I SA/WA 1100/18

I SA/Wa 1100/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-04-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-06-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6294 Przejęcie mienia na podstawie umów międzynarodowych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 3160/19 - Postanowienie NSA z 2023-04-20
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1968 nr 12 poz 65
art. 1, 2, 5 ust. 2
Ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Protokolant Referent stażysta Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w W. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa udziału w prawie własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...]. 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej M. L. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Minister Finansów decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] stwierdzającą przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału w prawie własności nieruchomości.
Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Minister Finansów w dniu [...] stycznia 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zastosowania ustawy z dnia [...] kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65) w stosunku do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], dawne oznaczenie hip. Nr [...].
Następnie Minister Rozwoju i Finansów decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., działając na podstawie art. 1, art. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. w związku z Układem dotyczącym udzielenia przez Polskę odszkodowania dla interesów francuskich, dotkniętych przez ustawę polską z dnia 3 stycznia 1946 r. o nacjonalizacji, zawartym w dniu 19 marca 1948 r. między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej i Rządem Republiki Francuskiej, ze zmianami tej umowy, stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału [...] % w prawie własności w/w nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], hip. Nr [...], w tym w tej części uprawnień dotyczących ustanowienia praw rzeczowych, o których mowa w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. W. (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), której dawnym właścicielem była L. N., z domu P.
W uzasadnieniu decyzji Minister Rozwoju i Finansów powołał dokumenty zgromadzone w toku postępowania, w tym dokumentację francuską, pochodzącą z postępowania przed Komisją ds. Podziału Odszkodowań za Polskie Działania Nacjonalizujące i podkreślił, że wskazana Komisja, działając w związku z wnioskiem z dnia [...] czerwca 1952 r., złożonym przez L. N., decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1954 r., na mocy w/w Układu zawartego w dniu [...] marca 1948 r. wraz z Uzupełnieniem podpisanym w dniu [...] listopada 1963 r., przyznała L. N. odszkodowanie m.in. za udział [...] % w prawie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], hip. Nr [...].
Organ pierwszej instancji stwierdził, że w związku z przyznaniem odszkodowania za udział w prawie własności w/w nieruchomości, wystąpiła przesłanka do wydania decyzji stwierdzającej przejście udziału w przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r.
Minister Rozwoju i Finansów przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok NSA z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt OSA 2/98 oraz wyrok z dnia 15 stycznia 2001 r. sygn. akt IV SA 1816/98) potwierdzające dopuszczalność wydania decyzji deklaratoryjnej w przypadku samego przyznania odszkodowania przez organy właściwe dla danego układu indemnizacyjnego podkreślając, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki przewidziane w ustawie z dnia 9 kwietnia 1968 r., tj. złożenie wniosku do francuskiej Komisji ds. Podziału Odszkodowań Wypłacanych przez Polskę przez osobę uprawnioną oraz przyznanie decyzją tej Komisji odszkodowania za utratę udziału własności nieruchomości we wskazanej części. Minister zaznaczył jednocześnie, że utrata własności nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. obejmuje wszelkie uprawnienia przysługujące dotychczasowemu właścicielowi, w tym wynikające z tego dekretu uprawnienia do ustanowienia ograniczonych praw rzeczowych, w udziale odpowiadającym utracie własności.
M. L. (następczyni prawna L. N.) złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej w/w decyzją.
Minister Finansów rozpoznając ponownie sprawę uznał, że decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem.
Minister powołał treść art. 1, art. 2 i art. 5 ust. 2 w/w ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 17, poz. 109), a także przepisy umowy międzynarodowej, na podstawie której nastąpiło przejście praw wskazanych w sentencji decyzji, tj. Układ dotyczący udzielenia przez Polskę odszkodowania dla interesów francuskich, dotkniętych przez ustawę polską z dnia 3 stycznia 1946 r. o nacjonalizacji, zawarty w dniu 19 marca 1948 r. przez Rząd Rzeczypospolitej Polskiej i Rząd Republiki Francuskiej wraz z Uzupełnieniem podpisanym w dniu 30 listopada 1963 r. oraz Protokół dotyczący zastosowania Układu z dnia [...] marca 1948 r., podpisany w dniu [...] września 1951 r. przez przedstawicieli obu rządów.
Organ zaznaczył, że w prowadzonym postępowaniu zobowiązany był do oceny zaistnienia przesłanek wskazanych w przepisach powołanej ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., tj. zbadania, czy dana nieruchomość lub prawo podlegało przejściu na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartej również przed ogłoszeniem ustawy oraz stwierdzenia, czy prawo własności do danej nieruchomości lub uprawnienia wynikające z wieczystego użytkowania lub z ograniczonych praw rzeczowych były ustanowione na rzecz obywatela państwa obcego lub zagranicznych osób prawnych.
Odnosząc się do pierwszej przesłanki Minister Finansów wskazał, że w sprawie ustalone zostało, iż z roszczeniem o odszkodowanie m.in. za udział [...] % w prawie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], hip. Nr [...], wystąpiła do Komisji ds. Podziału Odszkodowań za Polskie Działania Nacjonalizujące (ustanowionej na mocy ustawy z dnia 24 maja 1951 r. w związku z francusko - polską umową z dnia 19 marca 1948 r.) L. N., z domu P., córka S. (vel S.) P. Wnioskodawczyni wykazała tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości poprzez złożenie do akt postępowania francuskiego wykazów księgowych z 1934 r. oraz oświadczenia przedstawicieli organów władz francuskich, z którego wynika, że zgodnie ich wiedzą L. P. (małżonka J. N.) we wrześniu 1939 r. była współwłaścicielką m.in. trzech nieruchomości położonych przy ul. [...] (numer katastralny [...]) i nr [...] (numer katastralny [...]) zajmujących w przybliżeniu pow. [...]. W oświadczeniu tym urzędnicy wskazali ponadto, że zgodnie z ich wiedzą L. N. była jedyną spadkobierczynią swojego zmarłego w 1927 r. ojca S. P., a także spadkobierczynią R. J., z domu P. oraz R. B., z domu P. (sióstr jej ojca), które były współwłaścicielkami wymienionych tam nieruchomości, w tym przy ul. [...]. Konsekwencją uznania przez Komisję wiarygodności przedłożonych dokumentów było wydanie decyzji z dnia 17 maja 1954 r. będącej wykonaniem w/w umowy międzynarodowej.
Minister Finansów zaznaczył, że w/w decyzją władz francuskich, po potwierdzeniu posiadania obywatelstwa francuskiego, przyznano L. N. m.in. odszkodowanie w wysokości [...] zł za współwłasność w nieruchomości usytuowanej pod adresem "[...] w W.". W decyzji tej nie stwierdzono za jaki udział w nieruchomości przy ul. [...] przyznano wymienioną kwotę. Akta postępowania przed Komisją zawierają jedynie informację o wysokości udziału odziedziczonego przez L. N. po jej ojcu, tj. [...] %. Brak jest przy tym wskazania wielkości udziału odziedziczonego przez wnioskodawczynię po siostrach jej ojca. Z treści decyzji Komisji wynika natomiast, że wyliczenie kwoty odszkodowania uwzględnia udziały w prawie własności nieruchomości położonych przy ul. [...], nabyte w drodze spadkobrania po siostrach ojca wnioskodawczyni oraz że obejmuje ono jedynie odszkodowanie za grunty. Następnie w dniu [...] czerwca 1954 r. Komisja ds. Podziału Odszkodowań za Polskie Działania Nacjonalizujące, wydała orzeczenie nr [...] o przyznaniu częściowej kwoty odszkodowania we frankach (w wysokości [...]).
W związku z powyższym Minister Finansów stwierdził, że udział co najmniej w wysokości [...] % w prawie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], hip. Nr [...], której dawnym właścicielem była L. N., z domu P., podlegał przejściu na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartej przed ogłoszeniem ustawy, tj. na podstawie w/w układu indemnizacyjnego ze zmianami.
Odnosząc się do drugiej przesłanki wynikającej z powołanych wyżej przepisów Minister stwierdził, że udział w prawie własności w/w nieruchomości, nabyty przez L. N. po ojcu oraz jego siostrach, ustanowiony był na rzecz obywatelki państwa obcego. Fakt posiadania obywatelstwa francuskiego przez w/w został potwierdzony w trakcie postępowania przed Komisją o przyznanie odszkodowania prowadzonego na podstawie w/w umowy międzynarodowej, zakończonego wydaniem decyzji uznającej roszczenie tej osoby. Oznacza to stwierdzenie przez organy władzy Francji zgodności roszczenia z postanowieniami Układu, w tym posiadanie obywatelstwa przez wnioskodawczynię w dniu wydania tej decyzji oraz w dniu utraty mienia.
Tym samym organ uznał, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji stwierdzającej przejście nieruchomości lub prawa na własność Skarbu Państwa na podstawie w/w przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r.
Minister Finansów odniósł się ponadto szczegółowo do zarzutów podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uznając, że są one bezzasadne.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosła M. L. zarzucając zaskarżonej decyzji:
1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez obrazę:
- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez zakończenie postępowania dowodowego w sytuacji, w której dopuszczone i przeprowadzone w sprawie dowody nie doprowadziły do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających dla niej istotne znaczenie, co w szczególności przejawiało się w:
- zaniechaniu ustalenia, czy organ francuski - Komisja ds. Podziału Odszkodowań Wypłacanych przez Polskę - była (na podstawie przepisów prawa francuskiego) podmiotem właściwym i uprawnionym do wydania decyzji przyznającej odszkodowanie przewidziane w układzie indemnizacyjnym zawartym [...] marca 1948 r. pomiędzy Polską i Francją, dotyczącym udzielania przez Polskę odszkodowań dla interesów francuskich, dotkniętych przez ustawę polską z 3 stycznia 1946 r. o nacjonalizacji;
- zaniechaniu ustalenia, czy decyzja Komisji z 17 maja 1954 r. (oraz następujące po niej orzeczenie Komisji z 15 czerwca 1954 r.) o przyznaniu L. N. odszkodowania za udział w prawie własności nieruchomości jest prawomocna i ma charakter ostateczny w administracyjnym toku instancji;
- zaniechaniu ustalenia, czy L. N. rzeczywiście otrzymała jakiekolwiek odszkodowanie z tytułu utraty prawa własności nieruchomości (tj., czy takie odszkodowanie zostało rzeczywiście fizycznie wypłacone) i czy takie ewentualne odszkodowanie rzeczywiście odpowiadało w całości udziałowi w nieruchomości;
- zaniechaniu ustalenia, czy nieruchomość wchodziła w skład przedsiębiorstwa, które zostało następnie znacjonalizowane przez Państwo Polskie lub że na nieruchomości prowadzone było takie przedsiębiorstwo, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji, pomimo, że nie ustalono zaistnienia okoliczności warunkujących zastosowanie ustawy z 9 kwietnia 1968 r. i tym samym nie ustalono zaistnienia okoliczności warunkujących możliwość stwierdzenia na tej podstawie przejścia na rzecz Skarbu Państwa tytułu prawnego do udziału w prawie własności nieruchomości;
- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez obrazę art. 107 § 1 pkt 6 kpa polegające na tym, że uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji nie jest kompletne i spójne.
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez obrazę:
- art. 1, art. 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. w związku z art. 2 układu indemnizacyjnego poprzez:
- ich zastosowanie w sytuacji, w której przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe nie wykazało zaistnienia przesłanki warunkującej zastosowanie w/w przepisów, co tym samym - przy niewyjaśnieniu przedmiotowych okoliczności - wykluczało możliwość wydania zaskarżonej decyzji;
- ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w zakresie udziału w prawie własności nieruchomości zaistniały podstawy do zastosowania regulacji ustawy, w sytuacji, w której układ indemnizacyjny w art. 2 ustalał ryczałtowe odszkodowanie globalne, jakie Polska powinna zapłacić Francji z racji nacjonalizacji przedsiębiorstw mających siedzibę w obrębie obecnych granic polskich, a nie odszkodowanie z racji nacjonalizacji nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych, a przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wykazało, że nieruchomość wchodziła w skład znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, ani też że na nieruchomości prowadzone było takie przedsiębiorstwo, co tym samym wyłączało przedmiotową nieruchomość spod regulacji układu indemnizacyjnego, wykluczając także zastosowanie ustawy.
W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości, ewentualnie uchylenie decyzji w całości, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga – choć nie z powodów podniesionych przez skarżącą - zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 2 listopada 2017 r. wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Zaskarżoną decyzją Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] listopada 2017 r. stwierdzającą przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału [...] % w prawie własności nieruchomości położonej w W. przy [...], hip. Nr [...], w tym w tej części uprawnień dotyczących ustanowienia praw rzeczowych, o których mowa w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W., której dawnym właścicielem była L. N., z domu P.. Organy obu instancji uznały, że w sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65), przyjmując jednocześnie, że decyzja organu francuskiego, tj. Komisji ds. Podziału Odszkodowań za Polskie Działania Nacjonalizujące (ustanowionej w związku z francusko - polską umową z dnia 19 marca 1948 r.) o przyznaniu L. N. odszkodowania, stanowiła podstawę do wydania przez Ministra deklaratoryjnej decyzji w trybie powołanej wyżej ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r.
Zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, przepisy ustawy stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych oraz uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania lub z ustanowionych na rzecz tych obywateli ograniczonych praw rzeczowych, które to nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych z rządami tych państw przez Rząd Polski.
Stosownie do treści art. 2 tej ustawy wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania albo z ograniczonego prawa rzeczowego następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych.
W myśl natomiast art. 5 ust. 2 ustawę stosuje się również do nieruchomości oraz prawa, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych przed ogłoszeniem ustawy.
Z powołanych przepisów wynika zatem, że Minister Finansów upoważniony jest do wydania decyzji stwierdzającej przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych i decyzja ta stanowi podstawę wpisu praw w księdze wieczystej. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym warunkiem wydania na podstawie tej ustawy decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa, jest po pierwsze jej nacjonalizacja lub w inny sposób przejęcie przed dniem zawarcia międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, a po drugie objęcie wynikających z tego tytułu roszczeń byłego właściciela taką umową.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się również, że celem ustawy z dnia z 9 kwietnia 1968 r. było uregulowanie spraw związanych ze stanem prawnym nieruchomości, które faktycznie zostały przejęte przez Państwo.
Polska zwarła dwanaście układów indemnizacyjnych, czyli umów dwustronnych, na podstawie których wypłacano odszkodowania ryczałtowe, tzw. odszkodowania globalne. Umowy te miały charakter tzw. umów ryczałtowych (lump sum agreements). Ich istota polega na tym, że państwo, które dokonało nacjonalizacji lub wywłaszczenia przekazało na rzecz państwa, którego obywatelami są osoby poszkodowane lub do którego przynależą poszkodowane osoby prawne, określoną sumę ryczałtową. Państwo, które otrzymało sumę ryczałtową, przejmuje obowiązek zaspokojenia roszczeń (w tym rozdziału otrzymanej sumy ryczałtowej) w stosunku do swoich obywateli oraz osób prawnych, natomiast państwo, które dokonało wywłaszczenia lub nacjonalizacji i przekazało uzgodnioną sumę ryczałtową zostaje zwolnione z odpowiedzialności odszkodowawczej. Istotą prawną układów indemnizacyjnych było ostateczne uregulowanie odszkodowania przez państwo Polskie wszelkich roszczeń jakie ze strony danego państwa (strony umowy) mogły być wysuwane ze względu na dokonaną w Polsce nacjonalizację lub wywłaszczenie.
W orzecznictwie utrwalone jest też stanowisko, że określenie wysokości odszkodowań, ich wypłata należały do Rządu państwa, który je wypłacał i było poza gestią Rządu Polskiego. Rozdziałem kwot zajmowały się wyłącznie kompetentne specjalne organy państw obcych powołane do realizacji programów odszkodowawczych. Zawarcie układów oznaczało, że obce rządy zgodziły się na wynegocjowane kwoty, które miały stanowić źródło finansowania roszczeń ich obywateli. Układy w sposób wyraźny przerzuciły odpowiedzialność strony polskiej na obce rządy.
Jedną z umów, o których mowa w art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., jest zawarty w dniu 19 marca 1948 r. przez Rząd Rzeczypospolitej Polskiej i Rząd Republiki Francuskiej Układ dotyczący udzielenia przez Polskę odszkodowania dla interesów francuskich, dotkniętych przez ustawę polską z dnia 3 stycznia 1946 r. o nacjonalizacji wraz z zmianami, tj. Uzupełnieniem do Układu podpisanym w dniu [...] listopada 1963 r. oraz Protokółem dotyczącym zastosowania Układu, podpisanym w dniu 7 września 1951 r.
Celem zawartego między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej i Rządem Republiki Francuskiej Układu było ustalenie sposobu globalnego ryczałtowego odszkodowania interesów francuskich, dotkniętych przez ustawę polską o nacjonalizacji. Jak wynika z treści art. 1 Układu Rząd francuski występuje w imieniu obywateli francuskich - osób fizycznych i prawnych - wyszczególnionych w art. 4. Niniejsza umowa ustala ryczałtowe globalne odszkodowanie, jakie Polska winna jest Francji z racji nacjonalizacji przedsiębiorstw, mających siedzibę w obrębie obecnych granic polskich, przy czym wszelkie interesy francuskie, dotyczące wymienionych przedsiębiorstw, zostają z tego tytułu zaspokojone. Uzgodniono, że nacjonalizacja tych przedsiębiorstw dotyczy wyłącznie majątku położonego w obrębie obecnych granic Polski i nie dotyka w niczym egzystencji osób prawnych, do których majątek ten należy zgodnie z ustawą z dnia 3 stycznia 1946 r. (art. 2 Układu). Zgodnie z art. 3 Układu odszkodowanie za interesy, dotknięte przez ustawę o nacjonalizacji z dnia 3 stycznia 1946 r. i wyszczególnione w art. 4, dokonane będzie za pomocą dostaw ryczałtowej ilości węgla przez Polskę na ręce Rządu francuskiego lub instytucji francuskiej, wskazanej przez Rząd, zgodnie z trybem ustalonym w art. 7. Dostawa ta będzie miała dla Rządu Polskiego skutek zwalniający w stosunku do stron uprawnionych, oraz pod warunkiem tej dostawy, Rząd francuski działający w imieniu obywateli francuskich, zabezpiecza Rząd Polski przed wszelkimi pretensjami ze strony tych ostatnich. Rząd francuski oświadcza, że wierzyciele osób fizycznych i prawnych, wymienionych w art. 4, otrzymają odszkodowanie zgodnie z postanowieniami odnośnego obowiązującego ustawodawstwa. Jednakże zobowiązanie to Rządu francuskiego, również jak zobowiązanie dłużników, nie dotyczy długów powstałych po zajęciu ich przedsiębiorstw. Te same osoby fizyczne i prawne będą mogły dochodzić pokrycia swych wierzytelności w Polsce, zgodnie z obowiązującym ustawodawstwem, na osobach prywatnych, z wyjątkiem wszelkiego rodzaju zakładów i przedsiębiorstw należących do państwa, lub komunalnych.
Przepis art. 4 Układu stanowi, że przez przelew tego ogólnego ryczałtu uważane będą za uregulowane wszelkie odszkodowania za nacjonalizację, należne:
a/ osobom fizycznym narodowości francuskiej,
b/ towarzystwom francuskim,
c/ towarzystwom pod kontrolą francuską,
d/ francuskim osobom fizycznym lub prawnym, mającym nawet mniejszość udziałów we wszystkich innych towarzystwach lub będących pod ich kontrolą.
W każdym razie Rząd francuski nie będzie obowiązany do udzielania odszkodowań z żadnego tytułu akcjonariuszom polskim towarzystw francuskich lub będących pod kontrolą francuską.
Za uregulowane uważane będą również odszkodowania należne:
1/ Francusko-Polskiemu Towarzystwu Kolei Żelaznych z tytułu koncesji, jak również części składowych aktywów znacjonalizowanych lecz z wyłączeniem długów tego towarzystwa, poręczonych przez Państwo Polskie,
2/ Towarzystwu "International Ship Building Company de Gdańsk" za francuski udział w tych przedsiębiorstwach i koncesję,
3/ Towarzystwu "Skarboferm" za ostateczne unieważnienie koncesji,
4/ Towarzystwu Hohenlohe /Zakłady Hohenlohe S.A./ za udział francuski w tym przedsiębiorstwie i wszystkie inne uprawnienia francuskie.
Stosownie do art. 5 Układu repartycja ryczałtowego odszkodowania globalnego między zainteresowane strony, leży w wyłącznej kompetencji Rządu francuskiego.
Z treści przywołanych postanowień wynika zatem, że założony przez umawiające się strony skutek w postaci zwolnienia z jakiejkolwiek odpowiedzialności rządu polskiego z tytułu roszczeń majątkowych związanych z nacjonalizacją mienia obywateli francuskich, uzależniony został od przekazania rządowi francuskiemu przewidzianej nim globalnej kwoty. Stąd dla jego wywarcia nie ma znaczenia w jaki sposób strona francuska, tę kwotę rozdysponowała, a także czy w ogóle zainteresowane osoby, które w następstwie nacjonalizacji utraciły własność, faktycznie wystąpiły w oparciu o jego unormowania ze stosownym roszczeniem, czy też nie. W związku z czym bez znaczenia relewantnego, przy podejmowaniu przewidzianej art. 2 ustawy z 1968 r. deklaratoryjnej decyzji o stwierdzeniu przejściu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości – potwierdzającej uzyskanie przez Skarb Państwa tytułu własności jako podstawy wpisu do księgi wieczystej - pozostaje kwestia uzyskania przez nie w ramach przedmiotowego układu od strony francuskiej rekompensaty za utracone mienie, a także przyczyny jakie do jej przyznania doprowadziły. Sąd w obecnym składzie nie podziela tym samym poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego (np. w wyroku z NSA z 17 maja 1999 r. OSK 2/98, wyroku SN z 15 października 2010 r. V CSK 3/10) – sformułowanego na tle stosowania przepisów ustawy z 9 kwietnia 1968 r. w związku z układem indemnizacyjnym zawartym z rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki - wedle którego przy podejmowaniu decyzji, o której mowa w art. 2 w/w ustawy, rozstrzygające znaczenie ma to "czy obywatel Stanów Zjednoczonych, powołując się na układ, wystąpił o odszkodowanie do Rządu Stanów Zjednoczonych i czy takie odszkodowanie otrzymał na tej podstawie, że jego mienie zostało przejęte przez Państwo Polskie". W tego rodzaju sprawach istotne powinno być to, czy nieruchomość została przed wejściem w życie układu znacjonalizowana lub faktycznie przejęta przez Skarb Państwa, a także czy w dacie wejścia w życie przepisów nacjonalizacyjnych lub w dniu, w którym zastosowano po raz pierwszy do niej podobne przepisy, jej właściciele legitymowali się obywatelstwem francuskim oraz takie obywatelstwo posiadali (względnie ich następcy prawni) w dacie zawarcia układu. Jedynie wówczas można kwalifikować ich roszczenia związane z nacjonalizacją lub innym przejęciem mienia lub prawa, jako "roszczenia francuskie", a jedynie takie objęte były układem indemnizacyjnym, co wynika wprost z jego art. 1. Organ rozstrzygający sprawę nie może więc odstąpić od czynienia w tym zakresie stosownych samodzielnych ustaleń stanu faktycznego. Skoro bowiem rozdział globalnej kwoty przeznaczonej przez rząd polski na zabezpieczenie roszczeń francuskich, należy do wyłącznej kompetencji rządu francuskiego (art. 5 układu), to to jak otrzymane środki on wykorzystał, nie powinno determinować sposobu rozstrzygania sprawy na gruncie ustawy z 1968 r. Zdaniem Sądu nie można zgodzić się także z prezentowanym w judykaturze stanowiskiem, że ustalenia właściwej komisji państwa będącego stroną układu, są dla Ministra wiążące i nie jest on uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń, które byłyby z nimi sprzeczne. Takie podejście nie znajduje uzasadnienia ani w postanowieniach układu, ani ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r.
W ocenie Sądu fakt przyznania poprzedniczce prawnej skarżącej odszkodowania za określone mienie dowodzi, że wnioskodawczyni udowodniła przed organami francuskimi istnienie przesłanek wynikających z zawartego Układu, w tym zarówno kwestie obywatelstwa, jak i swoich praw do nieruchomości. Sprawy te nie mogą być obecnie przedmiotem samodzielnych ustaleń Ministra Finansów w sprawie kończącej się decyzją podejmowaną na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r.
Z treści Układu z dnia 19 marca 1948 r. zawartego pomiędzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej i Rządem Republiki Francuskiej wynika bowiem, że to strona francuska była uprawniona do uznania czy, komu, w jakiej wysokości i za co przysługiwało odszkodowanie. Oznacza to, że dopóki w obiegu prawnym pozostaje orzeczenie Komisji francuskiej przyznającej odszkodowanie, to brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do badania przez Ministra Finansów przed wydaniem decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie układu kwestii ostatecznie ustalonych już przez właściwe organy francuskie. Zakres deklaratoryjnego stwierdzenia w decyzji Ministra Finansów o przejściu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie umowy międzynarodowej ogranicza się wyłącznie do ustalenia, że zostały spełnione określone przesłanki na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Jeśli przesłanki te zostały spełnione, to Minister jest obowiązany do wydania decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności spornej nieruchomości, która jest podstawą wpisu do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela tej nieruchomości. Raz jeszcze podkreślić należy, że zdaniem Sądu orzekającego Minister Finansów nie jest uprawniony do kwestionowania ustaleń Komisji ds. Podziału Odszkodowań za Polskie Działania Nacjonalizacyjne i dokonywania samodzielnych ustaleń sprzecznych z ustaleniami tej Komisji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1466/05). Przy czym, jeżeli w wyniku wydania tej decyzji powstałby spór co do prawa własności tej nieruchomości, to uprawniony do jego rozstrzygnięcia jest jedynie sąd powszechny, a nie organ administracyjny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2160/14).
Jak wynika z akt sprawy L. N. (poprzedniczka prawna skarżącej) na podstawie Układu z dnia 19 marca 1948 r. wystąpiła do organu francuskiego, tj. Komisji ds. Podziału Odszkodowań za Polskie Działania Nacjonalizujące (ustanowionej na mocy ustawy z dnia 24 maja 1951 r. w związku z francusko- polską umową z dnia 19 marca 1948 r.) o przyznanie odszkodowania m.in. za przejęty na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. W. (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) udział w wysokości [...] % w prawie własności nieruchomości położonej przy ul. [...], hip. Nr [...]. Wnioskodawczyni wykazała tytuł prawny do nieruchomości poprzez złożenie do akt postępowania francuskiego wykazów księgowych z 1934 r. oraz oświadczenia przedstawicieli organów władz francuskich, z którego wynika, "że zgodnie ich wiedzą L. P., małżonka J. N. we wrześniu 1939 r. była współwłaścicielką nieruchomości usytuowanych w W., tj. m.in. trzech nieruchomości położonych przy ul. [...], numer katastralny [...] i nr [...], numer katastralny [...], zajmujących w przybliżeniu powierzchnię [...]". W oświadczeniu tym urzędnicy wskazali, że "zgodnie z ich wiedzą wnioskodawczyni była jedyną spadkobierczynią zmarłego w 1927 r. ojca S. P., a także spadkobierczynią sióstr jej ojca tj. R. J. z domu P. oraz R. B. z domu P., które były współwłaścicielkami wymienionych tam nieruchomości, w tym przy ul. [...]".
Komisja ds. Podziału Odszkodowań za Polskie Działania Nacjonalizujące, uznając wiarygodność złożonych dokumentów decyzją z dnia 17 maja 1954 r. przyznała wnioskodawczyni odszkodowanie w wysokości [...] zł za współwłasność w nieruchomości usytuowanej pod adresem [...] w W. W wydanym orzeczeniu Komisja ustaliła, że wnioskodawczyni jest jedyną spadkobierczynią ojca S. P. oraz jego sióstr, tj. R. J. i R. B. (poprzednich współwłaścicieli nieruchomości) oraz że została ona obywatelką francuską poprzez zawarcie związku małżeńskiego z obywatelem Francji. Przy czym zauważyć trzeba, że w decyzji tej nie stwierdzono za jaki udział w nieruchomości przy ul. [...] przyznano w/w kwotę. Z akt postępowania przed Komisją wynika natomiast, że L. N. występując o odszkodowanie wskazała, że była w 1939 r. właścicielką udziału w wysokości [...]% w prawie własności nieruchomości położonych przy ul. [...], stanowiących m.in. współwłasność jej ojca. Następnie Komisja ds. Podziału Odszkodowań za Polskie Działania Nacjonalizujące w dniu [...] czerwca 1954 r. podjęła decyzję o przyznaniu L. N. częściowej kwoty odszkodowania we frankach w wysokości [...].
Zdaniem Sądu Minister Finansów prowadząc postępowanie w trybie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. nie był zatem uprawniony do oceny czy odszkodowanie przyznane zostało właściwie i czy w prawidłowej wysokości. Nie ulega jednak wątpliwości, że obowiązkiem organu było ustalenie czy w sprawie spełnione zostały przesłanki określone w powołanej ustawie z dnia 9 kwietnia 1968 r. uzasadniające wydanie decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału w prawie własności opisanej wyżej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], hip. Nr [...], w tym uprawnień dotyczących ustanowienia praw rzeczowych, o których mowa w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym decyzja Ministra Finansów wydana na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. nie jest decyzją uznaniową. Ma ona charakter związany, co oznacza, że organ musi wydać akt, jeżeli zachodzą warunki sprecyzowane przez przepis ustawy. Oczywiste jednak jest, że prowadząc postępowanie w trybie tej ustawy obowiązkiem organu jest ustalenie czy spełnione zostały przesłanki w niej określone. Organ powinien ustalić czy nieruchomość została przed wejściem w życie w/w Układu indemnizacyjnego z dnia 19 marca 1948 r. znacjonalizowana lub faktycznie przejęta przez Skarb Państwa oraz czy w dacie wejścia w życie przepisów nacjonalizacyjnych lub w dniu, w którym zastosowano po raz pierwszy do niej podobne przepisy, jej właściciele (którzy również powinni zostać jednoznacznie przez organ ustaleni) legitymowali się obywatelstwem francuskim oraz takie obywatelstwo posiadali (względnie ich następcy prawni) w dacie zawarcia układu. Nie ulega przy tym wątpliwości, że powyższe ustalenia są konieczne celem dokonania wpisu do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania albo z ograniczonego prawa rzeczowego, stosownie do treści powołanego wyżej art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r.
Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie Minister Finansów prawidłowo uznał, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...], hip. [...] objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. W. Z dniem wejścia w życie dekretu (tj. 21 listopada 1945 r.) zgodnie z art. 1, grunt tej nieruchomości przeszedł na własność gminy m.st. W. Następnie - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14 poz. 130 ze zm.) – na własność Skarbu Państwa.
Zgodzić się ponadto trzeba, że w sprawie spełniona została przesłanka dotycząca obywatelstwa. Z analizy akt wynika, że L. N., z domu P., która wystąpiła z roszczeniem do Komisji ds. Podziału Odszkodowań za Polskie Działania Nacjonalizujące, w dacie podpisania Układu z 19 marca 1948 r. oraz w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. była obywatelką francuską. Okoliczność ta została stwierdzona i brak jest podstaw do jej kwestionowania.
W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie zostało jednak jednoznacznie ustalone czy objęta decyzją nieruchomość faktycznie przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. stanowiła własność L. N. – spadkobierczyni zmarłego w 1927 r. ojca S. P. oraz jego sióstr R. J., z domu P. oraz R. B., z domu P., a jeżeli tak - to w jakiej części. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał co prawda, że tytuł do nieruchomości wykazany został poprzez złożenie do akt postępowania francuskiego wykazów księgowych z 1934 r. oraz wynika z oświadczeń przedstawicieli organów władz francuskich. Zauważyć jednak należy, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu dotyczącego przedmiotowej nieruchomości, wskazującego i potwierdzającego, że faktycznie nieruchomość należała (oraz w jakiej części) do ojca L. N. i jego sióstr. Nie jest też określone jaki charakter miały przedmiotowe wykazy z 1934 r., czy były to wykazy własnościowe nieruchomości, czy też miały one charakter hipoteczny. W aktach sprawy nie ma żadnej informacji w kwestii ewentualnej, prowadzonej dla nieruchomości księgi wieczystej. Brak jest danych co do powierzchni nieruchomości, jej oznaczenia, położenia i granic oraz jej właścicieli. Skoro wydana przez Ministra Finansów decyzja ma być podstawą wpisu Skarbu Państwa jako właściciela do księgi wieczystej, to konieczne jest jednoznaczne ustalenie czy objęta decyzją nieruchomość posiadała stosowną księgę wieczystą i dopiero na jej podstawie dokładne jej oznaczenie oraz ustalenie jej właścicieli. Zdaniem Sądu brak powyższych ustaleń oznacza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa w związku z art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, co uzasadnia ich uchylenie.
Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni wskazane wyżej kwestie i ustali czy dla nieruchomości prowadzona była księga wieczysta, a następnie ponownie dokona oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r.
Odnosząc się natomiast do podnoszonych w skardze zarzutów stwierdzić trzeba, że są one bezzasadne. Jeszcze raz podkreślić należy, że obowiązkiem organu orzekającego w niniejszej sprawie było ustalenie spełnienia przesłanek określonych w ustawie z dnia 9 kwietnia 1968 r. Minister Finansów nie był natomiast uprawniony do oceny i kwestionowania ustaleń dokonanych przez powołaną we Francji Komisję ds. Podziału Odszkodowań za Polskie Działania Nacjonalizujące, zgromadzonej przez nią dokumentacji, a także do podważania prawidłowości jej umocowania, powołania i funkcjonowania, kwestionowania wydanych przez nią orzeczeń, czy też ewentualnego ustalenia ich ostateczności i prawomocności. Jak wskazano Minister Finansów nie był też uprawniony do ustalania czy stosowne odszkodowanie zostało faktycznie wypłacone i czy w prawidłowej wysokości. Wypłata odszkodowania nie należała do strony polskiej, która nie miała wpływu na rozstrzygnięcia podjęte przez organ francuski, w tym na wysokość przyznanych odszkodowań, czy też na sposób prowadzonego przez ten organ postępowania. Ewentualne zarzuty w tym zakresie mogą być kierowane do władz francuskich wykonujących postanowienia w/w Układu indemnizacyjnego z dnia 19 marca 1948 r.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach (na które składają się [...] zł wpisu od skargi oraz [...] zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika) orzeczono na mocy art. 200 tej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).