I SA/Wa 1043/10

I SA/Wa 1043/10 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2010-12-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-05-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogdan Wolski /przewodniczący/
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Joanna Skiba
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 680/11 - Wyrok NSA z 2012-02-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 par. 1 pkt 2 i art. 158 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant ref. Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 1996 r., nr [...] Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r., nr [...], utrzymująca w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta W. z dnia [...] marca 1950 r., nr [...] o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], w części określonej w aktach notarialnych dotyczącej sprzedanych lokali mieszkalnych nr [...] oraz praw związanych z tymi lokalami wydana została z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jej nieważność.
Następczynie prawne byłych właścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. – H. W., H. C. i M. M. - pismem z dnia 7.07.2001 r. złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika W. z dnia [...].03.1981 r. nr [...] orzekającej o sprzedaży na rzecz M. i C. N. lokalu nr [...] w budynku położonym na tej nieruchomości wraz z [...] części budynku i innych urządzeń wspólnych i oddaniu w użytkowanie wieczyste na 99 lat część gruntu wynoszącą [...] ogólnej powierzchni.
Pierwszą zapadłą w sprawie decyzją z dnia [...].01.2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło wszczęcia postępowania w tej sprawie z braku interesu prawnego po stronie wnioskodawców, a po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek złożonego wniosku decyzją z dnia [...].08.2003 r. Kolegium utrzymało w mocy tę decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2005 r., sygn. akt I SA 2128/03, uchylił obydwie decyzje przyjmując - odmiennie niż Samorządowe Kolegium Odwoławcze - że właściciele gruntów [...] mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu, co do którego stwierdzono, że decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej wydana została z naruszeniem prawa.
Decyzją z dnia [...].12.2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekło, że decyzja Naczelnika W. z dnia [...].03.1981 r. wydana została z naruszeniem prawa. Po rozpoznaniu zaś wniosku M. i C. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...].01.2006 r. nr [...] utrzymało w mocy swą wcześniejszą decyzję. W uzasadnieniu SKO stwierdziło, że w wyniku decyzji z dnia [...].03.1981 r. o sprzedaży lokalu doszło do zawarcia umowy w formie aktu notarialnego w dniu [...].04.1981 r. Czynność ta spowodowała nieodwracalne skutki prawne w postaci nabycia prawa własności w/w lokalu przez małżonków N. Kolegium odwołało się do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu pięciu sędziów z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4-7/98 (ONSA 1999 r. nr 1 poz.13), że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy może stanowić przesłankę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego najemcy, zaś zawarcie przez Skarb Państwa lub gminę umowy przenoszącej własność lokalu na najemcę wraz z oddaniem ułamkowej części gruntu w użytkowanie wieczyste ogranicza zakres rozstrzygnięcia sprawy do stwierdzenia, że decyzja o sprzedaży lokalu najemcy została wydana z naruszeniem prawa. Zawarcie więc z najemcami lokali umów sprzedaży na podstawie stosownych decyzji o rozporządzaniu mieniem Skarbu Państwa przeczy wskazaniu jako wady decyzji jej trwałej niewykonalności, gdyż decyzje te zostały wykonane i to z zachowaniem wymagań aktu notarialnego. Jednakże w rzeczy samej było to rozporządzenie cudzą nieruchomością, co dla organu administracji publicznej, który musi wykazać się podstawą prawną do działania w formach prawnych administracji o charakterze władczym oraz do działania w formach prawa cywilnego, było i jest rażącym naruszeniem prawa, aczkolwiek nie kwalifikującym się jako niewykonanie decyzji. Jest to więc rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Stwierdzenie nieważności ma moc wsteczną, eliminuje skutki prawne wadliwej decyzji, jednakże Kodeks postępowania administracyjnego oprócz przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1) przewiduje także przesłanki negatywne (art. 156 § 2). Jeśli obok przesłanki pozytywnej wystąpi jakakolwiek z przesłanek negatywnych nie można stwierdzić nieważności decyzji, lecz należy ograniczyć się do stwierdzenia, że jej wydanie nastąpiło z naruszeniem prawa i wskazać okoliczności, które spowodowały takie rozstrzygnięcie (art. 158 § 2 Kpa). Do stosowania tych przepisów dochodzi wówczas, gdy na skutek powstania - po wydaniu decyzji dotkniętej wadą nieważności - nieodwracalnych skutków prawnych (np. przejęcie własności na rzecz osób trzecich), nie jest możliwa restytucja stanu prawnego istniejącego przed wydaniem decyzji.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. i C. N. zarzucając, że w okolicznościach sprawy brak było podstaw do przyjęcia, że decyzja o sprzedaży lokalu została wydana z naruszeniem prawa. Skarżący poddali również pod wątpliwość istnienie po stronie następców prawych byłych właścicieli legitymacji do wszczęcia postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na tę skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. z dotychczasową argumentacją wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 września 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 612/06 uchylił obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. W uzasadnieniu wyroku w pierwszej kolejności sad wskazał, że pozbawiony słuszności jest zarzut dotyczący braku po stronie wnioskujących o wszczęcie postępowania administracyjnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa. Kwestia ta została już bowiem przesądzona w wyroku z dnia 20 kwietnia 2005 r., sygn. akt I SA 2128/03. Zgodnie zaś z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu związany jest organ administracji oraz sąd. Przechodząc do oceny pod względem zgodności z prawem kontrolowanych decyzji, WSA wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze skoncentrowało się na przytoczeniu obszernych fragmentów uzasadnienia uchwały NSA z dnia 9 listopada 1998 r., orzecznictwa sądowego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji i nieodwracalnych skutków prawnych decyzji. Nie przedstawiło natomiast własnych rozważań prawnych uzasadniających stanowisko, zgodnie z którym decyzja Naczelnika W. dnia [...].03.1981 r. wydana została z naruszeniem prawa. Kolegium nie uwzględniło istotnej dla sprawy okoliczności, wynikającej z decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa dnia [...].02.1996 r., w której stwierdzono w oparciu o art. 158 § 2 Kpa, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...].05.1951 r. w określonej w aktach notarialnych części dotyczącej m.in. lokalu mieszkalnego nr [...] oraz udziału przypadającego właścicielom tego lokalu w częściach wspólnych budynku i udziału w gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste nabywcom lokalu wydana została z naruszeniem prawa. Skoro w przedstawionym zakresie nie została stwierdzona nieważność decyzji dekretowej z dnia [...].05.1951 r., to zdaniem Sądu pierwszej instancji w tej części wskazana decyzja, aczkolwiek wadliwa, pozostaje w obrocie prawym. Nieuprawnione więc było wyprowadzenie wniosku, że sprzedaż lokalu stanowiła rozporządzenie rzeczą cudzą i że decyzja z dnia [...].03.1981 r. z tego powodu rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W konsekwencji brak było podstaw do stwierdzenia z podanej przyczyny wydania z naruszeniem prawa decyzji o sprzedaży lokalu. WSA zauważył, że decyzja o sprzedaży lokalu mieszkalnego najemcy nie jest decyzją zależną w stosunku do odmownej decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy. Wprawdzie bez uregulowania stanu własności gruntu i budynku w drodze administracyjnej nie można było wydać decyzji o sprzedaży lokalu najemcy, ale żądanie to rozpatrywane było w odrębnej, samodzielnej sprawie administracyjnej. W taki sam sposób winno być przeprowadzone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu, aby postępowanie to mogło zakończyć się stwierdzeniem wydania z naruszeniem prawa kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. W pierwszej kolejności niezbędne jest wykazanie, że zaistniała w stosunku do tej decyzji jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 Kpa), a następnie, że występuje w sprawie przesłanka negatywna, o której mowa w art. 156 § 2 Kpa. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem WSA, brak było podstaw do przyjęcia, że Skarb Państwa z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa sprzedał lokal nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. Mimo bowiem tego, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...].05.1951 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, to ograniczenie się w decyzji z dnia [...].02.1996 r. w odniesieniu do lokalu nr [...] do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa powoduje, że jej skutek prawny nie został cofnięty i Skarb Państwa był uprawniony jako właściciel do rozporządzenia we wskazanym zakresie.
Dodatkowo WSA podniósł, że w aktach administracyjnych przekazanych przez organ brak jest dowodów doręczenia obydwu decyzji M. M. Brak udziału strony w postępowaniu stanowi przesłankę do jego wznowienia i także na tej podstawie kontrolowane decyzje podlegają uchyleniu.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła H. W. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 141 § 4 Ppsa przez błędne uzasadnienie wyroku w części dotyczącej stwierdzenia, że brak jest podstaw by w świetle decyzji nadzorczej z dnia [...].02.1996 r. stwierdzić, że Skarb Państwa z rażącym naruszeniem prawa sprzedał lokal nr [...],
b) art. 141 § 4 Ppsa w związku z art. 153 Ppsa poprzez błędną wykładnię wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2005 r., sygn. akt I SA 2128/03, oraz podzielonym przez ten Sąd stanowisku zawartym w wyroku NSA z dnia 24 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 919/04 i tym samym wyrażenie błędnej opinii, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w wyniku wydania decyzji poprzedzającej sprzedaż lokalu mieszkalnego,
c) art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 80 Kpa poprzez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym przedstawienie stanu sprawy, przede wszystkim nie uwzględnienie, że podstawą ograniczenia w decyzji nadzorczej Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...].02.1996 r. w części dotyczącej lokalu nr [...] był dopiero akt notarialny zawarty w dniu [...].04.1981 r.,
d) art. 141 § 4 Ppsa poprzez pominięcie w swych rozważaniach poglądów wyrażonych w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, w tym wyroku NSA z dnia 12 lipca 2005 r., sygn. akt OSK 1372/04,
e) art. 50 § 4 Ppsa w związku z art. 28 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że M. i C. N. mieli interes prawny do wniesienia skargi;
2) naruszenie prawa materialnego - art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 § 2 Kpa poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na błędnym i sprzecznym z dotychczasowym orzecznictwem przyjęciu, że brak było podstaw do stwierdzenia, że decyzja o sprzedaży lokalu wydana została z rażącym naruszeniem prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20.02.2008 r. I OSK 177/07 oddalił skargę kasacyjną. Za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 153 P.p.s.a. Za nietrafny uznał też kolejny zarzut, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w trakcie kontroli działalności administracji publicznej przez orzekające w sprawie organy nie uwzględnił poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu pięciu sędziów z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. OPK 4/98 (ONSA 1999 r. nr 1, poz. 13) i w konsekwencji zbliżonego stanowiska zaprezentowanego w powołanych w skardze kasacyjnej orzeczeniach sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale wyjaśnił, że po pierwsze, stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy może stanowić przesłankę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego najemcy i po drugie, że zawarcie przez Skarb Państwa lub gminę umowy przenoszącej własność lokalu na najemcę wraz z oddaniem ułamkowej części gruntu w użytkowanie wieczyste ogranicza zakres rozstrzygnięcia sprawy do stwierdzenia, że decyzja o sprzedaży lokalu najemcy została wydana z naruszeniem prawa. Tymczasem, jak przyjął WSA, w odniesieniu do lokalu nr [...] nie doszło do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji odmawiającej przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej, lecz decyzji ograniczającej się do stwierdzenia, że wydana została z naruszeniem prawa. Nie można więc skutecznie twierdzić, co czyni autor skargi kasacyjnej, że w sensie prawnym późniejsza decyzja Naczelnika W. z dnia [...].03.1981 r. o sprzedaży na rzecz dotychczasowych najemców lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ulicy [...] winna być postrzegana jako wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, a działanie tego organu jako rozporządzenie cudzą nieruchomością. Przeciwnie, Skarb Państwa jako właściciel władny był rozporządzać tym przedmiotem z wyłączeniem innych osób (art. 140 Kodeksu cywilnego). Słuszne jest więc stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w tym stanie rzeczy brak było podstaw do przyjęcia, iż decyzja o sprzedaży najemcom lokalu mieszkalnego dotknięta była ciężką wadliwością w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, co tym samym czyniło zbędnym dalsze rozważania w kwestii, czy decyzja o sprzedaży lokalu najemcom, czy też późniejsza umowa notarialna o sprzedaży tego lokalu wywołała nieodwracalne skutki prawne, zatem czy występuje przesłanka negatywna, o której mowa w art. 156 § 2 Kpa.
Rozpoznając sprawę po wyrokach sądów administracyjnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...].06.2009 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika W. z dnia [...].03.1981 r. nr [...]. SKO stwierdziło, że stosownie do art. 153 P.p.s.a. jest związane oceną prawną i wskazaniami wynikającymi z wyroków: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4.09.2006 r., sygn. akt I SA/Wa 612/06 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.02.2008 r. I OSK 177/07. W wyrokach tych przesądzono, że stwierdzenie wydania decyzji o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu z naruszeniem prawa, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności (bądź wydania z naruszeniem prawa) decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego na rzecz jego najemców. Sądy jednoznacznie wskazały również, że Skarb Państwa w dacie wydania kwestionowanej decyzji był właścicielem przedmiotowego lokalu i mógł nim rozporządzać z wyłączeniem innych osób. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, a w konsekwencji bezprzedmiotowe jest rozważanie, czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Co do zarzutu wnioskodawców, iż kwestionowana decyzja naruszyła prawo pierwszeństwa byłych właścicieli i ich spadkobierców w nabyciu przedmiotowego lokalu, SKO stwierdziło, że ustawa z dnia 14.07.1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159), która obowiązywała w czasie wydawania decyzji z [...].03.1981 r., nie przewidywała prawa pierwszeństwa dla byłych właścicieli nieruchomości. Poza tym wnioskodawcy nie wskazali żadnych innych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.
Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła H. W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła nieważność, z tego powodu, że została ona skierowana do osoby nieżyjącej. C. N., który był jedną ze stron postępowania, zmarł bowiem przed wydaniem decyzji, a był jej adresatem. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- art. 11 i art. 104 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy,
- błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.,
- art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 19.04.1974 r. – Prawo lokalowe, poprzez uznanie, że możliwe było zadysponowanie przez Skarb Państwa lokalem, który stanowił jedynie jego współwłasność, na skutek częściowego stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej ustanowienia prawa własności czasowej dawnym właścicielom, ze skutkiem ex tunc,
- § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.05.1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste,
- naruszenie art. 77 Konstytucji R.P. poprzez zamknięcie drogi do dochodzenia przez wnioskodawców roszczeń odszkodowawczych za niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej.
Po rozpatrzeniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...].03.2010 r. nr [...] wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika W. z dnia [...].03.1981 r. nr [...]. SKO potwierdziło odpisem aktu zgonu fakt śmierci C. N. w dniu [...].03.2008 r. i uznało w związku z tym wadliwość zaskarżonej decyzji, jako rażąco naruszającej prawo (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), czego skutkiem w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy było uchylenie decyzji i rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Krąg adresatów decyzji z dnia [...].03.2010 r. zmienił się w porównaniu z poprzednią decyzją w ten sposób, że została ona skierowana do M. N., która odziedziczyła spadek po swoim mężu C. N., oraz do pełnomocnika A. P. i W. W., którzy zostali spadkobiercami H. W., zmarłej w dniu [...].10.2009 r.
Poza tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze zajęło stanowisko co do istoty sprawy zbliżone do tego z poprzedniej decyzji. Nie dopatrzyło się prawa pierwszeństwa przy sprzedaży lokalu dla byłych właścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, a ponadto uznało, że brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu w części dotyczącej m. in. lokalu nr [...] oznacza, że Skarb Państwa mógł swobodnie rozporządzać swoją własnością. Pogląd ten uznało za nieodosobniony, gdyż wynika on również, oprócz wyroków wydanych w tej sprawie, także z wyroku WSA w Warszawie z dnia 14.09.2006 r. I SA/Wa 1122/06.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. P., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie za zgodne z prawem rozporządzenie przez Skarb Państwa rzeczą cudzą, gdyż w dacie wydawania kwestionowanej decyzji ([...].03.1981 r.) Skarb Państwa nie był wyłącznym właścicielem nieruchomości, co było skutkiem działania ex tunc decyzji z [...].02.1996 r. stwierdzającej częściową nieważność decyzji z [...].05.1951 r. odmawiającej dawnym właścicielom nieruchomości ustanowienia prawa własności czasowej,
- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że deklaratoryjna decyzja wydana w trybie tego ostatniego przepisu wywołuje także skutek ex tunc,
- rażące naruszenie art. 15a ustawy z dnia 14.07.1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159), poprzez uznanie, że na mocy tego przepisu Skarb Państwa był władny do dysponowania lokalem nr [...] w sytuacji, gdy nie był wyłącznym właścicielem nieruchomości,
- naruszenie § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.05.1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że dawnym właścicielom nie przysługiwało pierwszeństwo nabycia lokalu,
- naruszenie art. 77 Konstytucji R.P. poprzez zamknięcie drogi do dochodzenia przez skarżącego roszczeń odszkodowawczych za niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej,
- naruszenie zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. i art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony, polegającego na tym, że decyzja wydana w trybie art. 158 § 2 K.p.a. nie zagrażałaby jakimkolwiek prawom nabywcy lokalu, a skarżącemu umożliwiłaby ubieganie się o odszkodowanie od władzy publicznej.
W uzasadnieniu skargi, powołując się na stanowiska wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych odnośnie stosowania art. 158 § 2 K.p.a. w podobnych sprawach, odmienne od tego, które wynika z wcześniejszych wyroków wydanych w tej sprawie, skarżący upatruje także naruszenia zasady równego traktowania przez władzę publiczną.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, a rozstrzygając sprawę w jej granicach (art. 134 § 1 P.p.s.a.) sąd również nie dostrzegł powodów do uwzględnienia skargi.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że sprawa była już przedmiotem oceny sądów administracyjnych obydwu instancji, co ma również wpływ na rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a. (w zw. z art. 170 i art. 171 P.p.s.a.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ. "Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. np. S. Hanausek (w:) W. Siedlecki (red.), System prawa procesowego cywilnego. Zaskarżanie orzeczeń sądowych, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za błędne" (zob. uw. 2 do art. 153 [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.).
W niniejszej sprawie uchylając decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...].12.2006 r. i [...].12.2005 r. stwierdzające niezgodność z prawem kwestionowanej decyzji z [...].03.1981 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4.09.2006 r. sygn. akt I SA/Wa 612/06, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 20.02.2008 r. I OSK 177/07 uznały, że (cyt. z wyroku NSA) "Skarb Państwa jako właściciel władny był rozporządzać tym przedmiotem z wyłączeniem innych osób (art. 140 Kodeksu cywilnego). Słuszne jest więc stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w tym stanie rzeczy brak było podstaw do przyjęcia, iż decyzja o sprzedaży najemcom lokalu mieszkalnego dotknięta była ciężką wadliwością w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, co tym samym czyniło zbędnym dalsze rozważania w kwestii, czy decyzja o sprzedaży lokalu najemcom, czy też późniejsza umowa notarialna o sprzedaży tego lokalu wywołała nieodwracalne skutki prawne, zatem czy występuje przesłanka negatywna, o której mowa w art. 156 § 2 Kpa."
Z tego stanowiska sądów administracyjnych wynika, że w ich ocenie:
1. Skarb Państwa był wyłącznym właścicielem lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. i mógł nim swobodnie rozporządzać z wyłączeniem innych osób (art. 140 K.c.),
2. decyzja o sprzedaży tego lokalu mieszkalnego najemcom nie była dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.,
3. czyniło to zbędnym dalsze rozważania w kwestii, czy występuje przesłanka negatywna, o której mowa w art. 156 § 2 Kpa.
W tej sytuacji zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez zaskarżoną decyzję art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 2 K.p.a. należało uznać za niezasadne, gdyż wyrażały ocenę prawną odmienną od tej, jaka wynikała z prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych. Oceną wyrażoną wcześniej przez sądy administracyjne obydwu instancji sąd w niniejszej sprawie był związany (art. 153 P.p.s.a.). I choć za warty dyskusji (nie przesądzając o jego poprawności) sąd uznaje pogląd, iż częściowe stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej dawnym właścicielom ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu powoduje, że Skarb Państwa przestaje być jedynym właścicielem nieruchomości ze skutkiem ex tunc, to rozważania w tym przedmiocie, dotyczące ewentualnych skutków wynikających z takiego poglądu, należy uznać za niecelowe, wobec odmiennej oceny prawnej wynikającej z prawomocnych wyroków.
Niezasadny jest też zarzut naruszenia § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.05.1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste (Dz. U. z 1975 r. Nr 2, poz. 9), poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że dawnym właścicielom nie przysługiwało pierwszeństwo nabycia lokalu. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu pierwszeństwo nabycia domów mieszkalnych przysługuje:
1. osobom zamieszkałym w tych domach w charakterze najemców lokali,
2. repatriantom,
3. osobom, które utraciły własność domu mieszkalnego na skutek wywłaszczenia.
Jeśli nawet dawnych właścicieli nieruchomości, którym odmówiono ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu, uznać za osoby wywłaszczone w rozumieniu pkt 3 tego przepisu (co może być sporne), to i tak wynika z tego, że to najemcy wymienieni w pkt 1 mieli pierwszeństwo nabycia lokalu przed osobami wywłaszczonymi. Nawet odmienna interpretacja tego przepisu musi prowadzić do konstatacji, że sprzedaż lokalu nastąpiłaby z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), a taką ocenę wykluczył już Naczelny Sąd Administracyjny, o czym była mowa wyżej.
Zarzut naruszenia zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. i art. 7 K.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 77 Konstytucji sprowadzają się, według uzasadnienia skargi, do zamknięcia drogi skarżącemu do uzyskania odszkodowania za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, a orzeczenie wydane w oparciu o art. 158 § 2 K.p.a. taką możliwość skarżącemu by dało, bez uszczerbku dla jakichkolwiek praw właściciela lokalu nr [...]. Tak uzasadniony zarzut mógłby być uwzględniony, gdyby istniała możliwość wydania decyzji orzekającej o niezgodności z prawem decyzji o sprzedaży lokalu nr [...] na rzecz jego najemców. Jak wspomniano wcześniej taką możliwość sądy administracyjne wcześniej już wykluczyły, dokonując odmiennej oceny prawnej. Odmowa stwierdzenia niezgodności z prawem decyzji o sprzedaży lokalu nie zamykała jednak w przeszłości, a być może nie zamknie i obecnie, skarżącemu drogi do uzyskania odszkodowania z tytułu szkody wywołanej niezgodną z prawem decyzją z dnia [...].05.1951 r. o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu. Taki pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1550/09, stwierdzając, że pomiędzy decyzją administracyjną odmawiającą przyznania dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości zabudowanej prawa własności czasowej (później wieczystego użytkowania) do gruntu wydaną na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) a sprzedażą przez Skarb Państwa najemcom zajmowanych przez nich w budynku lokali zachodzi normalny związek przyczynowy w rozumieniu art. 361 § 1 k.c., umożliwiający dochodzenie we właściwym trybie odszkodowania. Poprawne pod względem proceduralnym skorzystanie z takiej drogi mogło (lub w dalszym ciągu może) umożliwić skarżącemu uzyskanie odszkodowania, a tym samym nie zachodzi naruszenie ani zasady proporcjonalności, ani art. 77 Konstytucji.
Zasada równego traktowania przez władze publiczne odnosi się zaś do podmiotów charakteryzujących się tą samą cechą relewantną, a sytuacja prawna skarżącego jest inna od podmiotów, o których mowa w orzeczeniach powoływanych w uzasadnieniu skargi, z tego powodu, że wcześniej sąd administracyjny dokonał innej oceny prawnej niż ta, którą przywołuje skarżący. Fakt prawomocności wyroków o odmiennej ocenie prawnej, w przypadku skarżącego, powoduje, że jego sytuacja nie może być porównywana z tymi stanami faktycznymi i prawnymi, o jakich mowa w skardze (choćby w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23.07.2008 r. I SA/Wa 367/08).
Nie stwierdzając innych przesłanek do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji poza omówionymi wyżej, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. sąd skargę oddalił.