I SA/WA 1038/23

I SA/Wa 1038/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-10-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek /sprawozdawca/
Łukasz Trochym /przewodniczący/
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 93 ust. 1 i 3, art 97 ust 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2023 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 marca 2023 r. nr KOA/4788/Pn/22 w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium" lub "organ") postanowieniem z 16 marca 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] (dalej jako "Wójt") z 6 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości.
Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:
[...] Sp. z o.o. w [...] (dalej jako "skarżąca") oraz B. O. (dalej jako "uczestnik") (współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości) wnioskiem z 15 czerwca 2022 r. wystąpili o zaopiniowanie projektu podziału nieruchomości położonej w [...], w gminie [...], oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. 3,2023 ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], na dwie działki, tj. dz. nr [...] o pow. 2,2923 ha i dz. nr [...] o pow. 0,9100 ha. We wniosku li że nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej poprzez dz. nr [...] na mocy aktu notarialnego z [...] maja 2022 r. Rep. A nr [...] ustanawiającego służebność gruntową.
Wójt pismem z 25 lipca 2022 r. poinformował wnioskodawców, że uzyskał negatywną opinię Referatu Urbanistyki i Planowania Przestrzennego, która wskazuje na niezgodność wstępnego projektu podziału nieruchomości z zapisami: 1) uchwały Rady Gminy [...] z 10 września 2009 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów położonych we wsi [...], [...], [...], [...] – obszar II (Dz.U. Woj. [...] z 13 listopada 2009 r. Nr 180 poz. 5112), powoływanej dalej jako "m.p.z.p. z 2009 r." – dla zachodniej części dz. nr [...] oraz 2) uchwały Rady Gminy [...] z 27 października 2005 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych we wsi [...], [...], [...], [...] – obszar I" (Dz. Urz. Woj. [...]. z 6 grudnia 2005 r. Nr 266 poz. 8713, zmienionej uchwałami z 20 września 2007 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 25 listopada 2007 r. Nr 241 poz. 6975) i z 26 września 2013 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 23 października 2013 r. poz. 10595)), powoływanej dalej jako "m.p.z.p. z 2005 r." – dla wschodniej części dz. nr [...].
J. K., działając w imieniu skarżącego i uczestnika (na podstawie złożonych do akt pełnomocnictw), przy piśmie z 24 sierpnia 2022 r. nadesłał mapę zawierającą skorygowany wstępny projekt podziału dz. nr [...] na działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], uwzględniający uwagi Wójta wskazane w piśmie z 25 lipca 2022 r. w odniesieniu do konieczności uwzględnienia zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w zakresie wydzielenia działki pod drogę publiczną oznaczoną w m.p.z.p. z 2009 r. symbolem 19aKD oraz wydzielenia drogi wewnętrznej. W odniesieniu do zapewnienia projektowanym działkom dostępu do drogi publicznej pełnomocnik ponownie zwrócił uwagę na służebność gruntową ustanowioną przez dz. nr [...] na mocy aktu notarialnego z [...] maja 2022 r. Rep. A nr [...].
Wójt postanowieniem z 6 października 2022 r., działając na podstawie art. 93 ust. 1-5 oraz art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału ww. nieruchomości z uwagi na jego sprzeczność z ustaleniami obowiązujących dla tego terenu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zachodnia część dz. nr [...] położona jest na terenie obowiązywania m.p.z.p. z 2009 r., oznaczonym symbolem 32MN oraz 33MN (dla których ustalono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, budynki wolnostojące lub w zabudowie bliźniaczej), w liniach rozgraniczających projektowanej drogi dojazdowej oznaczonej symbolem 19aKD oraz w części stanowi teren rowu oznaczony symbolem 3Rw. Plan ustala parametry dla działek mających powstać po podziale. Z kolei wschodnia część dz. nr [...] objęta jest m.p.z.p. z 2005 r. i położona na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług oznaczona symbolem MN/U (dla którego jako przeznaczenie podstawowe ustalono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną usytuowaną w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym oraz usługi wbudowane lub stanowiące odrębną kubaturę), w drugiej linii zabudowy od drogi lokalnej o symbolu 4KL (ul. [...]). Wójt zwrócił uwagę, że Referat Urbanistyki i Planowania Przestrzennego informacją z 1 września 2022 r. wskazał na niezgodności projektu podziału dz. nr [...] (polegającego na wydzieleniu czterech działek budowlanych, dwóch działek przeznaczonych pod drogi wewnętrzne oraz działki przeznaczonej pod projektowaną drogę dojazdową) z ustaleniami § 25 ust. 2, ust. 4 i ust. 5 m.p.z.p. z 2005 r. oraz § 17 ust. 1-5 m.p.z.p. z 2009 r. Jednocześnie dla ww. projektu podziału uzyskano negatywną opinię z Zarządu Powiatu [...] z 19 września 2022 r. Zarządca drogi powiatowej [...] - ul. [...] zauważył w niej, że dz. nr [...] posiada zjazd wybudowany przez GDDKiA od strony Powiatu [...]. Z kolei zlokalizowanie zjazdu z ul. [...] na ustanowioną służebność na dz. nr [...], spowodowałoby duże zagrożenie bezpieczeństwa ruchu w obrębie skrzyżowania (nowo wybudowanego ronda) oraz dla prywatnej posesji oznaczonej nr [...] przy ul. [...] (dz. nr [...]). Zdaniem Wójta, podział słusznie został negatywnie zaopiniowany przez zarządcę drogi, bowiem argumenty, że miałoby on wysoce negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie budzą wątpliwości. Swobodny dostęp do drogi publicznej jest naturalnym warunkiem korzystania z nieruchomości. W praktyce oznacza to, że brak urządzonego (wybudowanego) zjazdu z drogi powiatowej - ul. [...] na ustanowioną służebność gruntową pozostaje w sprzeczności z możliwością realizacji zapisów art. 93 ust. 3 u.g.n., co uniemożliwia dokonanie podziału tej nieruchomości.
W zażaleniu z 21 października 2022 r. na powyższe postanowienie skarżąca i uczestnik, reprezentowani przez J. K., wnieśli o jego uchylenie, wskazując na naruszenie przez Wójta szeregu przepisów prawa procesowego i materialnego.
Uczestnik postępowania pismami z 22 listopada 2022 r. zmienił pełnomocnictwa udzielone w czerwcu 2022 r. J. K. i M. B. i wskazał, że ogranicza ich zakres jedynie do wnioskowania o podział przedmiotowej nieruchomości w pierwotnej jego wersji, tj. zgodnie z umową przedwstępną zniesienia współwłasności zawartą na mocy aktu notarialnego z [...] maja 2022 r. Rep A nr [...], czyli w taki sposób, by w wyniku podziału powstała mająca stanowić jego wyłączną własność dz. nr [...] o projektowanym obszarze 22 923 m2. Uczestnik wskazał, że z przesłanego mu, obecnie procedowanego projektu podziału nieruchomości wynika, że interesująca go dz. nr [...] nie powstanie, a w jej miejsce mają powstać trzy działki o nr [...], nr [...] (droga wewnętrzna) i nr [...]. Taki projekt podziału nie był natomiast z nim konsultowany i nie wyrażał na niego zgody. Nadał popiera natomiast pierwszy projekt podziału. Następnie pismem z 28 listopada 2022 r. uczestnik złożył szczegółowe wyjaśnienia wskazujące na przyczyny dokonania ww. zmiany.
Kolegium postanowieniem z 16 marca 2023 r. utrzymało w mocy postanowienie Wójta i wskazało, że zgodnie z art. 93 ust. 3 zd. 1 i 2 podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Co więcej, podział geodezyjny musi uwzględniać warunki zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego w taki sposób, aby przyszli, nowi właściciele, którzy nabędą wydzielone działki, mogli z nich korzystać, zgodnie z ich przeznaczeniem i warunkami zagospodarowania, określonymi w tym planie. Z § 25 ust. 2 m.p.z.p z 2005 r. (który to obejmuje wschodnią część dzielonej działki) wynika, że każda wydzielona działka budowlana musi mieć dostęp do drogi publicznej i infrastruktury technicznej; za dostęp do drogi publicznej i infrastruktury technicznej uznaje się dostęp poprzez drogi wewnętrzne, o których mowa w § 7 ust. 1 pkt 12 albo sięgaczem o minimalnej szerokości 5,0 m i maksymalnej długości 60 m, który stanowi część tej działki. W niniejszej sprawie wnioskodawcy wybrali, najkorzystniejszą w ich ocenie, koncepcję dostępu do drogi publicznej dla nowo wydzielanych działek budowlanych, jednak niezgodną z zasadą gradacji opisaną w art. 93 ust. 3 u.g.n. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, celowe jest tworzenie tylko takich nowych działek, które poza zgodnością z ustaleniami planu miejscowego zarówno w zakresie przeznaczenia terenu, jak i możliwości ich zagospodarowania, będą jednocześnie posiadały samodzielny dojazd do drogi publicznej. Podział nieruchomości prowadzi bowiem do powstania samodzielnych nieruchomości, które mogą być wprowadzone do obrotu. Zasadnym jest więc tworzenie w wyniku podziału tylko takich nieruchomości, które od samego początku będą spełniały wszystkie wskazane wyżej warunki. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia za dopuszczalne wyłaniania w drodze podziału nieruchomości, które dopiero w przyszłości będzie należało doprowadzić do zgodności z przepisami szczególnymi lub zapewnić im dostęp do drogi publicznej. Jak tymczasem wynika z akt, pismem z 19 września 2022 r. Zarząd Powiatu [...] poinformował, że zarządca drogi powiatowej [...] - ul. [...] negatywnie zaopiniował podział dz. nr [...]. Projekt ten jest również niezgodny z § 25 ust. 1, 2 i 5 m.p.z.p. z 2005 r. oraz z § 17 ust. 1, 4 i 5 pkt 3 m.p.z.p. z 2009 r. Co więcej, dz. [...] posiada zjazd wybudowany przez GDDKiA od strony Powiatu [...]. Zlokalizowanie zaś zjazdu z ul. [...] na ustanowią służebność na dz. [...], spowodowałoby duże zagrożenie bezpieczeństwa ruchu w obrębie skrzyżowania (nowo wybudowanego ronda) oraz dla prywatnej posesji oznaczonej nr [...] przy ul. [...]. Ponadto Starosta [...] w piśmie z 2 listopada 2022 r. poinformował, że w dniu 28 października 2022 r. negatywnie zaopiniował skomunikowanie projektowanego osiedla mieszkaniowego na działce [...] gmina [...] z ulicą [...] poprzez ustanowioną służebność gruntową na dz. nr [...]. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że w miejscu objętym służebnością drogową nie ma, zgodnie z danymi uzyskanymi od zarządcy drogi, urządzonego zjazdu z drogi publicznej. Jeśli zaś chodzi o kwestię wniesionego odwołania od decyzji Wojewody [...] nr [...] z 16 sierpnia 2022 r., na które powołuje się odwołujący, a które stanowi załącznik do zażalenia, to brak jest informacji, że faktycznie odwołanie to zostało złożone, a ponadto nie wiadomo, czy zostało ono rozpoznane.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając im naruszenie:
1. przepisów postępowania, tj.:
a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie przez Kolegium zebranego materiału dowodowego, przejawiającej się w stwierdzeniu braku istnienia urządzonego zjazdu z drogi publicznej - ul. [...] na nieruchomość oznaczoną jako dz. nr [...] we wsi [...], gmina [...], przy granicy tej działki z dz. nr [...] i nr [...] - pomiędzy domem oznaczonym nr [...], a sąsiednim domem oznaczonym nr [...], to jest na części dz. nr [...] objętej służebnością gruntową ustanowioną na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości na podstawie aktu notarialnego z [...] maja 2022 r. Rep. A [...], a także na stwierdzeniu braku możliwości urządzenia takiego zjazdu na dz. nr [...] w przyszłości, w sytuacji, gdy zjazd taki istniał zarówno w dacie ustanowienia służebności drogowej przez tę działkę (tj. 30 maja 2022 r.), jaki i w dacie złożenia wniosku o podział nieruchomości (tj. 20 czerwca 2022 r.), natomiast obecnie jest on przedmiotem robót budowlanych prowadzonych na podstawie decyzji Wojewody [...] z 16 sierpnia 2022 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej: pn.: "Budowa Południowego wylotu z [...] drogi ekspresowej [...] od węzła Lotnisko na [...] do obwodnicy [...] - Odcinek "A" od węzła "Lotnisko" (bez węzła) do węzła "[...]" (z węzłem) - długość odcinka ok 6,645 km w zakresie przebudowy istniejących dróg oraz budowy dróg obsługujących, pełniących funkcję dróg serwisowych wraz z przebudową infrastruktury technicznej" Etap II (dalej jako "decyzja ZRID"), a właściciel dz. nr [...] złożył w dniu 5 października 2022 r. odwołanie od decyzji ZRID do Ministra Rozwoju i Technologii, domagając się zmiany zatwierdzonego nią projektu budowlanego przebudowy ul. [...] w taki sposób, aby przewidziano w nim odtworzenie zjazdu na dz. nr [...], przy czym odwołanie to nie zostało nadal rozpatrzone,
b) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia przez Kolegium dowodu z urzędu: w postaci oględzin lub innego, na okoliczność istnienia zjazdu na dz. nr [...] przed rozpoczęciem robót budowlanych prowadzonych w oparciu o decyzję ZRID, a także w dacie ustanowienia służebności na ww. działce jak i w dacie złożenia wniosku o podział nieruchomości; na okoliczność złożenia przez właściciela dz. nr [...] odwołania od decyzji ZRID oraz aktualnego statusu postępowania administracyjnego w tej sprawie, co skutkowało bezpodstawnym zakwestionowaniem przez Kolegium faktycznego złożenia tego odwołania, a tym samym pominięcia konsekwencji, jakie będzie mieć ewentualne uwzględnienie odwołania od decyzji ZRID dla postępowania w niniejszej sprawie;
c) art. 8 i art. 79a K.p.a., polegające na zaniechaniu poinformowania skarżącej przed wydaniem zaskarżonego postanowienia o tym, że Kolegium nie uznaje za udowodnione złożenia odwołania od decyzji ZRID, a tym samym pominięcia konsekwencji, jakie będzie mieć ewentualne uwzględnienie tego odwołania dla postępowania w tej sprawie, co uniemożliwiło skarżącej przedłożenie dowodów w tym zakresie, a w konsekwencji także;
d) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., polegające na jego błędnym zastosowaniu i utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia, mimo że wydane zostało ono z naruszeniem wskazanych w zażaleniu przepisów postępowania oraz prawa materialnego;
e) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., polegające na zaniechaniu odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do wszystkich wniosków, zarzutów oraz twierdzeń zawartych w zażaleniu i sporządzenie uzasadnienia w sposób lakoniczny, nie przedstawiający pełnego uzasadnienia stanowiska Kolegium, co narusza ustanowioną w art. 11 K.p.a. zasadę przekonywania;
2. przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 93 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wykazanie w toku postępowania podziałowego dostępu do drogi publicznej wymaga wskazania istniejącego zjazdu z drogi publicznej, przez który dostęp taki będzie faktycznie realizowany, w sytuacji, gdy decyzja podziałowa nie rozstrzyga o kwestiach związanych z możliwością urządzenia zjazdu z drogi publicznej, wobec czego dla przeprowadzenia podziału nieruchomości wystarczające jest wykazanie samej możliwości urządzenia zjazdu z drogi publicznej do wydzielanych nieruchomości;
b) art. 93 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. w zw. z § 25 ust. 2 m.p.z.p. z 2005 r. oraz § 17 ust. 1 i ust. 4 m.p.z.p. z 2009 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że projekt podziału sprzeczny jest z planami miejscowymi w zakresie, w jakim nie zapewnia dostępu do drogi publicznej projektowanym działkom, w sytuacji, gdy dostęp taki zostanie zapewniony do drogi powiatowej [...] (ul. [...]) poprzez projektowane drogi wewnętrzne wydzielone z dzielonej działki, a następnie przez służebność na dz. nr [...] oraz zjazd do tej działki, co jest rozwiązaniem zgodnym z art. 93 ust. 3 u.g.n.
Skarżący wniósł również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu: poświadczonego za zgodność z oryginałem odpisu pisma Ministra Rozwoju i Technologii z 6 marca 2023 r. znak [...], dotyczącego zebrania dowodów i materiałów w sprawie odwołań od decyzji ZRID, na okoliczność tego, że decyzja ZRID nie jest ostateczna w administracyjnym toku instancji, a zatem również kwestia zjazdu na dz. nr [...] nie została przesądzona przez organy administracji, który to dowód jest niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
W uzasadnieniu skargi przytoczono argumentację na poparcie ww. zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 4 października 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1038/23 oddalił wniosek skarżącej o dopuszczenie dowodu z poświadczonego za zgodność z oryginałem odpisu pisma Ministra Rozwoju i Technologii z 6 marca 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Zasady podziału nieruchomości regulują przepisy Działu III, Rozdział 1 (art. 92-100) u.g.n. Zgodnie z art. 93 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (ust. 1 zd. 1). Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 (ust. 3). Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (ust. 4). Opinię tę wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (ust. 5).
Wskazanie w art. 93 ust. 2 u.g.n., że zgodność z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, w zasadzie określa treść i znaczenie kryterium podziału polegające na badaniu zgodności z planem miejscowym. Oznacza bowiem, że przy zatwierdzaniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu, a także czy podział służy temu przeznaczeniu. Dodatkowym kryterium dopuszczalności zatwierdzenia podziału z punktu widzenia jego zgodności z planem jest konieczność badania możliwości przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek, właśnie zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym. Są to więc wyznaczniki oceny zgodności w ustaleniami planu - czy proponowany projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Ocena ta powinna dotyczyć całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału (por. G. Bieniek i in. w "Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz" LexisNexis, Warszawa 2007, wyd. 2, str. 354 i nast.).
Zdaniem Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowały art. 93 ust. 2 u.g.n. Jak wynika z akt, celem skarżącej jest podział dz. nr [...] na działki: nr [...] (przewidzianej pod drogę publiczną oznaczoną w m.p.z.p. z 2009 r. symbolem 19aKD), nr [...], nr [...] (wydzielonej pod drogę wewnętrzną), nr [...], nr [...], nr [...] (wydzielonej pod drogę wewnętrzną) oraz nr [...]. Dostęp tak wydzielonych działek do drogi publicznej (drogi powiatowej [...] - ul. [...]) miałby odbywać się za pomocą ww. dróg wewnętrznych, poprzez służebność drogową ustanowioną na dz. nr [...] o szerokości 6,5 m i powierzchni 525 m2 (vide akt notarialny z [...]maja 2022 r. Rep. A nr [...] i mapa stanowiąca załącznik nr 2 do tego aktu notarialnego – k-94-97 akt administracyjnych).
Z ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które obejmują przedmiotową nieruchomość wynika z kolei, że zachodnia część dz. nr [...] położona jest na terenie obowiązywania m.p.z.p. z 2009 r., oznaczonym symbolem 32MN oraz 33MN (dla których ustalono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, budynki wolnostojące lub w zabudowie bliźniaczej), w liniach rozgraniczających projektowanej drogi dojazdowej oznaczonej symbolem 19aKD oraz w części stanowi teren rowu oznaczony symbolem 3Rw. Z kolei wschodnia część dz. nr [...] objęta jest m.p.z.p. z 2005 r. i położona na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług oznaczona symbolem MN/U (dla którego jako przeznaczenie podstawowe ustalono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną usytuowaną w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym oraz usługi wbudowane lub stanowiące odrębną kubaturę), w drugiej linii zabudowy od drogi lokalnej oznaczonej symbolem 4KL (ul. [...]).
Zgodnie z § 25 ust. 2 m.p.z.p. z 2005 r. każda wydzielana działka budowlana musi mieć dostęp do drogi publicznej i infrastruktury technicznej; za dostęp do drogi publicznej i infrastruktury technicznej uznaje się dostęp poprzez drogi wewnętrzne, o których mowa w § 7 ust. 1 pkt 12, albo sięgaczem o minimalnej szerokości 5 m i maksymalnej długości 60 m, który stanowi część działki. Stosownie z kolei do § 25 ust. 5 pkt 3 m.p.z.p. z 2005 r. podział terenów związanych z wydzieleniem dróg wewnętrznych może nastąpić z zachowaniem następujących warunków: linie rozgraniczające projektowanych dróg wewnętrznych wyznacza się odmierzając od wyznaczonej osi (granicy działek), symetrycznie w każdą stronę odpowiednio: a) po 4 m (5 m w przypadku takiej możliwości), b) a w przypadku braku możliwości wyznaczenia symetrycznego drogi wewnętrznej, po 8 m na każdej działce oddzielnie.
Podobne zapisy odnośnie do zachodniej część dz. nr [...] zawiera m.p.z.p. z 2009 r., który to w § 17 stanowi, że każda wydzielana działka budowlana musi mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej i infrastruktury technicznej; za dostęp do drogi publicznej i infrastruktury technicznej uznaje się dostęp poprzez niepubliczne drogi wewnętrzne, o których mowa w § 6 ust. 1 pkt 19, albo sięgaczem o minimalnej szerokości 5m (w terenach zabudowy mieszkaniowej) lub 8m (w pozostałych terenach) (ust. 1). Ustala się zakaz takich podziałów na terenach 1MN/U oraz 1U/MN, które wiązałyby się z potrzebą włączeń dróg wewnętrznych na drogę 1KZ (droga 1KZ w części poza obszarem planu) (ust. 2). Przy każdym podziale terenu przylegającego do istniejących dróg publicznych KZ, KL i KD należy każdorazowo wydzielać działki pod poszerzenie tych dróg, a linie tego wydzielenia muszą się pokrywać z liniami rozgraniczającymi tych dróg (ust. 3). Wydzielanie nowych działek budowlanych nie przylegających do dróg publicznych jest możliwe po uprzednim wydzieleniu niezbędnych dróg publicznych odpowiednio zbiorczych KZ, lokalnych KL lub dojazdowych KD albo niepublicznych dróg wewnętrznych (ust. 4). W ustępie 5 pkt 3 § 17 wskazano natomiast, że podział terenów związany z wydzieleniem działek pod niepubliczne drogi wewnętrzne może nastąpić z zachowaniem następujących warunków: linie rozgraniczające niepublicznych dróg wewnętrznych wyznacza się odmierzając od wyznaczonej osi (granicy działek objętych podziałem), symetrycznie w każdą stronę odpowiednio: a) po 4m (5m w przypadku takiej możliwości), b) a w przypadku braku możliwości wyznaczenia symetrycznego drogi wewnętrznej, po 8m na każdej działce oddzielnie.
Tymczasem, jak już zauważono powyżej, projekt podziału przedmiotowej działki, przedstawiony Wójtowi do opiniowania, zakłada wydzielenie z tej działki dróg wewnętrznych, które to z kolei, poprzez ustanowioną służebność gruntową na dz. nr [...] o szerokości 6,5 m, mają łączyć się z drogą publiczną (drogą powiatową [...] - ul. [...]). W tej kwestii zauważyć jednak należy, że:
1) artykuł 93 ust. 3 u.g.n. wyraźnie stanowi, co należy rozumieć pod pojęciem dostępu do drogi publicznej dla działek nieprzylegających do pasa drogowego drogi publicznej, co do którego istnieje możliwość urządzenia zjazdu z tej działki na tę drogę: a) wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu, b) ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem, c) sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3010/15; LEX nr 2364573). W ocenie Sądu, wykorzystywana jako "droga dojazdowa" (prawdopodobnie z istniejących dotychczas gruntów rolnych) do drogi publicznej część dz. [...] nie może zostać uznana za dostęp do drogi publicznej (ulicy [...]), ponieważ nie jest drogą wewnętrzną w rozumieniu omawianego przepisu, jak też nie spełnia warunków określonych art. 4 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.). Nawet bowiem wieloletnie użytkowanie określonego obszaru jako faktycznego dojazdu do drogi publicznej nie czyni z niego dojazdu do drogi publicznej, ani nie pozwala przyjąć, że jest to służebność na drodze wewnętrznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 7 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 970/14, LEX nr 1801797);
2) zgodnie z § 25 ust. 2 m.p.z.p. z 2005 r. każda wydzielana działka budowlana musi mieć dostęp do drogi publicznej i infrastruktury technicznej; za dostęp do drogi publicznej i infrastruktury technicznej uznaje się dostęp poprzez drogi wewnętrzne, o których mowa w § 7 ust. 1 pkt 12, albo sięgaczem o minimalnej szerokości 5 m i maksymalnej długości 60 m, który stanowi część działki. Stosownie z kolei do § 17 ust. 1 m.p.z.p. z 2009 r. każda wydzielana działka budowlana musi mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej i infrastruktury technicznej; za dostęp do drogi publicznej i infrastruktury technicznej uznaje się dostęp poprzez niepubliczne drogi wewnętrzne, o których mowa w § 6 ust. 1 pkt. 19, albo sięgaczem o minimalnej szerokości 5m (w terenach zabudowy mieszkaniowej) lub 8m (w pozostałych terenach). Wydzielanie nowych działek budowlanych nie przylegających do dróg publicznych jest możliwe po uprzednim wydzieleniu niezbędnych dróg publicznych odpowiednio zbiorczych KZ, lokalnych KL lub dojazdowych KD albo niepublicznych dróg wewnętrznych (§ 17 ust. 4 m.p.z.p. z 2009 r.). Tymczasem w niniejszej sprawie dostęp ten ma być zapewniony poprzez połączenie dróg wewnętrznych wydzielonych z przedmiotowej działki z służebnością gruntową, która to, z przyczyn wskazanych powyżej, nie stanowi niepublicznej drogi wewnętrznej, jak też sięgacza stanowiącego część dzielonej działki;
3) zgodnie z § 25 ust. 5 pkt 3 m.p.z.p. z 2005 r. i § 17 ust. 5 pkt 3 m.p.z.p. z 2009 r. podział terenów związanych z wydzieleniem dróg wewnętrznych może nastąpić z zachowaniem następujących warunków: linie rozgraniczające projektowanych dróg wewnętrznych wyznacza się odmierzając od wyznaczonej osi (granicy działek), symetrycznie w każdą stronę odpowiednio: a) po 4 m (5 m w przypadku takiej możliwości), b) a w przypadku braku możliwości wyznaczenia symetrycznego drogi wewnętrznej, po 8 m na każdej działce oddzielnie. Tymczasem służebność gruntowa ustanowiona notarialnie na dz. nr [...], przez którą to wydzielone w wyniku podziału działki mają "łączyć się" z drogą publiczną, ma szerokość 6,5 m, a zatem nie spełnia warunków określonych w ww. zapisach planów miejscowych. Bez znaczenia jest w tej kwestii okoliczność przywoływana w zażaleniu od postanowienia Wójta, że szerokość ww. służebności gruntowej jest zgodna z § 14 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2022 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225), albowiem w postępowaniu podziałowym badaniu organu podlega zgodność proponowanego podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie zaś z przepisami ww. rozporządzenia;
4) jak wynika z pisma z 19 września 2022 r. (podtrzymanego w dniu 2 listopada 2022 r. przez Starostę [...]) Zarząd Powiatu [...] poinformował, że zarządca drogi powiatowej [...] - ul. [...] negatywnie zaopiniował projekt podziału dz. nr [...], wskazując na jego niezgodność z § 25 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 pkt 3 m.p.z.p. z 2005 r. oraz z § 17 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 pkt 3 m.p.z.p. z 2009 r. Wskazał ponadto, że dz. [...] posiada zjazd wybudowany przez GDDKiA od strony Powiatu [...]. Zlokalizowanie zaś zjazdu z ul. [...] na ustanowią służebność na dz. [...], spowodowałoby duże zagrożenie bezpieczeństwa ruchu w obrębie skrzyżowania (nowo wybudowanego ronda) oraz dla prywatnej posesji oznaczonej nr [...] przy ul. [...]. Jak przy tym wynika z akt, również Wojewoda [...] w decyzji z 16 sierpnia 2022 r. nr [...] nie przewidział zjazdu z dz. [...] na ul. [...]. Mając jednak na uwadze wskazywaną powyżej niezgodność proponowanego skomunikowania przedmiotowej działki z zapisami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, bez wpływu na rozstrzygnięcie miała kwestia odwołania wniesionego od decyzji ZRID (której nadano rygor natychmiastowej wykonalności), stąd zawarty w skardze wniosek dowodowy w tym zakresie został przez Sąd oddalony.
Podsumowując zauważyć należy, że cytowanymi wyżej zapisami planów miejscowych związane były organy opiniujące podział przedmiotowej nieruchomości. Organ, który opiniuje projekt podziału nieruchomości, ma bowiem obowiązek ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych stanowiących przesłanki podziału. W szczególności zobowiązany jest do zbadania celu podziału oraz zamierzonego przeznaczenia działek powstałych w wyniku podziału. Intencją takiego rozwiązania jest, aby podział nieruchomości nie niweczył celów planowania przestrzennego i sposobów racjonalnego wykorzystania gruntów określonych w planie miejscowym. Inaczej mówiąc, geodezyjny podział nieruchomości pełni służebną rolę wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów szczególnych. Ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego determinują bowiem sposób wykonywania prawa własności przez określanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, przy czym uwzględniane są w nim także postanowienia przepisów szczególnych odnoszących się do obszaru objętego planowaniem.
Mając powyższe na uwadze, zgodzić się należy z organami orzekającymi w niniejszej sprawie, że przedłożony projekt podziału nieruchomości nie spełnia wymogów z art. 93 ust. 1 u.g.n. (w kwestii zgodności z ustaleniami planu miejscowego), jak też art. 93 ust. 3 u.g.n. (w zakresie dostępu projektowanych do wydzielenia działek do drogi publicznej).
Wreszcie, niezależnie od powyższych rozważań, wskazać należy na kolejną istotną w sprawie kwestię, na którą nie zwróciło uwagi Kolegium rozpoznając zażalenie od postanowienia Wójta. Mianowicie zgodnie z art. 97 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. W orzecznictwie podkreśla się, że interes prawny w postępowaniu podziałowym posiadają, co do zasady, wyłącznie właściciel, względnie użytkownik wieczysty nieruchomości podlegającej podziałowi, tj. osoby które dysponują tytułem prawnym do dzielonej nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2325/17; LEX nr 2495121). Tym samym skarżąca, jako właściciel nieruchomości niewątpliwie ma interes prawny w złożeniu wniosku o podział geodezyjny nieruchomości (bo z takim mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie). Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2721/19 (LEX nr 3035300) stwierdzono, że ewidencyjny podział nieruchomości ma umożliwić w przyszłości dokonanie prawnego podziału nieruchomości tak, aby wydzielane działki stały się odrębnymi nieruchomościami podlegającymi obrotowi prawnemu. Zatem jeżeli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności lub współużytkowania wieczystego, jej podziału można dokonać tylko na zgodny wniosek wszystkich współwłaścicieli lub współużytkowników wieczystych. Brak zgody wszystkich współwłaścicieli (współużytkowników wieczystych) wyklucza jego zatwierdzenie przez organ i czyni niedopuszczalnym merytoryczne rozpoznanie sprawy. (vide M. Durzyńska "Podział nieruchomości" Wolters Kluwer Warszawa 2021). Tymczasem z akt sprawy wynika, że współwłaściciel gruntu – B. O. nie wyraził zgody na zaproponowany, a obecnie procedowany, jego podział. Wynika to jasno z pism składanych przez niego w toku postępowania zażaleniowego. W piśmie z 22 listopada 2022 r. zmienił on bowiem pełnomocnictwo udzielone w czerwcu 2022 r. J. K. (który złożył w imieniu skarżącej i uczestnika zmodyfikowany projekt podziału gruntu) i M. B. i wskazał, że ogranicza ich zakres jedynie do wnioskowania o podział przedmiotowej nieruchomości w pierwotnej jego wersji, tj. zgodnie z umową przedwstępną zniesienia współwłasności zawartą na mocy aktu notarialnego z [...] maja 2022 r. Rep A nr [...], czyli w taki sposób, by w wyniku podziału powstała mająca stanowić jego wyłączną własność dz. nr [...] o projektowanym obszarze 22 923 m2. Uczestnik wskazał, że z przesłanego mu, obecnie procedowanego projektu podziału nieruchomości wynika, że interesująca go dz. nr [...] nie powstanie, a w jej miejsce mają powstać trzy działki o nr [...], nr [...] (droga wewnętrzna) i nr [...]. Taki projekt podziału nie był natomiast z nim konsultowany i nie wyrażał na niego zgody. Nadał popiera natomiast pierwszy projekt podziału. Następnie pismem z 28 listopada 2022 r. uczestnik złożył szczegółowe wyjaśnienia wskazujące na przyczyny dokonania ww. zmiany. Takie stanowisko współwłaściciela uniemożliwiało zatem wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącej (tym bardziej, że B. O. jest współwłaścicielem znacznie większego udziału w gruncie niż skarżąca).
W konsekwencji organ zobligowany był do negatywnego zaopiniowania proponowanego projektu podziału przedmiotowej działki, na który to projekt nie wyraża zgody współwłaściciel, a ponadto nie jest on zgodny z zapisami planów miejscowych, zaś powstałe po wydzieleniu działki nie posiadałyby (w zaproponowanej wersji podziału) dostępu do drogi publicznej. Tym samym nie zostały naruszone wskazane w skardze przepisy prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. w zw. z § 25 ust. 2 m.p.z.p. z 2005 r. oraz § 17 ust. 1 i ust. 4 m.p.z.p. z 2009 r., jak też zarzucane w niej przepisy postępowania.
Konkludując wskazać należy, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącą zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonego postanowienia i wskazują na bezzasadność skargi. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenia (art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.). Z kolei nie odniesienie się przez Kolegium do wszystkich zarzutów zażalenia skarżącej nie miało wpływu na wynik sprawy, a to z uwagi na prawidłowość zapadłego rozstrzygnięcia.
Podobnie nie sposób zarzucić organowi naruszenia art. 8 i art. 79a K.p.a., poprzez zaniechanie poinformowania skarżącej przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, że Kolegium nie uznało za udowodnione złożenia odwołania od decyzji ZRID. Jak już bowiem wskazano, okoliczność ta, przy braku zgody współwłaściciela nieruchomości na zaproponowaną (drugą) wersję podziału, jak też niezgodność tej wersji z planami miejscowymi, nie miało wpływu na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), orzekł jak w sentencji.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.