I SA/Wa 1104/19

I SA/Wa 1104/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-05-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Wesołowska /przewodniczący/
Elżbieta Sobielarska
Przemysław Żmich /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 1833/20 - Wyrok NSA z 2024-01-17
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
art. 3 ust. 1, 6 ust. 1, 15, 16, 21
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2019 r. sprawy ze skargi D. O. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz skarżącego D. O. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku C. W., decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z [...] marca 1968 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w W.- [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], nr hip. [...].
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Decyzją z [...] marca 1968 r. Prezydium Rady Narodowej W. orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w W.- [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, nr hip. [...].
Pismem z [...] lipca 1995 r. C. W. spadkobierczyni H. W. wystąpiła do Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z [...] marca 1968 r.
Decyzją z [...] sierpnia 2001 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.
Pismem z [...] sierpnia 2001 r. C. W. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzją z [...] grudnia 2001 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] sierpnia 2001 r.
Wyrokiem z 30 marca 2004 r. sygn. akt I SA 234/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi D. O. spadkobiercy T. G., uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] sierpnia 2001 r. oraz decyzję tego organu z [...] grudnia 2001 r.
Postanowieniem z [...] stycznia 2005 r. nr [...] Minister Infrastruktury zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium, Rady Narodowej W. z [...] marca 1968 r., do czasu przedłożenia postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po C. W.
Postanowieniem z [...] marca 2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju podjął zawieszone postępowanie w sprawie.
Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] listopada 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z [...] marca 1968 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z wiążącą organ w przedmiotowej sprawie oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 marca 2004 r. sygn. akt I SA 234/02 w pierwszej kolejności ustalił strony postępowania nadzorczego.
Minister wskazał, że z akt sprawy wynika, że w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność H. W. i T. G., a zatem stronami postępowania nadzorczego powinni być ich następcy prawni, tj. M. D. (następca prawny H. W.) oraz D. O. (następca prawny T. G.).
Obecnie przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład działki nr [...] z obrębu [...] stanowiącej własność Miasta W. dlatego stroną postępowania nadzorczego jest również Prezydent W.
Dalej organ wskazał, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 kpa. Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych.
Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa. Decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
Następnie Minister zauważył, że w przedmiotowej sprawie zostały przeprowadzone poszukiwania archiwalnych akt wywłaszczeniowych związanych z wydaniem decyzji z [...] marca 1968 r. poprzez wystąpienie o przedmiotowe akta do Archiwum Urzędu W., Archiwum Państwowego w W., Instytutu Pamięci Narodowej Biura Archiwizacji i Udostępniania Dokumentów, Archiwum Akt Nowych, [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. Poszukiwania te nie przyniosły jednak pozytywnych rezultatów w postaci zebrania pełnego materiału dowodowego.
Organ nadzoru dysponuje jedynie zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, decyzją wywłaszczeniową oraz obwieszczeniem Prezydium Rady Narodowej W. o zapadłej decyzji wywłaszczeniowej, a także decyzją o lokalizacji szczegółowej.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można dokonać oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Zdaniem Ministra niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza, że taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie kilkudziesięciu lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, że dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić. Z uwagi na powyższe Minister dokonał ocena legalności kwestionowanej decyzji na podstawie posiadanych dokumentów.
Przechodząc do meritum sprawy Minister podał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94) – dalej zwanej "ustawą".
Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.
Celem wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie, jak wynika z uzasadnienia kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej z [...] marca 1968 r., była budowa Ośrodka Zbiorowego Zakwaterowania dla Pułku [...].
Niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na wskazany cel została potwierdzona decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] wydaną [...] lipca 1967 r. Okoliczność wydania decyzji Iokalizacyjnej, obejmującej przedmiotową nieruchomość, jest równoznaczna z wykazaniem w toku postępowania wywłaszczeniowego niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. W przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka niezbędności oraz dopuszczalności wywłaszczenia wskazana w art. 3 ustawy.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. W aktach archiwalnych sprawy nie zachowały się dokumenty potwierdzające wystąpienie do właścicieli przedmiotowej nieruchomości z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Jednakże w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 1968 r. organ wywłaszczeniowy wskazał, że starania wnioskodawcy wywłaszczenia o nabycie przedmiotowej nieruchomości w drodze zawarcia dobrowolnej umowy sprzedaży nie dały pozytywnego rezultatu.
Minister wskazał, że ustawa przewidywała specjalny tryb wywłaszczenia w przypadku nieuregulowanego stanu prawnego oraz trudności w ustaleniu miejsca pobytu właścicieli. Przewidywane odstępstwa od trybu podstawowego polegały na zwolnieniu organu wywłaszczeniowego z obowiązku przeprowadzenia rokowań (art. 6 ust. 4 ustawy), jak również możliwości zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego zainteresowanych, których miejsce pobytu nie jest znane, poprzez obwieszczenie wywieszone na tablicy ogłoszeń urzędu gminy (art. 17 ust. 2 ustawy).
Minister uznał, że nawet gdyby wnioskodawca nie przystąpił do przeprowadzenia rokowań, to zgodnie z treścią art. 6 ust. 4 ustawy, nie był do tego zobowiązany, z uwagi na trudności w ustaleniu współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości oraz ich adresów zamieszkania.
Mając powyższe na względzie Minister stwierdził, że wymóg z art. 6 ustawy został spełniony.
Jak wynika z treści art. 15 ustawy wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie, w którym należało wskazać m.in. nieruchomość z oznaczeniem księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia, powierzchnię nieruchomości, dotychczasowy sposób zagospodarowania, osobę właściciela oraz wyniki rokowań. Ponadto do wniosku należało dołączyć zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej, mapę obszaru wywłaszczanego oraz poświadczony odpis z księgi wieczystej, stwierdzający prawo własności nieruchomości oraz istniejące na nieruchomości obciążenie lub odpis dokumentu ze zbioru dokumentów poświadczony przez właściwy sąd powiatowy.
Pomimo, że z uwagi na upływ czasu nie udało się odszukać w archiwach wniosku wywłaszczeniowego Minister zauważył, że organ prowadzący postępowanie zobowiązany był do zbadania spełnienia wymogów formalnych wniosku, zatem skoro wszczęte zostało postępowanie wywłaszczeniowe, a decyzja z [...] marca 1968 r. wydana została po rozpatrzeniu wniosku Dyrekcji Rozbudowy Miasta W.- [...] z [...] listopada 1967 r., to nie można domniemywać, że wniosek ten nie zawierał wymaganej treści i załączników. Jednocześnie brak jest aktualnie podstaw do uznania, że wniosek ten nie spełniał wymogów formalnych.
Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o wszczęciu postępowania właściwy organ zawiadamiał za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Osoby, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiało się za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń właściwego urzędu.
Natomiast zgodnie z art. 45 kpa, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, pisma skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, pozostawiało się w aktach sprawy, o czym wywieszało się obwieszczenie na okres czternastu dni w biurze gromadzkiej rady narodowej (prezydium miejskiej, dzielnicowej rady narodowej, rady narodowej osiedla). Pisma te uważało się za doręczone w ostatnim dniu okresu, na który wywieszono obwieszczenie.
Zawiadomieniem z [...] grudnia 1967 r. Prezydium Rady Narodowej W. Wydział Gospodarki Terenami poinformowało o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego m.in. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości oraz o wyznaczeniu rozprawy wywłaszczeniowej na [...] stycznia 1968 r.
Minister powołał na pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarty w wyroku z 17 stycznia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1800/06, w którym Sąd wskazał, że nawet gdyby organ nie zawiadomił stron o toczącym się postępowaniu, to podstaw do stwierdzenia nieważności nie mogą stanowić naruszenia przepisów postępowania (art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 2 i art. 28 ust. 1 ustawy), które dotyczą procesowych obowiązków organu względem strony, związanych z zapewnieniem jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Wspólnym mianownikiem tego rodzaju uchybień jest naruszenie przez organ przepisów postępowania będące podstawą do wznowienia postępowania (dawny art. 127 § 1 pkt 4, a obecny art. 145 § 1 pkt 4 kpa).
Jednakże Minister wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do pozbawienia stron czynnego udziału w postępowaniu, gdyż jak wynika z zachowanego w aktach archiwalnych obwieszczenia Prezydium Rady Narodowej W. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z [...] kwietnia 1968 r., wobec niemożności ustalenia adresów zamieszkania właścicieli wymienionych nieruchomości (w tym nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]), decyzje dla tych osób pozostawiono w aktach sprawy zgodnie z art. 45 kpa, ze skutkiem doręczenia po upływie 14 dni od wywieszenia obwieszczenia, jednocześnie informując o wywieszeniu obwieszczenia na tablicy ogłoszeń w gmachu Prezydium Rady Narodowej W. oraz w gmachu Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W.- [...].
Oznacza to, że organ musiał zawiadomić strony postępowania o wyznaczonym terminie rozprawy, a jak wynika z ówczesnej praktyki organów, również o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego.
Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy po przeprowadzeniu rozprawy organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej wydawał orzeczenie, w którym orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie.
W aktach archiwalnych sprawy nie odnaleziono protokołu z rozprawy, jednakże Minister podkreślił, że brak dokumentu w aktach archiwalnych nie dowodzi, że go w ogóle nie było, zwłaszcza jeżeli inne zgromadzone dokumenty wskazują na jego istnienie.
Zgodnie z art. 21 ustawy odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.
W aktach sprawy wywłaszczeniowej nie zachował się protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, jednakże Minister wskazał, że biegły brał udział w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym, pomimo braku w aktach sprawy dokumentu stanowiącego operat szacunkowy.
Zgodnie z treścią uzasadnienia decyzji z [...] marca 1968 r. wysokość odszkodowania za grunt została ustalona przez rzeczoznawcę Prezydium Rady Narodowej W. w opinii szacunkowej z [...] czerwca 1967 r. w oparciu o art. 8 ust. 6 ustawy na kwotę [...] zł.
Zgodnie z treścią art. 8 ust. 6 ustawy odszkodowanie za grunt w mieście lub osiedlu, jeżeli wywłaszczeniu podlega całość gruntu w mieście lub osiedlu, ustalało się za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolnostojącego, w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego, w zależności od rodzaju miasta (osiedla) i położenia gruntu, natomiast dla pozostałego obszaru -jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej w okręgu I.
Za obszar równy działce normatywnej przyjęto 7% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego wolnostojącego, przy czym koszt wybudowania domu ustalało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 maja 1966 r. zmieniające rozporządzenie z dnia 31 stycznia 1961 r. w sprawie określenia wysokości odszkodowania za wywłaszczone grunty w mieście lub osiedlu oraz za ograniczenie prawa własności i za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (Dz. U. Nr 18, poz. 114).
Obszar działki normatywnej ustalono na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 3 grudnia 1962 r. (M. P. Nr 86, poz. 408) jako powierzchnię 500 m2.
Natomiast pozostałą część działki, zgodnie z art. 8 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy, wyceniono jak za grunt rolny klasy l w strefie miejskiej okręgu I.
Zgodnie z zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. Nr 72 poz. 335) stawka za grunt orny klasy I w strefie miejskiej wynosiła 3,60 zł/m2.
W przedmiotowej sprawie wywłaszczeniu podlegał grunt o pow. [...] m2. A zatem za część wywłaszczonej nieruchomości o pow. 500 m2 (powierzchnia normatywna) należało ustalić odszkodowanie, zgodnie z art. 8 ust. 6 pkt 1 lit. a ustawy, natomiast za obszar o pow. [...] m2, zgodnie z art. 8 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy.
Wobec powyższego prawidłowe było wyliczenie biegłego, ustalające wysokość odszkodowania za grunt na kwotę [...] zł, co stanowiło sumę kwot [...] zł (7% z [...] zł) oraz [...] zł ([...] m2 x 3,6 zł).
W treści uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej organ poinformował także, że w przypadku posiadania przez współwłaścicieli więcej, niż jednej działki na terenie Miasta W. poza wymienioną nieruchomością, powyższa kwota odszkodowania może zostać wypłacona do wysokości [...] zł oraz że w przypadku niezgłoszenia się właścicieli w celu podjęcia odszkodowania w terminie 3 miesięcy od wydania decyzji, przyznana kwota odszkodowania - zgodnie z art. 26 ustawy - powinna zostać przekazana do depozytu sądowego.
Minister zwrócił uwagę na specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczania nieruchomości pod rządami ustawy przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie czasu nie istniał wolny rynek, a oszacowanie gruntu opierało się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), lecz polegało na prostym działaniu matematycznym - przemnożeniu powierzchni nieruchomości przez ściśle określoną, stałą i niezmienną cenę za 1 m2.
Zaskarżona decyzja Prezydium Rady Narodowej W. z [...] marca 1968 r. zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazuje, na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, posiada uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, a zatem spełnia wszystkie wymagania określone w art. 22 ustawy.
Wobec tego Minister stwierdził, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] marca 1968 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa.
Minister nie stwierdził również, aby badana decyzja naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa. Decyzja ta wydana została przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo. Powołano w niej prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyła ona sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną. Została skierowana do osób będących stroną postępowania. Wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą. Decyzja nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Decyzja ta była wykonalna w dacie jej wydania (jej mocą ustalono odszkodowanie, a adresat mógł skutecznie je wyegzekwować).
W związku z tym Minister stwierdził, że nie było podstaw do stwierdzenia jej nieważności.
Od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] listopada 2018 r. D. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa, skoro postępowanie wywłaszczeniowe toczyło się warunkach rażącego naruszenia przepisów, co stwarzało podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, 2) art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 61 § 1, art. 77 § 1 kpa polegające na naruszeniu zasad postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] marca 1968 r. w całości, 2) zasądzenie od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego D. O. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] marca 1968 r., lecz przyznał, że wobec niezachowania się akt postepowania administracyjnego w komplecie, niemożliwym stało się wydanie decyzji stwierdzającej jej nieważność. Zdaniem skarżącego taka konstatacja jest nieuprawniona. Postępowanie wywłaszczeniowe dotknięte było elementarnymi wadami, takimi jak: - niepowiadomienie stron o wszczęciu postępowania, - brak wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wraz z koniecznymi załącznikami, - brak operatu szacunkowego, - brak protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej.
Minister stwierdził, że nie zachowały się praktycznie żadne dokumenty. Skarżący wyraża natomiast przekonanie, że dokumenty konieczne dla skutecznego prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego nigdy nie zaistniały w obrocie prawnym.
W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona, choć z innych względów, niż w niej podniesione.
Sąd podziela stanowisko Ministra, że w niniejszej sprawie nie można było dopatrzeć się wskazanych w uzasadnieniu decyzji nadzorczej naruszeń prawa, o których mowa w art. 156 § 1 kpa.
Trafnie wskazał Minister, że w niniejszej sprawie wywłaszczenie było dopuszczalne w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy, skoro przedmiotowa nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie przedsiębiorstwu państwowemu, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy (Dyrekcji Rozbudowy Miasta W. [...] w W.), niezbędna na cele [...], a "niezbędność" wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości potwierdzała decyzja lokalizacyjna nr [...] z [...] lipca 1967 r.
Trafnie też wskazał Minister, że w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 6 ust. 1 ustawy, skoro przedmiotowa nieruchomość miała nieuregulowany stan prawny (stan własnościowy wynikający z działu II księgi wieczystej nieruchomości Dobra Miasto O. [...] nr rej. [...], działka nr [...] o pow. [...] m2 był nieaktualny).
C. W. (spadkobierca po zmarłym w 1946 r. H. W.) oraz S. G. (spadkobierca po zmarłym w 1964 r. T. G.) w okresie przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, do czasu jego ostatecznego zakończenia, nie legitymowały się prawomocnymi postanowieniami sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po H. W. i T. G. (ujawnionych w księdze wieczystej współwłaścicielach przedmiotowej nieruchomości).
W takiej sytuacji znajdował zastosowanie art. 6 ust. 4 ustawy. Niewątpliwie w sytuacji nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości ubiegający się o wywłaszczenie był zwolniony z obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy, ponieważ prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiało na przeszkody trudne do pokonania.
Trafne jest też stanowisko Ministra, że z dostępnych materiałów które udało się pozyskać, po ponad 40 latach, a więc: zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie z [...] grudnia 1967 r., treści decyzji wywłaszczeniowej z [...] marca 1968 r., obwieszczenia o wydaniu decyzji wywłaszczeniowej z [...] kwietnia 1968 r., wykazu nieruchomości wywłaszczonych na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta W. [...] i przekazanych w użytkowanie Pułku [...] – wynika, że postępowanie wywłaszczeniowe przeprowadzono na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta W. [...] z [...] listopada 1967 r. Brak tego wniosku uniemożliwia ustalenie jakie załączniki wniosek ten zawierał.
Jedynie z treści samej decyzji wywłaszczeniowej można wnioskować, że wniosek spełniał wymogi formalne zawarte w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy. W treści decyzji wywłaszczeniowej wskazano: ubiegającego się o wywłaszczenie, osoby właścicieli nieruchomości widniejące w księdze wieczystej, nieruchomość wywłaszczaną poprzez podanie numeru działki i jej powierzchni, księgi wieczystej. Decyzja ta odwołuje się do: wniosku wywłaszczeniowego z [...] listopada 1967 r., decyzji lokalizacyjnej z [...] lipca 1967 r., planu pomiarowego z [...] października 1967 r., zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w W. z [...] sierpnia 1967 r., starań wnioskodawcy wywłaszczenia o nabycie nieruchomości poprzez zawarcie dobrowolnej umowy sprzedaży, które nie dały rezultatu.
Poza tym na to, że wniosek wywłaszczeniowy miał załączniki wskazuje treść zawiadomienia z [...] grudnia 1967 r. (na str. [...] tego pisma pouczono o możliwości przeglądania wniosku o wywłaszczenie wraz z załącznikami).
Rację ma Minister, że okoliczności dotyczące zastosowanego w niniejszej sprawie sposobu zawiadamiania właścicieli nieruchomości o poszczególnych etapach toczącego się postępowania wywłaszczeniowego i o decyzji wywłaszczeniowej i to, czy zastosowany tryb zawiadamiania umożliwiał stronom (C. W. i S. G.) udział w postępowaniu wywłaszczeniowym mogły być rozpatrywane w ramach podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a nie w ramach podstawy nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa (wady rażącego naruszenia prawa).
Sąd podziela stanowisko Ministra, że z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej wynika, że w niniejszej sprawie odbyła się rozprawa. Brak oryginalnych akt postępowania wywłaszczeniowego uniemożliwia ustalenie, czy na rozprawie byli wysłuchiwani biegli. Jednakże z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej wynika, że wysokość odszkodowania ustalono na podstawie opinii szacunkowej rzeczoznawcy Prezydium Rady Narodowej W. z [...] czerwca 1967 r. w oparciu o art. 8 ust. 6 pkt 1 i 3 ustawy. Organ wywłaszczeniowy dochował zatem wymogu ustalenia odszkodowania w oparciu o opinię biegłego rzeczoznawcy. Z art. 6 ust. 1 ustawy wynikało, że wycena nieruchomości następowała w oparciu o opinię biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Na rozprawie miało zaś miejsce jedynie wysłuchanie biegłych (art. 21 ustawy).
Sąd podziela stanowisko Ministra, że odszkodowanie zostało wyliczone prawidłowo w oparciu o art. 8 ust. 6 pkt 1 ustawy w zw. z przepisami: rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 maja 1966 r. zmieniającego rozporządzenie z dnia 31 stycznia 1961 r. w sprawie określenia wysokości odszkodowania za wywłaszczone grunty w mieście lub osiedlu oraz za ograniczenie prawa własności i za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości, zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 3 grudnia 1962 r. w sprawie wytycznych w zakresie wyznaczania terenów pod niskie budownictwo mieszkaniowe oraz normatywu zabudowy tych terenów, zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych.
Nie budzi wątpliwości Sądu to, że w niniejszej sprawie wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Państwa (jak tego wymagał art. 2 ust. 1 ustawy), a treść decyzji wywłaszczeniowej zawiera składniki, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy.
Zgodzić należało się z Ministrem – co do zasady – że szczególny tryb zawiadamiania o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (art. 16 ust. 2 ustawy), miejscu i terminie przeprowadzenia rozprawy (art. 18 ust. 2 ustawy), wydaniu decyzji wywłaszczeniowej (art. 28 ust. 1 zd. drugie ustawy) miał zastosowanie w stosunku do właścicieli nieruchomości, których miejsce pobytu nie było znane.
Minister pominął natomiast to, że H. W. i T. G. nie mogli być potraktowani jako osoby nieznane z miejsca pobytu. Ten tryb doręczeń można było zastosować, jeżeli właściciel nieruchomości żył, ale nie było organowi wiadome, pod jakim adresem przebywa.
Minister nie wziął pod uwagę tego, że zarówno H. W., jak i T. G. zmarli przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego (potwierdzają to prawomocne postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku z [...] lipca 1990 r. sygn. akt [...] i z [...] lipca 2000 r. sygn. akt [...]).
Minister całkowicie pominął to, że w niniejszej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte i było prowadzone w stosunku do H. W. i T. G. Organ wywłaszczeniowy nie ustalił, że osoby te zmarły i traktował te osoby w toku całego postępowania jako osoby żyjące. Wynika to z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o rozprawie z [...] grudnia 1967 r., treści decyzji wywłaszczeniowej, obwieszczenia o wydaniu decyzji z [...] kwietnia 1968 r. w których organ powołał się na to, że nie udało się ustalić miejsca zamieszkania tych osób.
Decyzja wywłaszczeniowa odejmuje na rzecz Państwa prawo własności nieruchomości nieżyjącym H. W. i T. G. Dla nieżyjących osób ustalono też odszkodowanie. W rozdzielniku adresatów decyzji organ wymienia H. W. i T. G., jako osoby o nieznanych adresach zamieszkania.
Sąd zauważa, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje pogląd, że prowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej poprzez orzeczenie o odebraniu (wywłaszczenie), czy przyznaniu (odszkodowanie) jej praw materialnych jest traktowane jako wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1534/07; wyrok NSA z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 666/15; wyrok NSA z 19 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2781/16; wyrok NSA z 27 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 884/17). Pogląd ten podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.
Wyjątkiem jest sytuacja, gdy co prawda organ nie dostrzegł tego, że w toku postępowania zmarły niektóre osoby będące stronami w sprawie, ale w postępowaniu zapewniony został udział spadkobiercom dotychczasowych stron postępowania. Taka sytuacja nie kwalifikuje się jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 129/10).
Do wyjątków należy też sytuacja, gdy wymienienie w decyzji wywłaszczeniowej nieżyjącego właściciela według treści księgi wieczystej było jedynie elementem opisu wywłaszczanej nieruchomości, a z rozdzielnika egzemplarzy pism organu wynikało, że organ wywłaszczeniowy kierował korespondencję do jego spadkobierców nieznanych z miejsca pobytu (w trybie obwieszczenia) lub spadkobierców znanych mu z adresów zamieszkania (w trybie indywidualnego doręczenia).
Wyjątkiem jest też sytuacja, gdy organ wywłaszczeniowy jako uprawnionych do odszkodowania wskazał nieustalonych spadkobierców.
W ocenie Sądu takie wyjątkowe sytuacje nie wystąpiły w niniejszej sprawie.
W niniejszej sprawie Minister zupełnie pominął te okoliczności przy ocenie legalności decyzji z [...] marca 1968 r.
Co więcej Minister stwierdził, że cyt. "Z akt sprawy wynika, że w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowo–odszkodowawczej przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność H. W. i T. G." (str. [...] uzasadnienia zaskarżonej decyzji).
Zatem organ wadliwie uznał, że w niniejszej sprawie o wywłaszczenie zawiązał się stosunek administracyjnoprawny między Państwem, ubiegającym się o wywłaszczenie, a także osobami fizycznymi niemającymi zdolności prawnej, które nie mogły być stronami tego postępowania [art. 25, art. 27 § 1 kpa (Dz. U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168 ze zm.) w zw. z art. 8 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93) w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 4 i art. 23 ustawy].
Decyzja wywłaszczeniowa została zatem wydana z naruszeniem prawa materialnego, a jej skutki były nie do pogodzenia z zasadą praworządności. W niniejszej sprawie doszło do odebrania spadkobiercom H. W. i T. G. mienia o znacznej wartości ekonomicznej przez Państwo, które powinno ochraniać własność indywidualną i stać na straży praworządności ludowej (art. 12 oraz art. 4 ust. 2 i 3 oraz art. 39 Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r. – Dz. U. Nr 33, poz. 232 ze zm.).
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie oceny tej nie zmieniał pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 marca 2004 r. sygn. akt I SA 234/02. Rzeczywiście w wyroku tym WSA w Warszawie wyraził pogląd, że w sytuacji, gdy C. W. (wnioskodawczyni inicjująca postępowanie nieważnościowe) zmarła w jego toku, postępowanie nadzorcze winno się toczyć z udziałem jej spadkobierców. Niezapewnienie stronom udziału w postępowaniu nadzorczym WSA w Warszawie zakwalifikował wówczas jako wadę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 kpa.
Trzeba mieć jednak na uwadze, że sytuacja istniejąca w niniejszej sprawie nieważnościowej (wówczas zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] grudnia 2001 r.) w istotny sposób różniła się od sytuacji istniejącej w niniejszej sprawie wywłaszczeniowej. Sprawę nieważnościową zainicjowała strona postępowania C. W. W sprawie nieważnościowej ujawniła się kolejna strona postępowania D. O. spadkobierca T. G. (jednej z osób wymienionych jako właściciel nieruchomości), który złożył pismo z [...] lipca 2001 r. Organ nadzoru i organ odwoławczy miały wiedzę o tej osobie, choć ją pominęły w postępowaniu nieważnościowym. Decyzja PUMiRM z [...] grudnia 2001 r. kończyła w administracyjnym toku instancji sprawę nieważnościową, w której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Decyzja nadzorcza nie orzekała zatem o prawach materialnych C. W. Wada organu odwoławczego polegała na błędnym wymienieniu tej osoby jako strony postępowania i adresata decyzji odwoławczej, pominięciu jej spadkobiercy (M. D.) i niezapewnieniu udziału w postępowaniu D. O.
Wobec tego Sąd uznał, że Minister Inwestycji i Rozwoju, nie dostrzegając tego, że w decyzji wywłaszczeniowej z [...] marca 1968 r. tkwi wada nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa (rażącego naruszenia prawa) i w konsekwencji odmawiając stwierdzenia nieważności tej decyzji, naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną. Organ nadzoru rozważy, czy decyzja wywłaszczeniowa z [...] marca 1968 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 158 § 2 kpa. W zależności od poczynionych ustaleń organ wyda stosowną decyzję, którą uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego – wpisu sądowego i kosztów działania pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).