I SA/Wa 2623/19

I SA/Wa 2623/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-02-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-12-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Fyda-Kawula
Iwona Kosińska /sprawozdawca/
Monika Sawa /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 835/23 - Wyrok NSA z 2026-02-04
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
art. 29 ust. 1 pkt 3, art. 30 ust. 1 pkt 4a
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Asesor WSA Anna Fyda-Kawula Protokolant referent Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2022 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu sprawy ze skarg J. P. i Miasta [...] na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargi.
Uzasadnienie
Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej: Komisja) decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...], uchyliła w całości decyzję Prezydenta [...] (dalej: Prezydenta) z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] (dalej: decyzja reprywatyzacyjna) i przekazała sprawę Prezydentowi [...] do ponownego rozpatrzenia.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] ustalił na rzecz J.P. odszkodowanie w wysokości [...] zł za części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. jako "[...]" (numer wykazu hipotecznego [...]), przejętej dekretem z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50 poz. 279). Objęte decyzją odszkodowawczą części nieruchomości organ opisał jako części o łącznej powierzchni [...] m2 hipotecznych działek oznaczonych jako nr hip. [...], nr hip. [...], nr hip. [...], nr hip. [...] i nr hip. [...], które obecnie stanowią część działki ewidencyjnej nr [...]. Działka nr [...], której część stanowiły objęte decyzją grunty, na dzień wydania przez Prezydenta [...] decyzji stanowiła własność Skarbu Państwa.
Z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia 16 czerwca 2005 r. L.dz. [...] dotyczącego hip. [...] "[...]" wynika, że część przedmiotowej księgi hipotecznej uległa zniszczeniu, a na podstawie pozostałej części nie można określić, czy zaginiona część zawierała wpisy i jakiej treści, wobec czego księgę hipoteczną należy uznać za zniszczoną w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych z dnia 6 lipca 1982 r. oraz nie można wydać zaświadczenia o treści księgi wieczystej. Z zachowanej części księgi wynika, że: na mocy aktu z dnia 28 lipca 1942 r. nr rep. [...] zawartego przed notariuszem A. G., E. D., M.K.( [...]), M. K. zd. D. oraz A.D., M. D. i M. K. jako spadkobiercy P. D. sprzedali należącą do nich część nieruchomości o powierzchni [...] ha [...] m2 H. R.. Nieruchomość została następnie rozparcelowana. Działki nr hip. od [...] o powierzchni [...] m2 zostały wydzielone do oddzielnej księgi oznaczonej powołanymi numerami. Do działu II wykazu została zaprojektowana następująca treść: H. R. co do gruntu o obszarze [...] ha [...] m2, odchodzącego pod regulacje ulic [...] i pięciu projektowanych w granicach określonych na planie złożonym pod nr [...] do zbioru dowodów tomu IV tej księgi literami [...]; co do gruntu o obszarze [...] m2, odchodzącego na cele użyteczności publicznej, w granicach określonych na tymże planie [...]; co do działek oznaczonych na tymże planie: nr [...] o obszarze[...] m2, nr[...] o obszarze [...] m2, nr [...] o obszarze[...] m2, nr[...] o obszarze [...] m2, nr[...] o obszarze [...] m2 i nr [...] o obszarze [...] m2. Postanowieniem Wydziału Hipotecznego Miejskiego Sądu Okręgowego z dnia [...] marca 1944 r. wniosek nr [...] został zatwierdzony.
Zgodnie z treścią wypisów: nr [...] z dnia 5 marca 1942 r., nr [...] z dnia 6 marca 1942 r., [...] z dnia 8 kwietnia 1942 r. i nr [...] z 30 lipca 1942 r. M. K. z domu D., K. K., A.D., M. D., M.K. z domu D., G.K., (pisownia imion i nazwisk zachowana jak w powołanych wyżej wypisach) oświadczyli, że są osobami przesiedlonymi i że pozostawili w Generalnym [...] posiadłość ziemską położoną w [...], przy ulicy [...] zapisaną w księdze wieczystej (hipotecznej) "[...]" nr hip. W [...].
M.K., K.K., A.D., M. D., M. K. i G. K. oświadczyli przy tym, że dla uzyskania wyrównania majątkowego udzielili [...] SS Komisarzowi Rzeszy dla utwierdzania n., [...] nieodwołalnego pełnomocnictwa do zarządzania i sprzedaży ww. nieruchomości, jak również do udzielania wszelkich w tym celu potrzebnych oświadczeń wobec sądów i innych władz oraz osób prywatnych. Pełnomocnictwo to upoważnia do czynienia i przyjmowania wszelkich wpłat będących w związku z administracją i sprzedażą nieruchomości (V. zbiór dokumentacji akt księgi dawnej [...] hip. [...]).
Z treści wypisu nr [...] z 6 marca 1942 r. ponadto wynika, że w dniu składania oświadczenia n. notariuszowi A.E. M. K. oraz G. K. zamieszkiwali w [...] przy ul. [...]. Z treści zaś wypisu z aktu notarialnego nr repertorium [...] z dnia [...] grudnia 1942 r. sporządzonego przed n. notariuszem w [...] wynika, że G. S. do aktu złożył oświadczenia nie w imieniu własnym, lecz jako pełnomocnik [...]SS jako Komisarza Rzeszy dla utwierdzenia n., który ze swej strony znowu działa jako pełnomocnik przesiedlonych przynależnych do narodowości n. E. D., M. K., A. D., M. D. oraz M. K. Oświadczył, że aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1942 r. nr repertorium [...] sporządzonym przed n. notariuszem A. E. sprzedał w imieniu właścicieli nieruchomość w [...] przy ul. [...], oznaczenie hip. "[...]" nr. hip. W [...] H. R. z domu [...]. Potwierdził przy tym, że cena kupna w pełnej wysokości [...] zł została zapłacona przez H. R. G. S. udzielił nabywczyni w imieniu sprzedawców pokwitowania z pełnej ceny kupna i potwierdził, że sprzedawcom nie przysługują od H. R. żadne pretensje z tytułu prawnego. Składający oświadczenie ponadto upoważnił H. R. z domu B., nabywczynię nieruchomości do przeprowadzenia wszelkich działań, które okażą się potrzebne przy przepisaniu prawa własności nieruchomości na nabywczynię. Szczególnie może upoważniona w imieniu sprzedawców składać oświadczenia potrzebne do księgi wieczystej i zamknąć postępowanie spadkowe po P. D. Uprawniona może udzielać pełnomocnictwa (V. zbiór dokumentacji akt księgi dawnej [...]hip. [...]).
Zgodnie z treścią aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1943 r. nr repertorium [...] sporządzonego przed notariuszem K. J., notariuszem przy Wydziałach Hipotecznych Sądu Okręgowego w [...] w § 1 H. R. oświadczyła, że na mocy aktu zeznanego przed dr [...] Notariuszem N. w [...] w dniu [...] lipca 1942 r. nr repertorium [...] nabyła nieruchomość "[...]" nr rejestru hipotecznego [...] - dział gruntu o powierzchni [...] m2, wykreślony w granicach oznaczonych literami: [...] na planie złożonym przed nr [...] do zbioru dowodów tej księgi. Ponadto H. R. wskazała w akcie notarialnym, że część nabytej przez nią nieruchomości odchodzi pod regulację ulic [...] i pięciu projektowanych, prostopadłych do ulicy [...], tj. grunt o powierzchni [...] h [...] m2, wykreślonych na dopiero co powstałym planie w granicach oznaczonych odpowiednimi literami.
Zgodnie z treścią aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1943 r. nr repertorium [...] zeznanego przed notariuszem K. J., notariuszem przy Wydziałach Hipotecznych Sądu Okręgowego w [...] w § 1 H. R. oświadczyła, że na mocy aktu zeznanego dr A. E. Notariuszem N. w [...] w dniu 22 lipca 1942 r. nr repertorium [...] nabyła nieruchomość "[...]" nr rejestru hipotecznego [...] - dział gruntu o powierzchni [...] m2, wykreślony w granicach oznaczonych literami: [...] na planie złożonym pod nr [...] do zbioru dowodów tej księgi. Ponadto H. R. wskazała w akcie notarialnym, że część nabytej przez nią nieruchomości odchodzi na cele użyteczności publicznej w związku z regulacją ulic - plac o powierzchni [...] m2. Po tych wyjaśnieniach H. R. oświadczyła, że powyższy odchodzący pod użyteczność publiczną plac o powierzchni [...] m2 ze wszelkimi prawami i przynależnościami odstępuje dobrowolnie, bezpłatnie dla własności Gminy Miasta [...] jako wolny od wszelkich długów i obciążeń, zezwalając na natychmiastowe już obecnie objęcie przez Gminę Miasta [...] w posiadanie rzeczonego placu, zgadza się na przepisanie tejże Gminie prawa własności do tego placu w wykazie hipotecznym (V. zbiór dokumentacji akt księgi dawnej [...]hip. [...]).
Z powyższego wynika, że powierzchnia [...] ha [...] m2 odchodząca zgodnie z powołanym planem pod użyteczność publiczną oraz pod regulację przyległych ulic została odstąpiona przez H.R. bezpłatnie Gminie Miasta [...] na mocy aktów notarialnych sporządzonych przed notariuszem K. J. w dniach 5 i 20 lutego 1943 r. nr repertorium [...] i [...].
Zgodnie zaś z treścią aktu notarialnego z dnia 16 maja 1947 r. nr repertorium [...] sporządzonego przez notariusza W. R., H. R. i Z. U. oświadczyły, że H. R. będąc właścicielką nieruchomości położonej w [...] na [...], urządzonej w księdze wieczystej [...], wydzielonej z księgi wieczystej [...], powiatu [...], z tej nieruchomości sprzedała Z.U. działkę gruntu niezabudowaną o powierzchni [...]m2, położoną w [...] przy ulicy [...], oznaczoną nr [...] i projektowanym nr hipotecznym [...] i że odnośny akt sprzedaży wymienionej działki został zawarty przez oświadczające w końcu lipca roku 1944, jednak nie pamiętają nazwiska notariusza, który akt ten sporządził, przy czym akt ten ujawniony został w pomienionej księdze wieczystej, lecz księga ta zaginęła w czasie ewakuacji hipoteki w 1944 r. i posiadane przez U. wypisy aktu kupna uległy spaleniu w czasie działań wojennych. Po tym wyjaśnieniu oświadczyły, że aktem niniejszym potwierdzają powyższą sprzedaż nadmienionej działki nr [...] o powierzchni [...] m2 i wyrażają zgodę w związku z tą sprzedażą na dokonanie odpowiedniego wpisu we właściwej księdze wieczystej, przy czym H.R. przyznała, że cała cena sprzedaży za powyższą działkę zapłacona jej została przez U. i z tego tytułu żadnej pretensji nie zachowuje (V. Akta prokuratora [...] oraz akta dot. nieruchomości przy ul. [...] w [...] (nr hipot. [...]) 1965-1968 k. 1-2).
Zgodnie z treścią zaświadczenia Wydziału Planowania Miasta Zarządu Miejskiego w m. [...] z 1943 r., opartego na planie sporządzonym przez mierniczego przysięgłego J.R. dnia 29 grudnia 1942 r. L d.z. [...] nieruchomość hip. [...] obejmowała powierzchnię [...] m2 zaś nieruchomość hip. [...] obejmowała powierzchnię [...] m2 (V. zbiór dokumentacji akt księgi dawnej [...]hip. [...]).
Komisja przeanalizowała zebrany w sprawie materiał dowodowy dotyczący stwierdzeń nabycia spadku po F. K. i H. R. Z dokumentów tych wynika, że spadkobiercą byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości stał się ich wnuk K.R., który wnioskiem z dnia[...]sierpnia 2008 r. wystąpił o przyznanie odszkodowania za pozbawienie faktycznej możliwości władania działką położoną w [...] w obrębie ulic [...] i Projektowana o powierzchni całkowitej [...] ha [...] m2, oznaczonej w księdze hipotecznej nieruchomości pod nazwą "[...]" nr wykazu hipotecznego [...], która na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. przeszła na własność państwa. Jako podstawę wniosku wskazał art. 215 § 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Pismem z dnia [...] maja 2009 r., złożonym jako uzupełnienie wniosku o odszkodowanie z dnia 27 sierpnia 2008 r., K. R. wniósł o przyznanie odszkodowania za pozbawienie faktycznej możliwości władania działką nr [...] oznaczoną dawniej nr hip. [...], położoną w [...] w obrębie ulic B. i Projektowana o powierzchni całkowitej [...] m2, pochodzącej z księgi hipotecznej nieruchomości pod nazwą "[...]" nr wykazu hipotecznego [...]. Następnym pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r., również złożonym jako uzupełnienie wniosku o odszkodowanie z dnia 27 sierpnia 2008 r., K. R. wniósł o przyznanie odszkodowania za pozbawienie faktycznej możliwości władania działką nr [...] oznaczoną dawniej nr hip [...], obecnie stanowiącą części działek ewidencyjnych nr [...] i [...], położoną w obrębie ulic B. i P. o powierzchni całkowitej [...] m2, pochodzącej z księgi hipotecznej nieruchomości pod nazwą "[...]".
Aktem notarialnym z dnia[...] września 2010 r. nr rep. [...] K. R. udzielił J. P. pełnomocnictwa do szeroko pojętych czynności faktycznych i prawnych, których celem i skutkiem będzie zrealizowanie wszelkich wymogów niezbędnych i potrzebnych do otrzymania odszkodowania za nieruchomość opisaną jako "[...]". W treści aktu wskazano równocześnie, że pełnomocnik może być drugą stroną czynności prawnej, dokonywanej w imieniu mocodawcy, może reprezentować wszystkie strony czynności, które dokonywać będzie w imieniu mocodawcy.
Wnioskiem z [...] grudnia 2010 r. J.P., działający jako pełnomocnik K.R. (na mocy pełnomocnictwa udzielonego w formie akt notarialnego z dnia 10 września 2010 r.) zwrócił się o przyznanie odszkodowania za pozbawienie faktycznej możliwości władania działką położoną przy ulicy B. o powierzchni całkowitej [...] m2, oznaczonej hip [...], wydzielonej z nieruchomości hipotecznej "[...]". Jako podstawę wniosku również wskazany został art. 215 § 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Aktem notarialnym z dnia 19 stycznia 2011 r. J.P., powołując się na udzielone wcześniej pełnomocnictwo, działający w imieniu własnym jako kupujący oraz w imieniu i na rzecz K. R., a także K.S., K. S. i M. K. zawarli umowę sprzedaży spadku i umowę o dział spadku. Na mocy tego aktu notarialnego J.P., działając w imieniu własnym oraz na rzecz K.R., sprzedał spadek po H. R.: K.S. (udział w 1/4 części), K. S.(udział w 1/4 części), M. K.(udział w 1/4 części) oraz samemu sobie, tj. J. P. (udział w 1/4 części). Następnie osoby te dokonały działu spadku w ten sposób, że K. S. nabyła część nieruchomości w postaci działek oznaczonych numerami hipotecznymi: [...], M. K. nabyła część nieruchomości w postaci działek oznaczonych numerami hipotecznymi: [...], J.P. nabył część nieruchomości w postaci działek oznaczonych numerami hipotecznymi: [...].
Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]. Prezydent na podstawie m.in. art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2010 r. Dz. U. Nr 102, poz. 651 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu [...] sierpnia 2008 r. przez K. R. w sprawie odszkodowania za nieruchomości położone przy ul. B. i Projektowanej pochodzące z nieruchomości hipotecznej "[...]", w części dotyczącej części projektowanych hip. Nr [...], [...], [...], [...], [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł, za przejętą dekretem z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...] nieruchomość o powierzchni [...] m2 położoną przy ul. [...], która obecnie stanowi część działki ewidencyjnej nr [...]. Organ przyznał powyższe odszkodowanie na rzecz J. P.
W uzasadnieniu decyzji Prezydent powołał treść art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wyjaśnił, że w kwestii pierwszej przesłanki dotyczącej przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne, zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, art. 215 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami odwołuje się do kryteriów obowiązujących przed wejściem w życie dekretu warszawskiego, czyli, że pojęcie "dom jednorodzinny" należy rozumieć w znaczeniu, jakie mu wówczas nadawano, czyli że był to budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni czy liczby pomieszczeń, które to kryteria wprowadzono w późniejszym okresie. Zgodnie z ogólnym planem zabudowania m. [...] zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., obowiązującym w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego nieruchomości położone przy ul. [...] oznaczone powołanymi powyżej numerami hipotecznymi, które powstały w wyniku parcelacji nieruchomości hipotecznej "[...]" znajdowały się w strefie [...] i [...], w której obowiązywała zabudowa luźna lub grupowa o 3 kondygnacjach i 30% oraz 50% powierzchni zabudowania, a tym samym mogły być przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne. W tym zakresie przedmiotowe nieruchomości spełniają pierwszą przesłankę umożliwiającą przyznanie odszkodowania za działkę budowlaną.
W kwestii pozbawienia byłej właścicielki faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. (co stanowiło drugą z przesłanek ustalenia odszkodowania), Prezydent powołał się na wydaną przez Prezydium Rady Narodowej [...] [...] sierpnia 1971 r. decyzję o lokalizacji inwestycji Nr [...], ustalającą lokalizację pod budowę wiaty magazynowej dla [...] "[...]" na terenie przy ul. [...], oznaczonym literami A-B-C-D-A na szkicu sytuacyjnym [...], stanowiącym załącznik nr 1 do tej decyzji. W dalszej kolejności podniósł, że zgodnie z wykreśleniem wykonanym przez geodetę uprawnionego – A.R., lokalizacją tą objęte są projektowane numery hipoteczne w granicach [...]. Dotyczy to działek oznaczonych Nr [...], [...], [...], [...], [...], z wyłączeniem ich zachodnich części.
Wskazał nadto, iż z dokumentacji zgromadzonej w aktach wynika, że wszystkie projektowane działki hipoteczne o numerach jw. zgodnie z wykreśleniem geodety uprawnionego – A. R. objęte były lokalizacją wg szkicu lokalizacji nr [...], dotyczącego rozbudowy i modernizacji Zakładu [...] "[...]" oraz decyzją Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 1975 r. o lokalizacji inwestycji wydaną dla [...] Zakładu [...] "[...]", dotyczącą rozbudowy i modernizacji istniejącego Zakładu. Lokalizacja obejmowała obszar [...] ha zgodnie ze szkicem sytuacyjnym Nr [...] stanowiącym załącznik do decyzji. Mając powyższe na względzie, Prezydent [...] doszedł do wniosku, że pozbawienie byłych właścicieli faktycznej możliwości władania nieruchomością objętą postępowaniem nastąpiło po 5 kwietnia 1958 r.
Na podstawie zgromadzonej dokumentacji Prezydent ustalił, że nieruchomość ozn. hip. jako "[...]", dla której zaprojektowano działki oznaczone jako [...], [...], [...], [...], [...] częściowo wchodzą w skład dz. ew. nr [...] z obr. [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa.
Decyzja ta wobec jej niezaskarżenia w toku instancji uzyskała walor ostateczności i została wykonana.
Od powyższej decyzji dnia [...] października 2018 r. Prokuratura Regionalna we [...] wniosła sprzeciw, na podstawie art. 184 § 1 i 2 kpa, zarzucając jej wydanie w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. z rażącym naruszeniem prawa, i wnioskując o stwierdzenie nieważności tej decyzji.
Po wszczęciu postępowania i rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego Komisja uznała, że decyzja Prezydenta [...] o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz J. P. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu Komisja wyjaśniła zasady postępowania administracyjnego wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa). W ocenie Komisji Prezydent nie przedstawił w sposób zgodny z powołanymi zasadami postępowania administracyjnego motywów swojego rozstrzygnięcia, a ustalenia faktyczne nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 1 i 3 kpa. Ponadto badane rozstrzygnięcie narusza normy określone w treści art. 104 § 2 kpa.
Materialnoprawną postawę kontrolowanej decyzji stanowił art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2015 r. Dz. U. poz. 782 ze zm.), którego treść Komisja przytoczyła. Komisja podkreśliła, że ze względu na szczególny charakter przepis ten musi być ściśle wykładany. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości Komisji, że przedmiotowa nieruchomość podlegała przepisom dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...].
Wątpliwości Komisji budzi natomiast ustalenie Prezydenta, że w H. R. na dzień 20 listopada 1945 r. była właścicielką całej przedmiotowej nieruchomości oraz że w rozpatrywanej sprawie spełniona była druga z przesłanek wskazanych w art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli pozbawienie byłych właścicieli faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. Komisja uznała, że Prezydent nie zbadał w sposób prawidłowy, czy w sprawie zostały spełnione obie te przesłanki.
W ocenie Komisji Prezydent nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości istnienia i zakresu prawa własności do nieruchomości, podmiotu, któremu prawo to przysługiwało, a także wszelkich istotnych okoliczności, które mogły mieć wpływ na skuteczność wykonywanego prawa. Organ zaniechał zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, poprzestając w tym zakresie na niezweryfikowanych, fragmentarycznych informacjach, co skutkowało przyjęciem ustalenia, że stroną uprawnioną do przyznania odszkodowania są następcy prawni H.R. Zdaniem organu redakcja powołanego przepisu uprawnia do konstatacji, że "poprzednim właścicielem" lub jego "następcami prawnymi" są osoby, które były właścicielem przedmiotowej działki przed jej przejęciem przez Skarb Państwa na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W tym kontekście należy podkreślić, że nie każdy z byłych właścicieli jest uprawniony do wniesienia wniosku o odszkodowanie, bowiem stałoby to w sprzeczności z "ratio legis" analizowanego przepisu, gdyż bez sprecyzowania zakresu rozumienia pojęcia "poprzedniego właściciela" uprawnionym mógłby być którykolwiek z poprzednich właścicieli nieruchomości sprzed lat, nawet tych najbardziej odległych. W tym zaś zakresie należy przyjąć, że poprzednim właścicielem nieruchomości w rozumieniu art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest właściciel, który władał nią w przededniu wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. W tej sytuacji, w ocenie organu obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o odszkodowanie było precyzyjne ustalenie poprzedniego właściciela nieruchomości objętej wnioskiem, tj. przed dniem wejścia w życie ww. dekretu z 26 października 1945 r. Wskazany wyżej akt prawny wszedł w życie w dniu 21 listopada 1945 r., a więc obowiązkiem organu było dokonanie ustalenia, czy osoba składająca wniosek była poprzednim właścicielem gruntu lub jego następcą prawnym na dzień 20 listopada 1945 r., tj. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ww. dekretu.
W tym zakresie Prezydent poprzestał jedynie na odwołania się do treści zaświadczenia Sądu Rejonowego [...] X Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...], z której wynika, że tytuł własności nieruchomości zapisany był na imię H.R. na mocy wniosku nr [...] z dnia 9 marca 1944 r. Organ pominął przy tym istotne treści przywołanego zaświadczenia, tj. sformułowanie wskazujące, że część przedmiotowej księgi hipotecznej uległa zniszczeniu, a na podstawie pozostałej części nie można określić, czy zaginiona część zawierała wpisy i jakiej treści, wobec czego księgę hipoteczną należy uznać za zniszczoną w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych z dnia 6 lipca 1982 r. oraz nie można wydać zaświadczenia o treści księgi wieczystej.
Ponadto Komisja zauważyła, że występuję rozbieżność nazwiska notariusza, jak również samej daty sporządzenia aktu notarialnego. W ww. zaświadczeniu wskazano, iż akt, na podstawie którego H. R. nabyła prawa własności nieruchomości o pow. [...] ha [...] m2 ozn. jako " [...]" hip. [...], został ."zdziałany [...] lipca 1942 roku za rep [...] przed A. G. notariuszem w [...]".
Komisja podkreśliła, że zaświadczenie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. będące jedyną podstawą ustalenia faktycznego w decyzji Prezydenta nie wskazuje w sposób jednoznaczny okoliczności, że H.R. była poprzednią właścicielką nieruchomości objętej wnioskiem o odszkodowanie, w tym przede wszystkim w jakim zakresie. W ocenie Komisji, Prezydent opierając swoje ustalenia wyłącznie na tym zaświadczeniu, nie zebrał dostatecznej dokumentacji uprawniającej do przyjęcia takiego wniosku w sprawie, że H.R. była poprzednią właścicielką nieruchomości objętej wnioskiem. Analiza treści ww. zaświadczenia, zbioru dokumentacji akt księgi dawnej [...] hip. [...] oraz pozostałej dokumentacji zebranej w toku sprawy wskazuje, że zaginęła znaczna cześć dokumentacji ww. dawnej księgi hipotecznej, w tym przede wszystkim akt notarialny z dnia [...] lipca 1942 r. nr repertorium [...], na mocy którego H. R. nabyła własność przedmiotowej nieruchomości, plan złożony pod nr [...] do zbioru tomu I księgi oraz plan złożony pod nr [...] do zbioru dowodów tomu IV. W takim przypadku, wobec niejasności treści przedmiotowego zaświadczenia, jak również braku samego aktu notarialnego, organ prowadzący postępowanie administracyjne winien zachować szczególną ostrożność przy ocenie prawa własności poprzedniego właściciela nieruchomości. Prezydent w takiej sytuacji winien dążyć do zgromadzenia jak największej liczby innych źródeł dowodowych pozwalających na potwierdzenie lub weryfikację dokonanych ustaleń, i co nader istotne - dokonać także krytycznej jego weryfikacji. W uzasadnieniu kontrolowanej decyzji brak jest jakichkolwiek szerszych rozważań organu w tym zakresie, poprzestano przy tym wyłącznie na fragmentarycznym odesłaniu do treści zaświadczenia Sądu Rejonowego. Komisja podniosła, że treść analizowanego zaświadczenia Sądu Rejonowego nie wskazuję w sposób precyzyjny okoliczności dobrowolnego odstąpienia przez H. R. Gminie Miasta [...] nieruchomości odchodzących pod regulację ulic [...] i pięciu projektowanych, prostopadłych do ulicy [...], tj. gruntu o powierzchni [...] h [...]m2 oraz odchodzącego pod użyteczność publiczną placu o powierzchni [...]m2. Prawidłowe odkodowanie tegoż zapisu analizowanego zaświadczenia następuje dopiero po zestawieniu tej treści z pełną treścią odpowiednich aktów notarialnych. Powyższe zaś czynności prawne zostały dokonane aktami notarialnymi z dnia [...] lutego 1943 r. nr rep. [...] oraz dnia [...] lutego 1943 r. nr repertorium [...] zaznanymi przed K. J. Opisane zaś czynności niewątpliwie miały miejsce przed datą sporządzeniem wniosku z marca 1944 r. Ponadto wskazane akty notarialne znajdowały się w zbiorze dokumentów Sądu Rejonowego wystawiającego przedmiotowe zaświadczenie. Komisja omówiła także treść aktu notarialnego z dnia [...]maja 1947 r. sporządzonego przez notariusza W.R. H.R. i Z.U. oświadczyły, że H. R. będąc właścicielką nieruchomości położonej w W. na [...], urządzonej w księdze wieczystej [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], wydzielonej z księgi wieczystej [...], z tej nieruchomości sprzedała Z.U. działkę gruntu niezabudowaną o powierzchni [...] m2, położoną w W. przy ulicy[...], oznaczoną nr [...] i projektowanym nr hipotecznym [...] i że akt sprzedaży wymienionej działki został zawarty przez oświadczające w końcu lipca 1944 r. W ocenie Komisji zestawienie treści analizowanego zaświadczenia z treścią aktu notarialnego z dnia [...] maja 1947 r. nr repertorium [...] kreuje kolejne wątpliwości co do wiarygodności powołanego dokumentu, przede wszystkim w kontekście dokonania ustalenia przez organ okoliczności, że H. R. była poprzednią właścicielką nieruchomość objętej wnioskiem o odszkodowanie. Komisja dokonała szerokiego opisu powstałych wątpliwości dotyczących sprzedaży działki Z.U., które sprowadziły się do stwierdzenia, że występuje ponad półtoraroczna przerwa, co nie pozwala na jednoznaczne wykluczenie okoliczności, że H. R. od dnia 9 marca 1944 r. do dnia 20 listopada 1945 r. dokonywała kolejnych rozporządzeń przedmiotowymi nieruchomościami. Komisja zwróciła także uwagę, że w akcie notarialnym z dnia[...]maja 1947 r. nr repertorium [...] H. R. i Z.U. nie wymieniają dawnych działek hipotecznych nr [...] i [...] jako wchodzących w skład własności H. R. Natomiast w treści zaświadczenia Sądu Rejonowego dawne działki hip. [...] i [...] zostały wymienione jako należące do H. Przedmiotowe działki zaś obejmowały powierzchnię [...] m2 i [...] m2, tj. łącznej powierzchni [...]m2.
Komisja wskazała również na brak wyjaśnienia, jak też w ogóle zaznaczenia w treści decyzji, że w sprawie odszkodowania podjęto rozstrzygnięcie częściowe. Nie poinformowano także stron o trybie i terminie rozpoznania pozostałej części sprawy, zainicjowanej wnioskiem K.R. z 2008 r. Brak zaś określenia granic rozstrzygnięcia uniemożliwia stronom, a w dalszej kolejności organowi odwoławczemu i sądom, dokonanie oceny kompletności rozstrzygnięcia zawartego w takiej decyzji. W przypadku zaś postępowania wszczętego na wniosek strony rozstrzygnięcie organu administracji winno co do zasady obejmować pełny zakres żądania. Rozstrzygnięcie częściowe, jako wyjątek od tej zasady, winno być zatem skonstruowane w taki sposób, by nie było żadnych wątpliwości co do jego zakresu. Tego w rozpoznawanej sprawie zabrakło. Powyższe powoduje, że uzasadnienie kontrolowanej decyzji nie spełnia kryteriów określonych w treści art. 104 § 2 i art.107 § 3 kpa.
W związku z powyższym Komisja stwierdziła, że ustalenia kontrolowanej decyzji w opisanym wyżej zakresie są nieprecyzyjne, niepełne i niejasne, a przy tym budzą uzasadnione wątpliwości. Dlatego też koniecznym będzie ich usunięcie przez organ przy ponownym rozpoznaniu niniejszego wniosku o odszkodowanie. Opisane zaś naruszenia w ocenie Komisji stanowią naruszenie prawa w stopniu uzasadniającym jej ponowne rozpoznanie.
Komisja podniosła również, że na podstawie zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji jest możliwym do ustalanie, że akt notarialny z dnia [...] lipca 1942 r. nr repertorium [...] został sporządzony przez n. notariusza w [...]. Powyższe jest o tyle istotne, zdaniem Komisji, że w takim przypadku nie jest wykluczona okoliczność, że na mocy obowiązującego prawa czynność prawna zeznana przed n. notariuszem w okresie okupacji może okazać się nieważną. Komisja przedstawiła argumenty historyczno-prawne na poparcie prawidłowości swojego stanowiska. Podsumowując, Komisja uznała, że transakcja zakupu nieruchomości, na mocy której H. R. nabyła w dniu [...] lipca 1942 r. przedmiotową nieruchomość budzi uzasadnione wątpliwości co do jej ważności w świetle obowiązujących regulacji Dekretu o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych, ponieważ wskazana czynność prawna została oparta na przepisach skierowanych przeciwko Państwu Polskiemu. Z analizy treści wydanej decyzji oraz akt sprawy wynika, że wskazana wyżej kwestia była poza optyką Prezydenta w toku rozpoznawania wniosku o odszkodowanie.
Wątpliwości Komisji budzi także ustalenie Prezydenta, że w rozpatrywanej sprawie spełniona była druga z przesłanek wskazanych w art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli pozbawienie byłych właścicieli faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. Komisja uznała, że Prezydent nie zbadał w sposób prawidłowy, czy w sprawie została spełniona druga z przesłanek wskazanych w art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
W uzasadnieniu kontrolowanych decyzji Prezydent wskazał na decyzję o lokalizacji inwestycji Nr [...] z dnia [...]sierpnia 1971 r. Prezydium Rady Narodowej ustalającą lokalizację na budowę wiaty magazynowej dla [...] Zakładów [...] "[...]" na terenie położonym w [...] przy ul. [...], oznaczonym literami A-B-C-D-A na szkicu sytuacyjnym [...] stanowiącym załącznik nr [...] do tej decyzji. Zgodnie z wykreśleniem wykonanym przez geodetę uprawnionego A. R. lokalizacją tą objęte są projektowane numery hipoteczne w granicach KW [...] Dotyczy to działek oznaczonych nr: [...], [...], [...], [...], [...] z wyłączeniem ich zachodnich części. Podniesiono przy tym także, że wszystkie projektowane działki hipoteczne, o numerach: [...], zgodnie z wykreśleniem geodety uprawnionego A. R. objęte były lokalizacją według szkicu lokalizacji nr [...] dotyczącego rozbudowy i modernizacji Zakładu [...] "[...]" oraz decyzją Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 1975 r. o lokalizacji inwestycji wydaną dla [...] Zakładu [...] "[...]" dotyczącą rozbudowy i modernizacji istniejącego Zakładu. Lokalizacja obejmowała obszar [...] ha zgodnie ze szkicem sytuacyjnym Nr [...] stanowiącym załącznik do decyzji.
Organ wskazał, że z analizy dokumentacji wynika, że pozbawienie byłych właścicieli faktycznej możliwości władania nieruchomością będąca przedmiotem niniejszej decyzji nastąpiło po dniu [...] kwietnia 1958 r., a zatem spełnione zostały obie przesłanki kwalifikujące ww. nieruchomości do wypłacenia odszkodowania za działki budowlane.
W ocenie Komisji uzasadnienie kontrolowanej decyzji Prezydenta co do spełnienia przesłanki pozbawienia byłych właścicieli faktycznej możliwości władania działką po dniu [...] kwietnia 1958 r. jest zbyt ogólnikowe i niejasne, przez co nie spełnia w tym zakresie wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. W tym zaś przedmiocie organ poprzestaje wyłącznie na odesłaniu do wykreślenia dokonanego przez geodetę uprawnionego A.R. Komisja podkreśliła, że w aktach sprawy nie zawarto dowodu świadczącego o realizacji inwestycji Nr [...] z dnia 5 sierpnia 1971 r., tj. budowy wiaty magazynowej, a na całym terenie objętym lokalizacją Nr [...] z dnia 5 sierpnia 1971 r. po niespełna 3,5 roku zlokalizowano inne zamierzenie inwestycyjne dotyczące rozbudowy i modernizacji istniejącego Zakładu [...]. W tym zakresie Komisja uznała, że trudno uznać za wykazanie przez organ w uzasadnieniu przesłanki utraty faktycznej możliwości władania działką poprzez wskazanie potencjalnej daty tego zdarzenia. Nie jest natomiast rzeczą strony czy też Sądu dedukowanie, która z tych dat powołanych w uzasadnieniu decyzji stanowiła rzeczywisty moment utraty faktycznej możliwości władania działką po dniu [...] kwietnia 1958 r. Organ nie wykazał przy tym także, kto faktycznie władał przedmiotowym terenem przed zdarzeniem prawnym z dnia 5 sierpnia 1971 r. W ocenie Komisji takie zdawkowe "ustalenie" przez organ jednej z kluczowych przesłanek w sprawie nie może być uznane za wykazanie momentu utraty możliwości władania działką po dniu [...]kwietnia 1958 r.
Ponadto kolejne z ustaleń zawarte w uzasadnieniu decyzji Prezydenta wskazuje, że wykreślenie geodety opiera się na szkicu [...], jednakże wskazany szkic stanowił wyłącznie propozycję lokalizacji planowanej rozbudowy i modernizacji Zakładu. Zgodnie zaś z treścią decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 1975 r. o lokalizacji inwestycji wydanej dla [...] Zakładu [...], dotyczącej rozbudowy i modernizacji istniejącego Zakładu, lokalizacja obejmowała obszar[...]ha, zgodnie ze szkicem sytuacyjnym Nr [...].
Ponadto ustaleniom Prezydenta w zakresie dotyczącym przesłanki utraty faktycznej możliwości władania przedmiotową działką dnia [...] stycznia 1975 r. przeczy treść pisma z [...] października 1976 r. [...] Zakładów Sprzętu [...]. Z pisma bowiem wynika, że po przeprowadzeniu postępowania informacyjnego w [...] Przedsiębiorstwie Geodezyjnym i Biurze Planowania Rozwoju miasta [...] ustalono, że działka przyznana ww. zakładom na mocy decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia [...] stycznia 1975 r. (w piśmie najprawdopodobniej wskazano błędną datę decyzji) jest aktualnie użytkowana przez Spółdzielnię [...] przy ul. [...] nr [...], przy czym ma długość [...]m w ul. [...] od granicy wschodniej W.Z.S.O. "[...]" i szerokości [...]m, czyli pow. [...]m2; Brygadę Remontowo-Budowlaną Kuratorium Oświaty Okręgu Szkolnego woj. [...] i [...] na długości [...] m wzdłuż ulicy [...], licząc od parkingu grodzącego Spółdzielni [...] i szerokości [...] m, czyli pow. [...] m2; północna część działki lokalizacyjnej o pow. [...]m2 użytkowana przez Spółdzielnię [...]. Podając wskazaną wyżej informacje autor pisma wniósł ponownie o spowodowanie natychmiastowego przekazania przedmiotowego terenu.
Ustaleniom organu przeczy także treść pisma z dnia 26 stycznia 1977 r. będącego odpowiedzią na odwołanie Kuratorium Wychowania i Oświaty od decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] stycznia 1975 r. nr [...] [...] Zakładów Sprzętu [...] "[...]", w którym wskazano, że obszar oznaczony w ww. decyzji lokalizacyjnej literami A, B, C, D jest od przeszło trzydziestu lat użytkowany przez nasze czynne zakłady (tj. [...]); teren oznakowany literami H, E, G, F jest wydzielony pod trafostację stanowiącą własność Zakładu Energetycznego [...]; zaś teren oznakowany literami I, J, A, B stanowi przedmiot decyzji lokalizacyjnej nr [...] i był dotychczas użytkowany przez Spółdzielnię [...], ul. [...] i Brygadę Remontowo-Budowlaną Kuratorium Oświaty i Wychowania w pasie o szerokości [...] m i długości [...] m. Na podstawie powyższego stwierdzono, że najprawdopodobniej na terenie objętym lokalizacją z dnia [...] stycznia 1975 r. jeszcze przed jej wydaniem na badanym obszarze teren użytkowany był przez Spółdzielnię [...], Brygadę Remontowo-Budowlaną Kuratorium Oświaty Okręgu Szkolnego woj. [...] i [...] oraz [...] Zakłady Sprzętu [...] "[...] W zakresie zaś dotyczącym obszaru użytkowanego przez "[...]" wyraźnie podniesiono w piśmie z dnia [...] stycznia 1977 r., że teren ten w określonym obszarze jest użytkowany od przeszło 30 lat przez "[...]".
W ocenie Komisji wątpliwości budzi ustalenie organu, że utrata możliwości władania przedmiotową nieruchomością nastąpiła wraz z wydaniem decyzji lokalizacyjnych Nr [...] z dnia 5 sierpnia 1971 r. Prezydium Rady Narodowej i decyzji z dnia [...] stycznia 1975 r. nr [...], gdyż powołane wyżej dokumenty wskazują, że najprawdopodobniej rzeczony obszar był użytkowany przez inne podmioty jeszcze przed ich wydaniem.
Dodatkowo Komisja uznała, że w aktach dotyczących nieruchomości przy ul. [...] w [...] użytkowanej przez Zakłady Sprzętu Oświetleniowego "[...]" zawarto dokumentację wskazującą na wysokie prawdopodobieństwo utraty pozbawienia możliwości faktycznego władania nieruchomością przez poprzednią właścicielkę przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Do dokumentacji tej Komisja zaliczyła: pismo z dnia [...] maja 1950 r. Zakładu Oczyszczania Miasta z prośbą o zlokalizowanie terenu pod budowę Zespołu Nieruchomego Z.O.M. [...] o powierzchni ca [...]ha, wniosek z dnia [...] maja 1950 r. Wydziału Polityki Budowlanej o zlokalizowanie Zespołu Nieruchomości ZOM w granicach administracyjnych [...] w rejonie [...], pismo Naczelnej Rady Odbudowy m. [...] z dnia [...] listopada 1950 r. informujące o zatwierdzeniu lokalizacji zespołu nieruchomości Z.O.M. na [...] przy ul. [...], pismo L.dz. [...] Biura Odbudowy Stolicy Sekcja Nadzoru Urbanistycznego z 7 września 1950 r. informujące o propozycji zlokalizowania zespołu nieruchomego Zakładu Oczyszczania Miasta na [...] przy ul. [...] na terenie ok. [...] h w granicach [...] jak w załączonym szkicu - w aktach sprawy zawarty wskazany szkic z [...] sierpnia 1950 r. [...] - na szkicu zawarta jest adnotacja - Teren [...] uprawiany niezabudowany sprawdził w terenie 24 sierpnia 1950 r. wraz z parafką, pismo z dnia [...] stycznia 1951 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] informujące o wyrażeniu zgody na lokalizację ogólną Zakładu [...] "[...]" na terenie o powierzchni ca[...]ha w rejonie ul. [...]- do pisma dołączono szkic projektowanej lokalizacji inwestycji, pismo z dnia [...] grudnia 1950 r. Zakładu Oczyszczania Miasta w [...], pismo Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia 4 stycznia 1951 r., pismo Z.O.M. z dnia [...] stycznia 1951 r. a także protokół zdawczo-odbiorczy Prezydium Rady Narodowej w [...] Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej z dnia 14 listopada 1957 r. oraz zaświadczenie lokalizacyjne Prezydium Naczelnej Rady Narodowej z dnia 22 czerwca 1957 r. nr [...] i szkic sytuacyjny Biura Urbanistycznego [...] nr [...].
W ocenie Komisji Prezydent w wydanej decyzji w ogóle nie odniósł się do wyszczególnionych wyżej dokumentów, które mogą świadczyć o utracie możliwości władania badaną działką przed dniem 5 kwietnia 1958 r. lub o ewentualnym kierunku poszukiwań nowych dokumentów i dowodów w toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ. Wbrew twierdzeniom Prezydenta dokumentacja zebrana przez organ w toku dotychczasowego postępowania nie pozwala na jednoznaczne i precyzyjne dokonanie ustalenia rzeczywistego momentu pozbawienia możliwości faktycznego władania nieruchomością przez poprzedniego właściciela nieruchomości. W tym zakresie koniecznym jest uzupełnienie zebranego materiału dowodowego m.in. o archiwalne zdjęcia lotnicze, czy też wystąpienie do wszystkich instytucji mogących posiadać jakąkolwiek dokumentację lub informacje w tym zakresie celem precyzyjnego ustalenia rzeczywistego momentu utraty przez poprzedniego właściciela możliwości faktycznego władania nieruchomością, bowiem jak wskazano, dotychczasowe ustalenia organu w tymże zakresie wobec ich lapidarności i oczywistych sprzeczności z pozostałym zgromadzonym materiałem dowodowym budzą uzasadnione wątpliwości.
Ponadto zdaniem Komisji w zgromadzonym przez Prezydenta materiale dowodowym brak jest dokumentów wskazujących na władanie nieruchomością przez H.R. przed dniem [...] kwietnia 1958 r. Tymczasem do wykazania, że utrata faktycznego władania nieruchomością nastąpiła po dniu [...] kwietnia 1958 r. konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie, że nieruchomość pozostawała w faktycznym władaniu także i przed wskazaną datą. W przedmiotowej sprawie organ nie podjął żadnych czynności w celu ustalenia, co działo się z nieruchomością przed dniem [...] kwietnia 1958 r., chociaż organ posiadał w tymże zakresie dokumentację wymagającą poświecenia szerszej uwagi i wyjaśnienia. Prezydent zaniechał zatem analizy rzeczywistej daty pozbawienia poprzednich właścicieli faktycznej możliwości władania nieruchomością gruntową, w szczególności zaś nie poczynił kategorycznych ustaleń w zakresie spełnienia przez poprzedniego właściciela przesłanki pozbawienia faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu [...] kwietnia 1958 r. warunkującej ustalenie odszkodowania. W ocenie Komisji organ powinien odnieść się merytorycznie do powyższych faktów, czego nie uczynił, bezpodstawnie je pomijając.
Ustalenie powyższych okoliczności jest warunkiem niezbędnym, by móc stwierdzić, że w sprawie wystąpiły kumulatywnie wszystkie przesłanki kwalifikujące omawianą nieruchomość do przyznania odszkodowania. Ponadto w niniejszej sprawie w ocenie Komisji doszło do naruszeń norm proceduralnych, które stanowią o obowiązku wyczerpującego uzasadnienia wydanej decyzji, czyli art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, a także art. 104 § 2 oraz art. 107 § 1 i § 3 kpa. W konsekwencji Komisja, na podstawie na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa, uznała, że kontrolowana decyzja Prezydenta podlega uchyleniu i przekazała sprawę Prezydentowi do ponownego rozpatrzenia.
Komisja zaleciła organowi, by ponownie rozpatrując sprawę, Prezydent dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. ustalenia w pierwszej kolejności w sposób precyzyjny poprzedniego właściciela nieruchomości, w tym także zakresu, w jakim rzeczywiście uprawienia właścicielskie temu podmiotowi przysługiwały, wyczerpującego rozważenia kwestii dotyczącej okoliczności zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości w kontekście przepisów Dekretu o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych, w tym także rozważenia celowości wystąpienia do sądu cywilnego o stwierdzenie nieważności tej umowy oraz wyjaśnienia wątpliwości dotyczących ustalenia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości na budownictwo jednorodzinne. Po drugie, Komisja zobowiązała organ, aby ustalił, kiedy dawna właścicielka nieruchomości utraciła faktyczną możliwość władania nieruchomością. Moment utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością w rozumieniu art. 215 ust. 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami należy odnieść nie do zdarzeń prawnych, a do stanu faktycznej utraty możliwości władania nieruchomością.
Ponadto w ocenie Komisji w niniejszej sprawie koniecznym jest uzupełnienie zebranego materiału dowodowego m.in. o archiwalne zdjęcia lotnicze, czy też wystąpienie do wszystkich instytucji mogących posiadać jakąkolwiek dokumentację lub informacje celem precyzyjnego ustalenia rzeczywistego momentu utraty przez dawną właścicielkę nieruchomości możliwości faktycznego władania nieruchomością. Organ winien przy tym w kompleksowy sposób wyjaśnić wszelkie zasygnalizowane w uzasadnieniu decyzji Komisji wątpliwości powstałe w niniejszej sprawie.
Komisja wyjaśniła, że za strony przedmiotowego postępowania uznała J.P. będącego beneficjentem kontrolowanej decyzji, Prokuratora Regionalnego we [...] ze względu na wniesienie sprzeciwu od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] oraz m. [...], reprezentowane przez Prezydenta m. [...].
Na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Miasto [...] oraz J.P.
Miasto [...] zaskarżyło decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich w zakresie obejmującym wskazane w skardze części uzasadnienia tej decyzji, którym zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, czyli: art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80, w zw. art. 104 § 2 kpa, w zw. z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3, w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. poz. 718 ze zm.) poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W skardze zostały przytoczone i szeroko omówione kwestionowane przez Miasto fragmenty uzasadnienia.
Miasto zarzuciło także Komisji naruszenie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa poprzez nieorzeczenie o obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia.
W uzasadnieniu skargi skarżące Miasto, odwołując się do poglądów doktryny oraz orzecznictwa sądów, szczegółowo i obszernie przedstawiło argumenty na poparcie postawionych zarzutów. Wniosło o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia we wskazanym zakresie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego Miasta zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu złożonej skargi J. P. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:
- art. 30 ust. 1 pkt 4a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. poz. 718 ze zm.) poprzez uchylenie w całości decyzji odszkodowawczej w następstwie błędnego, bezzasadnego i naruszającego art. 7, art. 76, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. art. 84 kpa uznania, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w wyniku:
a) oparcia rozstrzygnięcia o budzące wątpliwości i niezupełne ustalenia w zakresie stanu faktycznego, w szczególności z uwagi na brak ustalenia istnienia i zakresu prawa własności do nieruchomości, w tym także wszelkich okoliczności oraz ustalenia momentu utraty przez poprzedniego właściciela faktycznej możliwości władania nieruchomością gruntową, podczas gdy z całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób jednoznaczny wynika następstwo prawne skarżącego, zwłaszcza ważność i skuteczność umowy sprzedaży nieruchomości zawartej w dniu [...] lipca 1942 r. przed notariuszem A.E. (Rep. [...]), a także fakt pozbawienia byłej właścicielki H. R. faktycznej możliwości władania działkami rej. hip. nr [...] po dniu [...] kwietnia 1958 r.,
b) braku udowodnienia, iż H.R. była właścicielką nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako "[...]" rej. hip. nr [...] w dniu 21 listopada 1945 r., na skutek zaniechania zebrania przez Prezydenta [...] wystarczającej dokumentacji w postaci umów cywilnoprawnych oraz planów geodezyjnych oraz przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego uprawniającej do przyjęcia takiego wniosku, a oparcie ustaleń wyłącznie na dokumencie urzędowym w postaci zaświadczenia z księgi hipotecznej dawnej nieruchomości "[...]", podczas gdy w granicach swojej kognicji Prezydent [...] nie był uprawniony do gromadzenia i oceny materiału dowodowego w postaci umów cywilnoprawnych oraz planów geodezyjnych, a następnie przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego celem ewentualnego obalenia wiarygodności (prawdziwości) wpisu ujawnionego w zaświadczeniu Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. (L.dz. 1036/05) stosownie do art. 20 oraz 22 Prawa o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach w miejsce tytułu XVIII księgi III kodexu cywilnego (Dz. P. K.P.1818.5.21.295 ze zm.; dalej "Prawo hipoteczne z 1818 r.") w zw. z art. XXX dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 321),
c) braku sprecyzowania, w jakim zakresie dawne działki hipoteczne nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako "[...]" rej. hip. nr [...] odpowiadają aktualnym działkom ewidencyjnym, podczas gdy Prezydent [...], wydając decyzję, opierał się na operatach synchronizacyjnych sporządzonych przez biegłych geodetów uprawnionych, w następstwie czego ustalił i przyznał odszkodowanie za powierzchnię części dawnej nieruchomości, tj. działki hip. nr [...], która obecnie odpowiada działce ewidencyjnej Nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2: a zatem nie był zobowiązany do wskazania w decyzji odszkodowawczej, jaka część dawnych nieruchomości hipotecznych odpowiada działce Nr [...] z obrębu [...], gdyż taka okoliczność pozostawałaby bez znaczenia dla określenia przedmiotu odszkodowania: a zatem w wyniku postępowania rozpoznawczego, w myśl art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], Komisja powinna była wydać decyzję utrzymującą decyzję odszkodowawczą w mocy, gdyż brak było przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej,
- art. 1 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 6 czerwca 1945 r. o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych, wydanych w okresie okupacji niemieckiej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 25, poz. 151 ze zm.; dalej "Dekret o mocy obowiązującej") poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie sprzedaży nieruchomości w dniu 22 lipca 1942 r. przed notariuszem A.E. (Rep. [...]), na mocy której H.R. nabyła własność nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako "[...]", za nieważną, podczas gdy przedmiotowy akt notarialny nie został wydany na przepisach skierowanych przeciwko Państwu Polskiemu lub jego obywatelom czy też nieważnych orzeczeniach sądowych lub też na innych orzeczeniach lub zarządzeniach sprzecznych z zasadami obowiązującego w Polsce porządku publicznego, w związku z czym jest akt ten jest ważny i wywołuje skutki prawne;
- art. 3 ust. 2 i 3 Ustawy w zw. art. 2 § 1 k.p.c. oraz art. 365 § 1 k.p.c. poprzez uzurpowanie sobie przez Komisję (organ administracji publicznej) prawa do oceny prawomocnego postanowienia Wydziału Hipotecznego Miejskiego Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] marca 1944 r. (L.dz. [...]), na podstawie którego H. R. została wpisana jako właścicielka dawnej nieruchomości położonej przy w [...] ul. [...], oznaczonej jako "[...]", a także ważności czynności cywilnoprawnej - umowy sprzedaży nieruchomości zawartej w dniu 22 lipca 1942 r. przed notariuszem A. E. (Rep. [...]), będącej podstawą wpisu do księgi hipotecznej [...], podczas gdy do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne oraz Sąd Najwyższy, a obowiązkiem organów administracji jest respektowanie prawomocnych orzeczeń sądów cywilnych,
- art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych poprzez przedstawienie Prezydentowi [...] sprzecznych z obowiązującym prawem zapatrywań w zakresie możliwości i obowiązku organu administracji do oceny lub kwestionowania prawomocnego orzeczenia sądu cywilnego oraz konstytutywnego wpisu tytułu własności nieruchomości do księgi hipotecznej [...], objętego rękojmią wiary publicznej, niepodlegającego żadnemu zarzutowi i w konsekwencji wskazanie Prezydentowi [...] (organowi administracji) wytycznych, których w ramach swoich kompetencji nie będzie mógł zrealizować,
- art. 29 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych poprzez uchylenie w całości decyzji odszkodowawczej mimo braku wykazania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zwłaszcza że Komisja nie wskazała Prezydentowi [...] żadnych nowych okoliczności, które powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, tj. takich, które nie wynikają wprost z zebranego przez ten organ materiału dowodowego oraz które nie zostały ustalone i poddane merytorycznej ocenie w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), w związku z czym ewentualne ponowne rozpatrzenie sprawy może polegać wyłącznie na przeprowadzeniu przez Prezydenta [...] analizy już zgromadzonego i wszechstronnie zbadanego materiału dowodowego, ergo prowadzić do tych samych co uprzednio wniosków,
- art. 7, art. 77 oraz art. 81a § 1 kpa poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść strony J. P. niedających się usunąć wątpliwości co do daty utraty przez H. R. możliwości faktycznego władania dawną nieruchomością położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną jako "[...]", w zakresie działek nr rej. hip. [...], i bezpodstawne ustalenie, że nastąpiło to przed dniem [...] kwietnia 1958 r., czego następstwem było uchylenie decyzji odszkodowawczej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi [...], podczas gdy w niniejszej sprawie nie było możliwości uzyskania dowodu kategorycznie rozstrzygającego powyższe okoliczności, zwłaszcza w sytuacji braku zdjęć lotniczych z 1958 r.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie postawionych zarzutów. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy Komisji do ponownego rozpoznania, w obu przypadkach zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
W odpowiedziach na skargi Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich wniosła o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2020 r., na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) sprawy zarejestrowane pod sygn. akt I SA/WA 2691/19 oraz pod sygn. akt I SA/WA 2623/19 Sąd połączył do wspólnego rozpoznawania i rozstrzygania, i prowadzenia ich pod jedną sygnaturą akt I SA/Wa 2623/19.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r. Dz. U. poz. 329) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.
Jako podstawę swojej decyzji Komisja powołała art. 29 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa (tj. z 2018 r. Dz. U. poz. 2267). Przepisy te stanowią, że Komisja uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał ostateczną decyzję reprywatyzacyjną, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a konieczny do wyjaśnienia za-kres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, m.in. jeżeli stwierdzi inne (niż wcześniej wymienione) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności m.in., jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Przechodząc do oceny prawidłowości kontrolowanej decyzji Komisji, wyjaśnić należy, że materialnoprawną podstawę decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za grunt nieruchomości, która została przejęta na własność Państwa na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279), stanowił art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2021 r. Dz. U. poz. 1899 ze zm.). Zgodnie z jego treścią przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Oznacza to w rozpatrywanej sprawie, że by organ mógł ustalić i przyznać odszkodowanie, spełnione musiały zostać kumulatywnie dwie przesłanki, czyli:
1 - przejęta w trybie tzw. dekretu warszawskiego działka przed dniem wejścia w życie tego dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne i jednocześnie
2 - poprzedni jej właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania tą działką po dniu 5 kwietnia 1958 r.
Ponieważ powołany przepis art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami posługuje się konkretną datą "5 kwietnia 1958 r." należało w tym przypadku zbadać, czy orzekający w sprawie organ prawidłowo uznał, że przejęta w trybie tzw. dekretu warszawskiego działka przed dniem wejścia w życie tego dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne i że byli właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni zostali pozbawieni możliwości faktycznego władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r., to znaczy, czy z treści dokumentów, na jakich oparł się organ, można było taki wniosek wyciągnąć. Przy czym zgodnie z utrwalonym, dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych przesłanka faktycznej możliwości władania, o której mowa, odnosi się do stanu faktycznego, tzn. takiego, w którym poprzedni właściciel lub jego następcy prawni mogli korzystać z nieruchomości. Zatem możliwość władania nieruchomością to nie tylko rzeczywiste, fizyczne z niej korzystanie, lecz także sama tylko możliwość takiego korzystania, choćby władający nie czynił z niej takiego użytku (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. I SA/Wa 2138/05, LEX nr 219405, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 1998 r. sygn. akt IV SA 311/96, LEX nr 45948).
Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że w sprawie nie jest sporne, że nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. Komisja nie zakwestionowała faktu zaistnienia pierwszej przesłanki wynikającej z powołanego art. 215 ust. 2, czyli że przedmiotowa nieruchomość położona przy ul. [...], oznaczona jako części o łącznej powierzchni [...]m2 hipotecznych działek - nr hip.: [...], które obecnie stanowią część działki ewidencyjnej nr [...], mogła być przeznaczona przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego pod budownictwo jednorodzinne. Zgodnie bowiem z treścią Ogólnego Planu Zabudowania [...] z dnia 11 sierpnia 1931 r., obowiązującego w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego, przedmiotowe działki hipoteczne nr: [...], które obecnie stanowią część działki ewidencyjnej nr [...], znajdowały się w strefie III i IIIa, w której obowiązywała zabudowa luźna lub grupowa oraz zwarta o 3 kondygnacjach i oraz odpowiednio 30% i 50% powierzchni zabudowania, a więc działki te mogły być przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne. Sąd powyższe stanowisko Prezydenta podziela. Z akt sprawy wynika również, że z wniosku z dnia 5 stycznia 1943 r. w dniu 17 marca 1944 r. zatwierdzono parcelację nabytej w dniu 28 lipca 1942 r. przez H. R. nieruchomości (pismo Urzędu Miasta z dnia 6 kwietnia 2017 r., zaświadczenie Sądu Rejonowego [...] z [...] czerwca 2005 r.).
Sporne natomiast pozostaje zawarte w decyzji Prezydenta [...] z dnia 25 listopada 2011 r. nr [...] ustalenie, że spełniona została druga przesłanka wynikająca z przywołanego przepisu, czyli że poprzedni jej właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania tą nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Zdaniem Komisji takiego ustalenia nie potwierdzają jednoznacznie znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, a w szczególności dokumenty, na które w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji powołał się Prezydent (czyli decyzja lokalizacji inwestycji nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...], lokalizacja nr [...] dotycząca rozbudowy i modernizacji Zakładu [...] "[...]", decyzja Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1975 r. nr [...], szkic sytuacyjny nr [...]).
Jak wynika z analizy akt sprawy, niewątpliwie wydając decyzję z dnia[...] listopada 2011 r. nr [...], organ miał utrudnione możliwości prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, choćby z powodu upływu znacznego okresu czasu (53 lata), zniszczeniami wojennymi i problemami związanymi z odnalezieniem kompletnej dokumentacji archiwalnej, w tym i wieczystoksięgowej. Fakt ten nie zwalniał jednak organu od należytego, zgodnego z obowiązującymi zasadami wynikającymi z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego prowadzenia przed wydaniem rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego, zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego sprawy, który następnie winien być skonfrontowany z normą prawną zawartą w powołanym art. 215 ust. 2. Organ powinien był także w uzasadnieniu wydanej decyzji dokonać oceny wartości dowodowej uzyskanych środków dowodowych i na podstawie tak dokonanej analizy całego zebranego w sprawie materiału dowodowego wydać rozstrzygnięcie w sprawie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Następnie zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa Prezydent w uzasadnieniu wydanego orzeczenia winien był wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Jest to tym bardziej istotne, że brak spełnienia choćby jednej z przesłanek z art. 215 ust. 2 uniemożliwia ustalenie i przyznanie odszkodowania za przejętą nieruchomość.
Przypomnieć należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego, istotnego w sprawie. Art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Sąd stoi na stanowisku, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Dlatego też zbadanie większości z podniesionych przez Komisję zagadnień było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości wszczęcia i przeprowadzenia kwestionowanego postępowania.
Zdaniem Sądu tym wymaganiom Prezydent nie sprostał w kontrolowanym postępowaniu odszkodowawczym. Organ nie podjął koniecznych poszukiwań dowodowych, które pozwoliłyby na wykazanie, że poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania sporną nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Nie wyjaśnił nadto, czemu tak uczynił, czyli nie wyjaśnił, dlaczego w swoich rozważaniach nie uwzględnił innych znajdujących się w aktach sprawy materiałów dowodowych, nie wyjaśnił powodów, dla których innym dowodom odmówił ewentualnie wiarygodności i mocy dowodowej. Chociaż organ pozostaje zgodnie z treścią art. 80 kpa swobodny w ocenie zebranych dowodów, to podkreślić należy, że musi on wpierw wykazać, że podjął próby zdobycia niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy materiałów, jak również że zwracał się on do właściwych jednostek lub instytucji celem ustalenia, czy są w posiadaniu potrzebnej dokumentacji, która pozwoliłaby w przypadku kontrolowanego postępowania odszkodowawczego na określenie spełnienia (lub niespełnienia) ustawowej przesłanki "pozbawienia możliwości władania po 5 kwietnia 1958 r." Taki obowiązek organu wynika wprost z art. 7 kpa. Brak zaś prawidłowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz prawidłowego ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy uniemożliwia organowi jego prawidłowe skonfrontowanie z odpowiednią normą prawną.
W ocenie Sądu z analizy akt sprawy wynika, że jej stan faktyczny nie został przez organ orzekający o przyznaniu odszkodowania wyjaśniony dostatecznie do podjęcia przez ten organ prawidłowej i znajdującej oparcie w zebranym i w całości przeanalizowanym materiale dowodowym decyzji. Warunkiem prawidłowego zastosowania przepisu prawa jest bowiem pokrywanie się hipotetycznego, wynikającego z normy prawnej stanu i stanu faktycznego ustalonego w danej sprawie przez organ. W tej sytuacji umykają spod prawidłowej i jednoznacznej kontroli Sądu zawarte w obu skargach zarzuty naruszenia przez Komisję prawa materialnego, czyli art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie jest bowiem możliwa poprawna analiza prawidłowości subsumcji faktu "pozbawienia możliwości władania po 5 kwietnia 1958 r.", który organ odszkodowawczy uznał za spełniony i udowodniony w rozpatrywanej sprawie, natomiast Komisja zajęła w tej kwestii całkiem przeciwne stanowisko, pod zastosowaną normę prawną (art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). W tej sytuacji za co najmniej przedwczesne należy uznać stanowisko Prezydenta, zgodnie z którym w rozpatrywanej sprawie dotyczącej ustalenia i przyznania odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami spełniona została przesłanka, zgodnie z którą poprzedni właściciel przejętej nieruchomości bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Takie stwierdzenie nie znajduje odpowiedniego oparcia w zebranym materiale dowodowym, a co ważniejsze nie wynika i nie zostało skonfrontowane przez organ z całością istniejącego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadła decyzja odszkodowawcza wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do konkretnych zarzutów zawartych w skardze złożonej przez Miasto [...], wyjaśnić należy, że w ocenie Sądu, co do zasady dopuszczalna jest możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego jedynie uzasadnienia decyzji lub jego części, z uwagi na rolę, jaką spełnia ono w ramach dokonanego przez organ rozstrzygnięcia. Nie zmienia to jednak faktu, że brak jest dotychczas pełnej zgodności co do określenia zakresu (przedmiotu) zaskarżenia w takim przypadku, a także powiązanego z nim zakresu kompetencji kasacyjnych sądu w razie uwzględnienia takiej skargi. Istota rozbieżności w poglądach sprowadza się do kwestii, czy jest dopuszczalne wniesienie skargi skierowanej jedynie przeciwko uzasadnieniu decyzji administracyjnej - z wyłączeniem kwestionowania samego rozstrzygnięcia, a w rezultacie, czy jest dopuszczalne uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie jej uzasadnienie (zob. Turski, "Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie uzasadnienie lub jego fragmenty" ZNSA 1 (70) 2017). Sąd w składzie orzekającym odrzuca koncepcję, że w razie uznania za zasadną skargi o zakresie zaskarżenia zawężonym przez skarżącego tylko do uzasadnienia danej decyzji bądź jego części, Sąd jest władny uchylić tę decyzję wyłącznie w części dotyczącej uzasadnienia, pozostawiając w obrocie prawnym osnowę decyzji. Zdaniem Sądu ani rozstrzygnięcie, ani uzasadnienie nie mogą bowiem funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie, niezależnie od siebie. Uzasadnienie nie może więc być wyeliminowane z tego obrotu przez sąd administracyjny bez jednoczesnego wyeliminowania rozstrzygnięcia. Takie orzeczenie rodziłoby niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne. Istotnym jest także, że wobec tego wniesienie skargi przeciwko uzasadnieniu decyzji zawsze oznacza zaskarżenie decyzji jako całości, której poszczególne elementy są ze sobą nierozerwalnie związane i stanowią integralną całość. W konsekwencji uwzględnienie skargi z powodu wadliwości wyłącznie uzasadnienia zawsze skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej jako całości (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 920/18). W ocenie Sądu skarga skierowana tylko przeciwko wybranym fragmentom uzasadnienia decyzji może być oddalona w przypadku, gdy podnoszone przez skarżącego ewentualne wady zakwestionowanego uzasadnienia nie mają wpływu na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie zaistniała taka sytuacja, bowiem zarzucane przez Miasto błędy, w jego ocenie znajdujące się w określonych częściach uzasadnienia decyzji Komisji, stanową jedynie polemikę z zawartym w uzasadnieniu w zaskarżonej decyzji stwierdzeniami Komisji, z którymi skarżące Miasto się nie zgadza. Oznacza to, że w ocenie Sądu decyzja Komisji nie zapadła w kwestionowanych przez Miasto fragmentach z takim naruszeniem przepisów prawa, które miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do oddalenia skargi, szczególnie w sytuacji, w której skarżące Miasto wyraźnie podkreśliło, że nie kwestionuje prawidłowości wydanego przez Komisję rozstrzygnięcia i konieczności uchylenia decyzji odszkodowawczej Prezydenta z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...].
Drugiej skargi złożonej przez J.P. w ocenie Sądu również nie można uznać za uzasadnioną.
Co do zarzutu Komisji dotyczącego kwestionowania przez Komisję istnienia prawa własności H. R. do przedmiotowej nieruchomości przy ul. [...] ze względu na fakt zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości przed notariuszem n. w okresie okupacji, co może wiązać się z nieważnością tej czynności prawnej na podstawie art. 1 i ust. 2 dekretu z dnia 6 czerwca 1945 r. o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych, wydanych w okresie okupacji n. na terenie Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 25, poz. 151 ze zm.), wyjaśnić należy, że ani Prezydent, ani obecnie Sąd nie są uprawnieni ani do badania tej okoliczności, ani także inicjowania stosownego postępowania przed sądem powszechnym. Dekret z dnia 6 czerwca 1945 r. o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych, wydanych w okresie okupacji niemieckiej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, który odnosi się do orzeczeń wydanych podczas okupacji przez sądy n., winien być stosowany odpowiednio także do aktów notarialnych sporządzonych w czasie okupacji przez n. notariuszy na obszarze Państwa Polskiego. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 tego dekretu wyroki i inne orzeczenia, wydane podczas okupacji przez sądy n. są nieważne i pozbawione skutków prawnych. Stosownie do ust. 2 przepis ust. 1 stosuje się do orzeczeń, nakazujących w postępowaniu hipotecznym i rejestrowym wniesienie wszelkiego rodzaju wpisów w księgach hipotecznych, rejestrze handlowym i innych rejestrach publicznych tylko wówczas, jeżeli orzeczenia te zostały oparte na przepisach skierowanych przeciwko Państwu Polskiemu lub jego obywatelom albo na nieważnych orzeczeniach sądowych czy też na innych orzeczeniach lub zarządzeniach sprzecznych z zasadami obowiązującego w Polsce porządku publicznego.
Na marginesie jedynie wskazać należy, że A. W. w artykule pt. "[...] (1939-1945) – stan prawny", opublikowanym w czasopiśmie "[...]" 1997, nr 11, stanął na stanowisku, że właściwość notariatu n. zawierała się w obrębie sądownictwa n. W zakresie kompetencji sądownictwa polskiego przewidziano możliwość działania n. notariuszy tylko w przypadku, gdy w czynności prawnej będącej przedmiotem aktu notarialnego brał udział obywatel n. lub osoba pochodzenia n. (albo jeśli z tej czynności nabywały one prawo). Natomiast A. O. w pracy pt. "Akty notarialne". Komentarz, Warszawa 2015, s. 97. wyjaśnił, że "...w doktrynie prezentowane było również stanowisko, zgodnie z którym do aktów notarialnych sporządzonych przez notariuszy n. należy podchodzić indywidualnie, przyznając przymiot ważności i skuteczności tym z nich, które "służyły interesom obywateli polskich" i nie były zdziałane na szkodę Państwa Polskiego. Możliwe jest więc uznanie ich za zwykłe umowy pisemne, które na skutek wyjątkowych okoliczności i braku możliwości skorzystania z usług polskiego notariusza, skutecznie przenoszą prawo własności". Zgodnie natomiast z wyrokiem Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. sygn. akt [...] (Orzecznictwo Sądów Apelacyjnych z 1997 r. nr [...], poz. 13) należy respektować działania notariuszy n. w latach 1939-1945 w sytuacji, gdy ich czynności nie prowadziły do naruszenia interesów Państwa Polskiego i jego obywateli. Niejednokrotnie bowiem podważanie tych czynności byłoby sprzeczne z tymi interesami.
Zwrócić również należy uwagę na glosę J. S. do orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 5 grudnia 1959 r. sygn. akt [...], w której zawarty został pogląd że "nie można kwestionować wszystkich aktów okupacyjnych sporządzonych przez notariuszy n. na okupowanym terytorium polskim. Gdyby reprezentować to stanowisko, to należałoby konsekwentnie uchylić wszystkie zarządzenia okupacyjnych władz administracyjnych, a więc i takie, które uwzględniały interesy polskich obywateli. Współżycie w czasach najazdu wymagało dokonywania szeregu czynności, m.in. także notarialnych, i obecnie dla uporządkowania i stabilizacji stosunków należy uznawać za ważne te akty notarialne, które służyły interesom obywateli polskich, a nie uznawać tych, które były dokonane na szkodę Państwa Polskiego i jego obywateli. Tę myśl przewodnią wyraża nowela z 11 kwietnia 1947 r. (Dz. U. Nr 32, poz. 144) do dekretu z dnia 6 czerwca 1945 r. o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych wydawanych w czasie okupacji n. na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Według tej noweli orzeczenia sądów n. nakazujące wniesienie wpisów w księgach hipotecznych są ważne i rodzą skutki prawne, jeżeli nie zostały oparte na przepisach skierowanych przeciwko Państwu Polskiemu albo jego obywatelom lub na nieważnych orzeczeniach albo zarządzeniach sprzecznych z zasadami obowiązującego w Polsce porządku publicznego." Poglądy dotyczące tego zagadnienia rozwinął J. S. również w artykule pt. "Znaczenie aktów notarialnych sporządzonych przez notariuszy niemieckich na terenie Polski w okresie okupacji", opubl. [...], nr[...].
Podkreślić przy tym należy, że Komisja wyrażając wątpliwości co do ważności umowy notarialnej zawartej przez H. R., nie wskazała, jakie przepisy, które miały zastosowane przy przedmiotowej sprzedaży, były skierowane przeciwko Państwu Polskiemu, przez co w świetle brzmienia art. 1 ust. 2 dekretu z dnia 6 czerwca 1945 r. akt notarialny miałby nie zyskać mocy prawnej. W sprawie niniejszej obywatelka polska nabyła prawo własności nieruchomości od obywateli polskich wpisanych na volkslistę, podlegających prawu n., a nie utraciła tego prawa w warunkach zagrożenia lub przymusu, na skutek przepisów wprowadzonych przez władze G. G. W tych okolicznościach nieuzasadniona wydaje się ocena, że zakup nieruchomości przez H. R. nastąpił z naruszeniem interesów Państwa Polskiego lub jego obywateli. Kwestia skuteczności nabycia prawa własności spornej nieruchomości przez H. R. oraz następstwa prawnego po niej stanowiła już przedmiot analizy sądowoadministracyjnej. W prawomocnym wyroku z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2116/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując oceny decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], nie dopatrzył się uchybień w zakresie oznaczenia i ustalenia tożsamości właścicielki przedmiotowej nieruchomości. Wyrok dotyczył co prawda innej nieruchomości, ale również wchodzącej w skład "[...]", tożsamych jej dawnych właścicieli, a ustalenia organów oparte były na tożsamym stanie faktycznym oraz potwierdzających go dowodach.
W ocenie Sądu również podniesiona przez Komisję okoliczność, że sporządzony akt notarialny opatrzony jest godłem III Rzeszy N., tj. wizerunkiem czarnego orła ze swastyką oraz pieczęcią notariusza Dr A. E. zawierającą także wizerunek symbolu III Rzeszy N., w rozpatrywanej sprawie jest w tej sytuacji bez znaczenia prawnego, jeśli sam akt notarialny nie został oparty na przepisach skierowanych przeciwko Państwu Polskiemu lub jego obywatelom albo na nieważnych orzeczeniach sądowych czy też na innych orzeczeniach lub zarządzeniach sprzecznych z zasadami obowiązującego w Polsce porządku prawnego.
Jednocześnie wyjaśnić należy, że w ocenie Sądu Prezydent, wydając kontrolowaną decyzję odszkodowawczą, winien był w uzasadnieniu wydanej decyzji zawrzeć wyjaśnienia dotyczące sposobu ustalenia, czy H. R. pozostawała w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] właścicielką przedmiotowej nieruchomości. Jak bowiem wynika z akt sprawy, Prezydent ustaleń w powyższym zakresie dokonał na podstawie zaświadczenia Sądu Rejonowego [...] X Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia [...] czerwca 2005 r. [...] dotyczącego hip. [...] "[...]". W ocenie Sądu orzekającego zaświadczenie to jest dokumentem urzędowym (w rozumieniu art. 76 § 1 kpa) i stanowi dowód tego, co zostało przez Sąd w jego treści stwierdzone. W zaświadczeniu Sąd Rejonowy stwierdził natomiast, że część księgi hipotecznej po nazwą "[...]" inw. Nr[...]przeznaczona na wpisy w postaci wykazu hipotecznego tomów I, II, III i IV uległa zniszczeniu. Na podstawie zaś pozostałej części nie można określić, czy i ewentualnie jakie wpisy zawierała. Jednakże Sąd ten stwierdził, że z zachowanego wniosku nr[...]z dnia 5 stycznia 1943 r. na [...] księgi umów tomu IV wynika, że aktem notarialnym z dnia [...]lipca 1942 r. rep. [...] zbywcy sprzedali H. R. należącą do nich część nieruchomości o powierzchni [...] ha [...]m2. Sąd potwierdził nadto, że na [...] księgi umów tomu IV znajduje się wniosek nr [...] z dnia [...] marca 1944 r., z którego wynika, że H. R. figurowała jako właścicielka gruntu o obszarze [...] ha [...]m2. Grunt ten został rozparcelowany, podlegając oznaczeniu odpowiednimi numerami parcel, pośród których wymieniono także i te, za które kontrolowaną przez Komisję decyzją przyznane zostało odszkodowanie. Wobec takiej treści tego dokumentu zaświadczenie to w ocenie Sądu nie jest odpisem lub wyciągiem z księgi wieczystej w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j z 2019 r. Dz. U. poz. 2204 ze zm.). Tylko zatem na jego podstawie nie można ustalić jednoznacznie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości zaistniałego konkretnie w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. Dlatego też dokument ten winien podlegać merytorycznej analizie organu wraz z pozostałymi zebranymi w sprawie dowodami. Dopiero bowiem analiza całego materiału dowodowego może być podstawą dokonania przez organ prawidłowej oceny, komu w tej dacie przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Ustalenia dokonane przez organ w tej kwestii muszą natomiast znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia.
Z tych powodów Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku tutejszego Sądu z dnia 10 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2620/19.
Dodatkowo podkreślić należy, że zgodnie z art. 75 § 1 zdanie pierwsze Kodeksu postępowania administracyjnego, jako dowód w postępowaniu administracyjnym należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Z przepisu tego wynika zatem, że dowodem w postępowaniu administracyjnym mogą być także dowody zebrane na potrzeby innego postępowania, w tym postępowania wieczystoksięgowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1206/11, CBOSA). Z tego też powodu organ prowadzący postępowanie nie jest związany zasadą bezpośredniości rozumianą jako obowiązek oparcia ustaleń faktycznych na bezpośrednio przeprowadzonych dowodach. Organ administracji publicznej może oprzeć swoje rozstrzygnięcie na dowodzie z zeznań świadka, wyjaśnień utrwalonych przez inny organ procesowy w innym postępowaniu. Brak zatem przeszkód, by organ powoływał się także na tzw. dowody pośrednie. Na marginesie zwrócić należy uwagę, że o ile omawiane zaświadczenie Sądu Rejonowego samo w sobie nie stanowi wystarczającego dowodu umożliwiającego niesporne określenie właściciela przedmiotowej nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279), to jednak w obszernym, zgromadzonym do tej pory materiale dowodowym brak jest obecnie dokumentów, które stałyby w sprzeczności z ustaleniem organu, że to H. R. na dzień wejścia w życie powołanego dekretu była prawną właścicielką przedmiotowej nieruchomości. Również fakt, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że H. R. zbyła część kupionej nieruchomości nieodpłatnie lub odpłatnie (w tym na rzecz Miasta [...], Z.U. i innych osób), to dokumenty te nie dotyczą nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania odszkodowawczego. Oparte na tych zdarzeniach prawnych przypuszczenia Komisji co do możliwości dokonania obrotu przez H. R. również innymi nieruchomościami są zatem jedynie domysłami, które nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym.
Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że o ile zarzuty kierowane przez Komisję w stosunku do decyzji Prezydenta w zakresie dotyczącym wadliwie ustalonego stanu prawnego nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu (i przynależnego wówczas H. R. tytułu prawnorzeczowego) nie znajdują oparcia w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, a oparte są wyłącznie na różnego rodzaju wątpliwościach, to zgodzić się należy z Komisją, że w zakresie momentu utraty faktycznego władania nieruchomością przez byłą właścicielkę, co stanowi jedną z kluczowych przesłanek uzyskania odszkodowania opisanych w art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Prezydent nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób właściwy, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji jego ustalenia nie odnoszą się w żaden sposób do dowodów, jakie pozyskała Komisja (zawartych w teczce nr 2), wskazujących, że mogło to nastąpić jeszcze przed 1958 r.
W decyzji odszkodowawczej Prezydent odwołał się w zakresie ustalenia przesłanki utraty faktycznego władania przedmiotową nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. do decyzji lokalizacji inwestycji nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...], lokalizacji nr [...] dotyczącej rozbudowy i modernizacji Zakładu [...] "[...]", decyzji Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1975 r. nr [...] i szkicu sytuacyjnego nr [...]. Obecnie nie sposób ustalić, czy wydając kontrolowaną decyzję odszkodowawczą, Prezydent dysponował już dokumentacją mogącą wskazywać na objęcie procesem inwestycyjnym tego obszaru już w latach pięćdziesiątych ubiegłego wieku, ale ją zignorował, czy też nie była ona mu wówczas znana. Nie zmienia to jednak faktu, że obowiązkiem organu, wynikającym zarówno z treści art. 7, jak też art. 77 § 1 kpa było przed wydaniem rozstrzygnięcia zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w oparciu o który można byłoby rekonstruować istniejący do dnia 5 kwietnia 1958 r. stan faktyczny dotyczący przedmiotowej nieruchomości, za którą dochodzone jest odszkodowanie, a więc także podejmowanie aktywnych działań w celu jego odszukania. Natomiast z ujawnionego przez Komisję pisma z dnia [...] października 1976 r. [...] Zakładów Sprzętu [...] "[...]" wynika, że po przeprowadzeniu postępowania informacyjnego w [...] Przedsiębiorstwie Geodezyjnym i Biurze Planowania Rozwoju m. [...] ustalono, że działka przyznana tym zakładom na mocy decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia [...] stycznia 1975 r. (w piśmie najprawdopodobniej wskazano błędną datę decyzji) jest aktualnie użytkowana przez Spółdzielnię [...] oraz Brygadę Remontowo-Budowlaną Kuratorium Oświaty Okręgu Szkolnego woj. [...]. Ponadto w piśmie z dnia [...] stycznia 1977 r. będącym odpowiedzią na odwołanie Kuratorium Wychowania i Oświaty od decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] stycznia 1975 r. nr [...] [...] Zakładów Sprzętu [...] "[...]" wskazano, że obszar oznaczony w ww. decyzji lokalizacyjnej literami A, B, C, D jest od przeszło trzydziestu lat użytkowany przez te zakłady, część zaś tej nieruchomości stanowi przedmiot decyzji lokalizacyjnej nr [...] i była dotychczas użytkowana przez Spółdzielnię [...] i Brygadę Remontowo-Budowlaną Kuratorium Oświaty i Wychowania. Oznaczać to może, że teren objęty lokalizacją z dnia [...] stycznia 1975 r. jeszcze przed jej wydaniem był użytkowany przez Spółdzielnię [...] , Brygadę Remontowo-Budowlaną Kuratorium Oświaty Okręgu Szkolnego woj. [...] oraz [...] Zakłady Sprzętu [...] "[...]". W zakresie zaś dotyczącym obszaru użytkowanego przez "[...]" podniesiono w piśmie z dnia 26 stycznia 1977 r., że teren ten w określonym obszarze jest użytkowany od przeszło 30 lat przez "[...]". Dodatkowo wskazać należy na zgromadzone w aktach sprawy pismo z dnia 19 maja 1950 r. Zakładu Oczyszczania Miasta zawierające prośbę o zlokalizowanie terenu pod budowę Zespołu Nieruchomego Z.O.M. Wschód [...] o powierzchni ca [...] ha, wniosek z dnia 23 maja 1950 r. Wydziału Polityki Budowlanej o zlokalizowanie Zespołu Nieruchomości ZOM w granicach administracyjnych [...] w rejonie [...], pismo Naczelnej Rady Odbudowy [...] z dnia 13 listopada 1950 r. informujące o zatwierdzeniu lokalizacji zespołu nieruchomości Z.O.M. na [...] przy ul. [...], pismo L.dz. [...] Biura Odbudowy [...] Sekcja Nadzoru Urbanistycznego z dnia 7 września 1950 r. informującego o propozycji zlokalizowania zespołu nieruchomego Zakładu Oczyszczania Miasta na [...] przy ul. [...], pismo z dnia 3 stycznia 1951 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] informujące o wyrażeniu zgody na lokalizację ogólną Zakładu Segregacji i Przeróbki Odpadów "[...]" na terenie o powierzchni ca [...] ha w rejonie ul. [...], do którego dołączono szkic projektowanej lokalizacji inwestycji, pismo z dnia 19 grudnia 1950 r. Zakładu Oczyszczania Miasta w [...], pismo Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia 4 stycznia 1951 r., pismo Z.O.M. z dnia 12 stycznia 1951 r. a także protokół zdawczo-odbiorczy Prezydium Rady Narodowej w m. [...] Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej z dnia 14 listopada 1957 r. oraz zaświadczenie lokalizacyjne Prezydium Naczelnej Rady Narodowej z dnia 22 czerwca 1957 r. nr 5351.
Samo wydanie decyzji lokalizacyjnej, jak też nawet sporządzenie protokołu nie przesądza jeszcze o zajęciu nieruchomości przez podmiot, na rzecz którego taka decyzja została wydana, a przez to pozbawienia dawnego właściciela możliwości nią władania. Jeśli jednak przeanalizować treść powołanych dokumentów, to uznać należy, że wynika z nich możliwość utraty władania przedmiotową nieruchomością przez dawnego właściciela jeszcze przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Dlatego też okoliczności te winny być przed podjęciem rozstrzygnięcia szczegółowo zweryfikowane przez organ orzekający o odszkodowaniu w odniesieniu do konkretnego, objętego decyzją odszkodowawczą terenu, czego w rozpatrywanej sprawie zabrakło. Stąd brak analizy istniejących przecież w sprawie dokumentów świadczy o niewyjaśnieniu istotnych okoliczności stanu faktycznego i naruszeniu tym samym przepisów art. 7 oraz 77 § 1 kpa, a zatem o dowolnej ocenie dowodów (art. 80 kpa). Brak prawidłowego ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy uniemożliwia zaś jego prawidłowe skonfrontowanie z odpowiednią normą prawną wynikającą z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
W ocenie Sądu zasadnie Komisja zarzuciła Prezydentowi nieustalenie w niniejszej sprawie istotnych okoliczności faktycznych mających wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Zarzut ten dotyczy również braku postępowania wyjaśniającego mającego na celu prawidłowe ustalenie powierzchni przedmiotowej działki. Prezydent w wydanej decyzji posługuje się pojęciem części nieruchomości o łącznej powierzchni [...] m2 hipotecznych działek oznaczonych jako nr hip. [...], które obecnie stanowią część działki ewidencyjnej nr [...]. Należy zwrócić uwagę, że na podstawie jedynie decyzji odszkodowawczej, bez odpowiedniego załącznika graficznego nie sposób ustalić, za które części przywołanych wyżej działek hipotecznych (a także za którą część obecnej działki nr [...]) zostało w kontrolowanej decyzji ustalone odszkodowanie, a za które nie. Kwestia ta nie została w uzasadnieniu decyzji odszkodowawczej w ogóle wyjaśniona. W ocenie Sądu, w takiej sytuacji zakres przedmiotowy decyzji odszkodowawczej nie może być prawidłowo określony bez odwołania się do wykonanego przez uprawnionego geodetę odpowiedniego opracowania geodezyjnego, które winno stanowić integralną część wydanej decyzji.
Z tych względów uchylenie przez Komisję podjętej w przedstawionych uwarunkowaniach decyzji odszkodowawczej było w ocenie Sądu zasadne i znajduje oparcie w treści normatywnej art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa. Wobec czego złożone skargi nie mogły być uwzględnione.
Wyjaśnić także należy, że w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do kwestionowania decyzji Prezydenta jedynie ze względu na częściowe załatwienie nią sprawy odszkodowawczej bez przywołania adekwatnej do tego rodzaju rozstrzygnięcia podstawy prawnej. Podstawa prawna odpowiednia do treści podejmowanej decyzji jest jednym z obligatoryjnych jej elementów, o czym stanowi art. 107 § 1 pkt 4 kpa. W przypadku zatem decyzji częściowej winna ona odwoływać się w podstawie prawnej do art. 104 § 2 kpa, który dopuszcza wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia, stanowiącego odstępstwo od reguły rozstrzygania całej sprawy administracyjnej co do jej istoty jedną decyzją administracyjną. W kontrolowanej zaś przez Komisję decyzji odszkodowawczej konkretnie art. 104 kpa § 2 nie został powołany. Powołany został ogólnie przepis art. 104 kpa. Przypomnieć jednak należy, że sam brak przywołania w decyzji pełnej podstawy prawnej, o ile takowa w systemie prawnym istnieje, nie przesądza o prawnej wadliwości decyzji. Zwłaszcza, gdy w jej osnowie wprost wskazuje się na częściowy charakter rozstrzygnięcia, co powoduje, że co do zakresu rozpoznania sprawy wątpliwości być nie może. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w sprawie. Prezydent w sposób wyraźny wskazał bowiem, że jej wydanie nastąpiło w następstwie rozpoznania wniosku K.R. z dnia 27 sierpnia 2008 r., w części dotyczącej projektowanych hip: [...]. Z tak zakreślonymi granicami rozpoznawanej wówczas sprawy administracyjnej, która ze swej istoty miała charakter podzielny (gdyż dotyczyła roszczeń pieniężnych), korespondowało ujęte w decyzji rozstrzygnięcie. Wskazać wypada, że w wyroku z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 914/16 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że okoliczność, że w decyzji nie wskazano wprost i z powołaniem się na art. 104 § 2 kpa, że jest to decyzja częściowa, nie ma istotnego znaczenia prawnego w sytuacji, gdy z treści tak jej rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia wprost wynika, że ma ona taki właśnie charakter. Braki we wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a tym jest brak wskazania art. 104 § 2 kpa w decyzji organu I instancji, nie stanowią bowiem naruszenia przepisu, którego błędnie nie wskazano, lecz mogą być oceniane jedynie w kategorii naruszenia art. 107 § 1, względnie art. 107 § 3 kpa, przy czym zaistnienie tego rodzaju naruszenia jako przesłanki uchylenia decyzji musi być oceniane także pod kątem istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu omawiana wadliwość na gruncie rozpoznawanej sprawy nie ma takiego charakteru.
Na zakończenie wyjaśnić jeszcze należy, że Sąd nie podziela stanowiska Komisji co do zakresu dalszego postępowania dowodowego, w tym co do okoliczności, które winny podlegać ustaleniu w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta. Analiza uzasadnienia decyzji Komisji prowadzi do wniosku, że Komisja w uzasadnieniu wydanego orzeczenia przedstawiła prawidłowy sposób rozumienia art. 215 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Komisja wskazała bowiem, że przez faktyczne władanie rozumie się nie tylko efektywne korzystanie z nieruchomości, ale także możliwość takiego korzystania, choćby władający nieruchomością nie czynił z niej użytku. Wskazała również, że przesłanka pozbawienia faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. może być wykazana wyłącznie poprzez ustalenie faktycznego przejęcia władztwa nieruchomością przez Państwo. Jednak w uzasadnieniu decyzji Komisja prezentuje również wadliwy sposób rozumienia wynikającej z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki pozbawienia dotychczasowego właściciela możliwości władania nieruchomością. Komisja nakazała bowiem Prezydentowi w ponownie prowadzonym postępowaniu zbadanie, czy poprzedni właściciele bądź ich następcy prawni władali nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r., a następnie kiedy pozbawieni zostali możliwości władania. Innymi słowy, z uzasadnienia decyzji Komisji wynika, że w jej ocenie dla możliwości przyznania odszkodowania o którym mowa w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami konieczne jest, by dawny właściciel (lub jego następca prawny) władał nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Sąd orzekający nie zgadza się z tym stanowiskiem Komisji. W ocenie Sądu, z brzmienia przepisu art. 215 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można wyprowadzić wniosku, że przesłanką konieczną dla zastosowania tego przepisu jest faktyczne władanie nieruchomością przez jej dawnych właścicieli lub ich następców prawnych przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Skoro w analizowanym przepisie mowa jest o pozbawieniu poprzedniego właściciela faktycznej możliwości władania gruntem, oznacza to, że dla jego zastosowania wystarczająca jest sama faktyczna możliwość władania gruntem przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Innymi słowy, nie jest konieczne, by właściciel lub jego następca prawny rzeczywiście władał gruntem. Wystarczy by miał faktyczną możliwość władania gruntem.
Za niezasadny sąd uznał również zawarty w złożonej przez Miasto skardze zarzut naruszenia przez Komisję art. 31 ustawy ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa poprzez nieorzeczenie o obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że "Komisja może nałożyć obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia". Nie jest to zatem obowiązek organu, ale jego prawo. Odbywa się to w ramach tzw. uznania administracyjnego. Działanie w granicach uznania administracyjnego oznacza zaś, że organ może, ale nie musi ukształtować określonej sytuacji prawnej jednostek na gruncie norm prawa materialnego w sposób, w jaki strona lub inny uczestnik postępowania by tego oczekiwali. Ponadto przewidziany w powołanym art. 31 ust. 1 środek prawny, ze względu na jego istotę, nie będzie mógł zostać zastosowany w każdej wydanej przez Komisję decyzji - jak mogłoby się to wydawać, gdyby rekonstruować normę w tym przepisie zawartą poprzez proste odwołanie się do jego literalnego brzmienia, gdzie możliwość nałożenia obowiązku zwrotu nienależnego świadczenie łączy się z decyzją "o której mowa w art. 29 ust. 1", a zatem każdą z wymienionych tam decyzji. Rozpatrywanie ewentualnej potrzeby zwrotu określonych świadczeń kwalifikowanych jako "nienależne" traci na znaczeniu w sytuacji, gdy Komisja utrzymuje w mocy decyzje reprywatyzacyjną albo umarza prowadzone względem niej postępowanie rozpoznawcze. Tymczasem tego rodzaju rozstrzygnięcia również są wymienione w art. 29 ust. 1 powołanej ustawy, do którego nawiązuje art. 31 ust. 1. Podobnie w ocenie Sądu art. 31 ust. 1 nie znajduje zastosowania do decyzji kasatoryjnych, w których kwestia przynależenia beneficjentom pierwotnych decyzji reprywatyzacyjnych określonych uprawnień nie zostaje definitywnie przez Komisję przesądzona. Z taką zaś sytuacją mam do czynienia w rozpatrywanej sprawie.
Ponadto zwrócić trzeba uwagę, że niezasadne jest zalecenie Komisji wydane Prezydentowi w zakresie poszukiwania historycznych zdjęć lotniczych przedmiotowej nieruchomości. W aktach sprawy znajduje się bowiem płyta CD-R przekazana organowi w dniu 23 października 2017 r. przez Wojskowe Biuro Historyczne (szara teczka ozn. nr [...] k. [...]), na której znajduje się zdjęcie lotnicze wyszukane w zbiorach Centralnego Archiwum Wojskowego WBH przedstawiające rejon ul. [...], wykonane w 1960 r. w skali 1:10 000, na którym ujęty jest m.in. obszar nieruchomości stanowiących przedmiot decyzji. Jednocześnie Wojskowe Biuro Historyczne powiadomiło organ, że zdjęcia lotnicze wykonywane w 1958 r. nie obejmowały swoim zasięgiem tego obszaru.
Podsumowując, Sąd stanął na stanowisku, że decyzja Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] września 2019 r. nr [...] jest prawidłowa, ponieważ decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], z powodów wyjaśnionych przez Sąd powyżej, narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zostało prawidłowo wyjaśnione i udokumentowane w toku postępowania poprzedzającego jej wydanie, czy rzeczywiście, najogólniej rzecz ujmując, dawni właściciele mieli faktyczną możliwość korzystania z nieruchomości po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz jakie części dzisiejszej działki nr [...] zostały objęte orzeczeniem odszkodowawczym. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mogło bowiem doprowadzić do przyznania odszkodowania pomimo niespełnienia łącznie obu przesłanek wynikających z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W tej sytuacji Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r., co z kolei uzasadniało zastosowanie przez Komisję art. 29 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, a w konsekwencji uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi. Podkreślić należy, co było już wyjaśniane powyżej, że przekazanie przez Komisję sprawy do rozpoznania organowi, który ją wydał, uzasadnione jest zakresem postępowania dowodowego, które ma zostać ponownie przeprowadzone. Wyjaśnieniu podlegać ma bowiem zaistnienie jednego z dwóch warunków, od spełnienia których uzależnione jest przyznanie wnioskowanego odszkodowania. Oceniając tę kwestię, Sąd miał również na uwadze, że wobec obszerności materiału dowodowego, zarówno już istniejącego, jak i pozostałego do uzupełnienia, niezwykle istotne jest zapewnienie stronom postępowania możliwości udziału w tym postępowaniu (art. 10 § 1 kpa), a w szczególności możliwości ewentualnego zakwestionowania wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia, poprzez możliwość skorzystania z uprawnienia do złożenia odwołania, skutkującego ponownym rozpatrzeniem sprawy przez organ II instancji, czyli zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 16 kpa).
Na zakończenie wyjaśnić również należy, że zauważony przez Sąd nieprawidłowy sposób rozumienia przez Komisję wynikającej z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki pozbawienia dotychczasowego właściciela możliwości władania nieruchomością nie ma w ocenie Sądu wpływu na prawidłowość wydanej decyzji, ponieważ rozpoznający ponownie sprawę organ związany będzie, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r. Dz. U. poz. 329) orzekł jak w sentencji.