I SA/Wa 1057/23

I SA/Wa 1057/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-10-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-05-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Monika Sawa
Nina Beczek
Przemysław Żmich /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Komunalizacja mienia
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art.5 aut 1 art. 11
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Nina Beczek, Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2023 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 23 lutego 2023 r. nr KKU-72/21 w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę mienia Skarbu Państwa oddala skargę.
Uzasadnienie
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania spółki Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie, decyzją z 23 lutego 2023 r. nr KKU-72/21 utrzymała w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 26 marca 2021 r. nr NWXVa.7532.498.2018 stwierdzającą nabycie przez Gminę Sosnowiec 27 maja 1990 r., z mocy prawa, nieodpłatnie na własność nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie ewidencyjnym Nr [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0651 ha i nr [...] o pow. 0,8814 ha, objętej Kw nr [...] Sądu Rejonowego w Sosnowcu.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Wojewoda Śląski zawiadomieniem z 9 marca 2020 r. wszczął z urzędu, na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej zwana "ustawą", postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę Sosnowiec prawa własności opisanej wyżej nieruchomości, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy.
Wojewody Śląski decyzją z 26 marca 2021 r. stwierdził nabycie przez Gminę Sosnowiec 27 maja 1990 r., z mocy prawa, nieodpłatnie na własność nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie ewidencyjnym Nr [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0651 ha i nr [...] o pow. 0,8814 ha, objętej Kw nr [...] Sądu Rejonowego w Sosnowcu. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa nieruchomość, oznaczona jako działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 0,9465 ha, stanowiła 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, co potwierdza treść Kw nr [...]. Skarb Państwa nabył prawo własności przedmiotowej nieruchomości przed 27 maja 1990 r.
Z zaświadczenia Naczelnika Wydziału Geodezji i Kartografii Urzędu Miejskiego w Sosnowcu Geodety Powiatowego z 7 listopada 2017 r. wynika, że według stanu na 27 maja 1990 r. istniały działka nr [...] oznaczona użytkiem "Tk" (tereny kolejowe), zapisana w rejestrze gruntu nr G.742 jako własność Skarbu Państwa, a jako władający ujawnione były Polskie Koleje Państwowe w Katowicach. Podstawę wpisu stanowił operat założenia ewidencji gruntów w latach 1966-1968 r. W 1993 r. w wyniku podziału działki nr [...] operatem [...] powstały działki nr [...] i [...]. Obecnie działki nr [...] i [...] oznaczone są użytkiem "Tk", stanowią własność Skarbu Państwa, a jako władający ujawnione są Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie, co potwierdza wypis z rejestru gruntów według stanu na 9 maja 2018 r.
Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] jest niezabudowana, a na działce nr [...] znajdują się pozostałości po infrastrukturze kolejowej. Z pisma PKP S.A. z 11 grudnia 2017 r. wynika, że działki nr [...] i [...] nie są zabudowane środkami trwałymi należącymi do PKP S.A.
Jak zaznaczył Wojewoda, zgodnie z oświadczeniem Prezydenta Miasta Sosnowca z 7 maja 2018 r., nie odnaleziono żadnych dokumentów potwierdzających, aby przedmiotowy grunt został oddany w zarząd lub użytkowanie na rzecz przedsiębiorstwa państwowego PKP lub jego zakładu - na podstawie decyzji administracyjnej, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto Prezydent Miasta Sosnowca wskazał, że przedmiotowy grunt był objęty decyzją Geodety Miejskiego w Sosnowcu nr G.II.23/8224/161/86 o naliczaniu opłat z tytułu zarządu - użytkowania dla Polskich Kolei Państwowych w Katowicach, nie stwierdzono jednak, aby przedmiotowa decyzja została poprzedzona decyzją o oddaniu w użytkowanie/zarząd na rzecz ww. podmiotu.
Wojewoda dodał, że bezpośrednio przed 27 maja 1990 r. przekazanie nieruchomości w zarząd państwowych jednostek organizacyjnych (np. przedsiębiorstw państwowych) następowało w drodze decyzji administracyjnej lub w przypadkach prawem przewidzianych, zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przy czym art. 87 ust. 1 tejże ustawy stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy (1 sierpnia 1985 r.) w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Również obowiązująca do 31 lipca 1985 r. ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach przewidywała w art. 8, że przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie następuje w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej.
Wojewoda podkreślił przy tym, że przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r., jak również przepisy uchylającej ją ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie przewidywały uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną tytułu prawnego do gruntu w postaci użytkowania, a od 1 sierpnia 1985 r. - zarządu, w sposób dorozumiany.
Wojewoda wskazał. że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (z wyłączeniem mienia określonego w art. 11 i art. 12 ustawy) staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Z kolei zgodnie z art. 34 Kodeksu cywilnego, w brzmieniu obowiązującym 27 maja 1990 r., w powiązaniu z ówczesnym brzmieniem art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) – dalej zwanej "uggwn", mieniem należącym do wyżej opisanych podmiotów były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się pod zarządem innych niż Państwo państwowych osób prawnych.
Jak dodał Wojewoda, wobec tego, że w niniejszym postępowaniu nie stwierdzono dokumentów potwierdzających, aby przedmiotowa nieruchomość Skarbu Państwa 27 maja 1990 r. obciążona była prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo państwowych osób prawnych oraz aby podlegała wyłączeniu z komunalizacji stosownie do art. 11 i 12 ustawy, należała ona do podmiotów wyszczególnionych w jej art. 5 ust. 1 pkt 1.
Odwołanie od decyzji Wojewody Śląskiego z 26 marca 2021 r. złożyła spółka Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie wnosząc o jej uchylenie. Przedmiotowej decyzji zarzuciły naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 80, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie oraz zastosowanie normy prawa materialnego do nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego; 2) prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ustawy poprzez uznanie, że z powyższych przepisów wynika, że do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że dana nieruchomość nie była objęta prawem zarządu państwowej jednostki organizacyjnej, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego; 3) prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 206 tej ustawy w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez nieuwzględnienie, że nieruchomość znajdowała się w zarządzie PKP; 4) prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 80 uggwn poprzez nieuwzględnienie, że grunty, które w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa; 5) prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PKP poprzez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa znajdujące się 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu my tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP S.A. oraz że grunty takie wyłączone są spod komunalizacji.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 23 lutego 2023 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 26 marca 2021 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Komisja podała, że kwestia niezbędną do wyjaśnienia przyczyn komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy jest ustalenie, czy przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. należało w sensie prawnym do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.
Przy czym należenie mienia do danej rady narodowej można domniemywać. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 uggwn grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Grunty te zatem do wspomnianych organów należały, chociaż nie było to należenie w kategoriach stricte prywatnoprawnych (użytkowanie, posiadanie). Przy tym zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz.U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183 ze zm.) rady narodowe stopnia podstawowego są właściwe we wszystkich sprawach należących do kompetencji rad narodowych, które nie zostały w drodze ustawowej zastrzeżone dla wojewódzkich rad narodowych; w razie wątpliwości, czy dla danej sprawy właściwa jest wojewódzka rada narodowa, czy też rada narodowa stopnia podstawowego, domniemywa się właściwość rady narodowej stopnia podstawowego.
Zatem sam fakt gospodarowania mieniem, stosownie do obowiązujących regulacji, przez gminę (radę narodową) świadczy - co do zasady - o należeniu tego mienia do gminy (rady narodowej).
Z powyższymi regulacjami korespondował art. 38 ust. 2 uggwn zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości.
Analogiczne regulacje dotyczące obowiązku formalnego przekazania terenu państwowego m.in. przedsiębiorstwom państwowym w prawną formę władania zwaną zarządem (użytkowaniem) występowały również we wcześniejszym stanie prawnym (art. 3 ust. 1 i 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, czy też art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych).
Komisja podkreśliła, że regulacje poprzedzające uggwn wyróżniały się brakiem uznania umowy o nabyciu nieruchomości za podstawę powstania zarządu.
Stanu powyższego nie zmienił art. 80 ust. 1 uggwn zgodnie z którym grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek.
Według art. 80 ust. 2 uggwn posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.
Przepis ten potwierdza, że istotnymi w sprawie są tylko dokumenty o przekazaniu gruntu w formie prawem przewidzianym. Nie maja więc znaczenia inne rozstrzygnięcia, jeśli nie dotyczą ww. przedmiotu, a np. opłat z tytułu zarządu ustanawianych z nieuzasadnionym pominięciem faktu braku jego formalnego ustanowienia.
Powyższe potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądowe (por. wyrok NSA z 11 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2103/18; uchwała NSA z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 oraz uchwała NSA z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17) NSA stoi na stanowisku, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 uggwn oznacza, że nieruchomość ta należała 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy.
Komisja podała, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej organ I instancji w sposób należyty podjął działania w kierunku rzeczywistej weryfikacji ustaleń, co do przesłanek komunalizacji w odniesieniu do spornej nieruchomości, tj. ustalenia, czy 27 maja 1990 r. należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom.
Z akt sprawy nie wynika ażeby, w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz PKP, a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.
Żadnego z tytułów prawnych wskazanych w art. 38 uggwn skarżący nie przedstawił.
Komisja stwierdziła, że prawo zarządu PKP do przedmiotowej nieruchomości nie powstaje z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Na stanowisko to wskazuje ukształtowana linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 1 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1947/O6, z 15 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1456/06 i z 18 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1457/06 oraz z 20 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 187/07), który wyraża pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP, jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie, których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.
W analizowanej sprawie nie wykazano, aby PKP dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości.
Zdaniem Komisji w niniejszej sprawie nie znajdował również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej.
Wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz.U. Nr 51, poz. 301). W rozporządzeniu tym brak jest przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Polskie Koleje Państwowe 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, że organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej (por. wyrok NSA z 13 maja 2008 r. sygn. akt l OSK 760/07).
W ocenie Komisji stan faktyczny oraz ocena materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, co do zgodności z prawem. Wobec tego Wojewoda nie naruszył art. 7 kpa bowiem należycie ustalił i rozważył wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, przy czym stanowisko swoje prawidłowo uzasadnił.
Od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 23 lutego 2023 r. Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj.: a) art. 7 i art. 8 kpa poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, b) art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 75 § 1 ab initio kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy poprzez bezzasadne przyjęcie, że Gmina Sosnowiec 27 maja 1990 r. nabyła prawo własności spornej nieruchomości, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest wystarczający do dokonania takiego ustalenia, nadto w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wyłączenia możliwości komunalizacji , stąd sporny grunt nie mógł stać się mieniem komunalnym w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Mając na uwadze przywołane powyżej zarzuty PKP S.A. wniosły o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody Śląskiego z 26 marca 2021 r. oraz o rozpatrzenie sprawy poprzez odmowę stwierdzenia nabycia spornej nieruchomości przez Gminę Sosnowiec, a gdyby nie było to możliwe - przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania; 2) zwrot od organu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i jednocześnie podniosła, że podnoszone zarzuty nie zasługują na uwzględnienie i stanowią jedynie polemikę z argumentami organu przedstawionymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest nieuzasadniona.
W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie miało to, czy Przedsiębiorstwo Państwowe PKP, nie posiadając żadnego dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do mienia nieruchomego, oznaczonego obecnie jako działka nr [...] i [...] (w dacie komunalizacji zawierające się w terenie działki nr [...]), mogło stanąć na przeszkodzie komunalizacji tegoż mienia na rzecz Gminy Sosnowiec.
Analizując tą kwestię należy zacząć od tego, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - staje się w dniu wejścia życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przy czym - jak trafnie podniosła Komisja – "należenie" mienia do przedsiębiorstwa państwowego rozumieć trzeba jako kategorię prawną, a nie faktyczną. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 (Dz.U. z 1992 r. Nr 97, poz. 486), dokonując wykładni art. 5 ust. 1, wyjaśnił bowiem, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należało do przedsiębiorstwa państwowego, jeżeli było mu przekazane w zarząd w formie prawem przewidzianej, albowiem wówczas przedsiębiorstwo państwowe wykonywało względem tego mienia różnego rodzaju uprawnienia cywilnoprawne płynące z ustanowionego zarządu.
Wymaga podkreślenia, że art. 5 ust. 1 ustawy pod względem systemowym był powiązany z art. 6 ust. 1 uggwn, który przewidywał domniemanie prawne, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.
Z powołanych wyżej przepisów wynika, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia osoba faktycznie mieniem tym władająca musiała w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niej w sensie prawnym, a nie faktycznym. Udowodnienie władania mieniem w sensie prawnym (także mieniem wykorzystywanym pod infrastrukturę kolejową) wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 uggwn lub aktów (np. decyzji administracyjnych, protokołów przekazania mienia) wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu gospodarki gruntami, dokumentujących określony tytuł prawny (zarząd i użytkowanie, użytkowanie, zarząd).
Tymczasem z dowodów przedłożonych przez Prezydenta Miasta Sosnowca (zaświadczenie z 7 listopada 2017 r., oświadczenie z 7 maja 2018 r.), treści Kw nr [...], pisma PKP S.A. z 11 grudnia 2017 r. wynika, że 27 maja 1990 r. teren spornych działek (wówczas zawierający się w działce nr [...], dla której nie była prowadzona księga wieczysta) stanowił własność Skarbu Państwa i był we władaniu Polskich Kolei Państwowych jako teren kolejowy (symbol Tk).
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja z 23 lutego 2023 r. jest zgodna z prawem, skoro przedsiębiorstwo państwowe PKP 27 maja 1990 r. nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], który komunalizacji stałby na przeszkodzie.
Zdaniem Sądu powoływanie się przez stronę skarżącą na art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" w sprawie nabycia mienia w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy było chybione. Przepisy ustawy z 2000 r., która weszła w życie po 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy czyli decyzjami konstytutywnymi. Nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 ustawy, gdyż mienie to już 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym. W kwestii znaczenia art. 34a dla procesu komunalizacji wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03 wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720) - który wprowadza art. 34a - odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy, czego konsekwencją jest umorzenie postępowań przewidziane w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. Art. 34a nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa.
Wobec braku wykazania się przez PKP S.A. dokumentem potwierdzającym prawo zarządu swego poprzednika prawnego oraz brakiem tego rodzaju dowodów w zasobach organu właściwego do spraw geodezji i gospodarki mieniem, czy sądu wieczystoksięgowego trafnie wskazała Komisja, że sporne mienie podlegało komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Skoro przedmiotowy grunt był 27 maja 1990 r. w faktycznej dyspozycji PKP, a więc w grę nie wchodziło władanie gruntem w sensie prawnym przez inne podmioty wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy, to wówczas działało domniemanie, o którym mowa w art. 6 ust. 1 uggwn wskazujące, że grunt państwowy jest zarządzany przez terenowy organ administracji państwowej. Takimi organami w zakresie gospodarki gruntami do 27 maja 1990 r. były rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 3 uggwn).
Rację ma Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 11 ustawy wskazujący przeszkodę do komunalizacji, ponieważ Przedsiębiorstwo Państwowe PKP nie zostało wymienione w wykazie przedsiębiorstw zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 51, poz. 301).
Nie ma dowodu również na to, że 27 maja 1990 r. mienie to faktycznie służyło wykonywaniu zadań publicznych przez organy administracji rządowej lub organy władzy państwowej (był to teren o przeznaczeniu kolejowym). Nie budzi natomiast wątpliwości to, że PKP miało status przedsiębiorstwa państwowego. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy wyłączeniu podlegały składniki mienia ogólnonarodowego, jeżeli służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Nie ulega wątpliwości, że Przedsiębiorstwo PKP do żadnego z tych podmiotów nie mogło być zaliczone. Art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" wskazuje jedynie cel utworzenia przedsiębiorstwa. Zostało ono utworzone w celu zarządzania i eksploatacji kolei użytku publicznego. Cel utworzenia przedsiębiorstwa państwowego nie może sam w sobie przesądzać o wyłączeniu mienia spod komunalizacji (por. wyrok NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1140/11).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 5 grudnia 1930 r. (Dz.U. R.P. Nr 97, poz. 568), a następnie i art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia w brzmieniu jednolitym, ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), Przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie użytego w tekście przedwojennym słowa "powierniczy".
Jednakże na mocy art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. Nr 54, poz. 311) utraciło moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", a skutek ten – zgodnie z art. 47 tej ustawy następował z dniem jej ogłoszenia, tj. z dniem 8 grudnia 1960 r.
Ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów z czego – uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy - wyprowadzić należy wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa.
Według NSA skutkiem prawnym, wywołanym uchyleniem rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. przez ustawę z 1960 r., było między innymi to, że wolą suwerena uchylony został tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez PKP. Polskie Koleje Państwowe utraciły tym samym 8 grudnia 1960 r. zarząd nieruchomościami, przyznany cyt. rozporządzeniem z 1926 r., gdyż zarząd powstały ex lege nie może istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania. Ustawa o kolejach nie potwierdziła bowiem przysługiwania tego szczególnego prawa w rozdziale 2 "Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe", przyznając temu przedsiębiorstwu uprawnienie wyłącznie do "budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego". Oznacza to również, że nie było wolą ustawodawcy potwierdzenie przysługiwania PKP zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie Prezydenta z 1926 r. po zmianach.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe, jako wykonawca narodowego planu gospodarczego, mogło więc po 1960 r. – wobec uchylenia przez ustawę o kolejach z 1960 r. rozporządzenia RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, a co za tym idzie upadku podstawy prawnej dotychczasowego zarządu nieruchomościami - uzyskać grunt w zarząd i użytkowanie, występując ze stosownym wnioskiem i uzyskując prawem przewidziany dowód powstania zarządu w postaci protokołu zdawczo–odbiorczego.
Jak wskazał z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 pełna wykładnia – językowa, systemowa i celowościowa - art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach prowadzi do wniosku, zgodnie z którym 8 grudnia 1960 r. odpadła podstawa normatywna prawa zarządu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. Wykładnia językowa przepisu stanowiącego, że traci moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" nie pozostawia wątpliwości, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach podstawy normatywne prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP (które to prawo wynikało ex lege) przestały istnieć, skoro utraciły moc przepisy, w których podstawy te były zawarte, a zatem od tego momentu przedsiębiorstwo PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Przedsiębiorstwo PKP chcąc powołać się na prawo zarządu po wejściu w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach powinno udokumentować tego rodzaju tytuł prawny do nieruchomości powołując się na zdarzenia, które po tej dacie stanowiły w polskim porządku prawnym podstawę uzyskania prawa zarządu, tj. decyzję administracyjną właściwego organu lub umowę – jak to przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale o sygn. akt I OPS 2/16.
Z opisanych wyżej uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że zarząd przedsiębiorstwa państwowego PKP nad nieruchomym mieniem kolejowym w 1960 r. został wygaszony. Po 1960 r., aby uzyskać prawo zarządu do konkretnego mienia należało uzyskać w trybie przepisów z zakresu gospodarki gruntami odpowiedni tytuł prawny (przede wszystkim ostateczną decyzję administracyjną lub umowę) dokumentujący powstanie tego prawa.
Zatem – w ocenie Sądu - Komisja rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr [...] i [...] oraz w należyty sposób uzasadniła zajęte stanowisko. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ administracji powołanych w skardze przepisów. Jednocześnie Komisja podjęte w sprawie rozstrzygnięcie uzasadniła w sposób umożliwiający rekonstrukcje racji decyzyjnych jakimi się kierowała, spełniając tym samym wymagania określone w art. 107 § 3 kpa.
Sam wpis w rejestrze gruntów PKP jako władającego spornym gruntem, czy też zaklasyfikowanie wówczas spornego gruntu w ewidencji gruntów jako terenu kolejowego o symbolu "TK" nie świadczy o istnieniu 27 maja 1990 r. prawa zarządu PKP do działki nr [...], z której w 1993 r. wydzielono działki nr [...] i [...].
Biorąc to wszystko pod uwagę i nie dopatrując się wskazywanych w skardze naruszeń prawa Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.