I SA/Wa 1047/22

I SA/Wa 1047/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-06-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-04-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Lenart /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Reforma rolna
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 50 § 1 , art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze skarg C. R., W. R., C. R., X. R., E. R. oraz [...] z siedzibą w P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2022 r. nr GZ.rn.625.92.2019 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargi.
Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 15 lutego 2022 r.,
nr GZ.rn.625.92.2019, po rozpatrzeniu odwołania Fundacji [...] przy Muzeum Narodowym w [...], odwołania Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], odwołania Muzeum Narodowego w [...] oraz odwołania C. R., W.R., C. R., E. R. i E. R., uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 27 lutego 2019 r., nr SN-IV.7515.24A.2018.14 i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Właścicielem majętności [...] obejmującej również folwarki [...] i [...] był od 1929 r. A. R.. Niniejsza sprawa dotyczy części majątku ziemskiego [...], liczącego łącznie co najmniej [...] ha, położonego w przedwojennym powiecie śremskim. Przedmiotem wniosku jest największy w Polsce zespół pałacowo-parkowy oraz prywatna galeria obrazów (czarny segregator z aktami Wojewody tom II karta 141 akt).
Majętności [...] zostały przejęte na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U.R.P. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), dalej jako: dekret o reformie rolnej, przy czym 249 ha lasów zostało wyłączonych spod rozparcelowania, z powołaniem się na dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U.R.P. z 1944 r. Nr 15, poz. 82), dalej jako: dekret leśny.
W latach 1938-1940 R. R. był ambasadorem w [...], a w 1942 r. polski rząd emigracyjny mianował go posłem w [...], gdzie zmarł dnia [...] listopada 1945 r. Spadkobiercą R. R. był brat E. C., ambasador w [...], minister spraw zagranicznych, a w latach 1979-1986 r. Prezydent RP na uchodźctwie.
Po E. R., zmarłym [...] lipca 1993 r. spadek odziedziczyły C. R., W. R., E. R., E. R. i E. R., dalej jako: "spadkobiercy".
E. R. dnia 19 grudnia 1990 r. ustanowił Fundację imienia [...] przy Muzeum Narodowym w [...], a dnia 9 czerwca 1992 r. oświadczył, że nieodpłatnie przenosi "wszelkie moje prawa i roszczenia obecne
i przyszłe związane z kompleksem nieruchomości ziemskich dawnego majątku [...] oraz folwarku [...], które odziedziczyłem po moim bracie śp. R. R., na Fundację im. [...] przy Muzeum Narodowym w [...]".
Dnia 9 kwietnia 2010 r. spadkobiercy E. R. zawarli ugodę
z Fundacją i dokonali na jej rzecz darowizny "w celu uchylenia jakichkolwiek wątpliwości i zapobieżenia ewentualnym sporom", potwierdzając przeniesienie na Fundację wszystkich roszczeń i praw do majątku ziemskiego i kompleksu pałacowego
w [...], tj. "własność wszystkich nieruchomości, które przed 1 września 1939 r. wchodziły w skład majątku [...] i były objęte księgą wieczystą [...] - Obszar Dworski i własność rzeczy ruchomych" oraz licznych wymienionych tam działek. Strony oświadczyły, że to mienie nie weszło w skład spadku po E. R. oraz, że to "Fundacja jest jego następcą prawnym pod tytułem szczególnym w odniesieniu do tych rzeczy i praw".
Wnioskiem z 31 grudnia 2009 r. Fundacja im. [...] przy Muzeum Narodowym w [...], dalej jako: Fundacja oraz W. D., W. R.
i C. R. wystąpiły do Wojewody Wielkopolskiego o stwierdzenie - w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - Dz. U.R.P. 1945, Nr 10, poz. 51), dalej jako: rozporządzenie wykonawcze - że nieruchomości, opisane w księgach wieczystych
[...], a także nieruchomość zajęta pod kaplicę pałacową oraz aleja łącząca ją z zespołem pałacowym w [...], nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej (akta Wojewody tom I karta 3).
Jednakże pismem z 7 stycznia 2010 r. spadkobierczynie - W. D., W. R. i C. R. cofnęły powyższy wniosek złożony w ich imieniu i poparły żądanie reprywatyzacyjne podtrzymane przez Fundację (akta Wojewody tom I karty 12, 14 i 16).
Wojewoda Wielkopolski decyzją z 27 maja 2010 r., nr SN.IV-5.7718-14/10,
na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie z przyczyn przedmiotowych, wskazując na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2010 r., sygn. akt
P 107/08 - zgodnie z którym sprawy reformy rolnej należą do drogi sądowej, a nie drogi administracyjnej (akta Wojewody tom I karta 48).
Następnie Wojewoda Wielkopolski - mając na względzie uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt
I OPS 3/10, stwierdzającą dopuszczalność drogi administracyjnej w sprawach
z zakresu reformy rolnej - decyzją z 5 sierpnia 2011 r., nr SN.IV-8.7718-14/10 (wydaną w trybie art. 154 § 1 k.p.a.) uchylił własną decyzję z 27 maja 2010 r., umarzającą postępowanie (akta Wojewody tom I k. 52 i 73).
Podaniem z 3 stycznia 2012 r. Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] wystąpiło o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody z 5 sierpnia 2011 r., na podstawie
art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z 17 stycznia 2012 r. Wojewoda Wielkopolski wznowił postępowanie, a decyzją z 10 kwietnia 2012 r. (wydaną w trybie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) odmówił uchylenia decyzji własnej z 5 sierpnia 2011 r.
Natomiast Fundacja podaniem z 24 maja 2011 r. wniosła o stwierdzenie, że nie podlegały pod działania art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej następującej części dóbr [...]:
A) nieruchomości lub ich części będące we władaniu Agencji Nieruchomości Rolnych: działki nr [...]
B) nieruchomości będące we władaniu Skarbu Państwa – Starosty [...]: działki nr [...]
C) nieruchomości będące we władaniu Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Nadleśnictwa [...]: działki nr [...] (akta Wojewody tom I k.103).
W dniu 31 stycznia 2013 r. Fundacja rozszerzyła żądanie o działki nr [...]
Po rozpatrzeniu tego wniosku Wojewoda Wielkopolski decyzją z 31 marca 2015 r., nr SN.IV-14.7515-59/11, orzekł, że:
1) działki nr [...] (pochodząca z dawnej parceli katastralnej [...] karta 1), nr [...]. (pochodząca z parceli [...] karta 2), [...] (pochodząca z parcel [...] karta 3), nr [...], (pochodząca z parcel [...] karta 3), nr [...] (pochodząca z parceli [...] karta 1), nr [...]. (pochodząca z parcel [...] karta 1), nr [...]. (pochodząca z parcel [...] karta 1), nr [...]. (pochodząca z parceli [...] karta 1 i parcel [...] karta 2), nr [...] (pochodząca
z parcel [...] karta 3), nr [...], (pochodząca z parceli [...] karta 2), z obrębu [...], zapisane w dawnej księdze wieczystej [...], Tom III - podpadają pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej;
2) działki nr [...](pochodząca z parceli [...] karta 1), nr [...] (z wyłączeniem części odpowiadającej parceli [...] karta 1), nr [...] (pochodząca z parceli [...] karta 2), nr [...] (pochodząca z parceli [...] karta 3), nr [...] (pochodząca z parceli [...] karta 1), nr [...] (z wyłączeniem części odpowiadającej parcelom [...] karta 1), nr [...]. (pochodząca z parceli [...] karta 1),
nr [...]. (pochodząca z parcel [...] karta 1), nr [...] (pochodząca
z parceli [...] karta 1 oraz parceli [...] karta 3), nr [...]. (pochodząca z parcel [...]
i [...] karta 1 oraz parcel [...] karta 2), nr [...] (pochodząca z parcel [...] karta 3), nr [...] (pochodząca z parceli [...] karta 2)
i nr [...], położone w obrębie [...], gmina [...], powiat [...], zapisane
w dawnej księdze wieczystej [...], Tom III - nie podpadają pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej;
3) umorzył postępowanie w części, dotyczącej działek nr [...] (pochodząca z parceli [...] karta 1), nr [...] (pochodząca
z parceli [...] karta 3), nr [...]. (pochodząca z parcel [...] karta 3), nr [...]. (pochodząca z parceli [...] karta 1), nr [...] (pochodząca z parcel [...] karta 1), nr [...] (pochodząca z parceli [...] karta 1), nr [...] (pochodząca z parceli [...] karta 1), położonych w obrębie [...] (akta Wojewody
tom I k.299).
Wojewoda wskazał, że przedmiotem postępowania są nieruchomości odpowiadające 79 wskazanym we wniosku współczesnym działkom. Dokonał szczegółowego opisu każdej działki (str. 8 do 38 decyzji Wojewody) oraz wskazał, że łączna powierzchnia nieruchomości objętych roszczeniem wynosi [...] ha.
Wyjaśnił, że na podstawie wniosku Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...]
z [...] marca 1946 r. w księdze wieczystej [...], Tom III – jako właściciel został wpisany Skarb Państwa Wojewódzki Urząd Ziemski w [...]. Stosownego wpisu dokonano 13 listopada 1946 r. Obszar całej nieruchomości na dzień nacjonalizacji na mocy dekretu o reformie rolnej wynosił [...] ha zgodnie z treścią Ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi o reformie rolnej
(na dzień 1 stycznia 1949 r.). W opracowaniu z 1929 r. "Opis gospodarstwa rolnego [...]" łączna powierzchnia majątku [...] została oceniona na 5 192 morgi magdeburskie, tj. około [...] ha.
Ustalił także, iż przedmiotem żądania jest największy w Polsce zespół pałacowy z galerią obrazów, parkiem [...], mauzoleum Rodu [...] (adaptowanym na kościół), lasy i zadrzewienia, a także pastwiska i łąki nad [...].
Następnie stwierdził, że obecne działki nr [...] utworzono z parcel, które w dniu przejęcia nieruchomości na Skarb Państwa podlegały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Pod powyższy przepis podlegały także grunt odpowiadający obecnym działkom nr [...] oraz [...], które stanowiły małe obiekty leśne, niebędące zwartym kompleksem leśnym, otoczone ze wszystkich stron gruntami ornymi. Do kategorii lasów śródpolnych organ zaliczył także las rozciągający się na działce nr [...]. Pełnił on funkcję rozgraniczającą duże użytki rolne i przez to był on z nimi funkcjonalnie związany.
Wojewoda uznał za użyteczne z punktu widzenia gospodarki rolnej działki nr [...] oraz w części działki nr [...] położone na południe od założenia pałacowo-parkowego, powstałe z użytków, które w 1944 r. stanowiły w dominującej części łąki i pastwiska - tereny tzw. [...]. Wskazał, że na terenie działki nr [...]zlokalizowany był budynek gorzelni, która ze swej natury stanowiła zakład wytwórczy spirytusu surowego z wykorzystaniem płodów rolnych (surowców skrobiowych - głównie ziemniaków, bądź cukrowych - trzcina cukrowa lub owoce). Dlatego też stwierdził, że działki te, bądź ich części także podlegały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej.
Wojewoda ustalił też, iż nieruchomości, stanowiące działki nr [...] (dawna parcela [...], karta 1), [...] (dawna parcela [...], karta 3), [...] (dawna parcela [...], karta 1), [...], (parcela [...] karta 1), [...] (dawne parcele [...]), [...] (dawne parcele [...] karta 1 oraz [...], karta 3), [...] (dawne parcele [...], karta 1 [...], karta 2), [...] (dawne parcele [...] karta 3), [...] (dawna parcela [...], karta 2) i [...] stworzono
z dawnych parceli, które nie stanowiły gruntów rolnych, lecz były zwartymi kompleksami leśnymi i nie mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej
w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej. Zatem przejęcie ich na własność Skarbu Państwa powinno odbyć się na mocy dekretu z 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Dlatego też stwierdził, że ww. działki bądź ich części (parcel) stanowiących lasy nie podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej.
W dalszej części uzasadnienia Wojewoda przyznał, że zgromadzone dowody wskazują jednoznacznie, iż założenie pałacowo-parkowe nie miało związku funkcjonalnego z częścią folwarczną majątku.
Właściciel majątku R.R. nie zajmował się bieżącym zarządzaniem majątkiem, czynności te scedował na osobę specjalnie w tym celu zatrudnioną i osiedloną w budynku usytuowanym na terenie folwarku (rządcę zwanego także generalnym plenipotentem). Byli nimi: K. M. (do 1935 r.) i J. W. (w latach 1936-1939). Rządcy urzędowali w części folwarcznej, poza pałacem, którym zarządzał marszałek A. T.. Zatem pałac z parkiem były zbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego i spełniały funkcję rezydencji właściciela ziemskiego oraz służyły wyłącznie do celów mieszkalno-wypoczynkowych.
Tym samym, zarządzanie dobrami [...] spoza zespołu pałacowo-parkowego przesądza o braku związku funkcjonalnego tego zespołu z częścią rolną i stanowi podstawę do jego wyłączenie spod reżimu reformy rolnej. Przy czym przedmiotem postępowania nie jest ustalenie, kto obecnie jest właścicielem nieruchomości, ale jedynie ocena ich stanu prawnego na dzień 13 września 1944 r. i to wyłącznie z punktu widzenia zastosowania przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej.
Wojewoda wskazał także, iż w stosunku do działek, które w części, bądź w całości odpowiadały gruntom nie należącym do R. R. postępowanie należało umorzyć z uwagi na brak interesu prawnego wnioskodawcy. Dotyczyło to działek nr [...] (dawne parcele [...], karta 3), nr [...], które stanowiły ówcześnie koryto rzeki [...], nr [...] (dawna parcela [...], karta 3), nr [...] (dawna parcela [...], karta 1), nr [...] (dawne parcele [...]i karta 1), nr [...] (dawne parcele [...], karta 1), nr [...] (dawna parcela [...], karta 1), nr [...] (dawna parcela [...], karta 3) będących drogami publicznymi, bądź na których usytuowane były inne obiekty - nr [...] (dawna parcela [...], karta 1).
Przy czym uwzględnił on interes prawny Fundacji - uznając skuteczność przeniesienia na nią legitymacji (akta Wojewody tom I karta 299).
Od powyższej decyzji odwołania wnieśli:
1) Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Nadleśnictwo [...] - w części dotyczącej pkt 2 rozstrzygnięcia, wnosząc o uchylenie decyzji w tej części i umorzenie postępowania, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Według odwołującego się, skoro lasy uległy przejęciu na podstawie dekretu leśnego, co może ocenić sąd w postępowaniu cywilnym, to bezprzedmiotowe jest badanie podpadania lasów pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej;
2) Agencja Nieruchomości Rolnych OT w [...] (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa) - w części dotyczącej pkt 2 rozstrzygnięcia tylko w zakresie działek nr [...] i części działki nr [...]. Odwołujący się wniósł o stwierdzenie podpadania działek pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, przede wszystkim zaś, podważył legitymację Fundacji w tej sprawie;
3) Fundacja - w części dotyczącej pkt 1 rozstrzygnięcia, tj. orzeczenia o podpadaniu działek pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej.
Wniosła o wyłączenie działek spod reżimu reformy rolnej, przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych z zakresu rolnictwa i historii, a także dowodu z opinii Instytutu Naukowego na okoliczność przydatności rolnej działek i stwierdzenia, że PGR [...] nie był gospodarstwem wzorcowym, a działki nie mogły być przeznaczone na żaden cel, wskazany w art. 1 ust. 2 lit. a-d dekretu o reformie rolnej.
Podniosła, że Wojewoda błędnie uznał, iż sposób korzystania z gruntów po ich przejęciu nie ma znaczenia, podczas gdy jest to przesłanka do wnioskowania o nieprzydatności rolnej tych gruntów przed ich objęciem na reformę rolną, tj. do oceny, czy już przed 13 września 1944 r. nieruchomość nadawała się do realizacji celów reformy rolnej. Podkreśliła, że grunty [...] nie zostały wykorzystane na cele reformy rolnej, a nawet nie mogły być w ten sposób spożytkowane. Dodała, że w powiecie śremskim nie było ekonomicznej potrzeby przeprowadzenia reformy rolnej, zwłaszcza poprzez przejęcie majątku [...] - z uwagi na jego rozległość i słabą jakość gleby. Zanegowała też, jakoby utworzenie PGR w [...] stanowiło wykonanie celu reformy rolnej.
Dodała, że łęgi nad rzeką [...] stanowiły część założenia parkowego, były podmokłe, nieprzydatne w gospodarstwach chłopskich i bez znaczenia ekonomicznego, natomiast stanowiły istotny element krajobrazu, objęty ochroną zabytków. Wniosła o zbadanie, czy ewentualne wykorzystanie łęgów jako łąk lub pastwisk ma znaczenie ekonomiczne, czy jedynie estetyczne lub ekologiczne. Przy czym, przy analizie przydatności rolnej łęgów, nie można poprzestać na ich klasyfikacji jako użytków rolnych wg § 4 rozporządzenia rolnego, lecz należy ocenić też możliwość prowadzenia racjonalnej działalności rolnej. Tymczasem tamtejsze gleby miały niską klasę bonitacji i były zalewane przez rzekę [...]. Dlatego też łęgów nie można uznawać za pastwisko, lecz za element założenia parkowego, lokującego stare dęby i małe zbiorniki wodne o funkcjach estetycznych.
Nie zgodziła się również z przejęciem dróg wewnętrznych majątku i tych gruntów, które organ I instancji uznał za zagajniki śródpolne, a nie za lasy, podlegające wyłączeniu spod reformy rolnej.
Umorzenie postępowania w zakresie punktu 3 ww. decyzji Wojewody, stało się ostateczne w pierwszej instancji wobec niezłożenia odwołań w tym zakresie.
Pismem z 10 listopada 2017 r. spadkobiercy poparli legitymację i czynności Fundacji. Jednocześnie podnieśli, że od 31 grudnia 2009 r. nie przestali być stroną w sprawie i wykluczyli potrzebę powtarzania jakichkolwiek czynności.
W rezultacie rozpatrzeniu powyższych odwołań Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 30 stycznia 2018 r., nr GZ.m.625.127.2015, uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 31 marca 2015 r. w części obejmującej pkt 1 i 2 i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji - negując legitymację Fundacji i wskazując na możliwość wystąpienia z własnym wnioskiem przez spadkobierców (akta Wojewody tom I karta 307).
Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 513/18, oddalił skargi Fundacji oraz spadkobierców - wskazując na nieprzenoszalność legitymacji z § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego oraz na możliwość złożenia odrębnego wniosku przez spadkobierców.
Następnie podaniem z 30 lipca 2018 r. spadkobiercy złożyli własny wniosek, który odpowiada co do zakresu wnioskowi Fundacji rozpoznanemu w punktach 1 - 2 decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 marca 2015 r.
Wnieśli o przeprowadzenie dowodów z opinii biegłych z dziedziny: historii, rolnictwa i leśnictwa, a także o przeprowadzenie dowodu z oględzin w celu udowodnienia, że: pałac nie był ośrodkiem zarządzania majątkiem ziemskim i nie był z nim w związku funkcjonalnym; R. R. nie zarządzał majątkiem osobiście; łęgi [...] stanowią część parku, wnioskowane nieruchomości nie zostały wykorzystane na cele z art. 1 ust. 2 dekretu o reformie rolnej.
Zdaniem spadkobierców, postępowanie reprywatyzacyjne dotyczy ich interesu prawnego, "niezależnie od interesu prawnego przysługującego równolegle Fundacji".
Podnieśli, że wnioskowane nieruchomości nie zostały wykorzystane na cel reformy rolnej. Zaś zespół pałacowo-parkowy, składający się z pałacu, galerii obrazów i kaplicy, był nieprzydatny rolniczo i pozbawiony związku funkcjonalnego z częścią produkcyjną majątku. Dobra [...] były bowiem administrowane przez rządcę, mieszkającego w [...], a nie osobiście przez właściciela, który był zajęty funkcjami publicznymi.
Poza tym, nieprzydatne rolniczo były także łęgi nad rzeką [...], które podlegają wyłączeniu spod reformy rolnej - z uwagi na walory estetyczne i stanowią przedłużenie parku, a nie łąkę i pastwisko.
Wnieśli także o wyłączenie lasów spod działania art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, skoro do ich nacjonalizacji uchwalono odrębny dekret leśny z 12 grudnia 1944 r. (akta Wojewody tom Il k.164).
Pismem z 1 sierpnia 2018 r. Fundacja "podtrzymała wniosek Fundacji z dnia
31 grudnia 2009 r." o reprywatyzację tych samych działek, które wskazali spadkobiercy
i poparła ich argumentację (akta Wojewody tom II karta 177).
Fundacja i spadkobiercy wnieśli, aby w postępowaniu wykorzystać i nie ponawiać dowodów zebranych w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Wielkopolskiego z 31 marca 2015 r. (akta Wojewody tom II k.197 i k.248).
Wojewoda Wielkopolski ostatecznym postanowieniem z 8 sierpnia 2018 r.,
nr SN-IV.7515.24.2018.14, odmówił wszczęcia postępowania w części dotyczącej działek nr [...] (pochodząca z parceli [...] karta 1), nr 169, nr [...],
(pochodząca z parceli [...] karta 3), nr [...] (pochodząca z parcel [...] karta 3), nr [...], nr [...] (pochodząca z parceli [...] karta 1), nr [...] (pochodząca z parcel [...] karla 1), nr [...] (pochodząca z parceli [...] karta 1) i nr [...] (pochodząca z parceli [...] karla 1), wszystkie z obrębu [...], gmina [...] - zatem w zakresie odpowiadającym umorzeniu postępowania, dokonanemu w punkcie 3 decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 31 marca 2015 r. (akta Wojewody tom II karta 181).
Następnie Wojewoda Wielkopolski – po rozpoznaniu ww. wniosku spadkobierców - decyzją częściową z 27 lutego 2019 r., nr SN-IV.7515.24A.2018.14, orzekł analogicznie, jak w punktach 1-2 decyzji z 31 marca 2015 r. skierowanej do Fundacji, a mianowicie stwierdził, że:
1) obecne działki nr [...]. (pochodząca z dawnej parceli katastralnej [...] karta 1), nr [...] (pochodząca z parceli [...] karta 2), nr [...] (pochodząca z parcel [...] karta 3), nr [...] (pochodząca z parcel [...] karta 3), nr [...] (pochodząca z parceli [...] karta 1), nr [...] (pochodząca z parcel [...] karta 1), nr [...] (pochodząca z parcel [...] karta 1), nr [...] (pochodząca z parceli [...] karta 1 i parcel [...] karta 2), nr [...] (pochodząca z parcel [...] karta 3), nr [...] (pochodząca z parceli [...] karta 2), położone w obrębie [...], gmina [...], powiat [...], zapisane w dawnej księdze wieczystej [...], Tom III - podpadają pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej;
2) działki nr [...] (pochodząca z parceli [...] karta 1), nr [...] (z wyłączeniem części odpowiadającej parceli [...] karta 1), nr [...] (pochodząca z parceli [...] karta 2), nr [...]. (pochodząca z parceli [...] karta 3), nr [...] (pochodząca z parceli [...] karta ł), nr [...] (z wyłączeniem części odpowiadającej parcelom [...] karta 1), nr [...] (pochodząca z parceli [...] karta 1),
nr [...] (pochodząca z parcel [...] karta 1), nr [...] (pochodząca
z parceli [...] karta 1 oraz parceli [...] karta 3), nr [...] (pochodząca z parcel [...] karta 1 oraz parcel [...] karta 2), nr [...] (pochodząca z parcel [...] karta 3), nr [...] (pochodząca z parceli [...] karta 2)
i nr [...], położone w obrębie [...], gmina [...], powiat [...], zapisane
w dawnej księdze wieczystej [...], Tom III - nie podpadają pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej.
Wojewoda zaznaczył, że wydanie tej decyzji - skierowanej do spadkobierców - jest następstwem zakwestionowania legitymacji Fundacji przez Ministra Rolnictwa
i Rozwoju Wsi w decyzji z 30 stycznia 2018 r. oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 6 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 513/18.
W związku z tym uznał, że legitymowani czynnie są wyłącznie spadkobiercy, natomiast wniosek reprywatyzacyjny Fundacji był nieskuteczny.
Podkreślił, że aktualne rozstrzygnięcie oparł również na aktach, zebranych w sprawie, zakończonej decyzją z 31 marca 2015 r., gdyż strony nie wnosiły o ponowienie dowodów.
Następnie opisał pochodzenie, status własnościowy i przeznaczenie wnioskowanych działek i odpowiadających im parcel. Ustalił, że przedmiotem obecnego żądania jest zespół pałacowy z galerią obrazów, parkiem [...], mauzoleum Rodu [...] (adaptowanym na kościół), lasy i zadrzewienia, a także pastwiska i łąki na łęgach [...].
W ocenie Wojewody, majątek [...] nie był zarządzany przez właściciela,
lecz przez dyrektorów-plenipotentów generalnych, którymi byli K. M.
(do 1935 r.) i J. W. (w latach 1936-1939). Rządcy urzędowali w części folwarcznej, poza pałacem, którym zarządzał marszałek A. T..
Zarządzanie zatem dobrami [...] spoza zespołu pałacowo-parkowego przesądza o braku związku funkcjonalnego tego zespołu z częścią rolną i obliguje jego wyłączenie spod reżimu reformy rolnej.
Natomiast przejęciu podlegała gorzelnia, powiązana funkcjonalnie z częścią rolną majątku.
Nacjonalizacji podlegały także łąki, pastwiska i śródpolne grunty leśne z uwagi na § 4 rozporządzenia wykonawczego lub ułatwianie produkcji rolnej (zabezpieczenie upraw przed zawiewaniem, zapewnianie retencji wody i drewna dla gospodarstwa), niezależnie czy te grunty później zostały rozparcelowane i niezależnie od ich walorów estetycznych i nazywania ich łęgami [...].
Z kolei zwarte kompleksy leśne nie podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, skoro do ich nacjonalizacji służył późniejszy akt nacjonalizacyjny - dekret leśny z 12 grudnia 1944 r.
Zdaniem Wojewody, kryteria orzekania, wskazane w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu
o reformie rolnej, wykluczają potrzebę badania, czy cel reformy rolnej osiągnięto po przejęciu wnioskowanych działek, dlatego nie było zasadne przeprowadzanie dowodów z oględzin i opinii biegłych na tę okoliczność (akta Wojewody tom Il k.286 i k.305-306) .
Od powyższej decyzji Wojewody Wielkopolskiego odwołania złożyli: Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśnie Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], Muzeum Narodowe w [...], spadkobiercy i Fundacja.
Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśnie Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], zaskarżając decyzję w części, tj. w części dotyczącej pkt 2 rozstrzygnięcia, zarzucił organowi I instancji:
- błędną ocenę, że w sprawie występuje podstawa prawna do wydania decyzji merytorycznej (błędną wykładnię § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego);
- niedostrzeżenie bezprzedmiotowości postępowania, która powinna doprowadzić do jego umorzenia (naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 dekretu leśnego);
- zaniechanie ustalenia, na jakiej podstawie prawnej zostały przejęte wnioskowane lasy [...] (błędną wykładnię art. 7, art. 77 w związku z art. 107 § 3 k.p.a.).
Nadleśnictwo podniosło, że akta nie wskazują, aby wnioskowane działki zostały przejęte na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, a jest to warunek do merytorycznego orzekania w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Według niego, postępowanie należy umorzyć z powodu rozbieżnych zakresów zastosowania aktów nacjonalizacyjnych - bo skoro lasy zostały przejęte na podstawie dekretu leśnego z 12 grudnia 1944 r., to bezprzedmiotowe jest badanie ich przejęcia na podstawie dekretu o reformie rolnej z 6 września 1944 r., który w ogóle nie mógł dotyczyć lasów. Dodało, że nie sprawuje zarządu nad działką nr [...].
Wniosło o uchylenie punktu 2 decyzji i umorzenie postępowania w sprawie.
Muzeum Narodowe w [...], również zaskarżając decyzję w części, tj. w części dotyczącej pkt 2 rozstrzygnięcia, zarzuciło organowi I instancji naruszenie art. 2 ust. 1 zdanie trzecie dekretu o reformie rolnej, art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a.
Stwierdziło, że uważa za "nieruchomość ziemską" każdy grunt pozamiejski, zdefiniowany w przepisach wykonawczych do rozporządzenia Rady Ministrów
z 1 września 1919 r. Zdaniem Muzeum, powołującego się na poglądy prof. M. K., decydujące jest miejsce położenia, a nie rolnicze przeznaczenie nieruchomości. Dlatego zespół parkowy położony w [...], będący częścią majątku przekraczającego powierzchnię 100 ha, podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Ponadto, zarzuciło także zaniechanie wyjaśnienia, czy majątek [...] mógł funkcjonować bez części rezydencjalnej.
Wniosło o uchylenie pkt 2 zaskarżonej decyzji i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie pkt 2 zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Spadkobiercy w odwołaniu zaskarżyli pkt 1 decyzji, zarzucając organowi I instancji:
1. błędną wykładnię art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej poprzez pozbawienie znaczenia kwestii w jaki sposób zostały wykorzystane przejęte grunty, podczas gdy jest to przesłanka do oceny przydatności rolnej tych gruntów;
2. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów, pomimo że umożliwiają one ustalenie przydatności rolnej wnioskowanych gruntów;
3. naruszenie art. 1 ust. 2 w zw. z art. 16 dekretu o reformie rolnej poprzez bezzasadną ocenę, że utworzenie PGR w [...] stanowiło wykonanie celu reformy rolnej;
4. naruszenie § 4 rozporządzenia wykonawczego poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu łęgów [...] za łąki, pomimo że miały duże walory estetyczne i ekologiczne, a nie miały potencjału ekonomicznego;
5. niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej poprzez stwierdzenie przejęcia zbiorników wodnych i lasów śródpolnych, bez ustalenia ich przydatności do produkcji rolnej.
Ich zdaniem, Wojewoda wyłączył spod reformy rolnej zbyt małą część majątku [...]. Reprywatyzowane powinny zostać także łęgi, które miały walory krajobrazowe, podlegają ochronie konserwatora zabytków i są częścią założenia parkowego. Wypas owiec nie miał tu znaczenia gospodarczego, lecz służył jedynie zachowaniu estetyki tego terenu, który był nieprzydatny rolniczo z uwagi na niską bonitację gleby i zalewanie przez rzekę [...]. Zadrzewienia śródpolne stanowiły samodzielne kompleksy leśne, co uzasadniało ich wyłączenie spod działania dekretu o reformie rolnej, tak jak reszty lasów [...].
Spadkobiercy nie podzielili też stanowiska Wojewody, że sposób wykonania reformy rolnej po przejęciu nieruchomości nie miał znaczenia w sprawach z § 5
ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Według nich, na tych parcelach nie osiągnięto żadnego celu reformy rolnej, co świadczy o uprzedniej nieprzydatności rolnej tych gruntów i konieczności ich wyłączenia spod nacjonalizacji.
W związku z tym wnieśli o zmianę decyzji w zaskarżonym zakresie poprzez stwierdzenie, że wszystkie wymienione w pkt 1 decyzji nieruchomości oraz części nieruchomości nie podlegały reformie rolnej. Wnieśli również o przeprowadzenie dowodów z oględzin, z opinii instytutu naukowego i z opinii biegłych (z zakresu rolnictwa, dendrologii, historii), na okoliczność: ekologicznych i estetycznych funkcji [...] łęgów [...], leśnego charakteru gruntów śródpolnych
i nieprzydatności wnioskowanych gruntów na cele, wskazane w art. 1 ust. 2 pkt a-d dekretu o reformie rolnej.
Również Fundacja odwołała się od pkt 1 decyzji, zarzucając organowi I instancji:
1. błędną wykładnię art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej poprzez pozbawienie znaczenia kwestii, w jaki sposób zostały wykorzystane przejęte grunty, podczas gdy jest to przesłanka do oceny przydatności rolnej tych gruntów;
2. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów, pomimo że umożliwiają one ustalenie przydatności rolnej wnioskowanych gruntów;
3. naruszenie art. 1 ust. 2 w zw. z art. 16 dekretu o reformie rolnej poprzez bezzasadną ocenę, że utworzenie PGR w [...] stanowiło wykonanie celu reformy rolnej;
4. naruszenie § 4 rozporządzenia wykonawczego poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu łęgów [...] za łąki, pomimo, że miały duże walory estetyczne i ekologiczne, a nie miały potencjału ekonomicznego;
5. niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej poprzez stwierdzenie przejęcia zbiorników wodnych i lasów śródpolnych, bez ustalenia ich przydatności do produkcji rolnej.
6. naruszenie art. 78 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości oraz dowodu z opinii biegłego dendrologa na okoliczność leśnego charakteru zadrzewień śródpolnych;
7. pozbawienie Fundacji udziału w sprawie, pomimo że jej legitymacja wynika z art. 30
§ 4 k.p.a.;
8. niezastosowanie art. 62 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a., które umożliwiały łączne procedowanie z udziałem spadkobierców oraz Fundacji, jako współuczestników formalnych;
9. niezastosowanie art. 104 § 1 - 2 k.p.a. i art. 109 § 1 k.p.a., poprzez niewydanie
i niedoręczenie decyzji wobec Fundacji, której legitymację organ zanegował już po wszczęciu postępowania.
Fundacja w aspekcie przedmiotowym sprawy uzasadniła swoje zarzuty podobnie jak spadkobiercy.
Jeśli zaś chodzi o legitymację czynną w sprawie, to Fundacja wywodzi swój interes prawny z art. 30 § 4 k.p.a. i z prawa własności wnioskowanych nieruchomości, którymi została obdarowana przez E. R., co potwierdzili spadkobiercy
w 2010 r. Jednakże uważa, że postępowanie powinno być prowadzone jednocześnie z udziałem spadkobierców, będących jej współuczestnikami formalnymi w rozumieniu art. 62 k.p.a. Tymczasem Wojewoda nie wydał i nie doręczył decyzji wobec Fundacji, a nawet nie umorzył wobec niej postępowania - co powinien był uczynić, jeżeli kwestionował jej interes prawny. Jednakże niedoręczenie jej decyzji nie stanowi przeszkody do wniesienia odwołania, gdyż została ona bezzasadnie i nieformalnie wyeliminowana z postępowania i decyzji, dlatego też wniosła ona odwołanie w terminie, liczonym od doręczenia tej decyzji spadkobiercom.
Fundacja wniosła o zmianę decyzji w zaskarżonym zakresie poprzez stwierdzenie, że wszystkie wymienione w pkt 1 decyzji nieruchomości oraz części nieruchomości nie podlegały reformie rolnej. Wniosła również o przeprowadzenie dowodów z oględzin, z opinii instytutu naukowego i z opinii biegłych (z zakresu rolnictwa, dendrologii, historii), na okoliczność: ekologicznych i estetycznych funkcji [...] łęgów [...], leśnego charakteru gruntów śródpolnych
i nieprzydatności wnioskowanych gruntów na cele, wskazane w art. 1 ust. 2
pkt a-d dekretu o reformie rolnej.
Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny - po rozpoznaniu skarg kasacyjnych Fundacji oraz C. R., W. R., C. R., K. R.
i E. R. - wyrokiem z 8 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 1144/19, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 513/18 oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 30 stycznia 2018 r., nr GZ.m.625.127.2015.
Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny uznał dopuszczalność odwołania Skarbu Państwa - Nadleśnictwa [...] od całego punktu 2 decyzji Wojewody Wielkopolskiego, pomimo, że Nadleśnictwo sprawuje zarząd tylko niektórych działek, wymienionych w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Niesformalizowana konstrukcja prawna odwołania w k.p.a. zakłada bowiem ponowną ocenę sprawy w jej całokształcie.
Następnie ocenił, że postępowanie nie toczy się od 31 grudnia 2009 r., lecz zostało wszczęte wnioskiem Fundacji z 24 maja 2011 r., jednak spadkobiercy przystąpili do niego 10 listopada 2017 r. Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a., należało zatem uwzględnić wstąpienie spadkobierców do sprawy, niezależnie, że legitymacja nie przysługuje Fundacji, która to postępowanie zainicjowała.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, legitymacja Fundacji nie może wynikać z art. 30 § 4 k.p.a., gdyż następstwo procesowe Fundacji po spadkobiercach nie może polegać na jednoczesnym działaniu w sprawie obu podmiotów. Ponadto, umowy przeniesienia praw na Fundację zostały zawarte 9 kwietnia 2010 r., zatem nie "w toku postępowania", lecz przed jego wszczęciem, które nastąpiło 24 maja 2011 r.
Naczelny Sądy Administracyjny uznał, że Fundacja nie jest aktualnie właścicielem wnioskowanej nieruchomości, gdyż R. R. utracił prawo własności [...], więc jego spadkobiercy nie mogli przenieść tego prawa na Fundację. "Właściciel nieruchomości objętej faktycznym działaniem przepisów dekretu
o reformie rolnej tracił tytuł własności, stając się wyłącznie dawnym (wywłaszczonym) właścicielem. (...) Celem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia jest zaprzeczenie skutkowi wynikającemu z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu
o reformie rolnej. O rozstrzygnięcie to występuje określony podmiot, ale nie z tego powodu, że jest nadal właścicielem nieruchomości, lecz z uwagi na to, że jest jej dawnym (wywłaszczonym) właścicielem. To dopiero rozstrzygnięcie wydane na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia wskazujące, iż określona nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, potwierdzi, iż podmiot ten, uważany dotychczas za dawnego (wywłaszczonego) właściciela, nie utracił własności w trybie powyższego przepisu. Konstrukcja owej regulacji potwierdza zatem, iż do wystąpienia z wnioskiem w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia legitymowany jest dawny (wywłaszczony) właściciel, a nie podmiot, któremu nadal przysługuje tytuł własności do nieruchomości (...) Wskutek objęcia określonej nieruchomości działaniem przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, w tym także będącego konsekwencją wadliwego zastosowania powyższego przepisu, dawny właściciel tracił prawo do nieruchomości. W to miejsce uzyskiwał wyłącznie uprawnienie do żądania uznania, iż określone nieruchomości nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej."
Wskazał również, iż uprawnienia i obowiązki z zakresu prawa publicznego są zasadniczo niezbywalne. A skoro normy prawa publicznego nie umożliwiają przeniesienia żądania do wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnego, to Fundacja nie mogła nabyć tego uprawnienia proceduralnego od spadkobierców w drodze czynności inter vivos. Żądanie powyższe nie jest zbywalnym prawem majątkowym, a zatem nie mogło przejść na Fundację i nadal przynależy spadkobiercom dawnego właściciela. Tym samym Fundacja nie może skutecznie powołać się na cesję żądania wszczęcia postępowania w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia, jako na źródło swego interesu prawnego w niniejszej sprawie.
Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, aby organ ponownie rozpoznając sprawę, ocenił sytuację procesową Fundacji z punktu widzenia braku legitymacji procesowej do udziału w tej sprawie.
Uznał też, że brak interesu prawnego Fundacji nie obliguje spadkobierców do złożenia nowego wniosku, a ich wstąpienie do sprawy 10 listopada 2017 r. też nie stanowi nowego wniosku. Przystąpienie spadkobierców do postępowania drugoinstancyjnego wymaga jedynie oceny, czy trzeba powtórzyć czynności proceduralne uwzględniając, że spadkobiercy chcą uniknąć przedłużenia sprawy i popierają dokonania Fundacji, a ich stanowiska są zbieżne .
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśnie Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], Muzeum Narodowe w [...], spadkobierców i Fundację - decyzją z 15 lutego 2022 r., nr GZ.rn.625.92.2019, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego
z 27 lutego 2019 r., nr SN-IV.7515.24.A.2018.14 i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.
W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że podziela tezę Fundacji, iż złożyła ona dopuszczalne odwołanie oraz nie uchybiła terminowi do jego wniesienia.
Podniósł, że niezależnie od tego, iż Fundacja istotnie nie ma interesu prawnego w tej sprawie (z przyczyn materialnoprawnych, wskazanych przez NSA), to Wojewoda
z naruszeniem procedury usiłował nieformalnie wyeliminować Fundację ze sprawy, poprzez zaniechanie doręczania jej pism, w tym decyzji kończącej postępowanie pierwszoinstancyjne. Skoro zaś organ wojewódzki dopiero po wszczęciu postępowania powziął wątpliwość co do legitymacji Fundacji, to powinien był umorzyć postępowanie wobec Fundacji najpóźniej w decyzji z 27 lutego 2019 r., odpowiednio formułując jedno z rozstrzygnięć tej decyzji, która powinna załatwiać sprawę całościowo.
Tymczasem Wojewoda umorzył postępowanie wobec Fundacji odrębną decyzją dopiero 21 marca 2019 r. - wyraźnie pod wpływem odwołania Fundacji od decyzji
z 27 lutego 2019 r. pomijającej Fundację.
Wobec powyższego Minister wskazał - nie przesądzając legalności tej odrębnej decyzji umorzeniowej Wojewody z 21 marca 2019 r., której dotyczy osobne postępowanie odwoławcze - że taka forma i kolejność orzekania (najpierw co do meritum z udziałem wszystkich stron, a dopiero później co do legitymacji z udziałem samego wnioskodawcy) są niefortunne. Gdyby bowiem okazało się, że Fundacja ma jednak legitymację w tej sprawie, to jakakolwiek uprzednia decyzja merytoryczna musiałaby zostać uchylona z powodu celowego pominięcia Fundacji, zatem bez dokonania oceny sfery przedmiotowej takiej decyzji.
W ocenie Ministra, Fundacja trafnie podniosła, że w tej sprawie złożyła wniosek, datowany na 1 sierpnia 2018 r., dokonywała kolejnych czynności i była adresatem pism Wojewody, toteż uchodziła za stronę postępowania, dopóki organ nie zmienił stanowiska co do legitymacji Fundacji i pominął ją w decyzji, którą doręczył pozostałym stronom. Niezależnie więc, czy Fundacji przysługuje legitymacja oparta na prawie materialnym, to z formalnego punktu widzenia, postępowanie wszczęte i prowadzone przez pół roku z udziałem Fundacji, należało wobec niej zakończyć jednocześnie
z innymi stronami, aby Fundacja mogła odwołać się nie tylko od zanegowania jej legitymacji przez organ, ale także od rozstrzygnięć co do istoty sprawy, na wypadek, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak legitymację Fundacji.
Skoro zatem Wojewoda nie zakończył formalnie postępowania wobec Fundacji przed merytorycznym załatwieniem sprawy, to należy uznać, że zakończył to postępowanie także wobec Fundacji, wydając decyzję z 27 lutego 2019 r., niezależnie od komparycji, treści rozdzielnika i odmówienia doręczenia tej decyzji do rąk pełnomocnika Fundacji. Zwrócił też uwagę, iż ocena, zawarta na stronach 7-8 decyzji z 27 lutego 2019 r. jest pierwszym władczym zanegowaniem interesu prawnego Fundacji, orzeczonym przez Wojewodę, kształtującym jej sytuację przynajmniej w sferze proceduralnej.
Dlatego też nie można odmówić Fundacji dopuszczalności odwołania się od tej decyzji, gdyż jest to uzasadnione proceduralnie (organ wcześniej nie zanegował statusu Fundacji jako wnioskodawcy i nie usunął jej z postępowania), a brak jej legitymacji materialnej wcale nie był tak oczywisty, aby zastosować art. 134 k.p.a., skoro przesądził to dopiero wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 1144/19.
Minister uznał, że odwołanie Fundacji od decyzji z 27 lutego 2019 r. zostało złożone w terminie. Wszystkie strony, którym Wojewoda doręczył kwestionowaną decyzję, odebrały ją 1 marca 2019 r., natomiast Fundacja nadała swoje odwołanie dnia 15 marca 2019 r. Ponadto - wbrew obawom Fundacji i spadkobierców - wydanie przez Wojewodę postanowienia z 25 marca 2019 r., odmawiającego uzupełnienia decyzji, od której złożono odwołanie w terminie, nie obligowało do ponowienia tego odwołania.
W zaistniałej sytuacji, art. 111 § 2 k.p.a. nie może być intepretowany na niekorzyść odwołującego się. Dlatego też odwołanie Fundacji nie było bezskuteczne z przyczyn formalnych, tj. niedopuszczalne lub spóźnione, zatem nie uzasadniało wydania postanowienia z art. 134 k.p.a.
Następnie Minister stwierdził, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt I OSK 1144/19 wskazał, aby Fundację usunąć z postępowania z przyczyn materialnoprawnych, jako pozbawioną interesu prawnego, a w konsekwencji jako pozbawioną legitymacji w tej sprawie. Wniosek z § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego może bowiem złożyć wyłącznie poprzedni właściciel przejętej nieruchomości, jego spadkobierca albo nabywca spadku, a nie syngularny następca prawny, np. cesjonariusz lub obdarowany roszczeniami reprywatyzacyjnymi, jakim jest Fundacja.
Jednakże interes prawny przysługuje spadkobiercom, którzy są legitymowani
w tej sprawie i złożyli własne odwołanie od punktu 1 decyzji z 27 lutego 2019 r., które uzasadnili, tak samo jak Fundacja.
W dalszej części uzasadnienia Minister podniósł, że całe postępowanie podlega umorzeniu z przyczyn przedmiotowych (brak drogi administracyjnej w tej sprawie).
Zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. wyklucza zaś jednoczesne umorzenie postępowania odwoławczego z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wobec Fundacji, skoro umorzeniu podlega całe postępowanie. Dlatego też brak legitymacji procesowej Fundacji nie wymagał odrębnego zaznaczenia w sentencji wydanej decyzji.
Minister wyjaśnił, że podstawą materialnoprawną orzekania w tej sprawie był
art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Przepis ten stanowi, że w województwie [...] na cele reformy rolnej przejęte zostały nieruchomości ziemskie, będące własnością osób fizycznych, jeżeli rozmiar łączny nieruchomości przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.
Wskazał, że zasadniczo, reforma rolna objęła nieruchomości ziemskie, tj. przydatne do produkcji rolnej. Jedynie wyjątkowo nacjonalizacja objęła także grunty pozbawione cech rolnych, ale konieczne do korzystania z części rolnej - grunty pozarolne, pozostające w związku funkcjonalnym z częścią rolną.
Powierzchnia majętności [...] była podawana różnie, ale liczyły co najmniej 1119 ha, zatem wielokrotnie przekraczały normę obszarową reformy rolnej dla województwa [...]. Dlatego los prawny poszczególnych działek (parcel) zależał od ich potencjalnej przydatności rolnej albo pozostawania każdej z nich
w związku funkcjonalnym z częścią rolną dóbr [...].
Minister podkreślił, że postępowanie o wyłączenie nieruchomości spod reżimu reformy rolnej na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego może być prowadzone tylko co do nieruchomości, które bezspornie zostały przejęte z powołaniem się na art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej.
Tymczasem Wojewoda pominął tę fundamentalną przesłankę, konieczną do procedowania tej sprawy w trybie administracyjnym. Analiza akt sprawy wskazuje, że niezależnie, czy dobra [...] i poszczególne wnioskowane działki spełniały kryteria z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej - to władza nie powołała tej podstawy prawnej przy przejęciu majątku [...].
Dlatego też zaskarżona decyzja Wojewody wymaga uchylenia i umorzenia postępowania pierwszej instancji, jako wydana bez podstawy prawnej - poza hipotezą normy prawnej z § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, będącego wyjątkiem od zasady dopuszczalności drogi sądowej w sprawach cywilnych, do których należą sprawy reprywatyzacyjne z zakresu reformy rolnej (art. 1, art. 2 § 1 i art. 2 § 3 k.p.c.). Zatem legalność przejęcia wnioskowanych działek może ocenić wyłącznie sąd w postępowaniu cywilnym.
Minister wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 1144/19, podkreślił, że sformułowanie żądania na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego aktualizuje się wyłącznie wtedy, gdy określoną nieruchomość objęto działaniem dekretu o reformie rolnej, z uwagi na treść jego art. 2 ust. 1 lit. e). Okoliczność ta winna wyraźnie wynikać z dokumentów wytworzonych
w czasie przeprowadzenia reformy rolnej.
Po drugie, brak powołania się przez władzę na art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej przy przejęciu majątku [...] trafnie eksponuje Nadleśnictwo [...] w odwołaniu z 13 marca 2019 r., a co było już sygnalizowane w piśmie z 8 grudnia 2017 r. Co więcej, Wojewoda wyraźnie zmierzał do wyjaśnienia tej zasadniczej kwestii, występując do stron, archiwów i sądu wieczystoksięgowego, które nie zdołały udokumentować, aby majątek [...] został przejęty właśnie na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Jednakże organ I instancji ostatecznie przemilczał brak tej bezwzględnej przesłanki do orzekania w sprawie.
Po trzecie, wątpliwości co do dopuszczalności rozpoznawania w trybie administracyjnym spraw z zakresu reformy rolnej i tej konkretnej sprawy, formułowała sama Fundacja i spadkobiercy. Fundacja już w piśmie z 11 lutego 2010 r. i we wniosku z 24 maja 2011 r. wskazywała na konstytucyjne domniemanie drogi sądowej i niedopuszczalność formułowania wyjątków od tej zasady w aktach podustawowych,
tj. na kolizję § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego z art. 2 § 1 i 3 k.p.c.
Po czwarte, dopuszczalność drogi administracyjnej w sprawach reformy rolnej jest wyjątkowa. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny wyroku sygn. akt I OSK 1144/19 - § 5 rozporządzenia jest normą szczególną w rozumieniu art. 2 § 3 k.p.c. Dlatego przejęcie nieruchomości z powołaniem się właśnie na podstawę prawną z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej musiało być jednoznacznie udokumentowane. Wyjątkowy tryb administracyjny nie może być dowolnie stosowany. Sprawy reprywatyzacyjne, jako sprawy cywilne, są bowiem zasadniczo rozpoznawane przez sądy w postępowaniu cywilnym, co może dotyczyć również spraw z zakresu reformy rolnej. Co więcej, sprawę cywilną dotyczącą [...] już rozpatruje Sąd Okręgowy w [...], mający siedzibę w pobliżu spornej nieruchomości oraz siedziby pełnomocników stron, a sprawa jest już znana Prokuratorii Generalnej RP.
Po piąte, przedmiotem wniosku reprywatyzacyjnego są rozległe lasy,
a wolno orzekać merytorycznie o niepodpadaniu lasów pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej tylko wówczas, gdy właśnie tę podstawę prawną nacjonalizacji lasu powołał organ nacjonalizacyjny. Przejęcia lasów dokonywano bowiem co do zasady na podstawie dekretu leśnego z 12 grudnia 1944 r., toteż konkurencję obu dekretów nacjonalizacyjnych (rolnego i leśnego) można rozstrzygnąć w trybie administracyjnym tylko wtedy, gdy władza odebrała lasy z wyraźnym powołaniem się na art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Ta podstawa prawna nacjonalizacji musiała być zamanifestowana właścicielowi, np. w zaświadczeniu, w protokole przejęcia lub ujawniona we wpisie do księgi gruntowej. Ten aspekt sprawy trafnie podnosi Nadleśnictwo [...] w odwołaniu oraz w pismach z 22 maja 2012 r. i 4 lutego 2022 r.
Po szóste, decyzja wydana w administracyjnym trybie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego jest istotna zwłaszcza dla zaprzeczenia skutkowi nacjonalizacyjnemu, ujawnionemu w księdze wieczystej, tj. w procesie z art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Nawet przy rozbieżnych podstawach prawnych przejęcia nieruchomości, dopuszczalne i konieczne byłoby wówczas procedowanie w trybie administracyjnym z § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnego, gdyby to art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej widniał w księdze wieczystej jako podstawa prawna nacjonalizacji. Tymczasem żadna z powyższych przyczyn orzekania w wyjątkowym trybie administracyjnym z § 5 rozporządzenia wykonawczego nie jest aktualna odnośnie oceny nacjonalizacji majątku [...], przy którego przejęciu nie został powołany art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej.
Minister zauważył, że Wojewoda pominął, iż w księdze wieczystej, obejmującej dobra [...] ujawniony został "Skarb Państwa Polskiego (Wojewódzki Urząd Ziemski w [...]) na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1944 r.....", tj. bez wskazania art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej.
Na brak skonkretyzowanej podstawy prawnej przejęcia majętności [...] wskazywała też Fundacja i spadkobiercy, reprezentowani przez zawodowych pełnomocników. Świadczy o tym wniosek Fundacji z 24 maja 2011 r. i wniosek spadkobierców z 30 lipca 2018 r., inicjujący tę sprawę. Natomiast organy nie mogą domniemywać, że przejęcie nieruchomości powinno było nastąpić na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej.
Minister podniósł, że taki wpis wieczystoksięgowy był realizacją wniosku
z 28 marca 1946 r., złożonego przez Wojewódzki Urząd Ziemski w [...] do Sądu Grodzkiego Wydział Hipoteczny w [...] "na zasadzie art. 2 ust. /1/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej..." Jednocześnie WUZ w [...] stwierdził, że "nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. /1/ lit. b/, c/, d/ i e/ dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej".
Zatem powołanie wszystkich rozbieżnych podstaw prawnych nacjonalizacji obliguje do umorzenie postępowania, które może dotyczyć tylko majątków przejętych z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej.
Zauważył także, że zestawienie "Ewidencja nieruchomości ziemskich, stan z dnia
1 stycznia 1949 r. woj. [...] powiat [...]", pod pozycją 25 wymienia nieruchomość [...], jako własność E. R., przy czym w kolumnie 5, pt. "tytuł pochodzenia Lit. ... art. 2 Dekr." nie podaje żadnej litery tego artykułu, a co kluczowe, nie odnotowuje art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Pomimo zaznaczenia majątku [...] na tym dokumencie, Wojewoda nie przeanalizował treści tego dokumentu, co do podstawy prawnej nacjonalizacji.
Tymczasem, brak udokumentowanej podstawy prawnej przejęcia majątku ziemskiego obliguje organ do umorzenia postępowania z § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego.
Ponadto orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej w [...] z [...] czerwca 1950 r. o przekazaniu parku Narodowego w [...] na rzecz Muzeum [...] wyraźnie oparto na "art. 2 b Dekretu z dn. 6.9.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz. U. R. P. Nr. 3/45 poz. 13/".
Wskazując na powyższe Minister stwierdził, że legalność nacjonalizacji nieruchomości, dokonanej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu o reformie rolnej nie podlega ocenie organu administracyjnego, lecz wyłącznie przez sąd w postępowaniu cywilnym. Organ nie może też korygować powołanej podstawy prawnej, ani wybrać "prawidłowej" podstawy prawnej nacjonalizacji, pomijając powołanie się przez ówczesne władze na art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu o reformie rolnej. W braku skonkretyzowania podstaw prawnych nacjonalizacji, w razie podania wszystkich rozbieżnych podstaw, a zwłaszcza powołania się przez władzę na art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu o reformie rolnej zasadność przejęcia nieruchomości na reformę rolną może być oceniana wyłącznie przez sąd w postępowaniu cywilnym.
Dodał, że ówczesne władze komunistyczne nieprzypadkowo powołały takie podstawy prawne przejęcia majątku [...], oderwane od art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej.
Otóż R. R. po zamachu majowym był Wojewodą [...], wiceministrem rolnictwa, a w latach 1938-1940 pierwszym polskim ambasadorem w [...]. Tymczasem II RP i [...] były zawiązane sojuszem wojskowym wyłącznie przeciwko [...]. R. R. uchodził za osobę zaufaną sanacji, a przez powojenne władze komunistyczne był postrzegany jako realizator antysowieckiej polityki i współpracownik ministra J. B., oskarżanego po wojnie o kurs proniemiecki. Powszechnie znana jest aktywność R. R., kiedy po napaści ZSRR na Polskę dnia 17 września 1939 r. i ucieczce władz polskich do [...], gdzie zostały internowane, działalność R. R. w [...] umożliwiła rekonstrukcję władz polskich we [...]. Drażliwa była też funkcja przedstawiciela emigracyjnego rządu polskiego przy władzach [...], którą R. R. sprawował w latach 1942-1945 r. Otóż emigracyjne władze [...], popierane przez emigracyjny rząd polski prowadziły walkę z Niemcami, ale i z partyzantką [...] komunistów [...], popieraną przez [...] i przez Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego.
Wrogość władz komunistycznych musiał również budzić E. R.,
tj. ambasador RP w [...] (od 1934 r.) i minister spraw zagranicznych polskiego rządu w [...] (1941-1943 r.), który napiętnował agresję sowiecką 17 września 1939 r., zablokował memoriał autorstwa sowieckich agentów S. L.
i [...] z radzieckiej [...], zawierający rezygnację polskiego rządu z kresów wschodnich w 1940 r., a wreszcie w 1943 r. oskarżył ZSRR o zbrodnię katyńską.
Dlatego R. i E. R. nie mogli po zakończeniu wojny powrócić do Polski. Pisał o tym sam R. R., a obecnie podkreślają pełnomocnicy Fundacji i spadkobierców jako okoliczność notoryjną.
Ponadto, w [...] działał J. A. [...] z [...] linii rodu, będący komisarycznym zarządcą biblioteki [...] (w latach 1939-1941), którego praca w okupacyjnej administracji, służba
w [...] i ucieczka przed armią radziecką mogły zaciążyć na postrzeganiu całej rodziny i podstawie prawnej przejęcia wszystkich jej majątków.
Wszystkie te okoliczności, powodują, że władze komunistyczne jako podstawę prawną przejęcia [...] celowo powoływały wszystkie przepisy z art. 2 ust. 1 lit. b-e dekretu o reformie rolnej albo jedynie art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu o reformie rolnej, zaś akta sprawy nie zawierają żadnych dokumentów, odnotowujących nacjonalizację dóbr [...] w oparciu o art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej.
Tymczasem - jak to wiążąco wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt I OSK 1144/19 - sprawa może być rozpatrywana w trybie administracyjnym z § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego tylko wówczas, jeżeli majątek [...] został znacjonalizowany z wyraźnym powołaniem się na art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Jednak taka podstawa prawna nacjonalizacji majątku [...] nie wynika "wyraźnie z dokumentów wytworzonych w czasie przeprowadzenia reformy rolnej",
a wręcz wcale nie jest powołana w aktach.
W konsekwencji Minister stwierdził, że skutkuje to bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 k.p.a.), powodującą niedopuszczalność rozpatrywania tej sprawy w trybie administracyjnym.
W tej sytuacji, zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody i zarzuty odwoławcze co do meritum sprawy, stają się nieadekwatne wobec konieczności umorzenia postępowania (brak drogi administracyjnej).
Minister podkreślił, że umorzenie postępowania jest także konieczne wskutek przeszkody litispendencji, tj. uprzedniego wszczęcia postępowania w tej samej sprawie. Aktualnie chodzi o przeszkodę rzeczy ostatecznie rozstrzygniętej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 1144/19, ocenił, że postępowanie reprywatyzacyjne, dotyczące [...] zespołu pałacowo-parkowego toczy się z wniosku Fundacji z 24 maja 2013 r., jednak spadkobiercy wstąpili do tegoż postępowania w następstwie wniosku z 10 listopada 2017 r. (strony 33/34, 39-41 wyroku). Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że spadkobiercy wcale nie muszą składać nowego wniosku, lecz przystąpili do już toczącego się postępowania i to w jego fazie odwoławczej. Przystąpienie spadkobierców do tej "starej" sprawy obliguje jedynie organ do oceny, czy potrzeba powtórzyć czynności proceduralne, które dotychczas dokonywała Fundacja, a nie spadkobiercy.
Wskazał także, że w tej samej sprawie może być prowadzone tylko jedno postępowanie i wydana tylko jedna ostateczna decyzja, kończąca to postępowanie.
Kolejne żądanie rozpoznania sprawy będącej już w toku albo ostatecznie rozstrzygniętej załatwia się postanowieniem o odmowie wszczęcia nowego postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.) albo decyzją o jego umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jeżeli zostało jednak pochopnie wszczęte (analogicznie art. 199 § 1 pkt 2 in principio k.p.c., art. 58 § 1 pkt 4 in principio p.p.s.a.). Takie "konkurencyjne" postępowanie wymaga umorzenia, jako bezprzedmiotowe i mogące doprowadzić do wydania kolejnej decyzji rozstrzygającej tę samą sprawę.
W ocenie Ministra, taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.
Otóż spadkobiercy i Wojewoda zasugerowali się stanowiskiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z decyzji z 30 stycznia 2018 r. i stanowiskiem Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie zawartym w wyroku z 6 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 513/18, negującym legitymację Fundacji i wskazującym spadkobiercom na konieczność złożenia własnego, odrębnego wniosku. Spadkobiercy złożyli taki nowy wniosek, datowany na 30 lipca 2018 r., który Wojewoda rozpoznał merytoryczną decyzją z 27 lutego 2019 r., kwestionowaną w tej sprawie.
Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 1144/19, rzeczywiście zdyskwalifikował legitymację Fundacji - jednak nie podzielił stanowiska Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, obligującego spadkobierców do złożenia nowego, odrębnego wniosku, lecz uznał, że spadkobiercy już uczestniczą w sprawie, dotyczącej [...], bo przystąpili do niej, składając wniosek z 10 listopada 2017 r.
Wobec wiążącej oceny prawnej, wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny, nowy wniosek spadkobierców i kolejna merytoryczna decyzja Wojewody były bezprzedmiotowe, skoro procedowany był wcześniejszy tożsamy wniosek tych samych spadkobierców. Natomiast aktualnie, ten pierwotny wniosek reprywatyzacyjny został już rozpoznany ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr DN.rn.625.25.2021 z 11 lutego 2022 r.
W tej sytuacji nie można było uwzględnić wniosku spadkobierców, aby Minister połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia dwa postępowania, zainicjowane odwołaniami od dwóch decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 31 marca 2015 r. i 27 lutego 2019 r., a mianowicie postępowanie odwoławcze DN.rn.625.25.2021 (będące następstwem wyroku NSA) oraz GZ.rn.625.92.2019 (tj. niniejsze postępowanie, będące następstwem ponownego wniosku spadkobierców i kolejnej decyzji Wojewody Wielkopolskiego). Artykuł 62 k.p.a. umożliwia połącznie postępowań, dotyczących różnych "stron" i podobnych - jednak odrębnych - "spraw", nie zaś multiplikowanie, a następnie łączenie postępowań w tej samej sprawie z udziałem tych samych stron, jak to postulowali spadkobiercy.
Jednakże opisana kwestia proceduralna nie ma wpływu na sytuację prawną stron.
Wojewoda bowiem trafnie wykorzystał akta obu postępowań (tj. wszczętego z wniosku Fundacji z 25 maja 2011 r. i podtrzymanego 10 listopada 2017 r. przez spadkobierców oraz zainicjowanego nowym wnioskiem spadkobierców z dnia 30 lipca 2018 r.). A co ważniejsze, to rozstrzygnięcie całej sprawy i los obu konkurencyjnych postępowań jest zdeterminowany tą samą bezwzględną przeszkodą - brakiem podstawy do procedowania tej sprawy w trybie administracyjnym.
Podsumowując Minister uznał - mając na względzie, że majątek [...] został przejęty bez żadnego wskazania na art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, a jedynie ta podstawa prawna nacjonalizacji warunkuje zastosowanie § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego - że należy uchylić decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 27 lutego 2019 r. i umorzyć postępowanie przed organem I instancji, ponieważ legalność nacjonalizacji majątku [...] może ocenić wyłącznie sąd w postępowaniu cywilnym.
Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 lutego 2022 r.,
nr Gz.rn.625.92.2019, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli C. R., W. R, E. R., E. R.
i E. R.. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 1047/22.
Skarżący zaskarżyli ją w całości, zarzucając jej:
1) naruszenie art. 104 § 1 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. w zw.
z art. 140 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie sprawy co do istoty, mimo że zgromadzony materiał dowodowy pozwolił Ministrowi na ustalenie przyczyn nacjonalizacji, tzn. na ustalenie, że stanowiła ona przejaw bezprawnej represji politycznej wobec rodziny Raczyńskich, a przepisy art. 2 ust. 1 lit. b-d dekretu o reformie rolnej nie mogły znajdować zastosowania;
2) naruszenie art. 5 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia
1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że tryb wskazany w tym przepisie może być stosowany jedynie w przypadku, w którym organy prowadzające reformę rolną jednoznacznie powołały się na przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, podczas gdy wykładnia gramatyczna, systemowa i funkcjonalna przepisu przemawia za przyjęciem, że w istocie tryb ten służy ustaleniu w sposób wiążący, że nie doszło do nacjonalizacji z uwagi na tzw. kryterium obszarowe;
3) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego polegające na dokonywaniu ustaleń nie wynikających z materiału dowodowego;
4) naruszenie art. 42 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, polegające na niezastosowaniu wobec [...] zasady domniemania niewinności.
Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji
w całości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi przedstawili stanowisko na poparcie podniesionych w niej zarzutów.
Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 lutego 2022 r.,
nr Gz.rn.625.92.2019, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła również Fundacja im. [...] przy Muzeum Narodowym w [...]. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 1048/22.
Fundacja zaskarżyła ją w całości, zarzucając jej:
1) naruszenie art. 104 § 1 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie sprawy co do istoty, mimo że zgromadzony materiał dowodowy pozwolił Ministrowi na ustalenie przyczyn nacjonalizacji, tzn. na ustalenie, że stanowiła ona przejaw bezprawnej represji politycznej wobec rodziny [...], a przepisy art. 2 ust. 1 lit. b-d dekretu o reformie rolnej nie mogły znajdować zastosowania;
2) naruszenie art. 5 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że tryb wskazany w tym przepisie może być stosowany jedynie w przypadku, w którym organy prze prowadzające reformę rolną jednoznacznie powołały się na przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, podczas gdy wykładnia gramatyczna, systemowa i funkcjonalna przepisu przemawia za przyjęciem, że w istocie tryb ten służy ustaleniu w sposób wiążący, że nie doszło do nacjonalizacji z uwagi na tzw. kryterium obszarowe;
3) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego polegające na dokonywaniu ustaleń niewynikających z materiału dowodowego;
4) naruszenie art. 42 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, polegające na niezastosowaniu wobec R. R. zasady domniemania niewinności.
W oparciu o powyższe zarzuty Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi Fundacja przedstawiła argumentację na poparcie zarzutów skargi.
W odpowiedzi na powyższe skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł
o oddalenie skarg z argumentacją jak w zaskarżonej decyzji, odnosząc się jednocześnie do zarzutów skarg.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1047/22, postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania
i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I SA/Wa 1047/22 ze skargi C. R., W.R., E. R., E.R. i E. R. i I SA/Wa 1048/22 ze skargi Fundacji im. [...] Muzeum Narodowym
w [...] oraz prowadzić je pod sygnaturą I SA/WA 1047/22.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skargi nie są zasadne, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
W niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 15 lutego 2022r. uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 27 lutego 2019 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości
W pierwszej kolejności należy wskazać, że prawidłowo w zaskarżonej decyzji Minister stwierdził, - kierując się oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w wyroku z 8 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 1144/19 - że Fundacja nie ma interesu prawnego w tej sprawie, albowiem ten przysługuje spadkobiercom R. R. Tym samym, Fundacja pozbawiona jest również legitymacji do złożenia skargi.
Stanowisko powyższe Sąd w całości podziela.
W tej sprawie Sąd - w myśl art. 170 w zw. z art. 153 p.p.s.a. - pozostaje związany wykładnią przepisów prawa, oceną prawną i wskazówkami zawartymi we wspomnianym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2021 r.
Ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej sprawie - na podstawie art. 153 p.p.s.a. wiązała organ przy wydawaniu kolejnej decyzji w sprawie niniejszej. Zgodnie bowiem
z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone
w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Jednocześnie należy wskazać, że moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że podmioty wymienione w tym przepisie muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu,
w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się ta sama kwestia, nie może być już ona ponownie badana.
W tym miejscu należy przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w uzasadnieniu powołanego wyroku z 8 lutego 2021 r., gdzie Sąd wskazał: "Przepis art. 30 § 4 k.p.a. stanowi, iż w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Następstwo procesowe uregulowane powyższym przepisem jest konsekwencją następstwa prawnego w prawie materialnym i polega na wstąpieniu do postępowania innego podmiotu na miejsce podmiotu, który dotychczas był jego stroną. Oznacza zatem, że poprzednik ustępuje z postępowania, a następca wstępuje w jego sytuację procesową, tak jakby od początku był stroną postępowania. Nie stanowi natomiast następstwa procesowego wejście do postępowania nowej osoby działającej obok dotychczasowej strony (vide: A. Matan [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, wyd. III, Lex 2010, uwagi do
art. 30). Z taką zaś sytuacją procesową mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Ponadto przepis art. 30 § 4 k.p.a. formułuje wymóg, aby zdarzenia prawne rodzące następstwo procesowe, tak succesio mortis causa, jak i succesio inter vivos, nastąpiły w toku postępowania, a zatem w określonym przedziale czasowym, pomiędzy rozpoczęciem, a zakończeniem konkretnego postępowania administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 22 lutego 2000 r. sygn. akt I SA 310/99, Lex nr 55755). Przesłanka ta również nie jest spełniona w niniejszej sprawie skoro Fundacja swoje uprawnienia do przedmiotu postępowania wywodzi z czynności prawnych mających miejsce przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie, z których ostatnia, tj. umowa darowizny pomiędzy spadkobiercami dawnego właściciela i Fundacją, miała miejsce w dniu
9 kwietnia 2010 r. W konsekwencji Fundacja na gruncie art. 30 § 4 k.p.a. nie stała się następcą procesowym poprzedniej strony postępowania, a tym samym, w ujęciu procesowym nie uzyskała, pochodzącego od spadkobierców dawnego właściciela, interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Nie można zatem z punktu widzenia powyższych okoliczności potwierdzić zasadności, podnoszonych (...) zarzutów naruszenia art. 30 § 4 i art. 28 k.p.a."
Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Fundacja nie nabyła uprawnień reprywatyzacyjnych od spadkobierców wskutek cesji, darowizny i ugody, stąd nie wstąpiła do postępowania administracyjnego, prowadzonego w trybie
§ 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu o reformie rolnej. Za legitymowanych czynnie uznał spadkobierców. Przy czym wprost wskazał organowi odwoławczemu, aby "sytuację procesową Fundacji ocenił z punktu widzenia braku legitymacji procesowej do udziału w badanej sprawie." Tak też uczynił Minister w przedmiotowej sprawie.
Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy,
kto ma w tym interes prawny (...). Przepis art. 50 § 2 p.p.s.a. zawiera zaś ogólne odesłanie do innych ustaw przyznających prawo do wniesienia skargi. Przyjmuje się w związku z tym, że unormowanie zawarte w art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter lex generalis i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w innej ustawie, a więc stanowiącej lex specialis (T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Postępowanie..., 2004, s. 124).
Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie regulacja art. 50 § 1 p.p.s.a. nie zrywa łączności między definicją strony postępowania administracyjnego a definicją podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi. Wynika to z faktu, że o możliwości żądania wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym decydują przesłanki zbliżone do tych, które stanowią podstawę legitymacji procesowej strony
w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest ta legitymacja, ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 50, wyd. V, SIP LEX; wyrok NSA z 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96). Pojęcie interesu prawnego należy zaś ujmować w kategoriach obiektywnych. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa materialnego,
z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki (por. szerzej J. Borkowski, w: K.p.a. I, s. 223 i n.). W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83).
Należy więc podkreślić, że jednostka ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jej sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne i rzeczywiste powiązanie, czyniące ją "zainteresowaną" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnioną
do udziału w nim w charakterze strony.
Przed wypowiedzeniem się w kwestii zarzutów skargi sąd obowiązany jest zbadać, czy wnoszący skargę ma interes prawny, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a.
Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. zawiera nie tylko normy określające podmioty uprawnione do wniesienia skargi, ale także normę proceduralną skierowaną do sądu pierwszej instancji, nakazującą zbadanie legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę.
Stąd też w niniejszej sprawie Sąd obowiązany jest do oddalenia skargi Fundacji, bez merytorycznego odnoszenia się do zarzutów w niej zawartych, z uwagi na brak legitymacji skargowej po stronie skarżącej Fundacji, o czym przesądzono już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2021 r.
Odnosząc się zaś do skargi C. R., W. R., C. R., K. R., E. S. uznał za prawidłowe uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego i umorzenie postępowania pierwszej instancji.
Podstawą oceny kontrolowanej przez Sąd decyzji Ministra było stwierdzenie, że brak jest dowodów jednoznacznie wskazujących, że nieruchomość pochodząca z dóbr [...], opisana w piśmie wnioskodawców niniejszego postępowania - podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej i została przejęta na rzecz Państwa na cele reformy rolnej na podstawie ww. przepisu. W konsekwencji czego prowadzenie postępowania administracyjnego zmierzającego do wykazania, że nie zostały spełnione określone w tym przepisie materialnoprawne przesłanki jej przejęcia było, w ocenie Ministra, bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Przyjęcie tego założenia stanowiło podstawę uchylenia decyzji Wojewody Wielkopolskiego i umorzenie postępowania przed organem I instancji.
W tym miejscu należy wskazać, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia m.in. wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania. Brak przedmiotu postępowania oznacza z kolei, że ustalony stan faktyczny nie podlega uregulowaniu przepisami administracyjnymi, które dawałyby organowi administracyjnemu kompetencję do merytorycznego rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Nie istnieje bowiem konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny
i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Taki stan rzeczy prowadzi zaś do sytuacji, gdzie jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne - pozytywne
czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Taka właśnie sytuacja zaistniała
w rozpoznawanej sprawie.
Skarżący domagali się stwierdzenia w drodze decyzji wydanej na podstawie
§ 5 rozporządzenia wykonawczego, że nieruchomości stanowiące część dóbr [...], obejmujące działki wskazane w decyzji Wojewody Wielkopolskiego
z 27 lutego 2019 r. i tam opisane nie podlegały działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu
o reformie rolnej.
Tymczasem, przewidziany w § 5 i 6 rozporządzenia wykonawczego tryb rozstrzygania sporów co do kwestii przejęcia z mocy prawa określonych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej ma zastosowanie wyłącznie do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa w drodze ww. dekretu (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., I OSK 1278/16, Lex nr 2543008). Jest on uruchamiany wówczas - jak wyjaśniono to w uzasadnieniu do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06 (ONSAiWSA 2006/5/123) - kiedy właściciel (współwłaściciel) uważał, że jego nieruchomość z takich czy innych względów nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej i w związku z tym powinna być wyłączona spod działania tego przepisu, czyli nie powinna podlegać przejęciu na cele reformy rolnej w części bądź w całości. Innymi słowy jego skuteczne zainicjowanie i możliwość wydania w nim decyzji administracyjnej rozstrzygającej meriti ów spór, zastrzeżona została wyłącznie do sytuacji, gdy istotnie dana nieruchomość
(jej część) przejęta została ex lege na własność Skarbu Państwa na podstawie
ww. przepisu, a zdaniem strony przejęta być nie powinna. Powyższe jest konsekwencją przyjętego w art. 2 dekretu o reformie rolnej modelu nacjonalizowania nieruchomości ziemskich zakładającego, że "wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w punktach b, c, d i e części pierwszej tego artykułu przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1, część druga". Prowadziło to bowiem do przejęcia ich własności
z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie dekretu (tj. 13 września 1944 r.), bez konieczności potwierdzania tego skutku prawnego jakimkolwiek aktem. A skoro tak, to w praktyce stosowania dekretu o reformie rolnej mogły powstawać spory, czy nacjonalizacja na jego podstawie konkretnych nieruchomości znajduje oparcie w jego przepisach. Dostrzegając ten problem, ówczesny prawodawca w § 5 i 6 rozporządzeniu wykonawczym wprowadził administracyjny tryb rozstrzygania tego rodzaju sporów przez wojewódzkie urzędu ziemskie (aktualnie wojewodów), z tym, że zastrzegł go wyłącznie do sporów dotyczących nieruchomości, których podstawą przejęcia miał być art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolne.
Warunkiem koniecznym zatem dla możliwości orzekania w trybie § 5 rozporządzenia wykonawczego jest istnienie dowodów potwierdzających, że w stosunku do danej nieruchomości (jej części) właściwe władze państwowe zastosowały art. 2 ust. 1 lit e) dekretu o reformie rolnej. Stosowanie bowiem procedury przewidzianej w § 5 rozporządzenia wykonawczego nie służy ustalaniu, która z podstaw przejęcia przewidziana w art. 2 dekretu o reformie rolnej miała w sprawie zastosowanie i na jakiej podstawie Skarb Państwa nabył prawo do nieruchomości (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2020 r., I OSK 1662/18, Lex 2785396).
Jeśli zatem w oparciu o art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej dane nieruchomości nie były przejęte, a przynajmniej brak jest dowodów jednoznacznie tę okoliczność przesądzających, rozstrzyganie w postępowaniu administracyjnym, czy spełniały one kryteria kwalifikujące je do nieruchomości ziemskich wymienionych w tym przepisie,
a przez to wiążące zajmowanie stanowiska, czy podlegają one jego działaniu, jest bezprzedmiotowe. Nie jest bowiem rolą organów administracji publicznej władcze przesądzanie o materialnoprawnej podstawie owego przejęcia, czy też weryfikowanie
w kontekście założonej czysto hipotetycznie podstawy prawnej (przy braku dowodów jednoznacznie ją precyzujących), czy dana nieruchomość wypełnia warunki w niej ustalone, pozwalające na jej przejęcie.
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, skarżący w istocie oczekują, że tak właśnie zachowa się organ, a więc w sposób wiążący stwierdzi, że przejęcie nieruchomości nastąpiło w oparciu o art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, a następnie wyprowadzi konkluzje, że w świetle tego przepisu, zgodnie z prawem, na cele reformy rolnej przejęta ona być nie mogła. Tego rodzaju oczekiwanie nie znajduje jednak uzasadnienia w treści normatywnej § 5 rozporządzenia wykonawczego.
Na powyższą okoliczność wyraźnie i słusznie wskazał Minister w zaskarżonej decyzji - przywołując na poparcie swojego stanowisko bogate orzecznictwo sądowo-administracyjne.
Podkreślić trzeba, że istotne w tej sprawie jest to, iż w tej kwestii wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 1144/19, który oceniał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z 6 grudnia 2018 r. wydany w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "sformułowanie żądania na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia aktualizuje się wyłącznie wtedy, gdy określoną nieruchomość objęto działaniem dekretu o reformie rolnej, z uwagi na treść jego art. 2 ust. 1 lit. e. Okoliczność ta winna wyraźnie wynikać z dokumentów wytworzonych w czasie przeprowadzenia reformy rolnej".
Uwagę na to zwrócił także Minister.
Idąc dalej, zgodzić się należy z organem odwoławczym, że ze zgromadzonych
w aktach archiwalnych dokumentów - żaden nie pozwala w sposób jednoznaczny zrekonstruować podstawy prawnej przejęcia nieruchomości. Art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu
o reformie rolnej nie jest powołany ani w księdze wieczystej obejmującej dobra [...] ani w ewidencji nieruchomości ziemskich. Nie wskazują jej także sami spadkobiercy, reprezentowani przez profesjonalnych pełnomocników. Minister zwrócił także uwagę, że w tym zakresie trudno zarzucić Wojewodzie brak działania, który celem zrekonstruowania podstawy prawnej przejęcia, występował do stron, do archiwów i do sądu wieczystoksięgowego.
W materiale dokumentacyjnym nie odnaleziono także dokumentów stwierdzających w sposób niewątpliwy, że lasy (parcele leśne wskazane w pkt 2 decyzji Wojewody) zostały przejęte na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, a tylko w takiej sytuacji organ administracji byłby uprawniony do orzekania o niepodpadaniu jego części pod działanie ww. przepisu.
W tej sytuacji zasadnie Minister uchylił decyzję Wojewody i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.
Trafne jest również stanowisko Ministra, że podstawę umorzenia postępowania stanowi przeszkoda polegająca na uprzednim rozstrzygnięciu tej sprawy inną decyzją ostateczną.
W tej sprawie spadkobiercy, sugerując się zawartym w decyzji z 30 stycznia 2018 r. stanowiskiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak i zawartym w wyroku
z 6 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 513/18 stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - złożyli nowy wniosek z 30 lipca 2018 r. W rezultacie rozpatrzenia tego wniosku Wojewoda Wielkopolski wydał merytoryczną decyzję
z 27 lutego 2019 r.
Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 1144/19, zakwestionował wspomniane stanowiska Ministra Rolnictwa
i Rozwoju Wsi i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o konieczności złożenia przez spadkobierców nowego, odrębnego wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że spadkobiercy biorą już udział w przedmiotowej sprawie, gdyż przystąpili do niej w oparciu o wniosek złożony 10 listopada 2017 r.
W tej sytuacji, w tym samym czasie procedowane były dwa wnioski reprywatyzacyjne dotyczące tej samej sprawy. Pierwszy - pierwotny wniosek Fundacji
z 24 maja 2011 r., do którego przyłączyli się spadkobiercy wnioskiem z 10 listopada 2017 r. Drugi - wniosek spadkobierców z 30 lipca 2018 r. Oba wnioski były tożsame podmiotowo i przedmiotowo.
Skoro zatem wniosek Fundacji z 24 maja 2011 r., do którego przyłączyli się spadkobiercy wnioskiem z 10 listopada 2017 r., został merytorycznie rozpatrzony najpierw decyzją Wojewody Wielkopolskiego z 31 maja 2015 r. i ostateczną decyzją Ministra z 11 lutego 2022 r., to kolejny wniosek z 30 lipca 2018 r. złożony przez spadkobierców w tym samym zakresie i wydana po jego rozpatrzeniu merytoryczna decyzja Wojewody Wielkopolskiego z 27 lutego 2019 r. (orzekająca analogicznie jak
w decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 31 maja 2015 r.) były niewątpliwie bezprzedmiotowe.
W tych okolicznościach Minister prawidłowo uchylił decyzję Wojewody
z 27 lutego 2019 r. i umorzył postępowanie wszczęte na podstawie drugiego wniosku spadkobierców z 30 lipca 2018 r. - albowiem w przeciwnym razie mogłoby dojść do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostawałyby dwie merytoryczne decyzje reprywatyzacyjne dotyczące majątku [...]. Wówczas zaktualizowałaby się przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji (res iudicata) określona w art. 156 § 1
pkt 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco.
Skarżący zarzucili organowi, iż ten poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowanie naruszył art. 104 § 1 - 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie sprawy co do istoty, mimo, że zgromadzony materiał dowodowy pozwolił Ministrowi na ustalenie przyczyn nacjonalizacji, tj. na ustalenie, że stanowiła ona przejaw bezprawnej represji politycznej wobec rodziny Raczyńskich, a przepisy
art. 2 ust. 1 lit. b-d dekretu o reformie rolnej nie mogły znajdować zastosowania.
Zgodnie z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2).
Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcie zastosowane przez organ mieści się
w treści dyspozycji powyższego przepisu.
Należy podkreślić, że stosowanie procedury przewidzianej w § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego nie służy ustalaniu, która z podstaw przejęcia przewidziana w art. 2 ust. 1 dekretu o reformie rolnej miała w sprawie zastosowanie i na jakiej podstawie Skarb Państwa nabył prawo do nieruchomości, a do tego zaś zmierza zarzut skargi (przeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego nakierowanego na ustalenie, że art. 2 ust. 1 lit. b-d dekretu o reformie rolnej nie mógł znajdować zastosowania).
Zgodzić należy się z Ministrem, że wbrew oczekiwaniom skarżących, rolą organu nie była ocena zasadności zastosowania podstaw z art. 2 ust. 1 lit. b dekretu o reformie rolnej, lecz potwierdzenie powołania właśnie tych podstaw, a te zaś wykluczają dokonywanie jakiejkolwiek oceny zasadności przejęcia tego majątku w trybie administracyjnym.
Jeszcze raz należy wskazać, że nacjonalizacji majątku [...] dokonano bez sprecyzowania podstawy prawnej przejęcia na reformę rolną, wskazując na 2 ust. 1 dekretu albo konkurencyjne podstawy prawne nacjonalizacji - art. 2 ust. 1 lit. b, c, d, e dekretu albo powołując się na art. 2 ust. 1 lit. b dekretu o reformie rolnej. Natomiast nie odnaleziono ani jednego dokumentu wskazującego art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, jako podstawę prawną przejęcia majątku [...].
Zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.pa.) i obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), z którymi związana jest także przewidziana w art. 136 k.p.a. możliwość prowadzenia w postępowaniu odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego, nie oznaczają nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony skarżącej, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z jej żądaniem, jeżeli zgromadzony i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy, przemawia za przyjęciem okoliczności przeciwnych. Postępowanie dowodowe - jak zauważał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 września 2020 r., II GSK 795/18 (Lex nr 3062961) - nie jest celem samym w sobie, a przyjęta
w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia.
Taka zaś sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Jak już bowiem zaznaczono, materiał źródłowy nie pozwala na ustalenie ponad wszelką wątpliwość, że podstawą prawną przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa był art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Tej natomiast nie można domniemywać. To z kolei było okolicznością przesądzającą o braku możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego mającego na celu ustalenia, że nie podpadała ona pod jego działanie i to na tę właśnie okoliczność powołał się Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podejmując kwestionowane rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia ww. przepisów pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.
Konkludując zatem należy stwierdzić, że wobec braku potwierdzenia, iż przedmiotowe parcele wchodzące w skład dóbr [...] zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, prawidłowo organ odwoławczy skonstatował, że wydanie w odniesieniu do niej decyzji w oparciu o § 5
ust. 1 rozporządzenia wykonawczego jest niedopuszczalne. W konsekwencji czego zasadnie także, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 105
§ 1 k.p.a., uchylił wydaną w sprawie merytoryczną decyzję Wojewody i umorzył prowadzone przed nim postępowanie jako bezprzedmiotowe.
Skoro zatem zaskarżonej decyzji nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia prawa materialnego, ani istotnego uchybienia przepisom procedury administracyjnej, to wniesiona na nią skarga przez spadkobierców, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegać musi oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skargę Fundacji Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.
w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a.