I SA/Wa 1072/23

I SA/Wa 1072/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-12-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-05-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek
Łukasz Trochym /sprawozdawca/
Przemysław Żmich /przewodniczący/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 993/24 - Wyrok NSA z 2026-02-25
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), asesor WSA Anna Milicka-Stojek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi [...] S.A. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 23 marca 2023 r. nr KKU-44/22 w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę mienia Skarbu Państwa oddala skargę.
Uzasadnienie
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako "Komisja") decyzją z [...] marca 2023 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej także jako "[...]" lub "Spółka"), utrzymała w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej jako "Wojewoda") z [...] stycznia 2022 r. Nr [...], którą to Wojewoda stwierdził nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasta [...] z mocy prawa, własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów miasta [...] jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obr. [...], ark. [...], której własność uregulowana jest w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych (dalej także jako "Nieruchomość").
Decyzja Komisji została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wojewoda, działając m.in. na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., powoływanej dalej jako "ustawa z dnia 10 maja 1990 r." lub "ustawa komunalizacyjna"), decyzją z [...] grudnia 2019 r. Nr [...] stwierdził nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasta [...] z mocy prawa, własności Nieruchomości.
Od powyżej wskazanej decyzji [...] wniosła odwołanie, skutkiem czego zaskarżona decyzja została przez Komisję uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę. Wskazania organu odwoławczego dotyczące ponownie przeprowadzanego postępowania odnosiły się do konieczności dokonania ustaleń dotyczących spełnienia przesłanek komunalizacji.
Wojewoda decyzją z [...] stycznia 2022 r. Nr [...] wydaną w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania stwierdził nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasta [...], z mocy prawa, własności Nieruchomości. Dla uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że choć nieruchomości były wywłaszczane na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby kolejowe, nie to stanowiło automatycznego nabycia prawa zarządu do wywłaszczonej nieruchomości przez państwowe osoby prawne o takie wywłaszczenie wnioskujące. Ponadto, skierowane przez Wojewodę wezwania do [...], jak również Urzędu Miejskiego w [...], o nadesłanie dokumentacji potwierdzającej oddanie Nieruchomości w zarząd Spółki przed dniem 27 maja 1990 r., nie doprowadziły do uzyskania potwierdzających daną okoliczność dokumentów. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji ustalono jedynie, że Urząd Miejski w [...] decyzją Nr [...] z [...] maja 1988 r. ustalił z dniem 1 stycznia 1986 r. [...] Dyrekcji Okręgowej [...] w [...] opłatę roczną z tytułu zarządu (dawniej użytkowania) terenu państwowego o powierzchni [...] ha położonego w [...]. W wykazie gruntów zajmowanych przez Spółkę na terenie miasta [...], stanowiącym załącznik do ostatnio wymienionej decyzji brak jest działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Wojewoda podsumowując swoje uzasadnienie wyjaśnił znaczenie uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. o sygn. akt I OPS 2/16 oraz z dnia 26 lutego 2018 r. o sygn. akt I OPS 5/17 dla podjętego rozstrzygnięcia w sprawie. W konsekwencji organ pierwszej instancji uznał, że skoro nie ma podstaw do przyjęcia, iż przedmiotowa nieruchomość była wyłączona z komunalizacji na rzecz właściwej gminy w trybie art. 11 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., to wobec tego w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie art. 5 ust 1 pkt 1 przywołanej ostatnio ustawy i tym samym nieruchomość ta podlega komunalizacji z mocy prawa.
Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody wniosła Spółka.
Po rozpatrzeniu złożonego w sprawie odwołania, Komisja, decyzją z [...] marca 2023 r., nr [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody z [...] stycznia 2022 r. Nr [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji Komisja zgodziła się z poglądem i ustaleniami organu pierwszej instancji. Komisja ponadto obszernie przytoczyła mający zastosowanie w niniejszej sprawie stan prawny i dokonała jego omówienia. Dodatkowo Komisja podkreśliła, że bezspornie Nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, aby kolejno w treści uzasadnienia wyjaśnić niemożliwość uznania za dowód (przesłankę prawną) ustanowienia zarządu na rzecz Spółki zapisów wynikających z rejestru ewidencji gruntów i budynków. Podobnie organ drugiej instancji odniósł się do mocy dowodowej decyzji ustalającej opłatę roczną z tytułu zarządu (dawnej użytkowania), powołując w tym celu dla uzasadnienia orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie Komisji brak również podstawy prawnej, z której wynikałoby prawo zarządu do Nieruchomości przysługujące Spółce, które miałoby powstać z mocy prawa. Komisja uznała także, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., ponieważ wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. (Dz. U. Nr 51, poz. 301), w którym to rozporządzeniu niewskazano przedsiębiorstwa państwowego [...]. Ponadto, Spółka w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywała zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Mając na uwadze powyższe ustalenia tak organu pierwszej instancji, jak i ustalenia poczynione w postępowaniu odwoławczym, Komisja uznała że Nieruchomość nie została wyłączona z komunalizacji, a wobec tego podlegała jej w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. na rzecz Gminy Miasta [...].
Skargę od wydanej przez Komisję decyzji z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z zachowaniem ustawowego terminu wywiodła Spółka. W treści skargi [...] zarzuciła:
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., powoływanej dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., poprzez zastosowanie normy prawa materialnego do nienależycie ustalonego stanu faktycznego, zastosowanie legalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że prawo zarządu Spółki w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi, jak również brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy oraz brak wyjaśnienia powodu odmowy mocy dowodowej tymże dokumentom,
- naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,
tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., poprzez uznanie że z powyżej wskazanych przepisów wynika, iż do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że dana nieruchomość nie była objęta prawem zarządu państwowej jednostki organizacyjnej, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,
- naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,
tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w zw. z art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 30, poz. 127 ze zm., powoływanej dalej jako "ustawa gruntowa"), poprzez nieuwzględnienie iż grunty, które w dniu wejścia w życie ostatnio przywołanej ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego [...] przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa,
- naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) w zw. z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. Nr 112, poz. 981 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie że przepisy prawa przewidywały wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz, że z przepisów prawa wynika iż przedsiębiorstwo państwowe [...] gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również że mienie to stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji Polskich Kolei Państwowych w dniu wejścia w życie wyżej wymienionej ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe w toku jego dalszej działalności,
- naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w zw. z art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PKP (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie że grunty będące własnością Skarbu Państwa znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu Spółki, co do których nie legitymowała się ona dokumentami o przekazaniu tych gruntów w formie prawej przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...] oraz, że grunty takie są wyłączone spod komunalizacji, jak również błędne uznanie że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki komunalizacji, wyłączające zastosowanie wyżej wymienionych przepisów.
W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli w zawisłej przed Sądem sprawie była decyzja wydana przez Komisję utrzymująca w mocy decyzję Wojewody z [...] stycznia 2022 r. rozstrzygającą o komunalizacji mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wyjaśnienia wymaga, że wydana w tym trybie decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stało się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Uwzględniając powyższe rozważania, tym samym odnosząc się bezpośrednio do drugiego z zarzutów skargi wywiedzionej przez Spółkę należy wyjaśnić, że błędne jest twierdzenie [...] jakoby brak dokumentu potwierdzającego ustanowienie prawa zarządu lub oddania w użytkowanie na rzecz [...] przedmiotowej nieruchomości skutkował nienależeniem Nieruchomości do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. To właśnie pozostawanie nieruchomości we władaniu [...] bez udokumentowanego prawa oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Powyższe stanowisko wynika wprost z treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17. Użyte w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez ustawodawcę sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym, jak przyjęła Spółka. W tym stanie rzeczy faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot (w tym przypadku [...]) nie stanowi negatywnej przesłanki komunalizacji mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 1990 r. następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy komunalizacyjnej w życie. Taką negatywną przesłankę stanowi natomiast wykazanie władania w sensie prawnym daną nieruchomością. Należy zatem wyjaśnić, że prawo do nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której [...] uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą za zezwoleniem organu o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź też umową o nabyciu nieruchomości. Przedstawienie w postępowaniu takowej dokumentacji skutkuje wówczas tym, że domniemanie wynikające z brzmienia art. 6 ust. 1 ustawy gruntowej może zostać obalone. Wartym zaznaczenia jest również to, że zgodnie z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu
1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05). Jednocześnie stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. nr 32 poz. 159), którą zastąpiła ustawa gruntowa, państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy gruntowej, w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994 r. nr 2, poz. 27). Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że [...] nie wykazała aby w dacie 27 maja 1990 r. dysponowała aktem dotyczącym przedmiotowych nieruchomości, który ustanawiałby zarząd lub użytkowanie do spornej Nieruchomości. Wezwania skierowane przez Wojewodę do [...], jak również do Urzędu Miejskiego w [...], o nadesłanie dokumentacji potwierdzającej oddanie Nieruchomości w zarząd Spółki nie doprowadziły do uzyskania potwierdzających daną okoliczność dokumentów, a tym samym uprawniony był wniosek, że [...] władała nieruchomością wyłącznie w sposób faktyczny.
Ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być w oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. Powoływanie się zatem przez [...] SA na przepisy art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) i skutki poszczególnych regulacji zawartych w tej ustawie, dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., jest w tym postępowaniu chybione. Przepisy powołanej ustawy, która weszła w życie po dniu 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć jedynie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, gdyż mienie to
w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym. W kwestii znaczenia przepisu art. 34a dla procesu komunalizacji wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03, wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720), który wprowadza przepis art. 34a, odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, czego konsekwencją jest umorzenie postępowań komunalizacyjnych przewidziane w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. Przepis art. 34a nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa. Linia orzecznicza dotycząca interpretacji art. 34 i art. 34a ww. ustawy jest już utrwalona i poza kilkoma wyjątkami jednolita (por. np. wyroki NSA: z 18 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1711/12; z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1212/12).
Również wbrew zarzutom Spółki, prawa zarządu do Nieruchomości nie sposób wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących funkcjonowania [...]. Zarząd ten musiał, jak to już wyżej wskazano, jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi.
Przywołania w tym miejscu wymaga fragment uzasadnienia uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16, w którym wyjaśniono że zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 5 grudnia 1930 r. (Dz.U. R.P. Nr 97, poz. 568), a następnie i art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia w brzmieniu jednolitym, ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), przedsiębiorstwo "[...]" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie użytego w tekście przedwojennym słowa "powierniczy". Jednakże na mocy art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. Nr 54, poz. 311) utraciło moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", a skutek ten – zgodnie z art. 47 tej ustawy następował z dniem jej ogłoszenia, tj. z dniem 8 grudnia 1960 r. ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez [...]; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów z czego – uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy - wyprowadzić należy wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem prawnym, wywołanym uchyleniem rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. przez ustawę z 1960 r., było m.in. to, że wolą suwerena uchylony został tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez [...], które tym samym utraciły 8 grudnia 1960 r. zarząd nieruchomościami, przyznany rozporządzeniem z 1926 r., gdyż zarząd powstały ex lege nie może istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania. Ustawa o kolejach nie potwierdziła bowiem przysługiwania tego szczególnego prawa w rozdziale 2 zatytułowanym "Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe", przyznając temu przedsiębiorstwu uprawnienie wyłącznie do "budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego". Oznacza to również, że nie było wolą ustawodawcy potwierdzenie przysługiwania [...] zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie Prezydenta z 1926 r. po zmianach.
Jak wskazał z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, pełna wykładnia – językowa, systemowa i celowościowa - art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach prowadzi do wniosku, zgodnie z którym 8 grudnia 1960 r. odpadła podstawa normatywna prawa zarządu [...]. Wykładnia językowa przepisu stanowiącego, że traci moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" nie pozostawia wątpliwości, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r.
o kolejach podstawy normatywne prawa zarządu [...] (które to prawo wynikało ex lege) przestały istnieć, skoro utraciły moc przepisy, w których podstawy te były zawarte,
a zatem od tego momentu [...] nie legitymowała się tytułem prawnym do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. [...] chcąc powołać się na prawo zarządu po wejściu w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach powinna udokumentować tego rodzaju tytuł prawny do nieruchomości powołując się na zdarzenia, które po tej dacie stanowiły w polskim porządku prawnym podstawę uzyskania prawa zarządu, tj. decyzję administracyjną właściwego organu lub umowę.
Wyjaśnić przy tym należy, że moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego polega na tym, że we wszystkich sprawach składy orzekające sądów administracyjnych (Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych) są związane zapadłymi uchwałami.
Ponadto, zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie znajduje zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., stosownie do którego składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie
stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych, wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14. Artykuł 11 w ustępie 2 ustawy
z dnia 10 maja 1990 r. wyjaśniał przy tym, że Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określi wykaz przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tego przepisu. Wykaz objęty rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r.
w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) nie uwzględniał jednak [...].
Zdaniem Sądu, organy obu instancji prawidłowo ustaliły na podstawie zebranego materiału dowodowego w sprawie, że Spółce nie przysługiwało do Nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu. Natomiast wobec braku przeciwstawienia się w postępowaniu administracyjnym przez [...] dokumentem potwierdzającym prawo zarządu swego poprzednika prawnego, należy uznać że sporne mienie podlegało komunalizacji z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta [...]. Jakkolwiek Sąd orzekający w zawisłej sprawie uznaje za prawidłowy pogląd Spółki odnoszący się do formalnej teorii dowodowej, to całkowicie niezrozumiały jest pierwszy z zarzutów wywiedzionych przez Spółkę. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji zawiera bowiem ocenę przedstawionej dokumentacji w sprawie, mającej istotne znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Wbrew stanowisku [...], ciężar dowodu nie spoczywał wyłącznie na organie, lecz także na [...]. Zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ obowiązek prowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale nie zwalnia z inicjatywy dowodowej strony postępowania, o czym świadczy aktualne brzmienie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Z 2023 r. poz. 775, powoływanej dalej jako "k.p.a."). Niewątpliwie organ administracji publicznej jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie jego oceny z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18). Powyższa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego nie nosi przy tym, zdaniem Sądu, cech dowolności czy arbitralności, jest swobodna i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Fakt, że Spółka nie podziela tego stanowiska organów, podnosząc w istocie argumenty natury jedynie polemicznej, nie może wpłynąć na ocenę Sądu, który uznaję decyzje organów w tym zakresie za zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Nie sposób bowiem podzielić zdania [...], że organy dopuściły się naruszeń przepisów postępowania, w szczególności sformułowanych w skardze, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Pełna ocena materiału dowodowego, dokonana przez organy, znalazła następnie odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanych decyzji – w myśl art. 107 § 3 k.p.a.
W ocenie Sądu, organy oby instancji zasadnie zatem przyjęły, że na dzień
27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, Spółka nie legitymowała się tytułem prawnym do Nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Komisja rozpatrzyła przy tym całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniła zajęte stanowisko.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.