I SA/Wa 1066/22

I SA/Wa 1066/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Skiba
Łukasz Trochym /przewodniczący/
Przemysław Żmich /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, Sędziowie sędzia WSA Joanna Skiba, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 8 lutego 2022 r. nr KOC 418/Zs/22 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 22 grudnia 2021 r. nr UD-IV-WNI-G.6826.1197.2021.JLI; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz P. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu zażalenia P. S., postanowieniem z [...] lutego 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z [...] grudnia 2021 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o treści określonej we wniosku z [...] stycznia 2021 r., to jest potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], położona przy ul. [...] w W., uregulowana w księdze wieczystej nr [...].
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.
Postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. Prezydent m.st. Warszawy, działając na podstawie na podstawie art. 219 kpa w zw. z art. 1 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018r o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020 r. poz. 2040) – dalej zwanej "ustawą", odmówił wydania zaświadczenia o treści określonej we wniosku P. S. z [...] stycznia 2021 r., to jest potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], położona przy ul. [...] w . uregulowana w księdze wieczystej nr [...]. Wnioskodawca stwierdził, że nieruchomość jest zabudowana wyłącznie budynkiem mieszkalnym. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w rejestrze zapisów ewidencji gruntów i budynków istnieje rozbieżność, co do ich rangi i dlatego zwrócono się do Ministerstwa Rozwoju i Technologii o interpretację art. 1 ust. 2 ustawy. W wytycznych z 2 grudnia 2020 r. organ ten potwierdził, że badając przesłanki do przekształcenia należy się oprzeć na ustaleniach odnoszących się do stanu faktycznego, czyli rzeczywistej funkcji budynku, a nie tylko do funkcji ujawnionej w ewidencji gruntów i budynków.
Dalej organ podniósł, że według danych z ewidencji gruntów i budynków przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym w którym nie ma samodzielnych lokali. Z rejestru publicznego prowadzonego przez Ministerstwo Sprawiedliwości czyli Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że 1 stycznia 2019 r. nieruchomość stanowiła siedzibę Fundacji Solidarności Międzynarodowej. Siedziba Fundacji mieściła się na terenie tej nieruchomości od 24 maja 2017 r. Fakt ten potwierdzają zdjęcia wykonane w sierpniu 2018 r. załączone do akt sprawy. Prowadzenie w lokalu działalności związanej z obsługą klientów jest równoznaczne ze zmianą warunków użytkowania obiektu wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Zmiana warunków użytkowania wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Mimo wezwania użytkownika wieczystego do przekazania kopii umowy najmu obowiązującej 1 stycznia 2019 r. dokument ten nie został przedłożony. W rozmowie telefonicznej wnioskodawca potwierdził, że w tej dacie cały budynek był przedmiotem najmu. W konkluzji uzasadnienia stwierdzono, że na dzień istotny dla rozstrzygnięcia nieruchomość nie była zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu ustawy o przekształceniu wobec czego odmowa wydania zaświadczenia jest w ocenie organu słuszna.
Od powyższego postanowienia P. S. wniósł zażalenie. Odwołujący się zarzucił wydanie postanowienia z naruszeniem art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a kpa oraz art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz art. 4 ust. 3 ustawy. Wniósł o uchylenie postanowienia i wydanie wnioskowanego zaświadczenia. W uzasadnieniu wskazał, że organ oparł się na wadliwej interpretacji art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, gdyż z definicji budynków mieszkalnych wynika, że istotny jest rodzaj wzniesionego na grancie budynku - jego prawna kwalifikacja, nie zaś sposób jego faktycznego stałego wykorzystywania. Art. 1 ust. 2 ustawy nie wyklucza objęcia przepisami ustawy gruntów zabudowanych budynkami o charakterze mieszanym, mieszkaniowo-usługowym, o ile powierzchnia usługowa nie przekracza powierzchni mieszkalnej. Fakt prowadzenia w budynku mieszkalnym działalności gospodarczej nie niweczy automatycznie podstawowej funkcji mieszkalnej. Organ administracji budowlanej decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego określa funkcję budynku. Może też wydać decyzję o zmianie sposobu użytkowania. W tej sprawie ewidencja oparta na dokumentacji architektoniczno-budowlanej wskazuje na zabudowę działki nr [...] z obrębu [...] budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Wobec czego brak jest podstaw, aby w postępowaniu o wydanie zaświadczenia kwestionować ten charakter zabudowy. Fakt prowadzenia w tym budynku działalności gospodarczej nie prowadzi do konkluzji, że grunt ten nie podlega działaniu ustawy. Zatem organ dokonał błędnej oceny materiału dowodowego co poskutkowało podjęciem niezgodnego z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie zaświadczenia. Organ naruszył więc przepisy ustawy - art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 nie stosując ich i nie wydając żądanego zaświadczenia, co powinno poskutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Wyroki sądów administracyjnych wskazują na wiążącą dla organów moc wpisów z ewidencji gruntów i budynków. Postępowanie wyjaśniające które poprzedza wydanie zaświadczenia nie może polegać na dokonywaniu przez organ ocen materiału dowodowego nie wynikającego z ewidencji, rejestrów lub innych danych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] lutego 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z [...] grudnia 2021 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 217 § 1 organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. § 2. Zaświadczenie wydaje się jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie, ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W art. 218 kpa postanowiono: § 1. W przypadkach o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. § 2. Organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.
Kolegium podało, że odwołujący się żądał wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę nr [...] z obrębu [...], położoną przy ul. [...] w W. w prawo własności tego gruntu mimo, że jest on zabudowany budynkiem w którym brak jest samodzielnych lokali mieszkalnych, a budynek od kilku lat, także 1 stycznia 2019 r. był przedmiotem najmu i siedzibą Fundacji Solidarności Międzynarodowej. Odwołujący się nie wskazał na istnienie w budynku jakichkolwiek lokali mieszkalnych tylko w tym celu wykorzystywanych.
Art. 1 ust. 1 ustawy brzmi następująco: z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Ust. 2 tego przepisu definiuje pojęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe. Są to nieruchomości zabudowane wyłącznie: budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne lub budynki, o których mowa w pkt 1 lub 2 wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.
Zdaniem SKJO w W. jest bezspornym, że budynek na przedmiotowym gruncie nie spełnia ww. warunków wobec czego nie można uznać, iż grunt przy ul. [...] w W. jest zabudowany na cele mieszkaniowe.
O braku możliwości potwierdzenia w takim stanie faktu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo jego własności świadczy treść przepisów ustawy. Treść powołanych w uzasadnieniu postanowienia przepisów ustawy określających warunki potwierdzenia przekształcenia nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych.
W ocenie organu odwoławczego żądanie wniosku nie znajduje oparcia w stanie faktycznym sprawy i obowiązujących przepisach prawa i dlatego odmowa wydania zaświadczenia była w ocenie Kolegium zasadna.
Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2022 r. P. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1) rażące naruszenie art. 217 i art. 218 kpa wyrażające się w nieprawidłowym przyjęciu, iż brak jest podstaw do wydania wnioskowanego zaświadczenia, w sytuacji gdy został złożony wniosek o wydanie zaświadczenia w zakresie urzędowego potwierdzenia stanu prawnego, który wprost wynika z księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości, stosownie do treści art. 4 ust. 3 ustawy; 2) rażące naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy przez błędną i niczym nieuzasadnioną odmowę wydania zaświadczenia, stosownie do ww. przepisów, w sytuacji, gdy nie może budzić wątpliwości, iż zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania zaświadczenia stosownie do złożonego wniosku; 3) rażące naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy przez ich niezastosowanie, a w konsekwencji niczym nieuzasadnioną odmowę wydania zaświadczenia, w sytuacji, gdy nie może budzić wątpliwości, iż zostały spełnione w sprawie niniejszej wszystkie przesłanki do wydania zaświadczenia, stosownie do złożonego wniosku; 4) naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa, które miało istotny wpływ na treść postanowienia przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes strony, jak również poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w niniejszej sprawie; 5) naruszenie art. 80 kpa poprzez dokonanie dowolnej, sprzecznej z zasadami logiki i prawidłowego rozumowania oceny dowodów zgromadzonych, brak całościowej analizy materiału dowodowego, a jedynie jego wybiórcze opracowanie i brak analizy poszczególnych dokumentów w kontekście całej sprawy i wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie; 6) naruszenie art. 81a kpa poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości, co do tego, czy nieruchomość 1 stycznia 2019 r. była zabudowana na cele mieszkalne na niekorzyść skarżącego, pomimo istnienia szeregu dowodów (także urzędowych) potwierdzających, że została ona objęta zakresem przedmiotowym ustawy; 7) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez niezasadne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia. Mając na względzie powyższe skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem Prezydenta m.st. Warszawy z [...] grudnia 2021 r.; 2) skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, oraz zobowiązanie organu do wydania wnioskowanego zaświadczenia; 3) zwrot od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów.
Z kolei według ust. 2 tego artykułu przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.
Według zaś art. 1a ustawy przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie.
Z art. 1 i art. 1a ustawy wynika zatem, że dla oceny zasadności wniosku o wydanie zaświadczenia w przedmiocie potwierdzenia przekształcenia praw pierwszoplanowe znaczenie ma charakter techniczno-budowlany istniejącej na gruncie zabudowy.
Zasadniczo chodzi o grunty zabudowane: 1) wyłącznie budynkami mieszkalnymi – jednorodzinnymi albo wielorodzinnymi zawierającymi przynajmniej połowę lokali mieszkalnych, 2) wskazanymi wyżej budynkami mieszkalnymi oraz dodatkowo towarzyszącymi im budynkami niemieszkalnymi, innymi obiektami budowlanymi i urządzeniami budowlanymi, 3) wskazanymi wyżej budynkami mieszkalnymi wyłącznie albo razem z budynkami niemieszkalnymi towarzyszącymi oraz dodatkowo (pod pewnymi warunkami) innymi budynkami niemieszkalnymi, obiektami budowlanymi i urządzeniami budowlanymi.
Z art. 1 ust. 2 ustawy wynika, że ustawodawca posługuje się pojęciem "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" i "budynku mieszkalnego wielorodzinnego" nie definiując tych pojęć na użytek ustawy.
Skoro ustawodawca nie zdefiniował w ustawie pojęć "budynek mieszkalny jednorodzinny" i "budynek mieszkalny wielorodzinny", to sięgnąć należy – co do zasady - po przepisy o charakterze źródłowym. Taki charakter dla poszukiwania znaczenia tych pojęć ma ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), zawierająca w jej art. 3 pkt 2a definicję legalną budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wedle tej definicji takim budynkiem mieszkalnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.
Ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "budynek mieszkalny wielorodzinny", jednak wyodrębnia tę kategorię budynków mieszkalnych (art. 5 ust. 1 pkt 4 i 4a, art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. f ustawy - Prawo budowlane). Z załącznika do ustawy – Prawo budowlane wynika, że budynki mieszkalne dzielą się na dwie kategorie techniczno-budowlane: budynki mieszkalne jednorodzinne (Kategoria I) i inne budynki mieszkalne (Kategoria XIII). Do tej drugiej grupy zaliczają się zatem budynki mieszkalne wielorodzinne.
Zakres pojęciowy w omawianej materii doprecyzowuje § 3 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przez budynek mieszkalny należy rozumieć: a) budynek mieszkalny wielorodzinny, b) budynek mieszkalny jednorodzinny. W tej definicji nie mieści się zatem budynek zamieszkania zbiorowego (§ 3 pkt 5 tego rozporządzenia).
Zatem dla potrzeb sprawy o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie wedle stanu na dzień 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu budynek mieszkalny jednorodzinny, to – co do zasady - budynek, o którym mowa w art. 3 pkt 2a ustawy – Prawo budowlane. Jeżeli budynek mieszkalny nie spełnia tej definicji, to należy zakwalifikować go jako budynek mieszkalny wielorodzinny, jeżeli co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne (art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy).
Trzeba podkreślić, że skierowanie przez ustawodawcę sprawy przekształceniowej do trybu wydawania zaświadczeń (Dział VII kpa) ma daleko idące konsekwencje. Rolą organów wydających zaświadczenia potwierdzające przekształcenie nie będzie bowiem rozstrzyganie sporów w zakresie stanu nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe, a jedynie potwierdzenie w tym zakresie zmiany prawa. Z Działu VII kpa wynika, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym, a jego charakter jest znacznie mniej sformalizowany, niż ogólne postępowanie administracyjne kończące się wydaniem decyzji administracyjnej. W sprawie o wydanie zaświadczenia nie chodzi o władcze rozstrzyganie o prawach, czy obowiązkach stron (zwłaszcza w kwestiach spornych), ale o potwierdzenie na skutek żądania osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia określonych faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (np. z danych zawartych w aktach sprawy). W tym też zakresie organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, jeżeli jest to konieczne, może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 218 kpa). W tego rodzaju sprawach organ nie prowadzi w pełnym zakresie postępowania dowodowego i nie rozstrzyga jakichkolwiek sporów, lecz jedynie wyjaśnia, czy na podstawie danych którymi dysponuje może potwierdzić fakty lub stan prawny. Z natury postępowania uregulowanego w przepisach Działu VII kpa wynika, że organ jest kompetentny wydać zaświadczenie w oparciu o dane, które znajdowały się w jego zasobach, bez ich przetwarzania. Organ nie może w tym trybie wywołać skutków kształtujących stosunki faktyczne i prawne. Postępowanie o wydanie zaświadczenia składa się z czynności o charakterze materialnotechnicznym zmierzających do wydania aktu o charakterze informacyjnym (zaświadczenia), a nie aktu o charakterze prawnokształtującym (decyzji).
Mając na uwadze odwołanie się przez ustawodawcę w sprawach przekształceniowych do klasy techniczno-budowlanej zabudowy znajdującej się na gruncie oraz do uproszczonego trybu wydawania zaświadczeń trzeba przyjąć, że dla niniejszej sprawy w zakresie ustalenia charakteru zabudowy na gruncie nie ma znaczenia to, na jaki cel budynek mieszkalny jest faktycznie wykorzystywany, w szczególności, czy budynek tego rodzaju wykorzystywany jest do prowadzenia działalności innej niż zamieszkiwanie. Tego rodzaju zagadnienie może mieć znaczenie, nie tyle przy potwierdzeniu przekształcenia praw, ale przy ustalaniu opłat z tytułu przekształcenia (art. 7 ust. 6a i 7a ustawy).
W sprawie o przekształcenie praw nie ma też znaczenia planistyczne przeznaczenie terenu nieruchomości, określony w umowie i księdze wieczystej cel na jaki nieruchomość oddano w użytkowanie wieczyste oraz to jaka wysokość stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste pobierana jest w konkretnym przypadku.
Dla niniejszej sprawy istotne znaczenie ma to, że sprawy przekształceniowe są załatwiane w uproszczonym postępowaniu w sprawie wydawania zaświadczeń. Ustawodawca zrezygnował choćby z trybu wydawania w tych sprawach decyzji administracyjnych o charakterze deklaratoryjnym. Ustawodawca założył więc, że tego typu sprawy będą miały zasadniczo charakter niesporny.
Wobec tego, że w praktyce nierzadko charakter zabudowy na gruncie jest kwalifikowany w odrębnych sprawach administracyjnych (np. podatkowych, planistycznych, architektoniczno-budowlanych, z zakresu gospodarki gruntami) według różnych kryteriów, to organ wydający zaświadczenie (zasadniczo bazujący na posiadanych danych ewidencyjnych) musi kierować się reprezentatywną ewidencją urzędową. Organ wydający zaświadczenie nie może bowiem bazować na rozbieżnych danych dotyczących charakteru i poszczególnych parametrów zabudowy gruntu, wynikających z ustaleń i ocen poczynionych przez organy administracji publicznej na potrzeby różnych spraw administracyjnych.
Przy czym organ w sprawie przekształceniowej nie może badać kwestii dotyczących faktycznego sposobu użytkowania spornego budynku, czy ewentualnej samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania z funkcji mieszkalnej na niemieszkalną, odwoływać się do wysokości stawki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste bowiem tego rodzaju postępowanie wykracza poza zakres postępowania o wydanie zaświadczenia. Ustawodawca nie wiąże bowiem z tego rodzaju okolicznościami żadnych skutków w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (por. wyrok NSA z 26 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 793/21).
Zdaniem Sądu ustawodawca zdecydował, że wydane zaświadczenie ma zasadniczo bazować na danych z ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 3 i 6 ustawy), które to dane są podstawą gospodarki gruntami (art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.). Źródłem danych ewidencyjnych są bowiem m.in. dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej, będącej w zasobach organów administracji publicznej, co wynika z art. 22 ust. 2 ustawy – Prawo geodezyjne oraz § 35 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.) – dalej zwanego "rozporządzeniem".
Zatem dla ustalenia rodzaju zabudowy na gruncie znaczenie mają dane wynikające z rejestru budynków, kartoteki budynków, czy wykazu budynków, o których mowa w § 24 w zw. z § 63 ust. 1 pkt 1, 2, 4-26 i § 64, § 26 w zw. z § 63 ust. 1 pkt 1, 2, 4-26 oraz § 29 pkt 3 w zw. § 31 ust. 2 rozporządzenia. Szczególne znaczenie ma w tym zakresie klasa budowlana budynku określona w ewidencji gruntów według Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (§ 63 ust. 1 pkt 5 i ust. 1f pkt 5 rozporządzenia). Zasadniczo bowiem funkcja budynku odpowiada jego klasie budowlanej (§ 28 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia).
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz.U. Nr 112, poz. 1316 ze zm.) w pkt IV Załącznika wyróżnia klasę budynków mieszkalnych jednorodzinnych (np. samodzielne wille, domy bliźniacze, szeregowe, gdzie każde mieszkanie ma osobne wejście z poziomu gruntu) oraz budynki mieszkalne samodzielne, bliźniacze, szeregowe dwumieszkaniowe i wielomieszkaniowe.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd zwraca uwagę, że objęty wnioskiem o przekształcenie grunt oznaczony jako działka nr [...] o pow. 273 m2, według danych z kartoteki budynków, zabudowany jest od 1970 r. budynkiem mieszkalnym o 3 kondygnacjach naziemnych i jednej kondygnacji podziemnej. Powierzchnia zabudowy wynosi 141 m2. W budynku nie ma wyodrębnionych samodzielnych lokali. Rodzaj budynku jako mieszkalny określono według KŚT (Klasyfikacja Środków Trwałych). Z działu I-O księgi wieczystej nr [...] wynika, że budynek znajdujący się na działce jest budynkiem mieszkalnym.
Z kartoteki budynków i danych zawartych w księdze wieczystej nie wynika jednak, jaką kategorię techniczno-budowlaną wg PKOB reprezentuje przedmiotowy budynek mieszkalny. W aktach sprawy brak danych, czy jest to budynek mieszkalny jednorodzinny, czy wielorodzinny (wielomieszkaniowy).
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie miały dane dotyczące charakteru zabudowy na gruncie wynikające z ewidencji gruntów i budynków ewentualnie wynikające z rejestrów, o których mowa w art. 82b ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Inne dowody mogłyby posłużyć do ustalenia klasy budowlanej budynku przy ul. [...], gdyby świadczyły o zmianie sposobu użytkowania tego budynku i jego klasy budowlanej Chodzi o będącą w posiadaniu organu właściwego w sprawach przekształceniowych dokumentację architektoniczno-budowlaną (art. 71 ustawy – Prawo budowlane), dokumentację organu nadzoru budowlanego (art. 59a ust. 2 pkt 2, art. 71a ustawy – Prawo budowlane), dokumentację ze sprawy wykroczeniowej (art. 93 pkt 9b ustawy – Prawo budowlane).
Wobec powyższego Sąd uznał, że zarówno Prezydent m. st. Warszawy, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dokonali wadliwej wykładni art. 1 ust. 2 ustawy uznając, że znajdujący się na gruncie przy ul. [...] budynek mieszkalny, ze względu na sam fakt prowadzenia w nim 1 stycznia 2019 r. działalności przez Fundację Solidarności Międzynarodowej, nie miał charakteru budynku mieszkalnego, zwłaszcza, że organy te nie wykazały w oparciu o posiadane dane ewidencyjne, rejestrowe, czy np. dokumentację architektoniczno-budowlaną, iż przedmiotowy budynek był 1 stycznia 2019 r. budynkiem o innej kategorii budowlanej, niż mieszkaniowa.
Sąd uznał za niepoparte żadnymi dowodami stanowisko Prezydenta m.st. Warszawy, że prowadzenie 1 stycznia 2019 r. w pomieszczeniach budynku przy ul. [...] działalności przez Fundację Solidarności Międzynarodowej świadczy, samo w sobie, o tym, że nastąpiła trwała zmiana warunków użytkowania tego budynku, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, która wymagała zgłoszenia właściwemu organowi, stosownie do treści art. 71 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane.
Trzeba mieć na uwadze, że w ewidencji gruntów i budynków nie ujawnia się danych dotyczących najemcy (najmu). Samo zawarcie umowy najmu mającej za przedmiot budynek nie musi oznaczać, że w takim przypadku najemca dokonał w tym obiekcie istotnych zmian w zakresie jego substancji (np. w zakresie zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, warunków higieniczno-sanitarnych) w taki sposób, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku i w konsekwencji zmiany jego klasy budowlanej (np. budynek mieszkalny został przebudowany na budynek administracyjny lub usługowy). Także rozwiązanie umowy najmu nie powoduje, samo w sobie, zmiany w sposobie użytkowania budynku i jego klasie budowlanej.
Zdaniem Sądu, aby ustalić tego rodzaju okoliczności Prezydent m.st. Warszawy musiałby dysponować właściwą dokumentacją organu nadzoru budowlanego stwierdzającą, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku bez dokonania zgłoszenia, np. ostatecznymi postanowieniami, o których mowa w art. 71a ust. 1 i 2 lub ostateczną decyzją, o której mowa w art. 71a ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, czy np. prawomocnym orzeczeniem o ukaraniu grzywną za wykroczenie z art. 93 pkt 9b ustawy – Prawo budowlane. Przy czym ostatecznie lub prawomocnie stwierdzona we właściwym trybie zmiana sposobu użytkowania budynku winna być tego rodzaju, że skutkowała zmianą kategorii budowlanej budynku. Budynek będący budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym lub wielorodzinnym (Kategorie I i XIII wg Załącznika do ustawy – Prawo budowlane) wobec zmiany sposobu użytkowania stał się, np. budynkiem biurowym (Kategoria XVI wg Załącznika do ustawy – Prawo budowlane).
W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent m.st. Warszawy wyjaśni zatem w oparciu o prowadzone ewidencje i rejestry ewentualnie inne posiadane dowody jaką klasę budowlaną według stanu na 1 stycznia 2019 r. reprezentował budynek przy ul. [...], tj. czy był to budynek mieszkalny i czy wobec tego dane z kartoteki budynków były aktualne, czy może był to budynek o innej klasie budowlanej, co winno wynikać ze stosownej dokumentacji nieujawnionej w ewidencji gruntów i budynków. Jeżeli zaś okaże się, że był to wówczas budynek mieszkalny organ ustali, czy był to budynek mieszkalny jednorodzinny, czy wielorodzinny w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy.
Przy czym organ I instancji będzie miał na uwadze to, że niektóre domy jednorodzinne wybudowane wiele lat temu, ze względów technicznych i konstrukcyjno-budowlanych stanowią taki obiekt, w którym nie da się wydzielić dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych lub lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego (w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali). Jeżeli zatem nie będzie możliwe zakwalifikowanie niniejszego budynku mieszkalnego jako jednorodzinnego według definicji z art. 3 pkt 2a ustawy – Prawo budowlane (wprowadzonej dopiero w 2003 r.) organ I instancji przy kwalifikacji przedmiotowego budynku (jeżeli dane ewidencyjne są aktualne i ma on charakter mieszkalny) może posiłkować się klasyfikacją budynków mieszkalnych zawartą w pkt IV Załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych ewentualnie skorzystać z definicji domu mieszkalnego jednorodzinnego zawartej w podzbiorze 116-117 pkt 6 zarządzenia Nr 70 Prezesa GUS z dnia 25 października 1989 r. w sprawie Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz.Urz. GUS z 1989 r. Nr 32, poz. 77), czy też z definicji domu jednorodzinnego, obowiązującej w dacie wybudowania przedmiotowego budynku, zawartej w art. 134 Kodeksu cywilnego. W przepisach tych dwóch ostatnich aktów prawnych zasadniczo zdefiniowano dom mieszkalny jednorodzinny jako dom mieszkalny, jak również samodzielną część domu bliźniaczego lub szeregowego, jeżeli są przeznaczone do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych właściciela i jego bliskich.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).