I SA/WA 1037/22

I SA/Wa 1037/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Pirogowicz /przewodniczący/
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /sprawozdawca/
Przemysław Żmich
Symbol z opisem
6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, , po rozpoznaniu w dniu 5 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] w K. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 10 lutego 2022 r. nr DO-IV.7613.251.2019.AD w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2022 r., nr [...] Minister Rozwoju i Technologii, działając na podstawie art. 134 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa, stwierdził niedopuszczalność wniosku [...] sp. z o.o w K. (poprzednio [...]) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej pismem tego organu z [...] listopada 2021 r., nr [...] informującym o umorzeniu z mocy prawa, z dniem [...] września 2021 r., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lutego 1978 r., nr [...], stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obj. Iwh [...]., KW nr [...], obr. [...], gm. kat. [...], stanowiącej własność Fabryki [...].
W uzasadnieniu Minister wskazał, że decyzją z [...] lutego 1978 r. Naczelnik Dzielnicy [...] stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa wyżej opisanej nieruchomości.
Pismem z [...] marca 2009 r. (data wpływu [...] marca 2009 r.) [...] w K., wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 1978 r.
Pismem z [...] listopada 2021 r. Ministerstwo Rozwoju i Technologii poinformowało, min. wnioskodawcę, że przedmiotowe postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 1978 r. uległo umorzeniu z mocy prawa, z dniem [...] września 2021 r.
Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy od pisma z [...] listopada 2021 r. wniosła [...] w K.
Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Minister wskazał, że zgodnie z art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze zarówno przedmiotowym, jak i podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną (por. wyroki NSA z: 27.05.2020 r., sygn. akt I OSK 699/19, 17.01.2019 r., sygn. akt I OSK 3669/18).
Organ nadzoru wskazał, że pismo z [...] listopada 2021 r. nie stanowi decyzji administracyjnej. Analiza tego pisma jednoznacznie wskazuje, że intencją organu nie było wydanie decyzji administracyjnej, gdyż pismo to ma charakter informacyjny (nie zawiera rozstrzygnięcia), a zarazem sygnatariusz pisma nie powołał się na upoważnienie organu do wydawania aktów administracyjnych.
Mając na uwadze powyższe Minister wskazał, że przedmiotowy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako środek odwoławczy wniesiony od pisma organu nie będącego decyzją administracyjną, należy uznać za niedopuszczalny.
W ocenie organu w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma wejście w życie, z dniem 16 września 2021 r., przepisów ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491).
Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Z przepisu wynika, że ustawodawca przewidział umorzenie z mocy prawa postępowań w związku z wystąpieniem okoliczności faktycznych uzasadniających
umorzenie, bez zamieszczenia przepisu stanowiącego podstawę prawną do wydania w tym zakresie decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej to umorzenie.
Stosownie do art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ administracji publicznej może również umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (art. 105 § 2 kpa).
W ocenie Ministra bezprzedmiotowość postępowania nie zachodzi w przypadku postępowania, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Przepis ten przewiduje odmienną przesłankę umorzenia postępowania, tj. upływ ponad 30 lat od doręczenia decyzji do wszczęcia postępowania nadzorczego, przewidując jednocześnie, że w tych przypadkach umorzenie następuje z mocy prawa. Umorzenie na mocy tego przepisu ma charakter jednorazowy, tj. dochodzi do niego w dniu wejścia w życie nowelizacji i obejmuje postępowania w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji będące w toku w tym dniu i spełniające ww. przesłankę umorzenia z mocy prawa.
Zdaniem organu, jeżeli wystąpiły okoliczności faktyczne skutkujące umorzeniem postępowania z mocy prawa, z dniem 16 września 2021 r., określone w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej kpa, to brak jest możliwości ponownego umorzenia tego samego postępowania w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 105 § 1 kpa. Tym samym nie można wydać decyzji na podstawie tego przepisu stwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa z uwagi na:
- konstytutywny charakter decyzji umarzającej uregulowanej w art. 105 § 1 kpa,
- określenie w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej oraz w art. 105 § 1 kpa odmiennych przesłanek umorzenia postępowania,
- brak odesłania w art. 2 ust. 2 ustawy do odpowiedniego stosowania art. 105 § 1 kpa, przy jednoczesnej niedopuszczalności stosowania tego przepisu wprost (z powyższych przyczyn).
Organ wskazał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lutego 1978 r. uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem [...] września 2021 r.
Jak wynika z egzemplarza decyzji znajdującej się w KW nr [...] decyzja ta stała się ostateczna [...] lutego 1978 r., a tym samym nie budzi wątpliwości organu, że musiała zostać doręczona przed tym dniem.
Wobec tego trzydziestoletni termin wskazany w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej upłynął najpóźniej 21 lutego 2008 r. Natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji został złożony pismem z 27 marca 2009 r., które wpłynęło do organu 31 marca 2009 r., a więc ponad trzydzieści jeden lat od doręczenia ww. decyzji.
Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności art. 2 ust. 2 ustawy Minister podkreślił, że jak wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego przepisy obowiązujących ustaw korzystają z domniemania konstytucyjności, które to domniemanie może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.
Skargę na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z [...] lutego 2022 r. złożyła [...] spółka z o.o w K.
Wskazała, że zaskarżone postanowienie narusza w sposób oczywisty Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności art. 2 Konstytucji, a nadto narusza art. art. 6, 7, 7a § 1, 8 § 1, 15, 104 § 1 i 2, 105 § 1 oraz 134 kpa.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości ewentualnie o wystąpienie przez Sąd, na podstawie art. 193 Konstytucji, z pytaniem prawnym co do zgodności z Konstytucją art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Skarżąca wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania.
Zarzuty rozwinęła w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia Ministra Rozwoju i Technologii stanowił przepis art. 134 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Instytucja niedopuszczalności odwołania (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) ma na celu zapobieżenie sytuacjom, w których organ odwoławczy przystąpiłby do merytorycznego rozpoznania sprawy bez uprzedniego przesądzenia o dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego. Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma więc charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane przez organ.
Niedopuszczalność może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Odwołanie (wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) przysługuje od decyzji. Niedopuszczalne jest więc złożenie tego środka od pisma. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych.
W przedmiotowej sprawie oceniając dopuszczalność wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, należy w pierwszej kolejności rozważyć kwestię prawnej formy załatwienia sprawy administracyjnej przez Ministra Rozwoju i Technologii w związku z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 1978 r.
Podnieść należy, że pismo z [...] listopada 2021 r. ma charakter czysto informacyjny.
Nie ma ono waloru decyzji administracyjnej załatwiającej indywidualną sprawę administracyjną, o której mowa w art. 104 kpa w zw. z art. 1 pkt 1 kpa. Nie zostało także podpisane przez osobę umocowaną do wydawania decyzji. Pismo to wprawdzie odwoływało się do art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. i wskazywało na umorzenie postępowania z mocy prawa, jednakże nie zmienia to oceny, że nie jest ono decyzją administracyjną. Na charakter informacyjny pisma z [...] listopada 2021 r. wskazał także tutejszy Sąd w postanowieniu z 16 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 411/22 odrzucając skargę [...] sp. z o.o na powyższe pismo.
Wobec tego prawidłowo Minister stwierdził niedopuszczalność wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy od pisma z [...] listopada 2021 r.
Jednakże wskazać należy, że w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W ocenie Sądu "umorzenie z mocy prawa" o którym mowa w przywołanym przepisie wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem administracyjnym, czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1407/20 wyjaśnił, że jakkolwiek umorzenie to nastąpiło z mocy samego prawa (ze względu na art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r.), to konieczne stało się potwierdzenie zaistniałego stanu rzeczy aktem stosowania prawa. Strona postępowania nie może bowiem zostać pozbawiona możliwości domagania się kontroli działalności administracji publicznej przez organy wyższej instancji i sądy administracyjne. Wobec tego stanowisko organu o niemożności wydania decyzji na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest wadliwe. Jednakże nie zmienienia to oceny, że złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy od pisma organu jest niedopuszczalne i skutkuje wydaniem postanowienia na podstawie art. 134 kpa.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa w zw. z art. 120 ppsa.