. 0,7874 ha i nr [...] o pow. 0,2166 ha, przeznaczona została pod realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa drogi S7 Olsztynek (S51) - Płońsk (S10) ode. Pieńki - Płońsk". Przeznaczenie na realizacje inwestycji drogowej nastąpiło na mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 sierpnia 2019 r., wydanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Decyzją ta zatwierdzony został podział nieruchomości na działki nr [...] i nr [...] – dawniej działka [...].
Dawna działka nr [...] stanowiła własność J.(2) i J.(3) małżonków P. na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej.
Jak wynika z akt sprawy J. P.(1) zmarł w dniu [...] lipca 2019 r., a więc przed wydaniem decyzji z dnia 30 sierpnia 2019 r. o przeznaczeniu nieruchomości na realizację inwestycji drogowej. Tym samym w dniu otwarcia spadku (w dacie śmierci spadkodawcy) nie istniało jeszcze roszczenie o przyznanie odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogę w trybie specustawy. To z kolei przesądza, że owo roszczenie nie mogło wejść do spadku, będącym masą majątkową, do której wchodzą prawa i obowiązki zaliczane do spadku zgodnie z regułami prawa spadkowego i która jest przedmiotem dziedziczenia przez spadkobierców.
Jak wskazał Sąd Apelacyjny w Krakowie w wyroku z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I ACa 799/15 "Zgodnie z art. 924 k.c. spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy. Pojęcie "otwarcia spadku" oznacza, że z chwilą śmierci spadkodawcy należące do niego prawa i obowiązki majątkowe o charakterze cywilnoprawnym zmieniają swój charakter, stają się spadkiem, a więc pewną wyodrębnioną masą majątkową, poddaną przepisom prawa spadkowego. Prawa i obowiązki niewygasające z chwilą śmierci danej osoby przechodzą, w drodze sankcji generalnej, na określone podmioty. Natomiast stosownie do art. 925 k.c. spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku. Prawo polskie łączy nabycie praw i obowiązków wchodzących w skład spadku ze zdarzeniem, jakim jest śmierć spadkodawcy. Nabycie to nie jest uzależnione ani od złożenia przez spadkobiercę oświadczenia o przyjęciu spadku, ani od uzyskania przez niego orzeczenia odpowiedniego organu państwowego. Wejście przez spadkobiercę w ogół praw i obowiązków zmarłego następuje z mocy prawa. Skutek ten ma miejsce także w sytuacji, gdy spadkobierca nie ma świadomości, że nastąpiła śmierć spadkodawcy i nabył on spadek. Związanie przez ustawę nabycia spadku przez spadkodawcę ze zdarzeniem prawnym, jakim jest śmierć osoby fizycznej, oznacza, że z chwilą śmierci spadkodawcy (otwarcia spadku) spadkobierca wchodzi z mocy prawa w ogół praw i obowiązków należących do spadku.".
Powyższe oznacza zatem, że osobą wyłącznie uprawnioną w tej sprawie do uzyskania odszkodowania za nieruchomość przejętą pod inwestycję drogową jest J. P.. To tej osobie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Tym samym podstawę prawną rozstrzygnięcia organu w wyniku odwołania J. P.(1) i T. P. winien stanowić art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., który znajduje zastosowanie m.in. w przypadku, w którym odwołanie nie pochodzi od strony postępowania.
Z tego względu, w tym zakresie, zaskarżona decyzja narusza prawo. Tym niemniej Sąd uznał, że niecelowe i obdarzone zbytnim rygoryzmem formalnym byłoby uchylenie decyzji z powyższych względów albowiem w efekcie mogłaby zapaść decyzja – co do meritum – o takiej samej treści, a to z następujących względów.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w ocenie Sądu rozpoznającego sprawę niniejszą, w świetle przepisów art. 18 ust 1 i art. 12 ust. 4 specustawy, określając wartość nieruchomości zajętej pod budowę drogi, nie uwzględnia się jej stanu sprzed podziału dokonanego na potrzeby danej inwestycji.
Zgodnie z przepisem art. 18 ust. 1 specustawy, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Skoro w hipotezie art. 18 ust. 1 nawiązuje się do odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustawy, to należy odczytać treść normy prawnej zawartej w tym przepisie. W myśl art. 12 ust. 4a, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ustalenie odszkodowania dotyczy zatem nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4. W przepisie art. 12 ust. 4 jest zaś mowa o nieruchomościach lub ich częściach, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Unormowaniu temu towarzyszy przepis art. 12 ust. 1, zgodnie z którym, decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Z uwagi na odesłanie zawarte w art. 12 ust. 4 ustawy, odnotować jeszcze należy, że zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 6, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera m.in. oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Z przepisów tych wynika więc, że w razie zatwierdzenia decyzją o realizacji podziału nieruchomości, przez nieruchomość, o której mowa w art. 18 ust. 1, należy rozumieć część nieruchomości powstałą w wyniku podziału nieruchomości, zatwierdzonego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oznaczoną w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która to część nieruchomości stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Skoro zatem według art. 18 ust. 1 ustawy, chodzi o stan nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, to w grę wchodzi stan do którego doszło w wyniku podziału nieruchomości ( por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016r., wydany w sprawie I OSK 1659/16).
Dalej należy przypomnieć, że w myśl art. 12 ust. 4a i ust. 5 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Zgodnie z art. 18 ust. 1 powołanej ustawy, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.
Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, co do zasady, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust.1 i 2 ugn). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
Zasadniczym dowodem w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną, w tym przejętą pod drogę, jest zatem operat szacunkowy stanowiący opinię biegłego rzeczoznawcy majątkowego posiadającego specjalistyczną wiedzę w zakresie wyceny nieruchomości. Zauważyć należy, że na organach administracji ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie, obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organy administracji, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy, nie oznacza, iż może on działać w sposób dowolny. Podkreślić należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, lecz również – choć w ograniczonym zakresie – materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma zatem obowiązek zbadać przedstawiony operat pod kątem jego zgodności ze stosowanymi przepisami, jak również jego logiczności i zupełności. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyroki NSA: z dnia 6 czerwca 2008 r., I OSK 852/07, z dnia 22 grudnia 2009 r., I OSK 373/09, z dnia 12 stycznia 2011 r., I OSK 379/10, z dnia 7 października 2011 r., I OSK 1650/10, z dnia 24 stycznia 2012 r., I OSK 1008/11, z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11 – niepublikowane). Rzeczoznawca nie może przy tym ograniczyć się do stwierdzenia, że zastosował daną metodę, czy oparł się na danych przepisach, lecz powinien wyjaśnić, na czym konkretnie w sprawie polegało zastosowanie danej metody czy wskazanych przepisów. W konsekwencji, organ nie może zaakceptować i oprzeć swojej decyzji na operacie szacunkowym, stanowiącym podstawowy dowód w sprawie, jeżeli ustalenia w nim zawarte zawierają luki, w tym logiczne lub braki pozostawiające obiektywnie niemożliwe do usunięcia przez organ innym sposobem wątpliwości (por. np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 września 2018 r., II SA/Ke 425/18, Lex nr 2557990 i przywołany tam: wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. I OSK 2665/15; wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 października 2015 r., sygn. II SA/Łd 705/15, wyrok NSA z dnia 20 maja 2015 r., sygn. I OSK 2329/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Sz 1294/17). Podkreślić należy przy tym, że finalnie to do organu administracji publicznej, orzekającego w przedmiocie odszkodowania, należy ocena czy stronie przysługuje odszkodowanie i to organ ma obowiązek w ramach prowadzonego postępowania ustalić stan faktyczny całej sprawy objętej tym postępowaniem i dokonać prawidłowej subsumpcji pod właściwe przepisy prawa. Operat stanowi - jako dowód - pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej. Jednak tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. W tym kontekście podkreślić warto, iż rzeczoznawca, dokonując wyceny określonej nieruchomości, powinien nie tylko starannie dobierać transakcje, służące jako materiał porównawczy, lecz również sporządzić operat szacunkowy w taki sposób, żeby operat - będąc jednym z dowodów w sprawie - był zrozumiały i przekonujący oraz służył celom, dla których został sporządzony (por. wyroki NSA z 18 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 961/11; WSA w Poznaniu z 6 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 46/13, WSA w Warszawie z 10 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1682/10 oraz WSA w Warszawie z 27 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 869/08, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy z dnia 5 maja 2020 r. sporządzony na zlecenie Wojewody Mazowieckiego przez rzeczoznawcę majątkowego P. L. (nr uprawnień 7489), któremu nadano klauzulę aktualizacyjną w dniu 18 czerwca 2021 r. W operacie tym wyceniana nieruchomość położona jest w miejscowości C., gminie Płońsk, w powiecie płońskim, województwie mazowieckim. Wyceniane działki nr [...] i [...] powstały z podziału działki nr [...], która do dnia wyceny stanowiła grunt przeznaczony w ewidencji gruntów i budynków pod teren upraw rolnych. Otoczenie nieruchomości stanowiły tereny przeznaczone na tereny upraw rolnych oraz droga krajowa nr 7. Nieruchomość miała kształt regularny, zbliżony do trójkąta, teren płaski, częściowo utrudnione prowadzenie działalności rolniczej. Przeważająca wśród użytków była klasa lllb (bonitacja średnio dobra), dominujący użytek stanowiła rola (struktura użytków bardzo dobra). Działki posiadały możliwy dostęp do sieci wodociągowej, sieci gazowej i sieci energetycznej. Na nieruchomości nie występowały naniesienia budowlane podlegające oszacowaniu. Na nieruchomości występowały naniesienia roślinne wymienione na str. 8 operatu, na działce nr [...] lipa, klon 16 sztuk, topola, osika 6 sztuk oraz śliwa, a na działce nr [...] lipa 2 sztuki, klon 4 sztuki, jesion 5 sztuk. Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że wyceniana nieruchomość na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Płońsk, przyjętym Uchwałą Nr XXXVI/248/2017 Rady Gminy Płońsk z dnia 18 sierpnia 2017 r. działki nr [...] i nr [...] zlokalizowane były na terenie przeznaczonym pod planowany teren drogi krajowej nr 7. Wartość rynkową prawa własności gruntu określono w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Biegły dokonał analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod inwestycje drogowe.
W ocenie Sądu, takie działanie biegłego było prawidłowe. Wadliwie za to, w kontroperacie sporządzonym w dniu 3 marca 2021 r. na zlecenie dotychczasowego właściciela przez rzeczoznawcę majątkowego T. Z., dokonano na potrzeby wyceny badania cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (tabela nr 2 str. 24), a także cen transakcyjnych gruntów produkcyjno-usługowych (analiza tabela nr 3 str. 25 operatu). Jak już była o tym mowa, należy w sprawie przyjąć przeznaczenie nieruchomości powstałej w wyniku podziału nieruchomości, zatwierdzonego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oznaczoną w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która to część nieruchomości stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. I na tej podstawie określić nieruchomości podobne. Kontroperat zasadza się na niewłaściwym przyjęciu nieruchomości podobnych albowiem do porównań przyjęto także nieruchomości o przeznaczeniu produkcyjno-usługowym. Tymczasem skoro według art. 18 ust. 1 ustawy, chodzi o stan nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to w grę wchodzi stan do którego doszło w wyniku podziału nieruchomości. W konsekwencji powyższego niewłaściwe – w konkluzji analizy rynku nieruchomości - rzeczoznawca wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określił według cen transakcyjnych nieruchomości produkcyjno-usługowych. Słusznie także organ zwrócił uwagę, że zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia, w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Z powyższego przepisu wynika zatem, że w przypadku stwierdzenia braku wystarczającej ilości transakcji na rynku lokalnym, autor kontroperatu szacunkowego zobligowany jest rozszerzyć analizę rynku na rynek regionalny. Tymczasem z kontroperatu nie wynika aby rzeczoznawca majątkowy T. Z. zbadał rynek nieruchomości drogowych poza obszarem rynku lokalnego. Przedwcześnie zatem rzeczoznawca dokonał analizy rynku nieruchomości o przeznaczeniu usługowym.
Z kolei rzeczoznawca majątkowy P. L. w sposób prawidłowy poddał analizie rynek nieruchomości i prawidłowo scharakteryzował nieruchomości podobne. Wskazał jakie cechy rynkowe mają wpływ na wartość nieruchomości i poszczególnym cechom przypisał odpowiednie zakresy współczynników korygujących. W ocenie Sądu, nie można oczekiwać od organu weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących – w taki sposób jak oczekują skarżący. Są to bowiem już czynności stricte specjalistyczne, wymagające wiedzy fachowej, i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, są procesowo nieweryfikowalne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1467/20). Organ nie powinien zatem wkraczać w samą zawartość merytoryczną operatu, a więc w tę jego część, do sporządzenia której potrzebne są wiadomości specjalne. Sama ustawa o gospodarce nieruchomościami w tym zakresie wskazuje, że potrzebne są wiadomości specjalne, których, co oczywiste, organ nie posiada i w związku z tym musi się posłużyć osobą, która takie wiadomości posiada (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1686/11; czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 517/09). Zdaniem Sądu, nie podlega więc ocenie organu, zagadnienie prawidłowości operatu w jego merytorycznym zakresie, a więc odnośnie koniecznej ilości przyjętych do analizy porównawczej nieruchomości oraz sposobu ich opisu, czyli tej części, w której rzeczoznawca posługuje się wiadomościami specjalnymi, których organ nie posiada. Skarżący, formułując zarzuty skargi, zdają się nie zauważać, że dokonywanie ocen w powyższym zakresie przez organ, pozbawione byłoby merytorycznej podstawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 1223/15). Dlatego też zarzuty skargi sprowadzające się do żądania zbadania przez organ powyższych kwestii, są nieuzasadnione.
Ponadto podkreślić należy – także w kontekście zarzutów skargi, że nieruchomość podobna to nie nieruchomość identyczna, a porównywalna do nieruchomości wycenianej. Nie ulega wątpliwości, że aby mówić o nieruchomościach podobnych konieczne jest ustalenie szeregu ich cech, które obiektywnie rzecz ujmując, są w pewnym stopniu tożsame z nieruchomością wycenianą. Jest przy tym oczywiste, że w niektórych sytuacjach, ze względu na specyfikę wycenianej nieruchomości, nie wszystkie te cechy muszą być uwzględniane. Ważne jest jednak aby zachowane było "podobieństwo" nieruchomości, a występujące różnice powinny być poddane korekcie w trakcie wywodu biegłego.
Nadto – wbrew twierdzeniom skargi - sporządzony operat szacunkowy zawiera, zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia, informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Treść omawianego opracowania realizuje zarazem wytyczne z § 56 ust. 1 rozporządzenia oraz zawiera istotne dokumenty jako załącznik. Należy też wskazać, że zgodnie z art. 155 ust. 1 pkt 7 ugn. przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w umowach, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach, będących podstawą wpisu do ksiąg wieczystych, rejestrów wchodzących w skład operatu katastralnego, a także w wyciągach z operatów szacunkowych przekazywanych do katastru nieruchomości. Z brzmienia powyższych przepisów nie można wysnuć wniosku, że do operatu szacunkowego winny być dołączone umowy sprzedaży nieruchomości podobnych, tj. przyjętych do wyceny. Rzeczoznawca majątkowy obowiązany jest zawrzeć w operacie dane pozwalające ocenić cechy podobne i wyróżniające nieruchomość szacowaną i nieruchomości przyjęte do porównania oraz wskazać źródło informacji uzyskanych na potrzeby sporządzenia operatu szacunkowego. Dodatkowo wskazać trzeba, że zarzut naruszenia § 56 ust. 4 rozporządzenia nie nadaje się do uwzględnienia, albowiem skarga nie wyjaśnia istotności wpływu na wynik sprawy ewentualnego niezałączenia do operatu określonych dokumentów, tj. umów, których przedmiotem były transakcje porównawcze.
Sąd uznał także za zupełnie pozbawiony racji zarzut dotyczący braku konfrontacyjnego przesłuchania rzeczoznawców majątkowych na okoliczność sposobu sporządzenia operatu, czynności wykonywanych przez rzeczoznawców w trakcie przygotowywania operatu ich zakresu, wyboru i zastosowania określonej metody, sposobu doboru nieruchomości podobnych, określenia wartości nieruchomości. Organ rozpoznający sprawę prawidłowo ocenił bowiem wartość dowodową przedłożonego operatu szacunkowego, który jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia wartości nieruchomości, a także wykazał wady kontroperatu, który także jako dowód podlegał stosownej ocenie.
Przypomnieć także należy, iż stosownie do art. 156 ust. 3 ugn, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Przepis art. 156 ust. 4 ugn stanowi natomiast, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3 tego przepisu, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ugn.
W rozpoznawanej sprawie operat szacunkowy został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 5 maja 2019 r. i posiada klauzulę aktualizacyjną z dnia 18 czerwca 2020 r. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w omawianym zakresie, które mogłyby stanowić podstawę do uznanie, że operat z dnia 5 maja 2020 r. utracił aktualność. W tym względzie wymogi ustawowe zostały zachowane.
Z kolei zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 10 K.p.a. mógłby odnieść zamierzony skutek, ale wyłącznie w sytuacji, gdyby skarżący wykazali, że uchybienie to pozbawiło ich możliwości zgłoszenia konkretnych dowodów, co jednak nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie.
Podsumowując, stwierdzić należy, że organ prowadząc postępowanie przeprowadził wszystkie niezbędne dowody dokonując ich prawidłowej oceny, w tym oceny operatu szacunkowego, kontrolując przesłanki, na jakich rzeczoznawca oparł swoje twierdzenia i prawidłowość jego rozumowania. Decyzja nie narusza więc przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, również tych wymienionych w skardze.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022, poz. 329), orzekł o oddaleniu skargi. Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.