I SA/Wa 1111/19

I SA/Wa 1111/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-12-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-05-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj
Jolanta Dargas /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Durzyńska
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 2728/20 - Wyrok NSA z 2024-03-14
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5  ust. 1
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas ( spr.) Sędziowie WSA Anna Falkiewicz - Kluj WSA Magdalena Durzyńska Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji:
1) uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...],
2) umorzył przedmiotowe postępowanie z wniosku Spółki "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. nr [...], w części dotyczącej działek ewidencyjnych oznaczonych numerami: [...] i [...].
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1991 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...] w obrębie nr [...] - działka nr [...],[...],[...],[...] - uregulowanej w księdze wieczystej Kw Nr [...] i Kw Nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej Nr [...].
Z wnioskiem z dnia [...] maja 2008 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części dotyczącej działek ewidencyjnych oznaczonych nr [...] i [...], wystąpiła Spółka "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...].
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. nr [...], w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] działek ewidencyjnych nr [...] i [...].
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Prezydent Miasta [...]. Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. nr [...] (utrzymanym w mocy postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]), Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zawiesił przedmiotowe postępowanie, a następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2019r. podjął zawieszone postępowanie.
Minister wskazał, że materialnoprawną podstawą decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. był art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, który stanowi: Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, (...)- staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.", tj. 27 maja 1990 r.
Mając powyższe na względzie organ nadzoru wyjaśnił, że stronami postępowania komunalizacyjnego (a w konsekwencji również postępowania nadzorczego) są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, wyjątkowo zaś inny podmiot, gdy wykaże, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości, który wykluczałby uznanie, że w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności należało do Skarbu Państwa.
Po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Minister zauważył, że wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji firma "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] nie przedstawiła żadnego dokumentu potwierdzającego jej tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanych działek nr [...] i [...].
Na podstawie wyroku Sądu Rejonowego [...] w [...] z dnia [...] lutego 2005 r., sygn. akt [...], uzgodniona została treść księgi wieczystej Kw Nr [...] prowadzonej dla działek nr: [...] obr. [...] o pow. [...],[...] obr. [...] o pow. [...] (...) przez Sąd Rejonowy [...] Wydział Ksiąg Wieczystych w [...], w ten sposób, że w dziale II tej księgi w miejsce dotychczasowego wpisu Gminy [...] nakazano umieścić wpis o treści: "[...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]. Następnie aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2007 r., Rep A Nr [...], prawo własności do wskazanych nieruchomości zostało zbyte na rzecz spółki "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością - spółka komandytowa z siedzibą w [...], przekształconej w spółkę [...] Sp. z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w [...].
Minister podkreślił, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej został złożony dnia [...] maja 2008 r. przez Spółkę "[...]" Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...], tzn. przez zbywcę nieruchomości po dokonanej czynności prawnej w 2007 r. Wobec powyższego organ administracji powinien wykluczyć z postępowania administracyjnego osobę zbywcy (prawa zbywalnego). Mając na względzie powyższe organ zauważył, że w chwili złożenia przez "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...], w części dotyczącej działek ewidencyjnych oznaczonych nr [...] i [...], nie posiadała wskazana Spółka interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a w przypadku, gdy organ podejmie czynności na skutek wniosku podmiotu nieuprawnionego i nie zostanie w toku postępowania konwalidowany brak wniosku od strony legitymowanej, postępowanie to podlega umorzeniu na mocy art. 105 §1 k.p.a.
Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] zarzucając jej naruszenie:
1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] lutego 2009r., a w konsekwencji umorzenie postępowania administracyjnego z wniosku Spółki;
2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy z uwagi na niedostateczne ustalenie faktów i ich znaczenia według obowiązujących przepisów prawa oraz w zakresie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a to brak ustalenia losów prawnych działek gruntu posiadających w dacie [...] maja 1990r. oznaczenie geodezyjne nr [...] i nr [...], obie obręb [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, stanowiącej integralną część decyzji od chwili jej przejęcia przez Skarb Państwa do jej rzeczywistego stanu prawnego i podstaw nabycia prawa własności przez Skarb Państwa;
3. art. 61 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że skarżąca Spółka nie miała interesu prawnego we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 r., nr [...], skoro w dniu [...] maja 1990r. była jej właścicielem.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.
Kontroli Sądu w niniejszej sprawie nie podlega legalność komunalizacji, lecz jedynie umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z uwagi na brak po stronie skarżącej interesu prawnego.
W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, iż interes prawny ma charakter materialnoprawny. Jest on zatem oparty na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co wskazać przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 k.p.a). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać trzeba, iż postępowanie zakończone wydaniem kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1991 r. prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W trybie tego przepisu, jeśli nie istniały powody dla wyłączenia mienia z komunalizacji, organ był zobowiązany stwierdzić nabycie jego własności przez właściwą gminę przy zaistnieniu warunków w nim wymienionych. Powyższa decyzja ma charakter deklaratoryjny. Stwierdza ona bowiem nabycie przez gminę mienia w takim zakresie, w jakim przysługiwało ono Skarbowi Państwa. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie przyjmuje się, iż stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia i właściwa gmina, ponieważ postępowanie komunalizacyjne dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. W powyższym postępowaniu organ rozstrzyga bowiem kwestię nabycia własności mienia Skarbu Państwa przez właściwą gminę wraz ze wszystkimi obciążeniami i prawami osób trzecich (art. 9 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.). Aby uznać inny podmiot za stronę przedmiotowego postępowania niezbędne jest wykazanie przez ten podmiot posiadania interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Innymi słowy mówiąc, inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą się tytułem prawnorzeczowym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji.
Zdaniem skarżącej spółki prawomocny wyrok Sądu Rejonowego [...] w [...] z dnia [...] lutego 2005 r. sygn. akt [...] (utrzymany w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] września 2005 r. sygn. akt [...]) uzgadniający treść wielu ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym poprzez umieszczenie w miejsce dotychczasowego wpisu Skarbu Państwa bądź Gminy [...] jako właścicieli nieruchomości wpisu "[...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (również w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości) oraz stwierdzenie nieważności orzeczenia o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwa na podstawie przepisów o reformie rolnej, oznacza że nieruchomość nigdy nie stała się własnością Państwa, a tym samym nie mogła zostać skomunalizowana, a tytuł własności do niej przysługiwał w dacie [...] maja 1990 r. skarżącej spółce.
Zdaniem Sądu ze stanowiskiem strony skarżącej nie można się zgodzić.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż na zasadzie art. 2 ust. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. R.P. Nr 4, poz. 17 ze zm. ), przejście na rzecz Skarbu Państwa własności wszystkich nieruchomości, określonych w tym artykule w punktach: b, c, d, i e, zatem również nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym, należących do osób fizycznych lub prawnych, przekraczających określone normy obszarowe w przypadku przeznaczenia ich na cele reformy rolnej, następowało z mocy samego prawa. Stwierdzenie nieważności, w analizowanej sytuacji decyzji nacjonalizacyjnej, pozostawało bez wpływu na stan prawny ukształtowany mocą wspomnianego wyżej dekretu z dnia 6 września 1944 r.
W sytuacji istnienia sporu, czy dana nieruchomość podpadała pod przepisy o reformie rolnej, ustalenia winny być czynione w postępowaniu szczególnym. Postępowanie to przewiduje § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.).
W myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, dopiero wydanie decyzji deklaratoryjnej na zasadzie § 5 cytowanego rozporządzenia stwierdzającej, iż dana nieruchomość nie podpadała pod działanie regulacji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu o wprowadzeniu reformy rolnej, pozwalałoby przyjąć, że w analizowanym stanie faktycznym nie doszło do przejścia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa " Majątku Ziemskiego [...] " ( por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, wyroki Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1999 r., sygn. akt III RN 165/98, OSNAPU 2000, nr 3, poz. 90 i z dnia 15 października 2002, sygn. akt I ACa 423/02, Palestra 2004, nr 3-4, s. 469/.
Zatem dopiero wydana w ww. postępowaniu decyzja deklaratoryjna mogłaby stanowić dowód w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, na okoliczność że kwestionowana decyzja rażąco naruszała art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a jednocześnie dawała przymiot strony skarżącej spółce w postępowaniu zarówno komunalizacyjnym, jak i w postępowaniu nieważnościowym
Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego decyzji takiej brak, co powoduje, że należy stwierdzić, że do czasu wykazania przez skarżącą spółkę, iż sporna nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie można zakwestionować, że tak nie było. A w konsekwencji uznać, że to jej, a nie Skarbowi Państwa przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r.
W ocenie Sądu decyzja stwierdzająca nieważność decyzji z dnia [...] lutego 1996 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993r. odnośnie tego, że nieruchomość podpada pod działanie dekretu o przeprowadzaniu reformy rolnej, nie rozstrzyga definitywnie o tym, że Skarb Państwa nie nabył m.in. przedmiotowej nieruchomość. O tym bowiem czy dana nieruchomość podpadała czy też nie pod działanie dekretu stanowiło rozporządzenie Ministra Rolnictwa Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, które w § 6 przewidywało dopuszczalność złożenia przez osobę zainteresowaną wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działań postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Dopóki taka decyzja nie zostanie wydana brak jest podstaw do kwestionowania tytułu Skarbu Państwa, gdyż jak wskazano wyżej skutek przejścia własności w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej następował z mocy prawa w dacie wejścia go w życie , tj. 13 września 1944 r.
Odnosząc się do wyroku Sądu wydanego w trybie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wyjaśnić należy, że sporna nieruchomość zgodnie ze stanem na dzień [...] maja 1990 r. – stanowiła własność Skarbu Państwa. Wpis do księgi wieczystej - po myśli art. 626(6) kodeksu postępowania cywilnego - jest zaś orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Dodatkowo – na zasadzie art. 3 ust. 1 u.k.w.h. - domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Jak wyjaśnił to bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 1999 r. (sygn. akt IV SA 2338/98, LEX nr 47173), a który to pogląd podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie, zasada wyrażona w art. 3 ustawy z 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach (por. także wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2100/14). Obalenie domniemania, wynikającego z tego wpisu, mogło nastąpić w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ust. 1 u.k.w.h.), co też nastąpiło. Jednakże powyższe pozostaje bez wpływu na komunalizację z uwagi na to, że w tym trybie mogą być uzgadniane jedynie wpisy aktualne, podczas, gdy wpis dotyczący prawa własności Skarbu Państwa ma charakter już historyczny a zatem jedyną drogą dla wykazania jego nieprawidłowości jest proces o ustalenie prowadzony w trybie art. 189 k.p.c. albo w trybie administracyjnym w oparciu o § 5 ww. rozporządzenia. Wpis dokonywany w trybie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece następuje od chwili jego dokonania i nie działa wstecz.
Na marginesie tylko wskazać należy, że w powoływanym przez skarżącą spółkę wyroku Sądu Okręgowego w [...], Sąd ten uznał, że dokonując uzgodnienia treści ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości ani Sąd I instancji ani Sąd Okręgowy nie zajął stanowiska w kwestii podpadania bądź nie pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej z uwagi na to, że rozstrzygnięcie takie należy wyłącznie do organu administracji, którym jest wojewoda.
Z tych wszystkich względów Sąd uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organu nadzoru umarzające postępowanie w niniejszej sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżąca spółka ani w dacie komunalizacji, ani w dacie złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej nie legitymowała się tytułem własności przedmiotowej nieruchomości. W dniu [...] maja 1990 r. tytuł własności jak wykazano wyżej przysługiwał Skarbowi Państwa, a w dacie złożenia wniosku w niniejszej sprawie spółka nie była już jej właścicielem wskutek przeniesienia jej własności w 2007r. na inny podmiot.
Wprawdzie organ nadzoru w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do wszystkich aspektów niniejszej sprawy skupiając się głównie na braku tytułu prawnego strony skarżącej w dacie składania wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego, jednak uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.