I SA/Wa 1103/20

I SA/Wa 1103/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-05-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-05-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj
Bożena Marciniak /sprawozdawca/
Gabriela Nowak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1045/22 - Wyrok NSA z 2025-07-10
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg W. G. oraz D. G., K. G., Z. G. i A. G. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] marca 2020 r., nr [...], Minister Rozwoju, po rozpoznaniu wniosków W. G. oraz D. G., K. G., Z. G. i A. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2017 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia.
Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Orzeczeniem z [...] października 1969 r., nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonych w gm. kat. Z., powiat R. oznaczonych:
1. pgr. [...] o powierzchni [...] m2, pgr. [...] o powierzchni [...] m2, pgr. [...] o powierzchni [...] m2, pgr. [...] o powierzchni [...] m2, pgr. [...] o powierzchni [...] m2, pgr. [...] o powierzchni [...] m2, o łącznej powierzchni [...] m2, wchodzących w skład [...] gm. kat. Z., stanowiących własność G. G., pgr. [...] o powierzchni [...] m2, pgr. [...] o powierzchni [...] m2, pgr. [...] o powierzchni [...] m2, o łącznej powierzchni [...] m2, wchodzących w skład [...] gm. kat. Z., stanowiących własność J. G.,
2. pgr. [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność J. G. i W. G.
Decyzją z [...] lutego 1970 r., nr [...], Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała w mocy ww. orzeczenie z [...] października 1969 r. w części dotyczącej wywłaszczenia oraz odroczyła wydanie decyzji w części dotyczącej odszkodowania.
Decyzją z [...] kwietnia 1970 r., nr [...], Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych zmieniła ww. orzeczenie z dnia z [...] października 1969 r. w części dotyczącej odszkodowania w ten sposób, że zmniejszyła kwoty odszkodowania o kwoty odpowiadające wartości łąki wobec zebrania przez właścicieli znajdującego się na gruncie siana. W związku z tym G. G. (poz. 1) przyznano [...] zł, J. G. (poz. 2) przyznano [...] zł, zaś J. G. (poz. 3) przyznano [...] zł.
Pismem z 6 marca 2014 r., sprecyzowanym pismem z 19 września 2014 r., W. G. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z [...] października 1969 r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność G. G. oraz nieruchomości stanowiącej własność J. G. i W. G. oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] lutego 1970 r. utrzymującej ww. orzeczenie w mocy w części dotyczącej wywłaszczenia oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] kwietnia 1970 r. zmieniającej ww. orzeczenie w części dotyczącej odszkodowania.
Pismem z 30 czerwca 2014 r., D. G., K. G., Z. G. i A. G. wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z [...] października 1969 r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność J. G. oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] lutego 1970 r. utrzymującej ww. orzeczenie w mocy w części dotyczącej wywłaszczenia oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] kwietnia 1970 r. zmieniającej ww. orzeczenie w części dotyczącej odszkodowania.
Decyzją z [...] lipca 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] października 1969 r., decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] lutego 1970 r. utrzymującej w mocy ww. decyzję z [...] października 1969 r. w części dotyczącej wywłaszczenia oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] kwietnia 1970 r. zmieniającej ww. decyzję z [...] października 1969 r. w części dotyczącej odszkodowania.
Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją złożyli W. G. oraz D. G., K. G., Z. G. i A. G.
Decyzją z [...] marca 2020 r. Minister Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2017 r.
W uzasadnieniu organ podniósł, że podstawę materialnoprawną kwestionowanych aktów stanowiły przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94).
W niniejszej sprawie o wywłaszczenie wystąpiło Przedsiębiorstwo Państwowe – [...] w [...], a zatem podmiot uprawniony w świetle art. 2 ust. 1 i 2 ww. ustawy. Z akt sprawy wynika, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na potrzeby urządzenia pracowniczych ogrodów działkowych.
Organ podniósł, że w ustawie z 12 marca 1958 r. nie zdefiniowano pojęcia "celu użyteczności publicznej". Wobec tego jego interpretacja nastręcza trudności. W tej sytuacji, zdaniem organu, należy odwołać do obowiązujących ówcześnie uregulowań prawnych zawartych w innych ustawach niż ustawa z 12 marca 1958 r. Jednym z takich aktów jest ustawa z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Zgodnie z art. 1 ust. 4 tej ustawy, ogród działkowy stanowił urządzenie użyteczności publicznej. Potwierdza to, że w niniejszej sprawie cel użyteczności publicznej został spełniony i wynikał wprost z ustawy.
Minister przywołał poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych, że zarówno art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. jak i art. 7 ust. 3 ustawy z 9 marca 1949 r., wskazując na "niezbędność" oraz "odpowiedniość" posługują się pojęciami nieostrymi, tzn. takimi, które można interpretować w różny sposób. Przepisy ww. ustaw nie dawały organowi wywłaszczeniowemu żadnych wskazówek co do rozumienia tych pojęć i nie normowały przesłanek, które winny zaistnieć, aby uznać grunty za "niezbędne" czy też "odpowiednie" pod wywłaszczenie.
Zdaniem organu nadzoru, w niniejszej sprawie niezbędność wywłaszczenia nieruchomości potwierdza decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w [...] z [...] kwietnia 1965 r., nr [...], o lokalizacji szczegółowej stałych ogródków działkowych dla załogi Wytwórni Sprzętu Komunikacyjnego w [...]. Powołaną decyzję wydano w oparciu o plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta R.
Organ podkreślił, że ówczesne decyzje o lokalizacji ogólnej inwestycji budowlanych wydawano w oparciu o plany regionalne. Plany te, w myśl art. 6 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym, określały kierunki wszechstronnego rozwoju gospodarczego i społecznego danego terenu, drogi i etapy ich realizacji, zasady rozmieszczenia sił wytwórczych i urządzeń usługowych, kształtowania sieci osadniczej i rozmieszczenia ludności oraz przeznaczenie terenów na oznaczone cele.
Przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. regulowały jedynie końcowy etap realizacji określonego wcześniej planu i nie pozwalały na podważanie ustaleń dokonanych w planie zagospodarowania przestrzennego, w tym również dotyczących niezbędności i odpowiedniości. Ustalano je bowiem nie w chwili wszczęcia postępowania i orzekania o wywłaszczeniu, ale znacznie wcześniej, to jest w chwili uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, określającego dla nieruchomości ściśle określone przeznaczenie, uwzględniające jej dotychczasowy charakter. Dysponując zatem decyzją o lokalizacji szczegółowej organ wywłaszczeniowy nie miał podstaw, by kwestionować niezbędność i odpowiedniość wywłaszczanej nieruchomości dla realizacji określonego we wniosku wywłaszczeniowym celu.
Minister wyjaśnił okoliczności funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o lokalizacji szczegółowej z [...] kwietnia 1965 r. Wskazał, że z pism Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 3 oraz 18 maja 1966 r. wynika, że decyzją z [...] października 1965 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] uchyliło decyzję o lokalizacji szczegółowej z [...] kwietnia 1965 r., uzasadniając, że wydano ją w oparciu o materiały planu ogólnego nie posiadającego w tym okresie mocy obowiązującej. W latach 1961 -1965 dla m. R. obowiązywał bowiem plan etapowy zatwierdzony uchwałą Nr [...] Prezydium WRN w [...] z [...] sierpnia 1961 r. Plan ten przestał jednak obowiązywać z dniem [...] grudnia 1965 r. Z tego powodu pismem z 21 stycznia 1966 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej zwróciło się z wnioskiem do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] o zmianę ww. decyzji uchylającej. Z treści ww. pism z 3 oraz 18 maja 1966 r. wynika, że przedmiotowy wniosek uwzględniono pismem z 7 kwietnia 1966 r. PWRN w [...] potwierdziło, że decyzja z [...] października 1965 r. jest nieważna z mocy prawa, zlecając jednocześnie wznowienie postępowania w myśl art. 31 ustawy o planowaniu przestrzennym. Pismem z 18 kwietnia 1966 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury wznowiło więc postępowanie, zaś pismem z 3 maja 1966 r. - potwierdzono ważność wydanej uprzednio decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] kwietnia 1965 r.
Organ nadzoru na marginesie zauważył, że nie jest uprawniony do oceny legalności decyzji planistycznych, w oparciu o które organy wywłaszczeniowe ustalały niezbędność i odpowiedniość przeznaczonych do wywłaszczenia nieruchomości.
Minister podsumował, że niezbędność zawnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości potwierdzała decyzja o lokalizacji szczegółowej z [...] kwietnia 1965 r. nr 19. Akt ten, w świetle zebranej w sprawie dokumentacji archiwalnej, funkcjonował w obrocie prawnym w dacie wywłaszczenia spornej nieruchomości. Zdaniem organu, okoliczność wydania decyzji lokalizacyjnej obejmującej tę nieruchomość jest zaś równoznaczna z wykazaniem w toku postępowania wywłaszczeniowego niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.
Organ dodał, że ww. lokalizację szczegółową badano w aspekcie uchwały nr [...] Rady Ministrów z [...] lipca 1966 r. w sprawie ochrony użytków rolnych. W tym przedmiocie pismem z 4 września 1967 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] zaopiniowało tę lokalizację pozytywnie, wskazując, że nie koliduje ona z ww. uchwałą.
Odnosząc się następnie do materialnoprawnej przesłanki wywłaszczenia organ przywołał treść art. 4 ww. ustawy z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych oraz zapisów uchwały Rady Ministrów i Centralnej Rady Związków Zawodowych z [...] czerwca 1966 r. w sprawie rozwoju pracowniczych ogrodów działkowych w latach 1966-1970 (M.P. z 1966 r. Nr 32, poz. 168). Zdaniem organu, o wydaniu decyzji wywłaszczeniowych z rażącym naruszeniem prawa nie może świadczyć podnoszona przez skarżących kolizja wywłaszczenia z ochroną indywidualnych gospodarstw rolnych. Obowiązujące wówczas przepisy, również te rangi konstytucyjnej, nie zakazywały wprost wywłaszczania na cele publiczne gruntów prywatnych stanowiących gospodarstwa rolne. Jednocześnie Konstytucja PRL z 1952 r. chroniła inne wartości ogólnospołeczne i prawa obywateli, w tym zapewniała prawo do wypoczynku (art. 69 ust. 1 i 3). Zasady te realizowano, jak wynika z art. 1 ust. 2 ustawy z 1949 r., m. in. poprzez zakładanie pracowniczych ogrodów działkowych. Tym samym zasada indywidualnej ochrony gospodarstw rolnych współistniała z innymi prawami obywatelskimi.
Organ nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. Wskazał, ze powoływane przez skarżących decyzje i wyroki dotyczące oceny legalności decyzji wywłaszczeniowych nieruchomości sąsiednich stanowiących własność m. in. S. P. zapadły na gruncie nieobowiązującej obecnie linii orzeczniczej. Zgodnie z tymi poglądami wywłaszczenie gospodarstwa rolnego oceniane było wówczas w orzecznictwie jako dokonane z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Minister podkreślił również, że powoływane decyzje i wyroki zapadły w warunkach związania wyrokiem sądu wynikającego z art. 153 p.p.s.a. Organ nadzoru nie jest natomiast związany ustaleniami, oceną dowodów i wykładnią prawa dokonaną w innej sprawie administracyjnej. Obecnie rozpoznając sprawę organ ma zatem obowiązek dokonania kontroli wyłącznie przez pryzmat przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w rat. 156 § 1 k.p.a. uwzględniając przy tym aktualną wykładnię prawa materialnego, która może ulegać zmianie z upływem czasu.
Na marginesie organ zauważył, że z powołanych przez skarżących decyzji oraz wyroków zapadłych na gruncie postępowania dotyczącego oceny legalności wywłaszczenia nieruchomości sąsiednich stanowiących własność S. P. nie wynika aby doszło do stwierdzenia, że decyzja o lokalizacji szczegółowej z [...] kwietnia 1965 r. była nieważna (choć okoliczność funkcjonowania jej w obrocie prawnym wywoływała wątpliwości).
Organ nadzoru wskazał następnie, że w sprawie spełniono przesłankę z art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. Jak bowiem wynika z zebranej dokumentacji, w dniu 30 lipca 1968 r. [...] w [...] wystąpiła do właścicieli z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, która jednak pozostała bez odpowiedzi.
Zdaniem organu, treść wniosku o wywłaszczenie z [...] sierpnia 1968 r. zarówno co do treści, jak załączników, potwierdza, że w sprawie spełniono wszystkie warunki określone w art. 15 ustawy z 12 marca 1958 r.
W ocenie Ministra, w sprawie spełniono również wymogi wynikające z art. 16 ustawy z 12 marca 1958 r. Jak bowiem wynika z akt, zawiadomieniem z 5 września 1968 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych wszczęło postępowanie wywłaszczeniowe odnośnie wskazanych w piśmie nieruchomości, informując jednocześnie, że rozprawa wywłaszczeniowo- odszkodowawcza odbędzie się w dniu [...] września 1968 r.
Oceniając prawidłowość ustalenia odszkodowania organ wskazał, że z art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r. wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy, co potwierdza utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych. Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, w której rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza przeprowadzana była kilkukrotnie. Organ wskazał, że wprawdzie okoliczność braku uczestnictwa w rozprawie biegłego, który sporządził opinię szacunkową, ocenić trzeba jako naruszenie art. 21 ustawy, to jednak takie naruszenie trzeba rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, to jest czy powyższe uchybienie miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania.
Organ wskazał, że w niniejszej sprawie mimo że biegli nie uczestniczyli w samej rozprawie, to poprzez sporządzenie opinii brali oni udział w postępowaniu wywłaszczeniowo - odszkodowawczym.
Minister podniósł, że w aktach archiwalnych zachował się operat szacunkowy gruntu oraz znajdujących się na nim składników roślinnych sporządzony przez biegłego z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej mgr inż. B. W. w dniu [...] października 1969 r. Stosownie do jego treści, odszkodowanie za grunt biegły wyliczył na podstawie art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy z 12 marca 1958 r. oraz zarządzenia Ministra Rolnictwa z 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1962 r., Nr 72, poz. 335).
Organ przywołał art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy z 12 marca 1958 r. i wskazał, że w niniejszej sprawie organ wywłaszczeniowy prawidłowo ustalił podstawę do wyliczenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia niniejszej nieruchomości. Pozostała bowiem przy właścicielach część nieruchomości wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej. Z kolei stawka za grunt przyjęta została przez biegłego zgodnie w ww. zarządzeniem Ministra Rolnictwa z [...] września 1962 r., tj. w wysokości 3,60 zł za 1 m2 gruntu. Odszkodowanie dla G. G. biegły wyliczył w łącznej wysokości [...] zł, w tym za nieruchomość [...] zł, za drzewa [...] zł, za łąkę [...] zł. Odszkodowanie dla J. G. biegły wyliczył na łączną kwotę [...] zł, w tym za nieruchomość [...] zł, za łąkę [...] zł, zaś dla J. G. i W. G. - w łącznej w wysokości [...] zł, w tym za nieruchomość w kwocie [...] zł, za drzewa [...] zł, za łąkę [...] zł.
Wobec powyższego, zdaniem organu, odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość przyznano w prawidłowej wysokości, na podstawie opinii uprawnionego biegłego, zgodnie zobowiązującymi ówcześnie przepisami prawa. Przy jego ustalaniu nie doszło zatem do rażącego naruszenia prawa. Ponadto, zdaniem organu, kwestionowane orzeczenia spełniają wymogi określone w art. 22 ustawy. Ustalono bowiem w nich przedmiot wywłaszczenia i wysokość należnego odszkodowania, wskazano, na czyj wniosek wywłaszczenie nastąpiło oraz zawarto uzasadnienie faktycznie i prawne i pouczenie o środkach odwoławczych.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rozwoju złożyli W. G. oraz D. G., K. G., Z. G. i A. G.
W skardze W. G. zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. w zw. z art. 10 ust. 1 Konstytucji Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że "niezbędność" i "odpowiedniość" nieruchomości pod wywłaszczenie ustalano zgodnie z ww. przepisami in abstracto, tj. w chwili uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego ustalającego dla danych terenów określone przeznaczenie, jako potrzebę wywłaszczenia określonej nieruchomości, uzasadnioną ustalonym w dokumentach planistycznych przeznaczeniem - a w konsekwencji - że wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej i w konsekwencji uznanie, że organ wywłaszczeniowy nie naruszył rażąco ww. przepisów statuujących materialnoprawne przesłanki wywłaszczenia, podczas gdy materialnoprawne przesłanki wywłaszczenia powinny zostać każdorazowo zbadane in concreto przez organ wywłaszczeniowy na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, a wywłaszczenie nieruchomości gruntowych było dopuszczalne jedynie pod warunkiem uznania, że określona, konkretna nieruchomość była rzeczywiście niezbędna na cele użyteczności publicznej, co w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie miało miejsca, w szczególności organ wywłaszczeniowy zaniechał wykazania przesłanek uzasadniających wywłaszczenie, w sposób oczywisty naruszył obowiązki dotyczące oceny i weryfikacji przesłanek wywłaszczenia nieruchomości (w tym w kontekście ówczesnej konstytucyjnej ochrony indywidualnych gospodarstw rolnych), a w konsekwencji decyzja wywłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisów,
2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 oraz art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy z 12 marca 1958 r. w zw. z art. 10 ust. 1 Konstytucji Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 r. poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że decyzja wywłaszczeniowa zapadła na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie było według ustawy 12 marca 1958 r. dopuszczalne, podczas gdy we wniosku o wywłaszczenie nie tylko nie wykazano niezbędności wywłaszczenia pod pracownicze ogrody działkowe, ale także nie powołano się na jakiekolwiek argumenty uzasadniające wywłaszczenie wnioskowanych nieruchomości, zaś organ wydający decyzję wywłaszczeniową uznał sam fakt wydania decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] kwietnia 1965 r. za wystarczającą podstawę dla wywłaszczenia wskazanej we wniosku nieruchomości,
3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych w zw. z art. 10 ust. 1 Konstytucji Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że odpowiedniość nieruchomości pod wywłaszczenie ustalano zgodnie z ww. przepisami in abstracto, tj. w chwili uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego ustalającego dla danych terenów określone przeznaczenie, a także, że terenami odpowiednimi w rozumieniu ww. przepisów były gospodarstwa rolne - a w konsekwencji przyjęcie, że wywłaszczone tereny stanowiące nieruchomości rolne były odpowiednie pod wywłaszczenie, podczas gdy "odpowiedniość" terenów pod wywłaszczenie powinna być każdorazowo zbadana in concreto przez organ na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, a tereny odpowiednie to nie tylko takie, które jakościowo odpowiadały wymogom upraw działkowych, ale także takie, które można było przejmować zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem - a w konsekwencji - wywłaszczone tereny skarżącego, stanowiące nieruchomości rolne, nie były odpowiednie pod wywłaszczenie w rozumieniu ww. przepisów, a decyzję wywłaszczeniową wydano z rażącym naruszeniem ww. przepisów (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.),
4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z 12 marca 1958 r., będące konsekwencją naruszenia przepisów postępowania wskazanych w pkt 6 skargi oraz uznania, że decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] kwietnia 1965 r. funkcjonowała w obrocie prawnym, podczas gdy w chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego oraz wydania decyzji nie funkcjonowała ona w obrocie prawnym, zaś organ wywłaszczeniowy wydał ją bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z 12 marca 1958 r.
II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
5) art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 21 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, w tym zakończonej ostatecznymi decyzjami Ministra Infrastruktury (decyzja z [...] września 2010 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję z [...] grudnia 2009 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowych), które były następnie przedmiotem kontroli sądów administracyjnych obu instancji (wyrok WSA w Warszawie z 16 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2383/10 oraz wyrok NSA z 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1959/11), w ramach których stwierdzono zgodność z przepisami prawa decyzji Ministra Infrastruktury o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowych dotyczących sąsiedniej nieruchomości stanowiącej własność S. P. (wydanych w ramach tego samego postępowania wywłaszczeniowego co decyzja wywłaszczeniowa objęta kontrolowanym postępowaniem nieważnościowym).
6) art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na:
- braku wszechstronnego rozpatrzenia całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego w zakresie okoliczności dotyczących funkcjonowania w obrocie decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] kwietnia 1965 r.,
- dowolnej, a nie swobodnej, ocenie materiału dowodowego polegającej w szczególności na niezgodnej z zasadami logiki oraz przepisami prawa (w tym z obowiązującymi w 1966 r. przepisami ustawy z 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym) ocenie wzmianki zamieszczonej w piśmie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z 18 maja 1966 r. o korespondencji toczącej się pomiędzy Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] oraz Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w okresie od 21 stycznia 1966 r. do 3 maja 1966 r. i uznanie, że wskazana wzmianka o toczącej się korespondencji potwierdza okoliczność istnienia w obrocie prawnym decyzji o lokalizacji szczegółowej z [...] kwietnia 1965 r. oraz pominięcie w ocenie dowodów, mającego szczególną moc dowodową dokumentu urzędowego, tj. decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] lutego 1995 r. nr [...], co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia przez organ, że decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] kwietnia 1965 r. funkcjonowała w obrocie prawnym, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym m.in. z decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] lutego 1995 r. oraz orzeczeń sądów administracyjnych kontrolujących postępowanie wywłaszczeniowe (np. wyrok WSA w Warszawie z 3 października 2005 r., I SA/Wa 1251/04) wynika, że decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1965 r. została z tego obrotu wyeliminowana.
Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
W skardze D. G., K. G., Z. G. i A. G. zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
I. Przepisów postępowania, to jest:
1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] października 1969 r., nr [...], o wywłaszczeniu i odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości i składniki w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości, to jest pgr. [...] o powierzchni [...] m2, pgr. [...] o powierzchni [...] m2, pgr. [...] o powierzchni [...] m2, powstała z pgr. [...] o powierzchni [...] m2, wchodzących w skład Iwh. [...] gm. kat. Z. oraz decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] lutego 1970 r., nr [...], utrzymująca w mocy ww. orzeczenie z [...] października 1969 r. w części dotyczącej wywłaszczenia oraz decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] kwietnia 1970 r., nr [...], zmieniająca ww. orzeczenie z [...] października 1969 r. w części dotyczącej odszkodowania nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa,
2) art. 7, art. 77 § 1, art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 11 i 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie kompleksowego wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym oraz braku bliższego wyjaśnienia motywów zaskarżonej decyzji, a także odstąpienie od uzasadnionej praktyki rozstrzygania sprawy w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny,
II. Przepisów prawa materialnego, to jest:
1) art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r. poprzez przyjęcie, że przeznaczenie nieruchomości pod pracownicze ogrody działkowe było realizacją celów użyteczności publicznej,
2) art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych poprzez przyjęcie, że przedmiotowe nieruchomości stanowiły teren odpowiedni pod wywłaszczenie, pomimo że były obszarem na którym prowadzono produkcję rolną w ramach gospodarstwa rolnego,
3) art. 20 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. poprzez jego niezastosowanie i wydanie orzeczenia o wywłaszczeniu za odszkodowaniem bez oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności zaniechaniu ustalenia czy przedmiotowa nieruchomość jest rzeczywiście niezbędna na cel użyteczności publicznej,
4) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie polegające na odmiennym potraktowaniu skarżących w stosunku do właścicieli działek sąsiednich, to jest p. A. M. i P. P. gdzie przy takim samym stanie faktycznym i prawnym stwierdzono nieważność decyzji wywłaszczeniowych ich działek, co zostało potwierdzono wyrokami sądów administracyjnych,
5) art 20 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. poprzez ustalenie wysokości odszkodowania bez wysłuchania opinii biegłego na rozprawie.
Powołując się na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia wraz z zobowiązaniem do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargi Minister Rozwoju wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone z zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z 23 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1104/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył, na podstawie art. 111 §1 p.p.s.a., sprawy wywołane powyższymi skargami do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skargi są niezasadne.
Zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, to jest w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny i stanowi formę nadzoru. Prowadzone jest ono na podstawie art. 156 - 158 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej zwanej "k.p.a." i podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, z tym że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę. Natomiast w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami prawnymi, o których stanowi art.156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej enumeratywnie określa art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. może mieć ono miejsce tylko wtedy gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Powyższe oznacza, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie.
W niniejszej sprawie kontroli organów nadzoru pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych podlegały orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] października 1969 r., decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] lutego 1970 r. utrzymująca ww. orzeczenie w mocy w części dotyczącej wywłaszczenia oraz decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] kwietnia 1970 r. zmieniająca ww. orzeczenie w części dotyczącej odszkodowania.
Podstawę prawną wywłaszczenia oraz przyznania z tego tytułu odszkodowania stanowiły przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., poz. 94), dalej jako "ustawa" lub "ustawa z 12 marca 1958 r."
Istota niniejszej sprawy sprowadza się do tego czy prawidłowo oceniły organy nadzoru, że przy wydaniu kwestionowanych orzeczeń nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w szczególności do rażącego naruszenia materialnoprawnych warunków dopuszczalności wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Państwa określonych w ustawie z 12 marca 1958 r.
Przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Państwa określono w art. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. Zgodnie z powołanym przepisem, wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.
Z zebranej w sprawie dokumentacji archiwalnej, w tym uzasadnienia orzeczenia z [...] października 1969 r., wynika, że wywłaszczenia nieruchomości dokonano na potrzeby urządzenia pracowniczych ogrodów działkowych. W ustawie z 12 marca 1958 r. nie zawarto definicji użytego w art. 3 ust. 1 tej ustawy pojęcia "celu użyteczności publicznej", co powoduje trudności w jego interpretacji. Wobec powyższego, prawidłowo uznał organ odwoławczy, że przy ocenie spełnienia przesłanek niezbędności spornej nieruchomości dla realizacji tego celu niezbędne jest odwołanie się do obowiązujących wówczas uregulowań prawnych zawartych w innych ustawach niż ustawa z 12 marca 1958 r. Takim uregulowaniem była, między innymi, ustawa z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1949 r., Nr 18, poz. 117), zwana dalej "ustawą z 9 marca 1949 r.". W art. 1 ust. 4 ww. ustawy z 9 marca 1949 r. przewidziano, że pracowniczy ogród działkowy jest urządzeniem użyteczności publicznej. Przy tym pracownicze ogrody działkowe tworzyło się w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20 % ludności mieszkało w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miały być przewidziane na ten cel odpowiednie obszary. Jak wynika z dalszych przepisów ustawy z 9 marca 1949 r., obowiązek zakładania ogrodów działkowych ciążył na gminach. Gminie służyło prawo nabycia odpowiednich terenów w drodze wywłaszczenia. Pracowniczy ogród działkowy powinien był obejmować co najmniej 40 działek, każda o obszarze od 100 do 500 m2. Ogrody działkowe powinny być tak położone, aby odległość ich od siedzib pracowników, dla których są przeznaczone, nie powodowała zbytniej straty czasu dla użytkowników. Z ustawy z 9 marca 1949 r. wynikało również, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziane będą na ten cel "odpowiednie obszary" (art. 4) oraz, że gminie służy prawo nabycia na ten cel "odpowiednich terenów w drodze wywłaszczenia" (art. 7 ust. 3).
W dacie wydania kwestionowanych decyzji obowiązywała również uchwała Rady Ministrów i Centralnej Rady Związków Zawodowych z [...] czerwca 1966 r. w sprawie rozwoju pracowniczych ogrodów działkowych w latach 1966-1970 (M.P. z 1966 r. Nr 32, poz. 168). Zgodnie z jej przepisami w latach 1966-1970 miał nastąpić około 20-procentowy wzrost terenów przeznaczonych na stałe pracownicze ogrody działkowe. W myśl § 5 ww. uchwały, pracownicze ogrody działkowe miały być otwarte i udostępnione ogółowi mieszkańców. Na utrzymanie i na wyposażenie tych ogrodów miały zostać zapewnione odpowiednie środki w budżetach podległych zakładów pracy. Według załącznika do uchwały, w województwie [...] miało zostać przeznaczone 50 ha gruntu na przyzakładowe pracownicze ogrody działkowe.
Z powołanych regulacji, które obowiązywały w dacie wydania kwestionowanych decyzji, wynika, że jeśli wystąpiły przesłanki określone w art. 4 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, gminy obowiązane były podejmować działania, których celem było zakładanie tych ogrodów. W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie przyjmuje się przy tym, że zarówno art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r., jak i art. 7 ust. 3 ustawy z 9 marca 1949 r., które wskazywały na "niezbędność" oraz "odpowiedniość", posługiwały się pojęciami nieostrymi, tzn. takimi, które można interpretować w różny sposób. Przepisy te nie dawały organowi wywłaszczeniowemu żadnych wskazówek, jak te pojęcia należy rozumieć. Z kolei ustawy te przepisy zawierające nie normowały przesłanek, które powinny zaistnieć, aby uznać grunty za "niezbędne" czy też "odpowiednie" pod wywłaszczenie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 759/11, Lex nr 1085303). Na tym tle Naczelny Sąd Administracyjny sformułował trafny pogląd, że w świetle art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. "niezbędność" z pewnością zachodziła wówczas, gdy teren przeznaczony został w planie zagospodarowania przestrzennego i w decyzji o lokalizacji szczegółowej pod miejski ogród działkowy zgodnie z ustawą z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 515/08, Lex nr 554995).
Obowiązujące w dacie wydania kwestionowanych decyzji regulacje dotyczące planowania przestrzennego przewidywały, że decyzje o lokalizacji ogólnej inwestycji budowlanej wydawano w oparciu o plany regionalne (art. 11 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym, Dz. U. z 1961 r., Nr 7, poz. 47). Plany te określały kierunki wszechstronnego rozwoju gospodarczego i społecznego danego terenu, drogi i etapy ich realizacji, zasady rozmieszczenia sił wytwórczych i urządzeń usługowych, kształtowania sieci osadniczej i rozmieszczenia ludności oraz przeznaczenie terenów na oznaczone cele (art. art. 6 ust. 1 ww. ustawy). Z kolei art. 31 tej ustawy przewidywał, że podstawą do podejmowania decyzji ustalających lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych były plany zagospodarowania przestrzennego. Zainteresowanym, w razie gdy nie zgadzali się z przyjętymi w planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązaniami, przysługiwało prawo do ich kwestionowania w sposób określony odpowiednimi przepisami. Od chwili uchwalenia i ogłoszenia plan taki obowiązywał i jego ustalenia wiązały zarówno organy administracji publicznej, jak i strony. Zatem zgodnie z ówcześnie obowiązującymi regulacjami prawnymi niezbędność i odpowiedniość wywłaszczanej nieruchomości na cel wywłaszczenia podlegała ustaleniu nie w momencie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydawania decyzji wywłaszczeniowej, lecz w momencie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który ustalał dla nieruchomości ściśle określone przeznaczenie, uwzględniając jej dotychczasowy charakter.
Wobec powyższego, prawidłowo uznał organ nadzoru, że w niniejszej sprawie niezbędność wywłaszczenia spornych nieruchomości potwierdziła decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w [...] nr [...] z [...] kwietnia 1965 r. o lokalizacji szczegółowej. Powołaną decyzją przewidziano lokalizację stałych ogródków działkowych dla załogi [...] w [...] (WSK) na terenie położonym w R. przy ul. [...] i [...] na południe od istniejącej cegielni Z. Wydano ją w oparciu o plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta R. Z akt archiwalnych wynika również, że powyższą decyzję lokalizacyjną szczegółowo badano w aspekcie uchwały nr [...] Rady Ministrów z [...] lipca 1966 r. w sprawie ochrony użytków rolnych. W tym przedmiocie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] pismem z [...] września 1967 r., nr [...], zaopiniowało tę lokalizację pozytywnie, stwierdzając, że nie koliduje ona z ww. uchwałą. Dysponując zatem ww. decyzją z [...] kwietnia 1965 r. organ wywłaszczeniowy nie miał, wbrew twierdzeniu skarżących, podstaw aby kwestionować niezbędność i odpowiedniość wywłaszczanej nieruchomości dla realizacji celu określonego we wniosku wywłaszczeniowym. Sam bowiem fakt wydania decyzji lokalizacyjnej stanowił wystarczającą podstawę do wywłaszczenia spornej nieruchomości.
Wbrew twierdzeniu skarżących w sprawie nie doszło również do rażącego naruszenia art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z 12 marca 1958 r., którego skarżący upatrują we wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i wydania kwestionowanych decyzji pomimo braku w obrocie prawnym decyzji lokalizacyjnej. Z zachowanych w aktach archiwalnych pism Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 3 oraz 18 maja 1966 r. wynika, że decyzją z [...] października 1965 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] uchyliło decyzję o lokalizacji szczegółowej z [...] kwietnia 1965 r., uzasadniając, że wydano ją w oparciu o materiały planu ogólnego nie posiadającego w tym okresie mocy obowiązującej. W latach 1961-1965 dla m. R. obowiązywał bowiem plan etapowy zatwierdzony uchwałą Nr [...] w [...] z [...] sierpnia 1961 r. Plan ten przestał jednak obowiązywać z dniem 31 grudnia 1965 r. Z tego powodu pismem z 21 stycznia 1966 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej zwróciło się z wnioskiem do PWRN w [...] o zmianę ww. decyzji uchylającej. Wskazane wyżej pisma z 3 oraz 18 maja 1966 r. potwierdzają, że przedmiotowy wniosek uwzględniono pismem z 7 kwietnia 1966 r. PWRN w [...] potwierdziło wówczas, że decyzja z [...] października 1965 r. jest nieważna z mocy prawa, zlecając jednocześnie wznowienie postępowania w myśl art. 31 ustawy o planowaniu przestrzennym. Pismem z 18 kwietnia 1966 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury wznowiło więc postępowanie, zaś pismem z 3 maja 1966 r. potwierdzono ważność wydanej uprzednio decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] kwietnia 1965 r. Wobec powyższego, słusznie uznał organ nadzoru, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że w dacie wydania kwestionowanych decyzji wywłaszczeniowych decyzja o lokalizacji szczegółowej z [...] kwietnia 1965 r. nie funkcjonowała w obrocie prawnym. Prawidłowości tej oceny nie mogło przy tym podważyć powoływane przez skarżących stanowisko Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa zawarte w decyzji z [...] lutego 1995 r., nr [...], która została wydana w innej sprawie administracyjnej.
Sąd nie podzielił również podniesionego w skargach zarzutu kolizji dokonanego wywłaszczenia z zasadą ochrony indywidualnych gospodarstw rolnych. W ocenie Sądu, prawidłowo uznał organ nadzoru, że przedmiotowa kwestia nie może świadczyć o uznaniu, że kontrolowane w trybie nadzorczym decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zgodzić się trzeba ze skarżącymi, że w poprzednio obowiązującym ustroju polityczno – gospodarczym indywidualne gospodarstwa rolne pozostawały pod szczególną ochroną państwa (art. 15 pkt 3 i art. 17 Konstytucji PRL). Trzeba jednak mieć na uwadze, że obowiązujące w dacie wydania orzeczenia z 5 października 1969 r. przepisy prawa, również te rangi konstytucyjnej, nie zakazywały wprost wywłaszczania na cele publiczne gruntów prywatnych stanowiących gospodarstwa rolne. Jednocześnie ówcześnie obowiązująca Konstytucja chroniła inne wartości ogólnospołeczne i prawa obywatelskie, w tym stwarzała warunki do poprawy dobrobytu, ochrony zdrowia (art. 5 pkt 6 i 8), zmierzała do polepszenia warunków bytowych (art. 11 ust. 3), zapewniała prawo do wypoczynku (art. 69 ust. 1 i 3), co realizowano, jak wynika z art. 1 ust. 2 ustawy z 9 marca 1949 r., między innymi poprzez zakładanie pracowniczych ogrodów działkowych. Z powyższego wynika zatem w sposób nie budzący wątpliwości, że w ówczesnym stanie prawnym zasada ochrony indywidualnej własności gospodarstw rolnych współistniała z innymi prawami obywatelskimi. Nie można przy tym pomijać tego, że ochrona terenów użytkowanych rolniczo dotyczyła w takim samym stopniu gruntów rolnych, jak i ogrodów działkowych, co potwierdza art. 1 ówcześnie obowiązującej ustawy z 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów, Dz. U. Nr 27, poz. 249 (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2616/14, Lex nr 1816849). Wobec powyższego, opisanej kwestii nie można uznać za wyraźną materialnoprawną przeszkodę do wywłaszczenia. Stąd też nie można w tym zakresie postawić kwestionowanym decyzjom podnoszonego w skargach zarzutu rażącego naruszenia art. 10 Konstytucji PRL z 1952 r.
Ponadto, wbrew stanowisku skarżących, na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mogły mieć wpływu rozstrzygnięcia organów i sądów administracyjnych jakie zapadły w innych sprawach w przedmiocie stwierdzenia nieważności prowadzonych, według oświadczeń skarżących, względem nieruchomości sąsiednich stanowiących własność, między innymi, S. P. Jak słusznie wskazał organ nadzoru, przedmiotowe sprawy dotyczyły postępowań toczących się w innym czasookresie oraz realiach orzeczniczych, gdzie wywłaszczenie gospodarstwa rolnego oceniano wówczas w orzecznictwie sądów administracyjnych jako dokonane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. w związku z art. 7 ust. 3 ustawy z 9 marca 1949 r. Nie można również pomijać tego, że przywołane przez skarżących postępowania toczyły się w granicach określonych podstaw faktycznych i prawnych konkretnych, indywidualnych spraw. Ponadto, powołane w skargach rozstrzygnięcia zapadły przed wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny zajął się problematyką znacznego upływu czasu od momentu wydania kwestionowanej w trybie nieważnościowym decyzji. Trybunał orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W motywach powyższego rozstrzygnięcia sąd konstytucyjny wskazał, że wynikający z art. 156 § 2 k.p.a. wyjątek od stwierdzenia nieważności decyzji, dla realizacji celu polegającego na usunięciu z obrotu wadliwych decyzji, nie dotyczy w takim samym stopniu wszystkich sytuacji, w których decyzje zawierają kwalifikowane wady wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. W odniesieniu do części przesłanek (wad) wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. wyjątek ten jest ograniczony czasowo, a w odniesieniu do pozostałych nie przewidziano takiego ograniczenia. W świetle art. 156 § 1 k.p.a. dziesięcioletni termin ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności: decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, decyzji skierowanej do osoby niebędącej stroną w sprawie i decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.) jest możliwe również po upływie dziesięcioletniego terminu. Tym samym wyjątek od reguły trwałości decyzji w odniesieniu do tej przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji jest ukształtowany szerzej niż w odniesieniu do przyczyn wyliczonych wyraźnie w art. 156 § 2 k.p.a. Takie szersze ukształtowanie wyjątku od reguły trwałości decyzji obejmuje również decyzję wydaną bez podstawy prawnej, decyzję niewykonalną w dniu jej wydania, jeżeli niewykonalność ta ma charakter trwały, oraz decyzję, której wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 2 ab initio, pkt 5 i 6 k.p.a.). Ponadto, dokonywanie oceny rażącego naruszenia prawa po upływie kilkudziesięciu lat od daty wydania kwestionowanej decyzji, w powiązaniu z nieostrością tej przesłanki, rodzi możliwość zarzucania wywołania takiej wadliwości organom administracyjnym, którym – w momencie ich działania, a nie z obecnej perspektywy – niekiedy trudno w istocie postawić zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji. W art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest mowa o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W praktyce jednak, podczas oceny tej przesłanki, która dokonywana jest w późniejszym momencie, uwzględniany jest dorobek orzeczniczy, który powstał po wydaniu decyzji. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w której obecna interpretacja stosowanych wówczas przez organ przepisów np. została ugruntowana w orzecznictwie sądowym po kilkudziesięciu latach.
Ponadto, po analizie akt archiwalnych Sąd w całości podzielił ustalenia i ocenę organu nadzoru, że przy wydaniu kwestionowanych decyzji spełniono przesłanki przewidziane w art. 6 ustawy (wymóg przeprowadzenia rokowań), art. 15 ustawy (wymogi formalne wniosku) oraz art. 16 ust. 1 ustawy (wymóg zawiadomienia o wszczęciu postępowania). Prawidłowo również uznał organ, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 21 ustawy z 12 marca 1958. poprzez brak wysłuchania opinii biegłego na rozprawie. Zgodnie z powołanym przepisem, odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z akt sprawy wynika, że w ramach postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego przeprowadzono rozprawę i o wywłaszczeniu nieruchomości rozstrzygnięto m. in. po przeprowadzeniu rozprawy. Odszkodowanie przyznano zaś na podstawie operatu szacunkowego gruntu oraz znajdujących się na nim składników roślinnych sporządzonego w dniu [...] października 1969 r. przez biegłego z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej mgr inż. B. W. na podstawie art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy z 12 marca 1958 r. oraz zarządzenia Ministra Rolnictwa z [...] września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Zatem w kontrolowanym w trybie nadzoru postępowaniu odszkodowanie ustalono na podstawie wyników rozprawy i operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego. Natomiast, jak słusznie zauważył organ, nieobecność na rozprawie biegłego, który sporządził opinię szacunkową, oceniana jest wprawdzie jako naruszenie art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r., jednakże naruszenie takie należałoby rozważać w kontekście całości postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego i wpływu tego uchybienia na ustalenie i przyznanie odszkodowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07). Pomimo zatem, że biegły nie uczestniczył w rozprawie, to uznać trzeba, że przez sporządzenie opinii brał on udział w postępowaniu wywłaszczeniowo – odszkodowawczym.
Oceniając zatem zaskarżoną decyzję w świetle całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżących zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organowi nadzoru zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo ocenił, że kwestionowane orzeczenie z [...] października 1969 r., decyzja z [...] lutego 1970 r. oraz decyzja z [...] kwietnia 1970 r. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe zostało natomiast przeprowadzone wnikliwie i zgodnie z zasadami wynikającymi z k.p.a. (w tym także art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 127 § 3 k.p.a.), a uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzono zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).