I SA/Wa 112/13

I SA/Wa 112/13 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2013-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-01-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Joanna Skiba
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Minister Budownictwa
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 190
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka Płaczkowska Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2013 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego J. M. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r., stwierdzającą, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1961 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1961 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] – wydane zostały z naruszeniem prawa, bowiem przedmiotowe decyzje skierowane zostały do osoby nie będącej stroną w sprawie.
W uzasadnieniu Minister podkreślił, iż przeznaczenie nieruchomości w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego pod oświatę, ogrody działkowe i komunikację drogową, których to w świetle obowiązujących wówczas przepisów nie mogli realizować dotychczasowi właściciele powoduje, iż nie można uznać, aby decyzje o odmowie przyznania prawa własności czasowej rażąco naruszyły prawo. Wadliwe motywy rozstrzygnięcia nie stanowią rażącego naruszenia prawa, ponieważ i tak nie było w zaistniałym stanie faktycznym prawnych możliwości do wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy. Zasadnie więc organ nadzoru stwierdził, iż kwestionowane orzeczenia nie mają cech rażącego naruszenia prawa, jednakże zostały skierowane do M. A., mimo iż nie była ona ani właścicielką przedmiotowej nieruchomości, ani też następczynią prawną byłych właścicieli, a tym samym nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu dekretowym.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 k.p.a. stanowią jednak, że nie stwierdza się nieważności decyzji z ww. przyczyny, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat. W takiej sytuacji organ ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Jednocześnie Minister stwierdził, że nie zaistniały inne przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniające stwierdzenie nieważności kwestionowanych decyzji z 1961 r.
Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. M., zarzucając jej:
- naruszenie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, poprzez jego niewłaściwą interpretację i nieprawidłowe zastosowanie;
- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji zawierającej kwalifikowaną wadę prawną, uniemożliwiającą jej prawidłowe funkcjonowanie w obrocie prawnym;
- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia;
- obrazę przepisów postępowania tj. art. 7, 8, i 77 § 1 i 4 k.p.a.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż art. 7 dekretu jako jedyne kryterium przyznania prawa użytkowania wieczystego przyjmuje brak sprzeczności w dotychczasowym korzystaniu z gruntu przez właściciela z przeznaczeniem tego gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego. Dekret nie określa żadnych innych negatywnych przesłanek przyznania prawa do gruntu dotychczasowym właścicielom. W tej sytuacji w ocenie skarżącego ustalenia organu prowadzące do wykazania, iż dotychczasowi właściciele nieruchomości nie mogli korzystać z niej w sposób wskazany w planie, ponieważ "nie posiadali orzeczenia właściwej władzy szkolnej, stwierdzającej, że spełnili warunki umożliwiające im prowadzenie prywatnej szkoły", wydają się być bezpodstawne, nadto niezgodne z obowiązującymi przepisami.
Ponadto skarżący podniósł, iż samo tylko przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania na cele użyteczności publicznej (na ogrody działkowe) nie mogło być samoistną przesłanką odmowy przyznania prawa własności czasowej. Zdaniem skarżącego z akt sprawy nie wynika, by organy dekretowe poddały ocenie możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według obowiązującego planu zabudowania. Minister Infrastruktury oparł zaś swoje rozważania w tej kwestii na planie zagospodarowania, który nie został opublikowany. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2011 r., I SA/Wa 2321/10, uchylił zaskarżona decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r.
W uzasadnieniu sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Mianowicie sąd uznał za błędne stanowisko organu nadzorczego, jakoby orzeczenia organów dekretowych z 1961 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej obciążone były wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. zostały skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie. Sąd przypomniał, że zdaniem organu orzeczenie administracyjne z dnia [...] lutego 1961 r. jak i decyzja z dnia [...] kwietnia 1961 r., zostały skierowane do M. A. – żony J. A., jednego ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy wynika natomiast, że M. A. nie przysługiwał przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, gdyż przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność m.in. tylko jej męża, a nie ich wspólną, a spadek po zmarłym w dniu [...] września 1944 r. J. A. odziedziczyła w całości K. M.
Zdaniem sądu z wniosku dekretowego z dnia [...] lutego 1949 r. wynika, że M. A. nie działała w imieniu własnym, ale jako pełnomocnik J. A., H. L., I. K., R. A., G. A. reprezentującej prawa po zm. C. A., E. A. i M. R. Wniosek dekretowy został złożony przez adwokata F. J. – pełnomocnika M. A. i załączony został do niego odpis pełnomocnictwa.
Stosownie do art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), dotychczasowi właściciele gruntów lub prawni następcy właścicieli będący w posiadaniu gruntów lub osoby ich prawa reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy.
W rozpoznawanej sprawie z załączonego do wniosku dekretowego odpisu pełnomocnictwa dla adw. F. J. wynika, iż zostało ono udzielone przez M. A., R. A., H. L, G. A., E. A. i I. K. Nie wynika z niego jednak do prowadzenia jakiej sprawy ww. osoby upoważniają adw. F. J. W aktach sprawy brak jest również pełnomocnictwa od ww. osób dla M. A.
Jeżeli zatem kwestionowane orzeczenia zostały wydane po rozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej złożonego przez pełnomocnika bez rozważenia, czy pochodzi on od osoby, która z takim wnioskiem mogła wystąpić, a więc okoliczności umożliwiających stwierdzenie czy wniosek ten jest skuteczny, niewątpliwie muszą być uznane za wadliwe i to w takim stopniu, iż możliwe jest rozważenie czy zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym należy uznać za wadliwe postępowanie nieważnościowe w niniejszej sprawie bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym właśnie jak wskazano wyżej zakresie, a więc bez ustalenia, czy adw. F. J. składając wniosek dekretowy jako pełnomocnik M. A. był należycie do tego umocowany.
W razie uznania, że wniosek został złożony przez osobę nieuprawnioną do jego wniesienia, to okoliczność ta powinna być rozważona w kontekście wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wniosek bowiem o wszczęcie postępowania administracyjnego podmiotu nieuprawnionego, nie powinien doprowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia, tak pozytywnego jak i negatywnego, lecz do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania. Już tylko sam fakt wydania decyzji rozstrzygającej wniosek pochodzący od podmiotu nieuprawnionego stanowi okoliczność uzasadniającą przyjęcie, że zaistniała przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy czym należy wziąć pod uwagę to, że wniosek dekretowy w niniejszej sprawie został wniesiony w ustawowym terminie i został przyjęty a następnie rozpatrzony przez właściwy organ administracji publicznej. W związku z powyższym sąd doszedł do przekonania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) poprzez uznanie, że wniosek dekretowy został złożony przez osobę nieuprawnioną, co stanowić ma rażące naruszenie prawa oraz błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną skoro decyzja skierowana została do osoby, która nie mogła składać wniosku dekretowego co stanowi rażące naruszenie prawa.
Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sformułowanie w uzasadnieniu okoliczności nieznajdujących uzasadnienia w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy, dotyczących reprezentacji stron i skuteczności złożonego wniosku dekretowego; art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu decyzji organu; a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. w zw. art. 7, 77, 80 i 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ naruszył przepisy, co miało wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wniosek złożony przez adw. F. J., pełnomocnika R. A., H. L., G. A., E. A. i I. K. jest wnioskiem złożonym w imieniu dotychczasowych właścicieli i ich spadkobierców (G. A.), tym samym jest wnioskiem złożonym w imieniu uprawnionych osób, zatem jest wnioskiem złożonym skutecznie. Na gruncie rozporządzenia z 1928 r. pełnomocnictwo może być ogólne (do zastępowania we wszystkich sprawach wobec wszelkich urzędów) lub szczególne (do zastępowania w danej sprawie lub nawet do zastępowania w poszczególnych czynnościach w toku danej sprawy). Z treści tego pełnomocnictwa o charakterze ogólnym jednoznacznie wynika, że mocodawcy upoważniają adw. F. J. do działania w ich imieniu, do prowadzenia ich sprawy we wszystkich instancjach sądowych i administracyjnych z prawem substytucji oraz do odbioru dokumentów i pieniędzy. Nie może zatem budzić i nie budził wątpliwości organu dekretowego fakt prawidłowego umocowania pełnomocnika do prowadzenia sprawy o przyznanie prawa własności czasowej.
Tym samym wbrew interpretacji dowodów dokonanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny należy stwierdzić, że adw. F. J. był prawidłowo umocowany do złożenia wniosku, wniosek został skutecznie złożony w imieniu małoletniej K. A. oraz pozostałych żyjących w dacie jego składania współwłaścicieli, tj. R. A., H. L, E. A. i I. K. oraz w imieniu spadkobierczyni zmarłego C. A. – G. A.
Orzeczenie administracyjne z dnia [...] lutego 1961 r. zostało skierowane do adw. F. J., pełnomocnika M. A., która już w tej dacie nie była przedstawicielem ustawowym swojej córki K., bowiem ta uzyskała pełnoletniość w dniu 25 listopada 1958 r., co oznacza, że miała pełną zdolność do czynności prawnych i samodzielnie mogła być stroną postępowania, a w postępowaniu tym nie brała udziału. Należy przy tym mieć na uwadze, że M. A. składając wniosek dekretowy nie występowała w imieniu J. A., lecz w imieniu jego praw, które stosownie do postanowienia z 2003 r., z dniem 25 września 1944 r. przeszły na jego małoletnią wówczas córkę K. K. A. złożyła odwołanie od orzeczenia i była stroną postępowania odwoławczego i adresatem decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1961 r. Tym samym, M. A., nie była stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 1961 r., nie miała prawa do złożenia odwołania, choć je złożyła, i nie mogła być stroną postępowania odwoławczego, choć nią była. Wada ta istnieje zarówno w orzeczeniu organu I instancji jak i w decyzji organu odwoławczego, a w ocenie organu nadzoru, wobec prawidłowej merytorycznej odmowy przyznania prawa własności czasowej, wypełnia przesłankę określoną przepisem art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 października 2012 r., I OSK 1547/11, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę odnoszącą się do naruszenia przepisów postępowania i w związku z tym podlegała uwzględnieniu.
Zasadnie w niej podniesiono, że Sąd I instancji odwołał się do okoliczności nieznajdujących uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym sprawy a dotyczących stron, ich reprezentacji i skuteczności złożonego wniosku dekretowego. Z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, iż przedmiotowy wniosek został złożony przez pełnomocnika, który posiadał stosowne upoważnienie udzielone przez współwłaścicieli nieruchomości. Było to pełnomocnictwo ogólne i nie zawierało wyłączenia dokonania danej czynności prawnej. Treść tego pełnomocnictwa jest jasna i nie budzi wątpliwości co do jego zakresu. Należy więc zgodzić się z twierdzeniami zawartymi w skardze kasacyjnej, że pełnomocnik był skutecznie umocowany do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 ww. dekretu, a wątpliwości Sądu I instancji nie znajdują oparcia w aktach sprawy. Przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny dogłębnie nie rozważył sytuacji prawnej M. A., przyjmując za organem, iż nie miała ona przymiotu strony w postępowaniu o przyznanie własności czasowej nieruchomości, której współwłaścicielem był jedynie zmarły mąż. Stanowisko to opiera się na treści postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia 28 listopada 2003 r. sygn. akt I [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po J. A., którym stwierdzono, że jedyną jego spadkobierczynią jest córka K. A., natomiast żonie M. A. przysługuje prawo dożywotniego użytkowania ½ części majątku spadkowego. Jednakże Sąd I instancji, podobnie jak organ, nie wziął pod uwagę faktu, że spadkodawca zmarł 25 września 1944 r. w W. Natomiast w sprawach spadkowych generalną zasadą jest, iż stosuje się prawo obowiązujące w chwili śmierci spadkodawcy, co wynika z art. LI ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Przepisy wprowadzające Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 94 ze zm.) i art. XVIII przepisów wprowadzających wcześniej obowiązującego dekretu z dnia 8 października 1946 r. – Prawo spadkowe.
Z treści powołanego postanowienia spadkowego wynika, że sąd stosował przepis art. 232 Kodeksu Cywilnego Królestwa Polskiego obowiązujący do dnia 1 stycznia 1947 r. na terenie m. in. W. Zgodnie z tym przepisem "Małżonkowi przy życiu pozostałemu, należy się po współmałżonku zmarłym część spadku, równa części jaka na każde dziecko przypada, licząc pozostałego małżonka przy podziale spadku za jedno dziecko i zostawiając onemuż wybór miedzy częściami. Część na małżonka przypadła służyć mu tylko będzie do użytkowania dożywotniego".
Zarówno w doktrynie (por. Edward Musialski, Kodeksy Cywilne obowiązujące na Ziemiach Centralnych Polski, Warszawa 1936, s. 122) jak i w orzecznictwie (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 1935 r. sygn. akt I C 466/35; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 listopada 1973 r. sygn. akt III CZP 69/73) nie budził wątpliwości pogląd, że małżonek pozostały przy życiu nie jest tylko użytkownikiem lecz również i spadkobiercą zmarłego małżonka i wszystkie zasady dotyczące spadków mają do niego zastosowanie, a więc m.in. obejmuje on spadek z mocy prawa z chwilą śmierci spadkodawcy, może zrzec się spadku, odpowiada odpowiednio za długi i ciężary spadku, a także jest legitymowany do wszczęcia postępowania spadkowego. Odmienny pogląd uznający małżonka jedynie za użytkownika, a nie za spadkobiercę jak to wynika z orzecznictwa Sądu Najwyższego, był odosobniony i prezentowany w XIX wieku.
Konkludując NSA stwierdził, że M. A. jako spadkobierczyni J. A. była osobą legitymowaną do złożenia przedmiotowego wniosku nie tylko jako przedstawiciel ustawowy małoletniej córki K., ale również we własnym imieniu jako następca prawny współwłaściciela nieruchomości. Mogła też skutecznie udzielić pełnomocnictwa do reprezentowania jej w postępowaniu dot. przyznania własności czasowej.
Ponieważ wbrew stanowisku sądu I instancji, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wymaga uzupełnienia, ponownie rozpoznając sprawę sąd ten winien dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę powyższy pogląd, iż M. A. jako następca prawny b. właściciela nieruchomości posiadała uprawnienia wynikające z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 25 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W ocenie sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Mając na uwadze, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (stosownie do art. 190 p.p.s.a.), sąd w niniejszym składzie uznaje, że wniosek dekretowy z dnia 16 lutego 1949 r. został złożony przez uprawnione osoby i prawidłowo umocowanego pełnomocnika, a M. A. nie można traktować jako "osoby nie będącej stroną w sprawie" rozstrzygniętej orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1961 r. oraz decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1961 r. Jak ocenił to Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 24 października 2012 r., I OSK 1547/11, M. A. posiadała uprawnienia wynikające z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 25 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, gdyż była (obok córki K. A.) spadkobierczynią J. A., a nie tylko dożywotnią użytkowniczką majątku spadkowego w 1/2 części. Nie można więc uznać, jak przyjął to organ nadzoru, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1961 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1961 r. zostały skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie. Nie zachodziła więc przesłanka do stwierdzenia wydania tych orzeczeń z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdzono ich nieważności, na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
Już tylko te okoliczności mogłyby być wystarczające do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, gdyż materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia okazała się niewłaściwa, co ma wpływ na wynik sprawy.
Jednak nie są to jedyne zastrzeżenia odnośnie do zakwestionowanej skargą decyzji. Istnieją bowiem istotne wątpliwości, czy organ nadzoru właściwie ocenił decyzję Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1961 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1961 r., z punktu widzenia przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Minister Infrastruktury uznał, że dla terenu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] obowiązywał "Perspektywiczny plan ogólny z założeniami do 1965 r.", zatwierdzony przez Prezydium Rady Narodowej w W. uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. (dalej: plan z 1961 r.). Plan ten przewidywał przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod oświatę i ogrody działkowe, co w ocenie organu uniemożliwiało dotychczasowym właścicielom korzystanie z tej nieruchomości.
Skarga kwestionuje takie ustalenia w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, wspomniany plan nie został opublikowany, a więc nie można zdaniem skarżącego uznać, że miał on moc obowiązującą. Wydając w 1961 r. kwestionowane rozstrzygnięcia organy dekretowe wskazały zresztą, że nieruchomość przeznaczona jest pod budowę osiedla mieszkaniowego. Po drugie, skarżący nie zgadza się z oceną, że przeznaczenie w planie nieruchomości pod oświatę i ogrody działkowe uniemożliwiało dotychczasowym właścicielom korzystanie z niej.
Jeśli chodzi o moc obowiązującą planu z 1961 r. Minister wskazał, że choć nie odnaleziono miejsca jego publikacji, to fakt że był on wielokrotnie nowelizowany (ostatnia nowelizacja dokonana uchwałą z dnia 23 listopada 1965 r. nr [...] została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej w W. z dnia 28 grudnia 1965 r., nr 28, poz. 223-229) i był podstawą rzeczywistych działań inwestycyjnych – należy uznać ten plan za akt obowiązujący. Takie stanowisko przeważa też w najnowszym orzecznictwie. W wyroku z dnia 3 sierpnia 2011 r., I OSK 1383/10, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że z uwagi na organ uchwalający powyższy plan (Prezydium Rady Narodowej w W.), należy przyjąć, że w kwestii jego obowiązywania nie miał zastosowania art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie w W., który wprost odnosił się do planów uchwalanych przez Naczelną Radę Odbudowy miasta W., wymagając dla uzyskania przez nie mocy obowiązującej ogłoszenia w Monitorze Polskim. Ponieważ przed uchwaleniem planu z 1961 r. Naczelna Rada Odbudowy miasta W. została przekształcana w Biuro Odbudowy [...] ze zmienianą podległością (co szeroko uzasadnił NSA w tym wyroku), a następnie w 1950 r. Biuro to zostało zniesione (przestało istnieć), to należy przyjąć, że brak publikacji tej uchwały w Monitorze Polskim nie mógł prowadzić do konkluzji o nieobowiązywaniu tegoż planu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w takiej sytuacji zastosowanie musiały znaleźć przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (w tym w zakresie procedury planistycznej, obejmującej m.in. zagadnienie wejścia w życie planów regionalnych i miejscowych), które w zakresie publikacji planów, w art. 25 ust. 1 w związku z art. 30 stanowiły, że plan miejscowy po uchwaleniu przez właściwą radę narodową uzyskuje moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w sposób przyjęty w danej miejscowości, a ponadto przez wywieszenie w zarządach właściwych gmin w miejscu widocznym na okres co najmniej jednego tygodnia. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności faktyczne dotyczące zmian planu, wydawania decyzji lokalizacyjnych, wznoszenia inwestycji na tej podstawie oraz jego uchylenie mocą uchwały nr [...] Prezydium Rady Narodowej miasta W. z dnia [...] lipca 1969 r., przekonują do spełnienia wymagań prawnych wejścia w życie uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. NSA uznał więc, że plan z 1961 r. obowiązywał. Taka konkluzja wynika też z wyroku NSA z dnia 14.06.2012 r., I OSK 899/11 (LEX nr 1216583).
Stanowisko to podziela również, z powodów podanych wyżej, sąd w obecnym składzie, rozpoznający niniejszą sprawę. Tak więc zarzuty skargi dotyczące mocy obowiązującej planu z 1961 r. należy uznać za nieusprawiedliwione.
Tym niemniej rozpatrując ponownie sprawę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej musi raz jeszcze rozważyć kwestię możliwości korzystania z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli na tle treści planu z 1961 r. oraz w świetle art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego.
Zauważyć bowiem należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08 (ONSAiWSA 2009/2/18) stwierdził, że "Jeżeli chodzi o katalog spraw mieszczących się w pojęciu użyteczności publicznej, (...) to w ślad za istotnymi ograniczeniami własności prywatnej, determinowanymi ówczesnymi warunkami ustrojowymi, umacniała się tendencja do szerokiego określania celów użyteczności publicznej. Znalazło to wyraz m.in. w postanowieniach art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a/ i b/ powołanego dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju; choć nie sprecyzowano tam celów użyteczności publicznej w owym czasie, to w egzemplifikacji przeznaczenia terenów zakreślono je szeroko, wyliczając obok celów kulturalno-oświatowych i wojskowych cele kultu religijnego. Już z tego faktu należy wnosić, że ówczesny ustawodawca dopuszczał możliwość realizacji celów użyteczności publicznej przez podmioty spoza administracji publicznej. Trudno bowiem byłoby racjonalnie założyć, że zamiarem ustawodawcy było, aby cele kultu religijnego były realizowane wyłącznie przez administrację publiczną." W uchwale tej NSA wyraźnie zaznaczył też, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 1932 r. o prywatnych szkołach oraz zakładach naukowych i wychowawczych (Dz. U. Nr 33, poz. 343), szkołę może założyć obywatel polski.
W ocenie sądu rozpoznającego obecnie sprawę bez znaczenia jest, czy w dniu rozstrzygania wniosku dekretowego dotychczasowi właściciele dysponowali orzeczeniem "właściwej władzy szkolnej" stwierdzającym, że spełnili warunki umożliwiające im prowadzenie prywatnej szkoły (co jako przeszkodę do pozytywnego rozpatrzenia wniosku uznał Minister Infrastruktury), gdyż przepis art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego uzależniał przyznanie prawa własności czasowej nie od wykorzystywania nieruchomości zgodnie z planem zabudowy w dniu rozpatrywania wniosku, a od możliwości korzystania z tej nieruchomości przez właściciela w zgodzie z planem. Jeśli tak, to wystarczy, że potencjalnie właściciel mógł korzystać z nieruchomości w zgodzie z planem, a Minister Infrastruktury nie wykazał, że "właściwa władza szkolna" odmówiła takiej możliwości dotychczasowym właścicielom. Zauważyć należy, że przejęcie z mocy prawa gruntów warszawskich (art. 1 dekretu) miało na celu racjonalne przeprowadzenie odbudowy stolicy i dalszej jej rozbudowy według nowych założeń planistycznych, a wiec nie można zakładać, że w dniu wejścia w życie dekretu, czy też w dniu podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku dekretowego właściciel miał już wykorzystywać nieruchomość zgodnie z planem, tym bardziej, że w tym przypadku plan został uchwalony kilka dni przed podjęciem rozstrzygnięcia, w trybie art. 7 ust. 2 dekretu, w pierwszej instancji.
Jeśli zaś chodzi o tę część przedmiotowej nieruchomości, która zgodnie z planem z 1961 r. była przeznaczona pod ogrody działkowe, organ musi odnieść się do argumentu skargi, że zgodnie z dekretem z dnia 25 czerwca 1946 r. o ogrodach działkowych, na cele ogrodów działkowych mogły być przeznaczone między innymi grunty wydzierżawione przez gminę. Jak twierdzi skarżący istniała zatem możliwość nawiązania węzła obligacyjnego z właścicielem nieruchomości warszawskiej w celu wykorzystania nieruchomości zgodnie z planem, w oparciu o art. 103 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319). Wobec braku stanowiska organu w tym zakresie sad nie może wyrażać stanowiska co do istoty, gdyż tylko kontroluje działania administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a.).
Ponieważ ten ostatni argument nie był dotychczas przedmiotem rozważań organu nadzoru, a w sprawie zachodzi konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczeń dekretowych, organ rozważy więc i ten zarzut, w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dotyczy to także możliwości wykorzystania nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli na cele oświatowe, gdyż dotychczasowe rozstrzygnięcia Ministra Infrastruktury w tych dwóch kwestiach odbyły się z naruszeniem zasady wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając to na uwadze oraz stwierdzone wcześniej naruszenie prawa materialnego (art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.