I SA/Wa 1079/05

I SA/Wa 1079/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-06-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Lenart /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1807/06 - Wyrok NSA z 2008-03-05
Skarżony organ
Minister Budownictwa
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156  par. 1  pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Piotr Kabała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2006 r. sprawy ze skarg Prezydenta Miasta K. - wykonującego zadania starosty oraz J. T., A. T., M. K. i O. T. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu 1.uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu i Budownictwa na rzecz skarżących J. T., A. T., M. K. i O. T. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego, a ponadto zasądza na rzecz J. T. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadnienie
I SA/Wa 1079/05
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 roku nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] - sprostowaną postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] - stwierdzającą, że decyzja Komisji Odwoławczej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lutego 1954 r. nr [...] oraz orzeczenie Wojewody [...] z dnia [...] października 1949 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w K. gm. kat. [...], oznaczonej jako parcele nr "E" o powierzchni [...] m², nr "D" o powierzchni [...] m², nr "C" o powierzchni [...] m², nr "B" o powierzchni [...] m² i nr "A" o powierzchni [...] m², zostały wydane z naruszeniem prawa.
Z uzasadnienia decyzji organu wynika, że orzeczeniem Wojewody [...] z dnia [...] października 1949 r. nr [...], na wniosek Centralnego Zarządu [...] w K., wywłaszczono - na podstawie art. 1 ust. 2, art. 2 pkt. 1 lit. c i f oraz art. 4 pkt. 3 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 -1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138) - na rzecz Skarbu Państwa, nieruchomość położoną w K. gm. kat. [...] oznaczoną jako parcele nr "E" o powierzchni [...] m², nr "D" o powierzchni [...] m², nr "C" o powierzchni [...] m², nr "B" o powierzchni [...] m² i nr "A" o powierzchni [...] m², stanowiąca własność A. T. i F. C.
Orzeczenie Wojewody zostało utrzymane w mocy decyzją Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lutego 1954 r. nr [...].
Wnioskiem z dnia 25 października 1999 r. A. T., będący spadkobiercą A. T., wystąpił o stwierdzenie nieważności w/w decyzji podnosząc, że nie zostały spełnione przesłanki wywłaszczenia, gdyż ani zajęcie nieruchomości przez policję niemiecką ani przez wojska radzieckie nie było dopuszczalne przez dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. Ponadto wniosek o wywłaszczenie został zgłoszony przez nieodpowiedni podmiot, którym zamiast Centralnego Zarządu [...] powinno być Przedsiębiorstwo Państwowe "W.".
Po rozpoznaniu tego wniosku Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] marca 2001 r. nr [...], utrzymaną w mocy własną decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...], stwierdził nieważność orzeczenia Wojewody [...] z dnia [...] października 1949 r. oraz decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lutego 1954 r.
Z uzasadnienia decyzji wynika, że przedmiotową nieruchomość wywłaszczono na podstawie przepisów art. 1 ust. 2 i art. 2 pkt 1 lit. c i f dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939- 1945 r. Powołane przepisy dopuszczały wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 dekretu i przewidzianych w dniu jego wejścia w życie pod budowę, rozbudowę i przebudowę przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność państwa. W przedmiotowej sprawie uznano, że w terminie określonym w dekrecie, nieruchomość była zajmowana na cele użyteczności publicznej i na cele wojskowe - art. 2 ust. 1 lit. c i f w/w dekretu. Z pisma Departamentu Organizacyjno-Prawnego Ministerstwa Górnictwa z dnia [...] października 1953 r. skierowanego do Centralnego Zarządu [...] w K. jednoznacznie wynika, że nieruchomości objęte wywłaszczeniem były zajęte od 1 września 1939 r. do 18 stycznia 1945 r. przez policję niemiecką na garaże i magazyny, a następnie do 1947 r. były w posiadaniu wojsk radzieckich. Dopiero w lutym 1947 r. Okręgowy Urząd Likwidacyjny przekazał nieruchomość w użytkowanie przedsiębiorstwa. W świetle powyższego należało uznać, że wywłaszczenie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, bowiem trudno utożsamiać fakt zajmowania nieruchomości przez okupacyjną policję z celem użyteczności publicznej, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt f dekretu, jak również zajmowanie jej przez armię radziecką z zajęciem na cele wojskowe - art. 2 ust. 1 pkt c dekretu. Brak spełnienia przesłanki określonej w art. 2 ust. 1 świadczy o tym, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Nawet jeśli spełniona była druga przesłanka z art. 1 ust. 2 dekretu, tj. przedmiotowa nieruchomość była w dniu 16 kwietnia 1948 r. przewidziana na cele rozbudowy przedsiębiorstwa państwowego podstawowej gałęzi gospodarki narodowej, to i tak do wywłaszczenia niezbędne było łączne spełnienie dwóch przesłanek. Nie można również uznać, że nastąpiły okoliczności uniemożliwiające stwierdzenie nieważności orzeczenia, wynikające z art. 156 § 2 kpa, gdyż nieodpłatnego nabycia użytkowania wieczystego nieruchomości nie można uznać za nieodwracalny skutek prawny. Skutku takiego nie wywołuje także nieodpłatne przeniesienie tego prawa na Spółkę z o.o. "P.", ponieważ nabycie to nie jest chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych.
Na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli: Prezydent Miasta K. wykonujący zadania starosty oraz "P." Spółka z o.o. z siedzibą w K.
Prezydent Miasta K. wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, zarzucając naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, przez nie wykazanie, iż podlegające weryfikacji orzeczenie o wywłaszczeniu zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie prawa, rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy organ administracji działa wbrew zakazowi lub nakazowi zawartemu w normie prawnej, gdy następuje wyraźne i nie budzące żadnych wątpliwości interpretacyjnych kwalifikowane naruszenie przepisu prawa materialnego, a wydana decyzja stanowi negację normy prawnej. Organ nadzoru tego jednak nie wykazał, natomiast zaprezentował interpretację przepisu art. 2 ust. 1 lit. c i f dekretu, będącą wynikiem aktualnej oceny sytuacji politycznej, w jakiej znajdowało się państwo polskie w czasie orzekania o wywłaszczeniu. Ocena ta nie ma jednak nic wspólnego z ustaleniem, czy organ wywłaszczeniowy dopuścił się rażącego naruszenia przepisów obowiązujących w czasie orzekania.
Skarżąca Spółka "P." również zakwestionowała przedstawioną przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wykładnię art. 2 ust. 1 lit. c dekretu. Zdaniem skarżącej, jest oczywistym, że zajęcie nieruchomości "na cele wojskowe" w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. nie mogło dotyczyć zajęcia przez wojsko polskie. Przepis art. 2 ust. 1 lit. f nie odwołuje się do jakichkolwiek przesłanek podmiotowych, tj. nie wskazuje, jakie podmioty mogły dokonywać zajęcia nieruchomości. Znaczenie ma jedynie cel zajęcia (cele wojskowe), bez potrzeby dokonywania oceny tego faktu. Istotne w sprawie ponadto jest to, że Armia Czerwona wkroczyła do K. w dniu 18 stycznia 1945 r., co oznacza - bez jakiejkolwiek wątpliwości – że nieruchomość była przed 9 maja 1945 r. zajęta na cele wojskowe. Okoliczności te wskazują, że nieruchomość była wywłaszczona zgodnie z obowiązującymi w tym czasie przepisami dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Zresztą gdyby nawet organy orzekające w roku 1949 i 1954 w przedmiocie wywłaszczenia dokonały wadliwej interpretacji przepisów dekretu o wywłaszczeniu, to wadliwości tej nie można uznać za rażące naruszenie prawa, do którego odwołuje się art. 156 pkt 2 kpa. Niezależnie od tego zaskarżona decyzja nie uwzględnia, iż wydane orzeczenie wywołało nieodwracalne skutki prawne, ponieważ na mocy art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przedsiębiorstwo P. nabyło prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Już ten fakt przesądza o tym, że powstały nieodwracalne skutki prawne i nie ma znaczenia, że nabycie to miało charakter nieodpłatny, gdyż rozróżnienie między nabyciem odpłatnym i nieodpłatnym może mieć znaczenie tylko przy czynnościach prawnych, a nie przy nabyciu własności z mocy prawa. Ponadto istotnym faktem jest, że nieruchomość powyższa została wniesiona tytułem aportu do Spółki "P." na podstawie notarialnej umowy przeniesienia własności nieruchomości sporządzonej w dniu [...] lipca 1998 r. Tym samym nabycie to jest chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
W związku ze skargą wniesioną przez Spółkę "P." swoje stanowisko przedstawił wnioskujący postępowanie nadzorcze A. T., który uważał za chybione zarzuty skarżącej odnoszące się do przyjętego przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast rozumienia art. 2 ust. 1 lit. c i f dekretu. Jego zdaniem, przepis ten zakresem swego działania nie mógł obejmować obcych jednostek wojskowych, a jedynie jednostki polskie. Jednostki takie na ziemiach polskich funkcjonowały, podlegając uznanemu na mocy porozumień międzynarodowych rządowi polskiemu w Londynie. Stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu było zasadne, gdyż organ wywłaszczeniowy rażąco naruszył prawo "zrównał bowiem w swoich ustaleniach istotność działań organów własnych (własnych wojsk) z organami państw obcych (obcych wojsk)". Zdaniem strony, takie działanie godziło w zasadę praworządności, a błąd organu orzekającego nie miał nic wspólnego z interpretacją. Jeśli chodzi o zarzut powstania nieodwracalnego skutku prawnego, to uważa on, iż wobec tego, że decyzja o wywłaszczeniu jest dotknięta wadą nieważności, skutek w postaci nabycia z mocy prawa przez przedsiębiorstwo P. własności nieruchomości, nie nastąpił. Tym samym nieważna była umowa o przeniesienie własności nieruchomości na Spółkę "P.".
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 maja 2003 r. w sprawie sygn. akt I SA 2691/01 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2001 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2001 r.
Sąd uznał, że w aktach sprawy brak jest orzeczenia Wojewody [...] z dnia [...] października 1949 r., gdyż znajdują się tam tylko "brudnopisy kilku orzeczeń o wywłaszczeniu bez podpisu", a zatem nie mające cech aktu administracyjnego.
Ponadto Prezes nie wskazał ,na czym polegał "rażący" charakter naruszenia prawa przy wywłaszczeniu nieruchomości, uzasadniający wydanie decyzji stwierdzającej nieważność wydanych orzeczeń. Stwierdzenie nieważności oparte zostało na dokonanej przez Prezesa wykładni art. 2 ust. 1 lit. c i f w/w dekretu, a nie na prostym zestawieniu wydanych orzeczeń z treścią przepisu stanowiącego podstawę ich wydania.
Również nie został należycie ustalony stan faktyczny sprawy, gdyż nie ma dowodu na to, na jakie cele zajęto przedmiotową nieruchomość.
Sąd podkreśli też, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, przeniesienie własności nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej dokonywanej w formie aktu notarialnego, stanowi nieodwracalny skutek prawny - organ administracji nie jest w stanie odwrócić tego skutku własnym działaniem. Prezes nie rozważył tego problemu mimo faktu, iż własność przedmiotowej nieruchomości została przeniesiona w drodze czynności prawnej.
Tak więc Sąd wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego oraz rozważenia, czy w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.
Po uzupełnieniu materiału dowodowego, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] stwierdził, że decyzja Komisji Odwoławczej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lutego 1954 r. nr [...] oraz orzeczenie Wojewody [...] z dnia [...] października 1949 r. nr [...], zostały wydane z naruszeniem prawa.
Powyższa decyzja z dnia [...] listopada 2004 r. została sprostowana postanowieniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...].
Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili:
- J. T. i A. T. podnosząc, że Minister pominął ich wnioski dowodowe oraz błędnie przyjął, iż w niniejszej sprawie została wydana decyzja w formie przewidzianej prawem, która wywołała nieodwracalne skutki prawne,
- Prezydent Miasta K. wykonujący zadania starosty, który wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie występuje rażące naruszenie prawa, gdyż takie stwierdzenie nie było wynikiem prostego zestawienia orzeczeń wywłaszczeniowych z treścią przepisu art. 2 pkt 1 dekretu, lecz było rezultatem dokonanej przez organ wykładni w/w przepisu.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 roku nr [...] utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] listopada 2004 r.
Minister stwierdził, iż zgodnie z art. 1 i 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. wywłaszczeniu podlegały nieruchomości zajęte w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele określone w art. 2 pkt. 1 w/w dekretu, jeżeli znajdowały się w dniu jego wejścia w życie we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Z akt sprawy wynika, że wywłaszczona nieruchomość była w czasie wojny zajmowana przez niemiecką policję na garaże i magazyny, zaś po wyzwoleniu K. - przez wojska radzieckie. Minister uznał, że już z samej nazwy dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. wynika, iż wywłaszczeniu na podstawie jego przepisów podlegały jedynie majątki zajęte na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. Tym samym nie było możliwe wywłaszczenie nieruchomości, która była zajęta na cele wojskowe przez wojska radzieckie, gdyż obca armia, stacjonująca na terytorium Polski, nie realizowała celów użyteczności publicznej. Z tych samych powodów nie można również uznać, aby działalność policji niemieckiego okupanta służyła celom użyteczności publicznej. Minister stwierdził, że jeżeli dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. dotyczył wywłaszczenia majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r., to w każdym przypadku zajęcia nieruchomości na cel wskazany w art. 2 pkt. 1, musiała zachodzić celowość tego zajęcia z uwagi na użyteczność publiczną. Jednakże jest oczywiste, że zarówno niemiecka policja jak i armia radziecka nie realizowały celów użyteczności publicznej, zaś w szczególności nie służyły polskiemu społeczeństwu. Zatem zajęcie nieruchomości przez niemiecką policję czy armię radziecką nie wypełniało żadnej z przesłanek wymienionych w art. 2 pkt. 1 dekretu.
Wobec tego, skoro nieruchomość nie została zajęta w okresie wojny 1939-1945 r. na którykolwiek z celów użyteczności publicznej, wymieniony w art. 2 pkt 1 dekretu, to brak jest jednej z przesłanek niezbędnych dla zastosowania przepisów dekretu.
Minister podniósł też, że Sąd Rejonowy w K. już wcześniej (przy piśmie z dnia 6 kwietnia 2004 r.) nadesłał kopie odpisów przedmiotowych orzeczeń. Wobec tego nie jest zasadny zarzut, że odpisy orzeczeń nie posiadają własnoręcznego podpisu osoby uprawnionej do jego wydania. Skoro są to odpisy orzeczeń, to jest rzeczą oczywistą, że nie posiadają one podpisów osób, które je wydały, gdyż takie podpisy znajdują się tylko na oryginalnych egzemplarzach orzeczeń. Na odpisach tych wskazano natomiast osobę podpisującą decyzję "Za Wojewodę (Dr A. B.) Kierownik Oddziału", potwierdzono zgodność tych odpisów z oryginałem, zamieszczono klauzulę ich prawomocności oraz przystawiono pieczęcie "Prezydium Rady Narodowej w m. K." i "Prezydium Rady Narodowej w m. K. Urząd Spraw Wewnętrznych Oddział Wywłaszczeń". Nie ma zatem podstaw do kwestionowana faktu, że oryginały tych orzeczeń rzeczywiście istniały.
Minister stwierdził również, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednakże zgodnie z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. W przedmiotowej sprawie skutki takie wywołało wniesienie wywłaszczonej nieruchomości - w formie aportu - do Spółki "P.". Czynność ta została dokonana aktem notarialnym sporządzonym w dniu [...] lipca 1998 r. Rep. [...]. Skutków tej czynności prawnej organ nadzoru nie jest w stanie odwrócić w ramach swych kompetencji realizowanych w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że w niniejszej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, który to pogląd znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądowym.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli:
- J. T., A. T., M. K. i O. T. Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i podnieśli zarzut naruszenia przepisów prawa poprzez dowolne ustalenie, że w niniejszej sprawie została wydana decyzja administracyjna oraz poprzez przyjęcie, iż zaszły nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej,
- Prezydent Miasta K. wykonujący zadania starosty, który także wnosił o uchylenie w/w decyzji zarzucając jej błędną wykładnię art.2 pkt.1 dekretu z 7 kwietnia 1948 r. oraz błąd w ustaleniu, że w każdym przypadku zajęcia nieruchomości na cel wskazany w w/w art.2 pkt.1 musiała zachodzić celowość tego zajęcia z uwagi na użyteczność publiczną.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.
Ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa i naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego też Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.
Sąd w pełni podzielił argumentację Ministra Infrastruktury odnośnie faktu, że w niniejszej sprawie zostało wydane orzeczenie administracyjne o wywłaszczeniu oraz, że wywołało ono nieodwracalne skutki prawne.
Fakt wydania orzeczeń o wywłaszczeniu (w tym orzeczenia dotyczącego działki należącej do A. T.) oraz istnienia oryginałów tych orzeczeń, nie budzi żadnych wątpliwości Sądu. W aktach sprawy znajdują się kopie odpisów orzeczeń o wywłaszczeniu. Ponieważ są to odpisy orzeczeń, to jest oczywiste, że nie posiadają one podpisów osób, które je wydały, gdyż takie podpisy znajdują się tylko na oryginalnych egzemplarzach orzeczeń. Na odpisach tych wskazano natomiast osobę podpisującą decyzję "Za Wojewodę (Dr A. B.) Kierownik Oddziału", została stwierdzona przez sąd zgodność odpisów z dokumentem złożonym do akt Kw nr [...] K., zamieszczono klauzulę ich prawomocności oraz przystawiono pieczęcie "Prezydium Rady Narodowej w m. K." i "Prezydium Rady Narodowej w m. K. Urząd Spraw Wewnętrznych Oddział Wywłaszczeń".
Również Sąd zgodził się ze stanowiskiem Ministra odnośnie zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych. Jeżeli chodzi o odwracalność lub nieodwracalność skutków prawnych decyzji, to trzeba je rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Wobec tego jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wówczas skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Zatem w art. 156 § 2 kpa nie chodzi o nieodwracalność absolutną, rozumianą jako totalna niemożność przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego, lecz o nieodwracalność względną, polegającą na niemożności odwrócenia skutków prawnych decyzji przez organ administracyjny działający w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w przypisanym jej trybie postępowania.
Wobec powyższego decyzja wywoła nieodwracalny skutek wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy prawa procesowego, stanowiące podstawę do działania dla organu administracji publicznej, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej, ze względu na zakres jego kompetencji, będzie nieodwracalny. Taki właśnie skutek wywołuje przeniesienie własności nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej dokonywanej w formie aktu notarialnego.
Ponieważ w niniejszej sprawie prawo użytkowania wieczystego nieruchomości będącej przedmiotem sprawy, zostało przeniesione na Spółkę "P." w drodze czynności prawnej w formie aktu notarialnego, dlatego też zaszły nieodwracalne skutki prawne.
Wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 -1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138).
Zgodnie z art. 1 ust 1 tegoż dekretu możliwe było wywłaszczenie nieruchomości, jeżeli została ona zajęta w okresie wojny 1939 -1945 r. na jeden z celów określonych w art. 2 ust.1 i : znajdowała się w dniu wejścia w życie dekretu we władaniu Skarbu Państwa, związku samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych lub w dniu wejścia w życie dekretu przewidziana była na budowę, rozbudowę i przebudowę przedsiębiorstw państwowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi albo przejętych na własność Państwa.
Natomiast z art. 2 w/w dekretu wynika, że wywłaszczenie dotyczyć może tylko tych nieruchomości, które zostały zajęte na wymienione pod literami "a – f" cele, oraz są nadal użytkowane na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów są przewidziane na cele wymienione w pkt 1 i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu.
Art. 2 ust. 1 w/w dekretu pod literami "a - e" dokładnie precyzuje i określa cele, na które nieruchomość musiała zostać zajęta, aby podlegać wywłaszczeniu i cele te nie wymagają w zasadzie interpretacji, są określone przy użyciu konkretnych pojęć. Natomiast cele pod literą "f" są określona bardzo ogólnie – "na cele użyteczności publicznej" i w każdej sprawie należy je dokładnie badać, tym bardziej, że nie ma ścisłej definicji pojęcia "cele użyteczności publicznej", co oznacza, że cele te muszą być interpretowane wąsko i zawężająco. Poza tym przed literą "f" nie użyto określenia "na inne cele użyteczności publicznej", co świadczy o tym, że poprzednie cele określone literami "a - e" nie są podane jedynie przykładowo, a są to cele stanowiące samodzielną podstawę wywłaszczenia.
Zdaniem Sądu stwierdzenie w pkt 3 – "na cele wojskowe" świadczy o tym, że nieruchomość mogła być zajęta na każdy cel wojskowy, gdyż dekret nie określał dokładnie i konkretnie tego celu. W okresie wojny w latach 1939 – 1945, tylko wojska niemieckie lub radzieckie mogły w sposób władczy zajmować nieruchomości w Polsce, zatem oczywiste jest, że w dekrecie z 7 kwietnia 1948 r. chodzi o nieruchomości zajęte przez obce wojska, a nie przez wojsko polskie.
W niniejszej sprawie niewątpliwe jest, że przedmiotowa nieruchomość w okresie wojny zajęta była najpierw przez policję niemiecką, która korzystała ze znajdujących się tam garaży i magazynów, a po wyzwoleniu K. – w dniu 18 stycznia 1945 r. - nieruchomość została zajęta przez armię radziecką, która zajmowała ją aż do dnia 15 lutego 1947 r., kiedy to Okręgowy Urząd Likwidacyjny przekazał nieruchomość w użytkowanie Przedsiębiorstwu Państwowemu "W." w K. Fakt ten wynika to z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych i nie był on kwestionowany przez strony i uczestników postępowania. Tak więc – zajęcie i użytkowanie przedmiotowej nieruchomości przez armię radziecką od 18 stycznia 1945 r. do lutego 1947 r. – spowodowało, że została spełniona przesłanka zajęcia nieruchomości w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cel wojskowy.
Poza tym spełniona została druga przesłanka z art. 1 ust. 1, gdyż nieruchomość w dniu wejścia w życie dekretu – 16 kwietnia 1948 r.- znajdowała się we władaniu Przedsiębiorstwa Państwowego "W." w K. podległego Centralnemu Zarządowi [...] w K.
Ponadto – co wynika z treści uzasadnienia orzeczenia o wywłaszczeniu - dodatkowo została spełniona przesłanka z art. 1 ust. 2 dekretu jako, że przedmiotowa nieruchomość była przewidziana w dniu wejścia w życie dekretu – 16 kwietnia 1948 r. - na rozbudowę Przedsiębiorstwa Państwowego podstawowej gałęzi gospodarki narodowej – przemysłu [...].
Została również spełniona przesłanka z art. 2 ust. 2 w/w dekretu, ponieważ nieruchomość nadal użytkowana była na cele wymienione w pkt 1 art. 1 tj. na cele przedsiębiorstw państwowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa.
Ponieważ zostały spełnione przesłanki z art.1 i art.2 w/w dekretu, dlatego też Sąd uznał, że orzeczeniu o wywłaszczeniu nie można zarzucić, że rażąco narusza prawo.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem odnośnie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, to w tej mierze można odwołać się do motywów uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992r. III AZP 4/92 (OSNCAP i US 1992r, Nr 12, poz. 211). W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy pokreślił, że decyzja administracyjna obarczona ciężkim wadami wymienionymi w treści art. 156 §1 k.p.a. wywołuje skutki prawne, lecz nie takie, które powinna powodować decyzja prawidłowa, ale dotknięta ułomnościami o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Te ułomne skutki prawne decyzji wadliwej nie są uznawane przez prawo i w celu ich cofnięcia eliminuje się taką decyzję z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Zasadniczy sens tej instytucji prawnej polega więc na tym, że w każdym przypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zawieszone skutki prawne, które decyzja taka wywołała. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest bowiem wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. Przepis ten w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, iż decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone.
Minister Infrastruktury uznając, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności, oparł się na dokonanej przez siebie wykładni art.2 ust. 1 lit. "c". Stwierdził, że cel wojskowy musi być jednocześnie celem użyteczności publicznej, co wynika z nazwy dekretu. Sąd nie podzielił tej argumentacji. Nazwa aktu prawnego nie jest prawotwórcza, nie stanowi prawa jak również nie jest podstawą orzekania w sprawie - są nią tylko przepisy prawa skonkretyzowane w poszczególnych artykułach. Jeżeli przepis art. 2 pkt. 1 lit. "c " używa określenia "na cele wojskowe", to należy rozumieć je dosłownie – na każde cele wojskowe. Cele te nie muszą być jednocześnie celami użyteczności publicznej, bo takie cele zostały określone pod literą "f". Gdyby ustawodawca chciał, aby wywłaszczenie dotyczyło tylko nieruchomości zajętych na cele użyteczności publicznej, to nadałby art. 2 inne brzmienie. Nie wymieniałby pięciu konkretnych celów, tylko po prostu wskazał jeden cel – cel użyteczności publicznej lub przed literą "f" dodałby słowa - "oraz inne cele publiczne". Skoro tego nie zrobił, to świadczy to o tym, że należy pojmować to określenie dosłownie, bez żadnych dodatkowych kontekstów.
Z utrwalonego orzecznictwa sądowego wynika, że kwestia odmiennej interpretacji przepisów nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji – vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2002 r. sygn. akt. I SA 1506/00 LEX nr 81968: "Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa", wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt. V SA 2998/99 LEX nr 51249: "Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny", lub wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Katowicach z dnia 9 marca 2000 r. sygn. akt. I SA/Ka 1582/98 LEX nr 42914: "W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Nie można zatem jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe".
Z tych względów Sąd uznał, że organ prowadzący postępowanie nadzorcze - Minister Infrastruktury - naruszył przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 2 pkt 1 lit. "c" dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138) i na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.