I SA/Wa 1084/22

I SA/Wa 1084/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-07-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz /przewodniczący/
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska
Mateusz Rogala /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 665/23 - Wyrok NSA z 2024-12-11
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia 17 lutego 2022 r. nr DN.rn.625.24.2021 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 5 maja 2021 r. nr NWXIV.7581.10.8.2019 odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku J. S. o wydanie decyzji potwierdzającej, że nieruchomość położona w S., stanowiąca byłą własność F. i A. R. nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, powoływanego dalej jako dekret).
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że J. S. w piśmie z dnia 20 listopada 2018 r., wystąpił do Prezydenta S. z wnioskiem "o spowodowanie zwrotu mojego terenu, który bez podstaw prawnych został wpisany w obecnym rejestrze gruntów, jako własność Gminy S.". Wnioskodawca wskazał, że żądaniem objęty jest obszar dawnych [...] położonych w S. (dawna parcela nr [...] o pow. 2257 m2, stanowiących byłą własność F. i A. małż. R., który został oznaczony po zmianie numeracji jako działka nr [...], a następnie jako działka nr [...].
Następnie J. S. w piśmie z dnia 30 sierpnia 2019 r., poinformował, że jest zainteresowany prowadzeniem postępowania w przedmiocie stwierdzenia, że sporna nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.
Wojewoda Śląski pismem z dnia 31 stycznia 2020 r. wezwał J. S. do jednoznacznego określenia nieruchomości, której dotyczy żądanie wniosku, poprzez powołanie numeru księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości oraz jej dawnego (tj. obowiązującego w dacie przejęcia) i aktualnego oznaczenia geodezyjnego, przedłożenia dokumentów potwierdzających, że wskazana nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, jak również przedłożenia dokumentów potwierdzających jednoznacznie, iż sporna nieruchomość stanowiła własność jego poprzedników prawnych. Wnioskodawcę pouczono, iż niewykazanie tych okoliczności będzie skutkowało wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na powyższe, J. S. sprecyzował swoje żądanie, podając, że jego przedmiotem jest zwrot dawnej parceli nr [...] o pow. 2257 m2, (obszar dawnych [...]), położonej w S. Jednocześnie wnioskodawca zwrócił się do Wojewody Śląskiego o ustalenie aktualnego oznaczenia geodezyjnego tej nieruchomości i określenie, na jakiej podstawie prawnej została ona nabyta przez Skarb Państwa. Również, mając na uwadze dostrzeżone nieścisłości w pismach kierowanych przez Urząd Miejski w S., wnioskodawca wskazał na potrzebę przeprowadzenia przez Wojewodę audytu kontrolnego w tamtejszym urzędzie.
Postanowieniem z dnia 25 maja 2020 r. Wojewoda Śląski odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na brak dokumentów, z których wynikałoby, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku została przejęta na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.
Postanowieniem z dnia 10 września 2020 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił postanowienie Wojewody z dnia 25 maja 2020 r., podnosząc, że wydanie rozstrzygnięcia wymagało merytorycznego zbadania wniosku, więc nie mogło zapaść w trybie odmowy wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy nakazał Wojewodzie dokładniejsze ustalenie losów parceli nr [...], w szczególności zwrócenie się do archiwów.
Wojewoda Śląski po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia 5 maja 2021 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W ocenie organu, nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, że nieruchomość wymieniona we wniosku J. S. została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. W konsekwencji nie jest możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego w sytuacji, w której nie istnieje stan faktyczny pozwalający organowi na skonkretyzowanie praw i obowiązków jednostki.
Organ zauważył, że w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie Prezydenta Miasta S. z dnia 15 września 2000 r., który na podstawie art. 2 ust. 1 lit. a) dekretu stwierdził, że działka nr [...] została przejęta na rzecz Skarbu Państwa. Z kolei z dokumentacji pochodzącej z Urzędu Miejskiego w S. wynika, że działka nr [...], z której następnie powstała działka nr [...], powstała z parceli nr [...], a w wykazie zmian gruntowych jako władającego parcelą nr [...] wskazano "Tow. S.". Natomiast parcela nr [...] odpowiada obecnym działkom ewidencyjnym nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. W momencie założenia ewidencji gruntów i budynków parcela nr [...] stanowiła własność B. C. i K. B., natomiast brak jest danych o numerze księgi wieczystej (lub wykazu hipotecznego), w której była opisana parcela nr [...]. Ponadto Urząd Miejski w S. stwierdził, że "Nie udało się ustalić, jakie działki powstały z parcel nr [...], [...], [...] i [...]". Z zaświadczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. z dnia 27 czerwca 1966 r., znak: [...], wynika natomiast, że F. i A. małż. R. byli właścicielami [...] o pow. 2257 m2, oznaczonego jako parcela nr [...], organ uznał, że jest zatem możliwe, iż ta nieruchomość zapisana była w innej księdze wieczystej.
Wojewoda Śląski, realizując zalecenie organu odwoławczego zawarte w postanowieniu z dnia 10 września 2020 r. wystąpił do Archiwum Państwowego w K., Archiwum Akt Nowych w Warszawie oraz do Sądu Rejonowego w S. z prośbą o nadesłanie wszelkich dokumentów odnośnie parceli nr [...], której właścicielami byli F. i A. małż. R. Z informacji udzielonej przez Sąd Rejonowy w S. wynika, że w Centralnej Bazie Ksiąg Wieczystych odszukano dwie księgi wieczyste, w których jako właściciel wpisani są F. i A. małż. R. Księgi te obejmują działkę o pow. 285,48 m2, bez oznaczenia geodezyjnego, położoną w S. przy ul. [...], odłączoną z księgi hipotecznej [...], oraz zabudowany plac położony przy ul. [...], bez oznaczenia geodezyjnego i wskazania powierzchni, również odłączony z Kw [...]. Natomiast z informacji przekazanej przez Archiwum Akt Nowych w Warszawie oraz przez Archiwum Państwowe w K. wynika, że nie udało się odnaleźć dokumentów dotyczących wskazanej nieruchomości.
Organ podkreślił, że z żadnego ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie wynika, aby parcela nr [...], została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Jedynym dokumentem, na którym wnioskodawca oparł domniemanie, że parcela ta została przejęta na podstawie przepisów dekretu jest zaświadczenie Prezydenta Miasta S. z dnia 15 września 2000 r., przy czym zaświadczenie to wskazuje art. 2 ust. 1 lit. a) dekretu. Tymczasem wybór jako właściwego administracyjnego trybu orzekania w sprawie z reformy rolnej uzależniony jest od istnienia materialnego dowodu, że to właśnie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu stanowił podstawę nabycia prawa własności przez państwo
W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że podziela stanowisko organu I instancji, iż pomimo rozległych poszukiwań nie odnaleziono żadnego dokumentu potwierdzającego, że w odniesieniu do dawnej parceli nr [...], podstawę prawną przejęcia stanowił art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Strona nie może natomiast przerzucać w całości na organ obowiązku poszukiwania bez końca dowodów na poparcie stanowiska wnioskodawcy, tym bardziej gdy dowody ujawnione w toku postępowania nie potwierdzają jej stanowiska.
Odnosząc się do zawartego w zażaleniu zarzutu nieprawidłowego wydania przez Wojewodę postanowienia, bez uprzedniego wszczęcia postępowania administracyjnego, organ odwoławczy podniósł, że w niniejszej sprawie Wojewoda powinien najpierw wszcząć postępowanie, a następnie je umorzyć. Jednak, w ocenie Ministra, z uwagi na zasadę szybkości postępowania, nie jest celowe ponowne przekazywanie sprawy do rozpatrzenia organowi I instancji.
J. S. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wydane postanowienie jest przedwczesne. Organ, podejmując działania zmierzające do odnalezienia dokumentów potwierdzających przejęcie parceli [...] na rzecz Skarbu Państwa w trybie reformy rolnej, w ogóle nie ustalił w sposób jednoznaczny aktualnych danych tej parceli, co uniemożliwia poczynienie jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie oceny merytorycznej wniosku.
Z danych przedstawionych przez Urząd Miejski w S. wynika, że zapisy ewidencyjne parceli nr [...] podlegały licznym manipulacjom, które uniemożliwiły, jak dotychczas, ustalenie jej aktualnego numeru geodezyjnego. Wskutek tego nie można ustalić, czy parcela ta nie została przejęta przez Skarb Państwa lub gminę, czego można obawiać się na podstawie braku jej wpisu do aktualnej ewidencji gruntów i budynków Miasta S. jako własności F. i A. R. Organ przeszedł do porządku dziennego nad tymi sprzecznościami, a w związku z tym ewidentnymi brakami w gromadzonym materiale dowodowym, nie żądając od Urzędu Miejskiego w S. potwierdzenia treści udzielanych informacji dokumentami źródłowymi.
Zdaniem skarżącego, organ nie ma prawa przerzucania na niego obowiązku wyjaśnienia sytuacji prawnej parceli [...], gdyż art. 7 k.p.a. nakłada na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Tego obowiązku organ nie wypełnił, ponieważ nie ustalił podstawowych okoliczności faktycznych sprawy.
Ponadto skarżący zauważył, że organ nie wydał decyzji administracyjnej kończącej postępowanie, lecz odmówił wszczęcia postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie przedmiotem rozpatrzenia przez organy administracji był wniosek J. S. z dnia 20 listopada 2018 r., sprecyzowany następnie w pismach z dnia 30 sierpnia 2019 r. oraz z dnia 26 czerwca 2020 r., o wydanie decyzji potwierdzającej, że nieruchomość położona w S., oznaczona numerem ewidencyjnym [...] nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zgodnie z tym przepisem, na cele reformy rolnej przeznaczone miały być nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.
Podstawę prawną żądania skarżącego stanowił § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.). W myśl tego przepisu orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu należy w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich.
Wojewoda jest uprawniony na podstawie tego przepisu do wydania decyzji stwierdzającej, że dana nieruchomość nie podpadała pod działanie reformy rolnej. Nie ulega wątpliwości, że użyty w § 5 rozporządzenia zwrot "dana nieruchomość" wymaga dokładnego określenia przez wnioskodawcę, jakiej konkretnie nieruchomości dotyczy jego wniosek. Potwierdzeniem powyższego jest treść § 6 rozporządzenia, który stanowi, że strona, ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e), winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody, stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt.
Nie można natomiast domagać się od organu, tak jak czyni to skarżący, by za niego określał przedmiot żądania, podczas gdy sam wnioskodawca nie jest w istocie pewien, która działka jest przedmiotem jego wniosku. Jak wynika z pisma skarżącego z dnia 26 marca 2020 r. domyśla się on jedynie położenia działki, co do której wnosi o wydanie decyzji. Na dołączonej do pisma mapie zaznaczył on bowiem, poprzez dopisek "[...]?", nieopisaną numerem działkę, wywodząc, że zapewne jest to właśnie przedmiot jego wniosku. Powyższe wskazuje, że skarżący nie dysponuje pełną wiedzą co do faktycznego przedmiotu swego wniosku, a co za tym idzie nie jest również w stanie wykazać, że w sprawie doszło do przejęcia działki na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Tymczasem to właśnie skarżący, jako następca prawny byłych właścicieli nieruchomości, winien posiadać najszerszą wiedzę dotyczącą spornej nieruchomości. W przypadku braku takiej wiedzy skarżący powinien zaś dążyć do uzyskania odpowiedniej dokumentacji pozwalającej mu na precyzyjne określenie przedmiotu złożonego wniosku. Podjęcia takich czynności skarżący jednak zaniechał, oczekując, że w tym zakresie w całości zastąpi go prowadzący postępowanie organ.
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ ma obowiązek poszukiwania dowodów, jednak nie jest nieograniczony w tymm zakresie, bowiem z przepisu art. 77 § 1 k.p.a. nie wynika wcale, że na organ został przerzucony cały ciężar dowodowy w sprawie. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. Z cytowanego wyżej przepisu nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, że organy administracji obowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, w sytuacji gdy ta ostatnia – mimo wezwania – środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1899/18, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).
Sąd ocenił jako wystarczające działania organu I instancji, podjęte w celu ustalenia stanu faktycznego, a polegające na zwróceniu się do archiwów państwowych oraz sądu powszechnego w celu uzyskania informacji dotyczącej położenia działki nr [...] oraz tego, czy została ona przejęta na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Okoliczność, że działania te nie przyniosły oczekiwanego rezultatu, z uwagi na brak archiwalnych dokumentów, potwierdza jedynie, że w sprawie nie mogło dojść do wydania merytorycznej decyzji z uwagi na brak dostatecznie sprecyzowanego przedmiotu postępowania. Organ w oparciu o dokumenty, którymi dysponował, nie mógł ustalić w sposób niebudzący wątpliwości przedmiotu żądania skarżącego, a więc również przedmiotu postępowania.
Jak prawidłowo stwierdził organ odwoławczy, w zaistniałym stanie faktycznym, uwzględniając również wytyczne Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawarte w postanowieniu z dnia 10 września 2020 r., organ I instancji powinien wydać decyzję umarzającą postępowanie w sprawie. Jednak Sąd zgadza się ze stanowiskiem Ministra, że z uwagi na zasadę szybkości postępowania brak było podstaw do uchylania postanowienia Wojewody Śląskiego z dnia 5 maja 2021 r. odmawiającego wszczęcia postępowania, skoro – jak zasadnie ustalił organ odwoławczy – postępowanie w tej sprawie było bezprzedmiotowe.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 tej ustawy.