I SA/Wa 1047/06

I SA/Wa 1047/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-06-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Łukaszewska-Macioch /sprawozdawca/
Joanna Banasiewicz /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 371/07 - Wyrok NSA z 2008-03-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
art. 80  ust. 2,  art. 88a
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch /spr./ WSA Monika Nowicka Protokolant referendarz sądowy Aneta Trochim-Tuchorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2006 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej o przekazaniu gruntu w użytkowanie wieczyste oddala skargę.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 maja 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 430/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kolegium z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nieważności ostatecznej decyzji Zarządu [...] Gminy [...] z dnia 31 grudnia 1991 r. nr [...] o przekazaniu w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w W., zwanej dalej "Spółdzielnią", na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), gruntu położonego w W. o powierzchni 391472 m2, obejmującego teren osiedla mieszkaniowego [...].
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że decyzje są obarczone wadami skutkującymi ich uchyleniem przez Sąd, ponieważ przy ich wydaniu doszło do naruszenia art. 77§ 1 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Powołanymi decyzjami Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na wniosek K. M., rozstrzygnęło o nieważności całej decyzji z dnia [...] grudnia 1991 r., w tym także co do części nieruchomości, do której wnioskodawczyni nie posiadała tytułu prawnego, a zatem nie mogła skutecznie żądać stwierdzenia nieważności. Organ nie wskazał przy tym, w jakim zakresie wszczął i prowadził postępowanie nadzorcze na wniosek strony, a w jakim z urzędu. Nie ustalono w sposób prawidłowy kręgu uczestników postępowania, nie zawiadomiono o wszczęciu postępowania nadzorczego wszystkich osób, których interesu prawnego ono dotyczyło. Rzutowało to na uzasadnienie decyzji, które nie spełniało wymogów art. 107 § 3 kpa. Sąd wskazał również na braki w dokumentacji sprawy nadzorczej, w tym na brak dowodów, na podstawie których Kolegium ustaliło zakres podmiotowy postępowania nadzorczego.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stwierdziło nieważność decyzji Zarządu [...] Gminy [...] z dnia[...] grudnia 1991 r. z powodu rażącego naruszenia art. 47 ust. 4 i art. 69 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Na skutek wniosków [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. oraz Prezydenta W., złożonych w trybie art. 127 § 3 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] uchyliło własną decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 1991 r. i na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzyło postępowanie nadzorcze w części dotyczącej dawnej działki ewid. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 oraz stwierdziło nieważność powołanej decyzji z dnia [...] grudnia 1991 r. w części dotyczącej przekazania w użytkowanie wieczyste Spółdzielni dawnej działki ewid. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 .
W uzasadnieniu decyzji ostatecznej Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że wobec faktu, iż wniosek K. M. dotyczył jedynie części gruntu objętego decyzją Zarządu [...] Gminy [...], z dnia [...] grudnia 1991 r., tj. działki oznaczonej dawniej nr ewid. [...] z obrębu [...], to w takim też zakresie należało prowadzić postępowanie nadzorcze. Ponadto poddaną ocenie decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r. objęta została tylko część dawnej działki nr ewid. [...] oznaczona nr ewid. [...] o powierzchni [...] m2.; pozostała część oznaczona nr ewid. [...] o powierzchni [...] m2 znalazła się poza granicami terenu objętego tą decyzją. Powoduje to, że wszczęte postępowanie nadzorcze w tej części należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.
Dokonując oceny decyzji Zarządu [...]-Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wzięło pod uwagę, że stosownie do art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpili w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogły być przekazane grunty będące w ich posiadaniu – odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub w użytkowanie wieczyste. Przekazanie następowało w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gminy na podstawie decyzji zarządu gminy, bez konieczności uprzedniego złożenia wniosku o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych. W ocenie Kolegium, w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione przesłanki przekazania przedmiotowego gruntu Spółdzielni. Przekazywany grunt, na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1991 r. w chwili przekazywania stanowił własność Gminy [...]-Gminy [...]. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa nie legitymowała się w dniu 1 sierpnia 1988 r. dokumentami o przekazaniu gruntu wydanymi w formie prawem przewidzianej. Z dokumentacji sprawy wynika, że przedmiotowy grunt w w/w dniu znajdował się w posiadaniu Spółdzielni, o czym świadczy fakt zlokalizowania na nim instalacji podziemnych służących obsłudze osiedla mieszkaniowego. Przekazanie gruntu nastąpiło w granicach określonych liniami rozgraniczającymi na mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego w dniu [...] kwietnia 1990 r. za nr [...], [...] oraz stosownie do ustaleń decyzji Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...] listopada 1971 r. znak: [...].
Kolegium wskazało ponadto, iż w sprawie będącej przedmiotem decyzji z dnia [...] grudnia 1991 r. nie miały zastosowania przepisy art. 47 ust. 4 i art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, bowiem dotyczyły one zagadnienia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego. Z przepisu art. 80 ust. 2 nie wynikał dla organu administracji obowiązek oceny, czy dana nieruchomość została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i czy nie zachodzą przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Brak jest jakiegokolwiek dowodu na to, że K. M. lub inny następca prawny właściciela podjęli wcześniej działania prawne zmierzające do uzyskania zwrotu nieruchomości.
Pozostała do oceny organu nadzoru kwestia, czy fakt wystąpienia w dniu [...] grudnia 1988 r. przez Spółdzielnię z wnioskiem o ustanowienie na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego do oznaczonego gruntu, a zatem przed datą określoną w art. 80 ust. 2 ustawy, mógł stać na przeszkodzie ustanowieniu tego prawa i czy decyzja przekazująca w tych warunkach grunt w użytkowanie wieczyste rażąco narusza prawo. W tej kwestii, zdaniem Kolegium, istotne jest, że przepis art. 80 ust. 2 przewidywał szczególny, uproszczony tryb uregulowania stanu prawnego gruntów pozostających w posiadaniu różnych podmiotów. To uproszczenie sprowadzało się do tego, że posiadacz nie musiał składać wniosku o przekazanie gruntu, a w związku z tym właściwy organ reprezentujący właściciela gruntu mógł z urzędu wszcząć postępowanie o przekazanie. Organ mógł zatem także pominąć złożony wcześniej przez posiadacza gruntu wniosek i wydać decyzję o przekazaniu. Wynika to z brzmienia powołanego przepisu: "przekazanie następuje na podstawie decyzji (...) wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie". Powyższe oznacza, że nawet w razie uznania, że na skutek złożenia przez Spółdzielnię w dniu 27 grudnia 1988 r. wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nie został spełniony jeden z wymogów zastosowania rozwiązania przyjętego w art. 80 ust. 2, to i tak decyzji Zarządu [...] Gminy [...] nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Kolegium w W. K. M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie przez organ art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo jej wydania z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 47 ust. 4, 80 i 88a ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., a tym samym naruszenie zasady praworządności określonej w art. 6 kpa, jak również art. 7, 77 § 1 przez niezgromadzenie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i w związku z tym niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a także art. 80 kpa przez nieudowodnienie, że decyzja z dnia [...] grudnia 1991 r. nie jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności.
W uzasadnieniu skargi wskazano, iż Kolegium błędnie przyjęło, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 80 ust. 2. Przepis ten bowiem uzależniał przekazanie gruntu w użytkowanie wieczyste od niewystąpienia przez posiadacza w terminie do 31 grudnia 1988 r. z wnioskiem o uregulowanie stanu prawnego gruntu. Natomiast Spółdzielnia wniosek taki złożyła w dniu 27 grudnia 1988 r. Powyższe naruszenie, zdaniem skarżącej, należy uznać za rażące, a tym samym skutkować powinno stwierdzeniem nieważności decyzji. Ponadto decyzja narusza art. 88a ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., zgodnie z którym warunkiem wydania decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego jest istnienie decyzji lokalizacyjnej wydanej podmiotowi, na rzecz którego ustanawia się prawo użytkowania wieczystego. Decyzja lokalizacyjna nr [...] z dnia [...] listopada 1971 r. w dniu orzekania o przekazaniu gruntu w użytkowanie wieczyste była już nieważna z mocy art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Z 1989 r. Nr 17, poz. 99 z późn. zm.), gdyż inwestor nie uzyskał prawa do gruntu. Poza tym nie zbadano, czy decyzja lokalizacyjna była wydana na rzecz podmiotu, któremu przekazano grunt w użytkowanie wieczyste. Zastosowanie art. 88a w sytuacji braku ważnej decyzji lokalizacyjnej narusza w sposób rażący art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Z uwagi na brak ważnej decyzji lokalizacyjnej i odroczenie inwestycji na dwadzieścia lat, nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Gmina w tej sytuacji nie miała prawa dysponować nieruchomością w sposób nieograniczony, tj. bez powiadomienia następców prawnych byłych właścicieli, że nieruchomość stała się zbędna. Naruszenie art. 47 ust. 4 jest rażącym naruszeniem prawa i powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1991 r. Decyzja ta, w ocenie skarżącej, rażąco naruszała ponadto art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który przyznawał byłym właścicielom lub ich spadkobiercom pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości uprzednio wywłaszczonej. W zaskarżonej decyzji Kolegium nie odniosło się do poruszonych kwestii i nie dostrzegło wad kontrolowanej decyzji kwalifikujących do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i szczegółowo odnosząc się do zarzutów skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postępowaniu nadzorczym dokonało prawidłowej kontroli decyzji administracyjnej pod kątem przesłanki przewidzianej w art. 156 § 1 kpt 2 kpa i dostatecznie uzasadniło podjęte rozstrzygnięcie.
Przedmiotem kontroli była decyzja Zarządu [...]-Gminy [...] o przekazaniu w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej gruntów objętych lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego "[...]", w zakresie objętym wnioskiem skarżącej K. M., dotyczącym części (dz. nr [...]) dawnej działki nr [...] z obrębu [..]. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji przekazanie gruntu w użytkowanie wieczyste nastąpiło w trybie przewidzianym w art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, aczkolwiek w decyzji z dnia [...] grudnia 1991 r. powołano także art. 88a tej ustawy. W tym miejscu należy wyraźnie zaznaczyć, że oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu w trybie art. 88a następowało w formie umowy cywilnej, a nie decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 15.05.1998 r. sygn. akt I S.A. 2134/97, LEX nr 44499, wyrok SN z dnia 9.06.1999 r. sygn. akt III RN 9/99, OSNP 2000/9/340). Oznacza to, że skutek prawny decyzji z dnia [...] grudnia 1991 r. w postaci ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni mógł powstać jedynie w wyniku zastosowania art. 80 ust. 2 ustawy, który nadto w ust. 3 wyraźnie stanowił, że decyzja w sprawie przekazania gruntu w użytkowanie wieczyste w trybie przewidzianym w ust. 2, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej, co oznacza, że decyzja o przekazaniu miała charakter konstytutywny (por. powoł. wyrok NSA z dnia 14 marca 1994 r. sygn. akt I SA 629/93). W związku z powyższym bezprzedmiotowe jest rozważanie zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia art. 88a, a równocześnie stwierdzić należy, iż zbędne powołanie się na ten przepis nie stanowi wady decyzji, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Nie można podzielić poglądu, iż fakt, że Spółdzielnia przed 31 grudnia 1988 r. złożyła wniosek o uregulowanie stanu prawnego gruntów będących w jej posiadaniu, czynił niedopuszczalnym wydanie decyzji w oparciu o uregulowanie zawarte w art. 80 ust. 2. Prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wydanie decyzji w tej sytuacji nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Treść przepisu wyraźnie bowiem wskazuje, że istotą przewidzianego w nim rozwiązania było uregulowanie stanów prawnych gruntów pozostających w posiadaniu podmiotów nie legitymujących się tytułem prawnym do posiadanych gruntów. O tym, że decyzja na podstawie art. 80 ust. 2 mogła być wydana zarówno w sytuacji niezłożenia wniosku, jak i w sytuacji, gdy wniosek został złożony, świadczy teza powołanego wyroku NSA z dnia 14 marca 1994 r. sygn. akt I SA 629/93, która brzmi: "Decyzja na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) o uregulowaniu stanu prawnego nieruchomości może być wydana nawet bez wniosku dotychczasowego posiadacza nieruchomości". Nie bez znaczenia jest w tym względzie także fakt, że przepis art. 80 w jego pierwotnym brzmieniu (oznaczony wówczas jako art. 87) zawierał ust. 4 stanowiący, że posiadacze, o których mowa w ust. 2, którzy złożyli wnioski o przekazanie gruntu w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r., są zwolnieni z pierwszej opłaty stanowiącej wielokrotność opłat rocznych. Zatem znaczenie okoliczności złożenia wniosku przed datą 31 grudnia 1988 r. sprowadzało się do kwestii opłat za użytkowanie wieczyste.
Nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że przy wydaniu powołanej decyzji doszło do naruszenia art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Jak słusznie podniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie przewidzianym w art. 80 ust. 2, nie miały zastosowania przepisy art. 47 ust. 4 i art. 69 ust. 1 odnoszące się do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inne cele niż cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, przewidziany w art. 47 ust. 4, dotyczył sytuacji zmiany celu korzystania z nieruchomości wywłaszczonej, a więc zmiany jakościowej w stosunku do celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Nie dotyczyło to przedmiotowej nieruchomości, na której - jak wykazano w postępowaniu nadzorczym i czego skarżąca nie kwestionuje - zrealizowane zostały urządzenia infrastruktury podziemnej niezbędne do funkcjonowania osiedla mieszkaniowego.
Nie można się również zgodzić z zarzutem rażącego naruszenia art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. przez nieuwzględnienie pierwszeństwa byłych właścicieli w nabyciu przedmiotowej nieruchomości. Treść powołanego przepisu, jak i jego usytuowanie w systematyce ustawy wskazują jednoznacznie, że przewidziane w nim gwarancje nabycia nieruchomości w pierwszej kolejności przez byłych właścicieli dotyczyły transakcji dokonywanych w trybie tzw. "zwykłym", w odróżnieniu od szczególnego trybu uregulowania stanu prawnego gruntów przewidzianego w art. 80 ust. 2, nie uzależnionego od wyczerpania procedury przewidzianej w art. 23 ust. 1 (podanie do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, dzierżawę lub najem i wywieszenie obwieszczenia na okres 6 tygodni w siedzibie organu). Przepis art. 80 ust. 2 odnosił się tylko i wyłącznie do posiadaczy nieruchomości i nie przewidywał pierwszeństwa byłych właścicieli w nabyciu prawa użytkowania wieczystego do gruntu w tym szczególnym trybie.
Z przedstawionych względów Sąd nie uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w sposób wyczerpujący wykazało, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja z dnia [...] grudnia 1991 r. jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. W ocenie Sądu, organ nadzoru nie dopuścił się także naruszenia art. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, bowiem został zgromadzony i wyczerpująco rozpatrzony materiał dowodowy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji czyni zadość wymogom art. 107 § 3 kpa.
Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.