I SA/Wa 1028/17

I SA/Wa 1028/17 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2017-12-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-07-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Lenart /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Komunalizacja mienia
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
ART 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części, stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w części i umorzenia postępowania w pozostałej części oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia
[...] kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., którą stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r. nr [...] w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...] została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych, stwierdził nieważność tej decyzji Wojewody w części dotyczącej działek nr [...]
oraz umorzył postępowanie w zakresie działek aktualnie oznaczonych nr [...].
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym
i prawnym.
Wojewoda [...] decyzją z [...] października 1991r. nr [...] - działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt
1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U Nr 32, poz. 191 ze zm.) - stwierdził nabycie przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów jako działki nr [...] wraz ze znajdującymi się na nich budynkami, w jednostce ewidencyjnej K. W., obrębie K. W., uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część powyższej decyzji.
Powyższa decyzja komunalizacyjna nie została zaskarżona w ustawowym terminie
i stała się ostateczna.
M. B. , będąca byłą właścicielką tej nieruchomości, wystąpiła
z wnioskiem o wydanie - na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa
i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia
6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51) - decyzji stwierdzającej, że zespół dworsko-parkowy należący do majątku ziemskiego pn. [...] nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit.
e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Po rozpoznaniu tego wniosku, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2002 r. nr [...] stwierdził, że zespół dworsko-parkowy wchodzący w skład majątku ziemskiego [...] podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia
6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51).
Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2004r. nr [...].
Następnie Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie - wyrokiem z dnia 24 stycznia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1923/06 - oddalił skargę złożoną przez wnioskodawczynię na powyższą decyzję organu naczelnego.
Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 września 2008 r. (sygn. akt I OSK 1116/07) uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie z dnia
[...] stycznia 2007 r. i decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2004 r. wskazując, iż dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. nie dawał podstaw do konfiskaty całego mienia osób fizycznych, w tym wszystkich gruntów i zabudowań właścicieli ziemskich, albowiem jednoznacznie odnosił się tylko do nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 dekretu, przy czym zawarte tam wyliczenie jest pełne i podlegać musi wykładni ścisłej.
W uzasadnieniu wskazał, że przejęcie na rzecz Państwa majątku ziemskiego pn. [...] o obszarze [...] ha nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zgodnie z definicją przyjętą w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. (sygn. akt W 3/99, OTK 1990r., poz. 26, str. 174), która zachowuje swoją wartość i aktualność pomimo utraty mocy powszechnie obowiązującej, pod pojęciem "nieruchomości ziemskiej" należy rozumieć nieruchomości ziemskie, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, a więc nieruchomości ziemskie
o charakterze rolniczym. Za takim rozumieniem nieruchomości ziemskiej sklasyfikowanej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu opowiedział się również powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów
z dnia 5 czerwca 2006r., sygn. akt I OPS 2/06), podkreślając, iż: " z tzw. wprowadzenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko nieruchomości ziemskie, których charakter, czy też przydatność, odpowiadają celom wskazanym w art. 1, część druga dekretu. Tak więc nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d i e art. 1 ust. 2 dekretu". NSA podzielił przedstawione w powołanej uchwale podglądy prawne, podnosząc, że: "mają one zastosowanie do wszystkich nieruchomość o charakterze nierolniczym, w tym m.in. do zespołów pałacowo-parkowych czy dworsko-parkowych oraz iż na cele reformy rolnej mogły być przejmowane takie nieruchomości, które stanowiły tereny, a nie obiekty zarezerwowane dla realizacji celów określonych w art. 1 ust. 2 pkt d i e dekretu PKWN".
Biorąc pod uwagę powyższe wytyczne NSA oraz przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiący o związaniu organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] orzekł, że zespół dworsko-parkowy majątku ziemskiego pn. [...] nie podlegał przejęciu na rzecz Państwa na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
W uzasadnieniu tej decyzji stwierdził, iż skoro na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 lit.
e dekretu z dnia 6 września 1944r. przeszły na cele reformy rolnej tylko nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, mogące być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 część druga dekretu, to przejęciu na rzecz Państwa na cele reformy rolnej nie mógł, co do zasady, podlegać zespół dworsko-parkowy majątku ziemskiego pn. [...] - jako nie mający charakteru rolniczego. Dodał, że aktualnie dawny zespół dworsko-parkowy "[...] " obejmuje nieruchomości oznaczone jako działki nr: [...].
Wnioskiem z dnia 4 maja 2010 r. Wójt Gminy K. wystąpił
o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r. - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - podnosząc, iż została ona wydana bez podstawy prawnej. Zdaniem wnioskodawcy, w sprawie zakończonej decyzją Ministra znajduje zastosowanie postanowienie Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08 stwierdzające, że moc obowiązująca § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r.
w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia
6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wyczerpała się z chwilą zakończenia prowadzonych do lat 50-tych XX wieku działań związanych
z przeprowadzaniem reformy rolnej. W tej sytuacji dalsze stosowanie ww. przepisu jest bezpodstawne.
Natomiast M. B. - w miejsce której na mocy aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] lipca 2014r. wstąpili K. B., I. P . i A. B. - wnioskiem z dnia 16 stycznia 2012 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1991r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów jako działki nr [...] wraz ze znajdującymi się na nich budynkami.
W uzasadnieniu wniosku wskazała, że decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2002 r. nr [...] stwierdzającą, iż zespół dworsko-parkowy, wchodzący w skład majątku ziemskiego pn. [...] o ogólnej pow. [...] ha stanowiący byłą własność M. B. podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i orzekł, iż zespól dworsko-parkowy nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Zanim został rozpoznany powyższy wniosek M. T. - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] - po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy K. z dnia 4 maja 2010 r. - odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] - uznając, że nie można się zgodzić z poglądem wnioskodawcy.
Podniósł, iż zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego
w Warszawie z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. I OPS 2/06 przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r.
o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Powyższe stanowisko podzielił w uchwale 7 sędziów z dnia
10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. Wreszcie moc obowiązującą § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa
i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. potwierdził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 18 maja 2011 r. sygn. III CZP 21/11 stwierdzając, że w przedmiocie objęcia danej nieruchomości przepisem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej orzeka organ administracyjny na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa
i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Wójt Gminy K. poddał w wątpliwość zastosowany w tej sprawie tryb administracyjny, wskazując na kwestię obowiązywania § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych
z dnia 1 marca 1945 r. Zdaniem Wójta, rozporządzenie z 1945 r. miało charakter wykonawczy wobec dekretu o reformie rolnej. Nie może być zatem stosowane.
Z tego powodu kwestionowany § 5 rozporządzenia z 1945 r. nie może obecnie być dla organów administracji podstawą do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej podpadanie nieruchomości ziemskiej pod przepisy dekretu o reformie rolnej, której przez przeoczenie władze nie przejęły podczas przeprowadzania reformy rolnej w latach 40. i 50. XX wieku. Wskazał na twierdzenie Trybunału, że tryb administracyjny decyzji o podpadaniu nieruchomości ziemskich pod działanie art.
2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej pozostawał w nierozerwalnym związku
z przeprowadzeniem reformy rolnej. Jego zastosowanie nie może wykraczać poza cele tego dekretu. Ze względu na pierwotny cel reformy rolnej należy zauważyć, że stosowanie § 5 rozporządzenia z 1945 r. po jej przeprowadzeniu i w celu jej odwrócenia wykraczałoby, wbrew intencjom ówczesnego prawodawcy, poza cele dekretu. Celem dekretu nie jest w żadnym razie odwracanie skutków reformy rolnej
w związku ze zmianą ustroju prawno-politycznego w 1989 r. Nie może on zatem służyć jako podstawa do wydawania decyzji administracyjnych o zwrocie całości lub części nieruchomości ziemskiej.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia [...] marca 2010 r.
W uzasadnieniu wskazał, że powyższe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zostało zakwestionowane zarówno przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również Sąd Najwyższy.
W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10 stwierdzono, iż ww. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1marca 2010 r. nie wywołuje konieczności odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej
§ 5 rozporządzenia, a także nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej w trybie określonym w tym przepisie. Postanowienie to bowiem nie jest "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji, a zatem nie ma mocy powszechnie obowiązującej. Trybunał Konstytucyjny nie miał przy tym kompetencji do wiążącego stwierdzenia nieobowiązywania § 5 rozporządzenia. Oznacza to, że pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, nie wiąże sądów administracyjnych. Tym samym § 5 rozporządzenia może w dalszym ciągu stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.
Z kolei Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt III CZP 21/11 stwierdził, że zaprezentowany pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego nie jest przekonujący. Ponadto podkreślił, iż należy uznać, że zarówno § 5 rozporządzenia, jak i powołana w nim podstawa ustawowa w postaci art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu powinny nadal stanowić podstawę prawną orzekania na drodze administracyjnej, czy dana nieruchomość odpowiada zakresowi pojęcia nieruchomości ziemskiej
w rozumieniu tego dekretu.
Wójt Gminy K. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - zarzucając zaskarżonym decyzjom naruszenie przepisów art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skarżący ponownie przytoczył postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia
1 marca 2010 r. oraz stwierdził, że ze względu na pierwotny cel reformy rolnej stosowanie § 5 rozporządzenia po przeprowadzeniu reformy i w celu jej odwrócenia wykraczałoby, wbrew intencjom ówczesnego prawodawcy, poza cele dekretu, gdyż celem dekretu nie jest w żadnym razie odwracanie skutków reformy rolnej w związku ze zmianą ustroju prawno-politycznego w 1989 r. i w opinii skarżącego nie może on służyć jako podstawa do wydawania decyzji administracyjnych o zwrocie całości lub części nieruchomości ziemskiej.
Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2014r. sygn. akt I SA/Wa 1857/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wójta Gminy K. od decyzji z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...].
Sąd uznał, że Minister prawidło dokonał weryfikacji własnej decyzji z dnia [...] marca 2010 r. i wobec niestwierdzenia by przy jej wydawaniu doszło do wydania decyzji bez podstawy prawnej lub naruszenia prawa w stopniu rażącym, bądź też zaistnienia innych wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. - zasadnie odmówił stwierdzenia jej nieważności.
Wyjaśnił, iż w uchwale siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06 Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął budzącą poważne kontrowersje
w orzecznictwie sądowym kwestię i uznał, że § 5 rozporządzenia może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Stanowisko powyższe zostało podtrzymane uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, w której stwierdzono między innymi, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. nie prowadzi do konieczności odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia, a także nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej w trybie określonym w tym przepisie. Bowiem postanowienie to nie jest "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust.
1 Konstytucji RP, a zatem nie posiada mocy powszechnie obowiązującej.
Sąd zaznaczył również, że co do zasady spór co do wykładni przepisu prawa materialnego, nie może stanowić przesłanki do uznania, iż decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podstawą taką jest dopiero stwierdzenie, że decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, iż skutkiem tego naruszenia jest powstanie
w następstwie wydania tej decyzji sytuacji niemożliwej do zaakceptowania
w praworządnym państwie. Podkreślił także, że pogląd wyrażony w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, iż doszło do "rażącego" naruszenia prawa, jak również wydania decyzji bez podstawy prawnej, czyli sytuacji oparcia rozstrzygnięcia na przepisie nieobowiązującym lub w ogóle na żadnym przepisie.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Wójta Gminy K. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2651/14 uchylił zaskarżony wyrok z dnia 23 kwietnia 2014 r. (gdyż M. B. zmarła przed jego wydaniem) i oddalił skargę.
W uzasadnieniu w całości podzielił stanowisko i argumentację przedstawioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Stanowczo podkreślił, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. nie jest "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a zatem nie posiada mocy powszechnie obowiązującej. Ponadto Trybunał Konstytucyjny nie posiadał kompetencji do wiążącego stwierdzenia nieobowiązywania § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 2010 r. Oznacza to, że pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, nie wiąże sądów administracyjnych.
Natomiast stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10 wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki nie nastąpi więc zmiana tego stanowiska, tak długo sądy administracyjne powinny je respektować (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". Wydanie II , str.592).
Wcześniej jeszcze - przed wydaniem wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny - Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. rozpoznał wniosek M. B. z dnia 16 stycznia 2012 r.
i stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1991r.
nr [...] stwierdzająca nabycie przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów jako działki nr [...] wraz ze znajdującymi się na nich budynkami, w jednostce ewidencyjnej K., obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr [...], opisanej w kartach inwentaryzacyjnych nr [...] stanowiących integralną część powyższej decyzji - w części dotyczącej działek
nr [...] została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych, stwierdził nieważność tej decyzji Wojewody
w części dotyczącej działek nr [...] oraz umorzył postępowanie w zakresie działek aktualnie oznaczonych nr [...].
Na wstępie wskazał, że stroną postępowania administracyjnego w sprawie
o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej może być osoba powołująca się na dokumenty świadczące, że to jej, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało
w dniu 27 maja 1990r. prawo własności do komunalizowanego mienia.
Dalej stwierdził, iż powyższa decyzja Wojewody [...] została wydana w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę
o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, który stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych
i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się
w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), zaś z komunalizacji wyłączone jest mienie stanowiące własność osób fizycznych. Zatem decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej.
W związku z powyższym kluczową kwestią jest ustalenie, czyją własnością była nieruchomość, oznaczona jako działki nr [...], w jednostce ewidencyjnej K., obrębie [...] - według stanu prawnego na dzień 27 maja 1990r.
Minister dodał, iż na mocy decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2002r. nr [...] został zatwierdzony projekt podziału działki ozn.
w ewidencji gruntów nr [...], położonej w K. na działki nr [...]. Z kolei na mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] grudnia 1993r. nr [...] został zatwierdzony projekt podziału działki ozn. w ewidencji gruntów nr [...], położonej w K. na działki nr [...]. Zaś na mocy decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2004r. nr [...] został zatwierdzony projekt podziału działek ozn. w ewidencji gruntów nr [...], położonych w K. na działki nr [...]. Z wykazu zmian gruntowych wynika, iż działce nr [...] odpowiadają działki nr [...], a działce nr [...] odpowiadają działki nr [...].
Podniósł też, że z kart inwentaryzacyjnych nr [...] stanowiących integralną część powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1991r. nie wynika na jakiej podstawie Skarb Państwa został uznany za właściciela działek nr [...] i nr [...]. Należy jednak zwrócić uwagę, iż wskazano na księgę wieczystą Kw nr [...] (dawna księga hipoteczna nr [...]).
Zaś w piśmie z dnia 27 lutego 2012 r. nr Ko [...] Sąd Rejonowy w R. wyjaśnił, że z zapisu ujawnionego w dziale II księgi hipotecznej [...] w dniu 28 września 1946 r. wynika, iż podstawą wpisu Skarbu Państwa jako właściciela działek nr [...] i nr [...], położonych w jednostce ewidencyjnej K., obrębie [...] był art. 2 część I dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r.
o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 3 poz. 13).
W dalszej części uzasadnienia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przedstawił po kolei decyzje organów administracji i wyroki sądowe zapadłe
w niniejszej sprawie - dotyczące rozstrzygnięcia kwestii, czy zespół dworsko-parkowy należący do majątku ziemskiego pn. Dobra Ziemskie [...] podpadał czy też nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Następnie stwierdził, że skoro Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji z dnia [...] marca 2010 r. orzekł, iż zespół dworsko-parkowy majątku ziemskiego pn. [...] (w skład którego wchodzą przedmiotowe działki nr [...]) nie podlegał przejęciu na rzecz Państwa na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r.
o przeprowadzeniu reformy rolnej - to tym samym Skarb Państwa w dacie 27 maja 1990r. nie legitymował się prawem własności w stosunku do tych działek. Zatem
w powyższej części decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1991r. w sposób rażący narusza art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i dlatego też powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.
Jednocześnie podkreślił, że art. 156 § 2 k.p.a. stanowi m. in., iż nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, a taki skutek miał miejsce w przypadku nieruchomości aktualnie oznaczonych jako działka nr [...] oraz działka nr [...].
Dodał, że jest zasada utrwalona w orzecznictwie sądowym, iż nieodwracalny skutek prawny stanowiący przeszkodę w stwierdzeniu nieważności decyzji, to taki skutek, którego organ administracji nie jest w stanie odwrócić w ramach swych kompetencji realizowanych w postępowaniu administracyjnym. Taki zaś skutek wywołuje przeniesienie własności nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej dokonywanej w formie aktu notarialnego.
Z akt sprawy wynika, że aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2002 r. rep. A nr [...] Gmina w [...] sprzedała M. R. oraz E. R. działkę nr [...] położoną we wsi i w gminie [...]. Wynika również, iż Gmina [...] jest właścicielem działek nr [...] i nr [...], natomiast właścicielem działki nr [...] jest Bank [...].
Mając na uwadze powyższe organ wskazał, że nieodwracalne skutki prawne nie wystąpiły w tylko przypadku działek nr [...] i w tej części brak jest przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1991r.
Odniósł się też do skomunalizowanej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (aktualnie nr [...]), podnosząc, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r. nie dotyczy tej działki. Z treści ww. decyzji wynika, że przejęciu na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust.1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie podlegał jedynie zespół dworsko-parkowy, który aktualnie obejmuje nieruchomości oznaczone jako działki nr: [...]. Zatem nie został podważony tytuł Skarbu Państwa do nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działki nr [...] wskazany w księdze wieczystej Kw nr [...] (dawna księga hipoteczna nr [...]). Powyższe ustalenia stanowią podstawę do przyjęcia, iż według stanu na dzień 27 maja 1990 r. to nie osoby fizyczne lecz Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie [...]. W związku z powyższym postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe - gdyż następcy prawni M. B, tj. K. B., I. P. i A. B. nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. - i dlatego też podlegało umorzeniu.
Wniosek do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł Wójt Gminy K., wskazując że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r. oraz kolejne decyzje tego Ministra zostały wydane bez podstawy prawnej.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., którą stwierdził, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r. nr [...] w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...] została wydana
z naruszeniem prawa z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych, stwierdził nieważność tej decyzji Wojewody w części dotyczącej działek nr [...] oraz umorzył postępowanie w zakresie działek aktualnie oznaczonych nr [...].
Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że ww. wniosek nie zawiera żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów, ani nie przedstawia nowych okoliczności (popartych dowodami), które mogłyby czynić zasadnym uchylenie jego wcześniejszej decyzji z [...] maja 2016 r. i wydanie w sprawie innego rozstrzygnięcia. W całości podtrzymał swój pogląd i przytoczone argumenty na okoliczność, iż konieczne było powyższe stwierdzenie odnośnie decyzji Wojewody [...] z dnia
[...] października 1991 r.
Wskazał także, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracji - w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej - wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień
i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego.
Na zakończenie Minister odniósł się też do przedstawionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu dotyczącego wydania decyzji Ministra Rolnictwa
i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r. bez podstawy prawnej stwierdzając, iż organ orzekający w niniejszym postępowaniu nie jest uprawniony do weryfikacji tej decyzji
i jedynie jest związany skutkami prawnymi z niej wynikającymi.
Mając powyższe na względzie w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] maja 2016 r.
Skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji
z dnia [...] kwietnia 2017 r. złożył Wójt Gminy K. - zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu obowiązującej mocy § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r.
o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51) w dacie wydania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji z dnia [...] marca 2010 r.
Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2016 r.
W obszernym uzasadnieniu skargi potrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oparte na treści postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08 stwierdzającego, że moc obowiązująca § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r.
o przeprowadzeniu reformy rolnej wyczerpała się z chwilą zakończenia prowadzonych do lat 50-tych XX wieku działań związanych z przeprowadzaniem reformy rolnej. W tej sytuacji dalsze stosowanie tego przepisu jest bezpodstawne.
Skarżący podniósł, iż całkowicie zgadza się z poglądem Trybunału, że tryb administracyjny decyzji o podpadaniu nieruchomości ziemskich pod działanie art.
2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej pozostawał w nierozerwalnym związku z przeprowadzeniem reformy rolnej i jego zastosowanie nie może wykraczać poza cele tego dekretu. Ze względu na pierwotny cel reformy rolnej stosowanie § 5 rozporządzenia z 1945 r. po jej przeprowadzeniu i w celu jej odwrócenia wykraczałoby, wbrew intencjom ówczesnego prawodawcy, poza cele dekretu. Celem dekretu nie jest w żadnym razie odwracanie skutków reformy rolnej w związku ze zmianą ustroju prawno-politycznego w 1989 r. Z tego powodu kwestionowany
§ 5 rozporządzenia z 1945 r. nie może obecnie być dla organów administracji podstawą do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej podpadanie nieruchomości ziemskiej pod przepisy dekretu o reformie rolnej.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponownie podniósł, że nie jest uprawniony do weryfikacji decyzji wydanych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - a jedynie jest związany skutkami prawnymi z nich wynikającymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] kwietnia 2017 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z [...] maja 2016 r., którą stwierdził, iż decyzja Wojewody [...]
z [...] października w części dotyczącej działek nr [...] została wydana
z naruszeniem prawa z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych, stwierdził nieważność tej decyzji Wojewody w części dotyczącej działek nr [...] oraz umorzył postępowanie w zakresie działek aktualnie oznaczonych nr [...].
Postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art.156-158 kpa podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art.156 § 1 kpa.
W postępowaniu prowadzonym w trybie art.156 § 1 pkt 2 kpa - którego przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji - niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania.
W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] decyzją dnia [...] października 1991r. - działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy
z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U Nr 32, poz. 191 ze zm.) - stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów jako działki nr [...] wraz ze znajdującymi się na nich budynkami, w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. 1990 r. Nr 32 poz. 191 ze zm.), jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się
w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Powyższy przepis skutkuje komunalizacją mienia państwowego. Zobowiązuje on do potwierdzenia nabycia danego mienia przez gminę, jeśli zostały spełnione określone warunki:
1. uwzględniono stan faktyczny i prawny mienia z dnia wejścia tego przepisu
w życie (tj. na dzień 27 maja 1990 roku),
2. mienie wnioskowane do skomunalizowania winno stanowić wówczas własność Skarbu Państwa i należeć (w rozumieniu tego przepisu) do jednego z podmiotów w tym przepisie wymienionych, oraz
3. nie może podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2010 r. orzekł, że zespół dworsko-parkowy majątku ziemskiego pn. [...] nie podlegał przejęciu na rzecz Państwa na podstawie przepisu art. 2 ust.
1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Decyzja ta jest prawomocna - vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2651/14.
Powyższe rozstrzygnięcie ma zasadniczy wpływ na ocenę zgodności z prawem decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] października 1991r. -
ponieważ następuje przywrócenie do stanu poprzedniego obowiązującego przed wydaniem dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
W niniejszej sprawie oznacza to przywrócenie stanu własności sprzed dnia wydania dekretu PKWN. Zatem Skarb Państwa nie był w dniu 27 maja 1990 r. właścicielem przejętej nieruchomości - zespołu dworsko-parkowego majątku ziemskiego pn. [...] - gdyż cały czas była nim M. B.
Tym samym nieruchomość ta nie mogła być - w zakresie działek nr [...]) - przedmiotem komunalizacji
z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), albowiem komunalizacji na podstawie powyższych przepisów podlegały wyłącznie składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego).
Tylko działka nr [...] (obecnie nr [...]) - która nie wchodziła w skład zespołu dworsko-parkowego majątku ziemskiego pn. [...] - stanowiła własność Skarbu Państwa na mocy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i w związku z tym podlegała komunalizacji.
Zatem decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2016 r. - którą stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r. w części dotyczącej działek nr [...] została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych (działki nie były własnością Skarbu Państwa ale wcześniej zostały sprzedane innym osobom), stwierdził nieważność tej decyzji w części dotyczącej działek nr [...] (nie były własnością Skarbu Państwa) oraz umorzył postępowanie
w zakresie działek aktualnie oznaczonych nr [...] (były własnością Skarbu Państwa dlatego też postępowanie tym zakresie stało się bezprzedmiotowe
z uwagi na brak u wnioskodawców przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.) - jest prawidłowa.
Natomiast zarzuty Wójta Gminy K. - dotyczące możliwości orzekania na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51) - są zupełnie niezasadne, jako sprzeczne z orzecznictwem sądów - vide uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10 oraz uchwała Sądu Najwyższego w z dnia 18 maja 2011 r. sygn. III CZP 21/11.
Przede wszystkim zaś nie mają zastosowania do zaskarżonych decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2016 r. i z dnia [...] kwietnia 2017r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r. – gdyż ww. § 5 rozporządzenia nie był podstawą ich orzekania.
Był on natomiast podstawą orzekania decyzji wydanych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, które nie podlegają kontroli w tym postępowaniu, poza tym zostały już ocenione przez sądy administracyjne obu instancji.
Podsumowując Sąd uznał, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśnił motyw, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy oraz przekonująco uzasadnił swoje decyzje zgodnie z art. 107 § 3 kpa - zyskując całkowitą aprobatę Sądu.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U.
z 2017 r., poz. 1369), orzekł jak w sentencji wyroku.