I SA/WA 1036/23

I SA/Wa 1036/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek
Bożena Marciniak
Przemysław Żmich /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Świadczenie socjalne
Sygn. powiązane
I OSK 477/24 - Wyrok NSA z 2024-12-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust 5 pkt 5 i pkt 6
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Anna Milicka-Stojek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 września 2023 r. sprawy ze skargi I. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 marca 2023 r. nr KOC/844/Sr/23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania I. H. , decyzją z 15 marca 2023 r. nr KOC/844/Sr/23 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 22 grudnia 2022 r. nr 3124/SP/2022 o odmowie I. H. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym synem.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
21 września 2022 r. I. H. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym synem.
Organ I instancji ustalił, że I. H. jest obywatelką [...] , przebywa w Polsce wraz z synem na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom [...] w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.). Jej syn A. legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności wraz ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak stanowi art. 26 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom [...] obywatelowi [...] przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
I. H. złożyła 14 października 2022 r. oświadczenie, że na terytorium [...] otrzymała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem A. H. [...] i że świadczenie to otrzymuje nadal.
7 listopada 2022 r. organ I instancji na podstawie art. 79a kpa poinformował I. H. , że postępowanie zostało zakończone, a zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na niespełnienie przesłanek uprawniających do świadczenia. Równocześnie poinformowano I. H. , że przed wydaniem decyzji ma możliwość zaznajomienia się z aktami sprawy oraz złożenia dodatkowych wyjaśnień i dokumentów. Pismo doręczono 15 listopada 2022 r.
17 listopada 2022 r. do organu I instancji wpłynął sporządzony 14 listopada 2022 r. pisemny wniosek adwokata Mariusza Żurawskiego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego I. H. . Do wniosku dołączono potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię pełnomocnictwa z 14 listopada 2022 r. oraz nowy, częściowo wypełniony ręcznie wniosek, datowany 14 listopada 2022 r. na formularzu SR-5, podpisany przez I. H. . We wniosku podano poprzednie dane oraz inny numer konta bankowego.
Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 22 grudnia 2022 r. odmówił I. H. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym synem. W uzasadnieniu powołał się na art. 17 ust. 5 pkt 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli na osobę wymagającą opieki I. osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
Odwołanie od tej decyzji złożyła I. H. podnosząc, że z literalnej wykładni powołanego przez organ l instancji przepisu wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje wtedy, gdy wskazane świadczenie pobiera I. osoba. Ponieważ to I. H. pobiera ukraińskie świadczenie na syna nie ma podstaw do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w Polsce.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 15 marca 2023 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 22 grudnia 2022 r. W uzasadnieniu wskazało, że umowa z 12 maja 2012 r. zawarta między Rzecząpospolitą Polską, a [...] o zabezpieczeniu społecznym (Dz.U. z 2013 r. poz. 1373) nie dotyczy świadczeń socjalnych. Z kolei z ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom [...] w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.) wynika, że I. H. przysługują świadczenia na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzimych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390) – dalej zwanej "ustawą".
Kolegium podało, że w niniejszej sprawie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Kolegium podało, że I. H. pobiera na [...] świadczenie nazwane (tłumaczenie własne) socjalna pomoc dla matki. (sotsialna dopomoga). Sama I. H. stwierdziła, że jest to świadczenie przyznane w związku z niepełnosprawnym synem.
Zdaniem SKO w Warszawie literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 6 ustawy zaprezentowana przez skarżącą stałaby w sprzeczności z zasadą równego traktowania. Wskazać bowiem należy, że w ustawie wskazane są liczne przypadki, w których świadczenie pielęgnacyjne, mimo spełnienia warunku z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie przysługuje, w szczególności, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do jednego ze świadczeń wskazanych w art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy lub na osobę wymagającą I. osoba ma ustalone świadczenie określone w art. 17 ust. 5 pkt 3 albo na osobę wymagającą opieki jest ustalone jedno ze świadczeń określonych w art. 17 ust. 5 pkt 5 ustawy.
Ponadto w art. 27 ust. 5 ustawa precyzuje, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczeniu te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Z przepisu tego wynika, że świadczeniobiorca może pobierać tylko jedno świadczenie o charakterze opiekuńczym.
Kolegium wskazało, że pkt 5 ustępu 5 artykułu 17 został dodany przez ustawę z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy czym przepis ten brzmiał: Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Następnie ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw w art. 1 nadała art. 17 nowe brzmienie i od daty jej wejścia w życie ust. 5 pkt 6 stanowi: Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli na osobę wymagającą opieki I. osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
Kolegium uważa, że wykładnia systemowa i celowościowa tego przepisu wskazuje na to, że intencją ustawodawcy było przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której podopieczny nie jest beneficjentem innych świadczeń o charakterze opiekuńczym - ani w kraju, ani za granicą.
W przypadku kolizji uprawnień wskazanych w art. 17 ust. 5 ustawy orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednolite wskazując, że nie jest możliwe pobieranie dwóch świadczeń w pełnej wysokości.
Organ odwoławczy wskazał, że przyznanie I. H. świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy pobiera ona świadczenie o podobnym charakterze z [...] byłoby niezgodne z celem ustawy i naruszałoby zasadę równości wobec prawa - zasada pobierania jednego świadczenia dotyczy wszystkich osób, na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 12 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1953/22, wydanym w podobnej sprawie (sprawa dotyczyła pobierania renty rodzinnej i świadczenia pielęgnacyjnego).
Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 15 marca 2023 r. I. H. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 6 ustawy poprzez przyjęcie, że skoro skarżąca jest uprawniona za granicą do świadczenia na niepełnosprawne dziecko, to nie przysługuje jej prawo do wnioskowanego świadczenia podczas, gdy językowa wykładania ww. przepisów wI. skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 22 grudnia 2022 r. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie I. H. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; 3) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi i o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest nieuzasadniona.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły art. 17 ust. 1 pkt 1 oraz art. 17 ust. 5 pkt 6 ustawy w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom [...] w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.).
Według tego ostatniego przepisu obywatelowi [...] przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - odpowiednio na zasadach i w trybie określonych w tych przepisach, z wyłączeniem warunku posiadania karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy".
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Na mocy art. 17 ust. 5 pkt 6 ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli na osobę wymagającą opieki I. osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
Poza sporem jest to, że skarżąca jako matka dziecka legitymującego się orzeczeniem z 5 września 2022 r. o niepełnosprawności do 5 września 2024 r. łącznie ze wskazaniami, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, sprawuje nad nim opiekę i z tego powodu nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Jak wskazało Kolegium skarżąca spełnia przesłanki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Nie można natomiast zgodzić się z organami obu instancji, że fakt otrzymywania przez matkę I. H. na syna świadczenia w [...] , będącego odpowiednikiem polskiego świadczenia pielęgnacyjnego (okoliczność w sprawie między stronami niesporna) uniemożliwia skarżącej przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o art. 17 ust. 5 pkt 6 ustawy.
Zdaniem Sądu przez "inną osobę", o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 6 ustawy należy rozumieć innego członka rodziny, tj. ani wnioskodawcę świadczenia, ani też osobę, na którą świadczenie to ma być pobierane.
Potwierdza to także relacja ust. 5 do ust. 1 art. 17 ustawy. Skoro w ust. 1 wyraźnie zaznaczono komu świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, trudno osoby te włączyć do zakresu podmiotowego poszczególnych punktów ust. 5. W art. 17 ust. 5 pkt 1-6 ustawy określono sytuacje, w których świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Pkt 1 tego ustępu odniesiono do osoby sprawującej opiekę (wnioskodawcy), a dalszą część regulacji odniesiono do osoby wymagającej opieki. W konsekwencji do kręgu "innych osób" nie można włączyć ani wnioskodawcy, ani też osoby wymagającej opieki bowiem ustawodawca wyraźnie tego nie wskazał. Zatem skoro wnioskodawcą świadczenia jest matka sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, to nie można jej włączyć do kręgu osób będących inną osobą (innym członkiem rodziny).
Za powyżej przedstawionym rozumieniem wyrażenia "I. osoba" przemawia wykładnia językowa, którą potwierdzają wyniki przeprowadzonej wykładni systemowej. Ustawodawca bowiem omawianą negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego umieścił w odrębnym punkcie art. 17 ust. 5 ustawy. Nadto, za takim rozumieniem tego pojęcia przemawia również wykładnia funkcjonalna. Względy sprawiedliwości społecznej wymagają bowiem by każda osoba, która rezygnuje z zatrudnienia lub go nie podejmuje celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, uzyskała odpowiednie świadczenie z tym związane.
Dlatego Sąd uznał, że organ dopuścił się naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 6 ustawy poprzez jego błędną wykładnię.
Mimo to Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Trzeba wskazać, że Rzeczpospolita Polska wraz z [...] 18 maja 2012 r. w K. zawarły umowę o zabezpieczeniu społecznym (Dz.U. z 2013 r. poz. 1373). Stosuje się ją w odniesieniu do [...] do ustawodawstwa o powszechnym państwowym ubezpieczeniu społecznym, które dotyczy choroby (czasowej niezdolności do pracy), ciąży oraz porodu (macierzyństwa), wypadków przy pracy, chorób zawodowych, oraz/lub śmierci z tych przyczyn, bezrobocia, emerytur oraz rent z tytułu: inwalidztwa, utraty żywiciela, wysługi lat zgodnie z ustawodawstwem o powszechnym państwowym ubezpieczeniu emerytalnym, zasiłku pogrzebowego. Zakresem tej umowy nie zostały objęte świadczenia rodzinne, w tym świadczenie pielęgnacyjne, do których wyłączne zastosowanie znajdują regulacje zawarte w przepisach ustawy, zważywszy na treść art. 26 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom [...] w związku z konfliktem zbrojnym.
Zatem obowiązująca umowa dwustronna z [...] o zabezpieczeniu społecznym nie obejmuje świadczeń rodzinnych, a więc takie rozwiązanie ma służyć uniknięciu przypadku jednoczesnego pobierania świadczenia o tym samym charakterze w związku z opieką nad tą samą osobą w dwóch różnych Państwach.
Poza tym art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom [...] w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa zrównuje obywateli [...] przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z obywatelami Rzeczypospolitej Polskiej pod względem możliwości uzyskania świadczeń rodzinnych.
Niewłaściwym byłoby zatem dopuszczenie do sytuacji nieuzasadnionego ich uprzywilejowania względem obywateli RP, w której mogliby oni pobierać jednocześnie dwa niezależne świadczenia na tę samą osobę wymagającą opieki, zarówno w [...] , jak i w Polsce (por. wyrok WSA w Krakowie z 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 490/23).
Skoro więc skarżąca pobiera na syna w [...] świadczenie stanowiące odpowiednik polskiego świadczenia pielęgnacyjnego (co potwierdziła w oświadczeniu z 14 października 2022 r. i podczas wywiadu środowiskowego z dnia 5 grudnia 2022 r.), a reprezentowana w postępowaniu administracyjnym przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wyraziła woli rezygnacji ze świadczenia wypłacanego przez instytucję ukraińską, to Prezydent m.st. Warszawy zasadnie odmówił skarżącej prawa do wnioskowanego polskiego świadczenia pielęgnacyjnego, a SKO w Warszawie prawidłowo zaakceptowało tę decyzję zwracając uwagę, że ustawa w art. 27 ust. 5 przewiduje dla obywatela polskiego zasadę przyznania jednego ze świadczeń pozostających w zbiegu, co ma zastosowanie także do cudzoziemca jakim jest obywatel [...] .
Nie może być bowiem tak, że niepracujący obywatel innego państwa może pobierać dwa świadczenia z tytułu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (w swoim kraju i w Polsce), a obywatel polski jest uprawniony do pobierania tylko jednego świadczenia o takim charakterze jak polskie świadczenie pielęgnacyjne.
W takim przypadku podstawą odmowy przyznania świadczenia I. H. winien być art. 17 ust. 5 pkt 5 ustawy, który przewiduje, że na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Co prawda Kolegium nie wskazało w zaskarżonej decyzji tego przepisu jako podstawy odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia (przytoczyło tylko jego treść na str. 3 uzasadnienia decyzji), jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.