I SA/Wa 1023/22

I SA/Wa 1023/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-11-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz /przewodniczący/
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /sprawozdawca/
Monika Sawa
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1424/23 - Wyrok NSA z 2025-02-20
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 200
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
par. 4
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), sędzia WSA Monika Sawa, Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 10 lutego 2022 r. nr DO-II.7610.5.2022.AB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2022 r., nr [...] Minister Rozwoju i Technologii, po rozpatrzeniu odwołania spółki Polskie Koleje Państwowe SA w Warszawie od decyzji Wojewody Śląskiego z [...] listopada 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody.
W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 - dalej jako "ugn") oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm.), decyzją z [...] listopada 2021 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie, prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w S., obręb S., obejmującego działki: nr [...] o pow. 0,0188 ha, nr [...] o pow. 0,0229 ha, nr [...] o pow. 1,4900 ha, uregulowane w księdze wieczystej nr [...] oraz prawa własności budynku posadowionego na działce nr [...].
Odwołanie od decyzji Wojewody złożyła spółka Polskie Koleje Państwowe SA w Warszawie.
Po rozpatrzeniu sprawy Minister wskazał, że decyzja Wojewody została wydana na podstawie art. 200 ugn. Zgodnie z tym przepisem grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego 5 grudnia 1990 r. W myśl art. 200 ust. 4 tej ustawy, uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich.
Organ stwierdził, że z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielem nieruchomości oznaczonej, jako działki nr [...], [...] oraz [...] jest Skarb Państwa, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Dąbrowie Górniczej z 25 marca 1998 r., sygn. akt I2 Ns 737/98, stwierdzającego, iż Skarb Państwa nabył przez zasiedzenie 1 stycznia 1977 r. prawo własności, m.in. przedmiotowych działek. Oznacza to, że 5 grudnia 1990 r. działki stanowiły własności Skarbu Państwa, a tym samym w stosunku do przedmiotowych nieruchomości została spełniona przesłanka własności państwowej.
Kwestią sporną jest natomiast to, czy przedmiotowy grunt znajdował się 5 grudnia 1990 r. w zarządzie Polskich Kolei Państwowych w Warszawie.
Minister wyjaśnił, że zarząd, to prawna forma władania nieruchomością. Obowiązująca 5 grudnia 1990 r. ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Zgodnie z art 38 ust. 2 tej ustawy państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Ponadto na podstawie art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. grunty państwowe będące w dniu wejścia ww. ustawy w życie, tj. 1 sierpnia 1985 r. w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych, które to zostało ustanowione między innymi na podstawie ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159) przechodzą w zarząd tych jednostek.
Organ odwoławczy podniósł, że zarząd nieruchomości był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Jednocześnie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego istnienia zarządu nie można w żadnym przypadku domniemywać (wyroki NSA: z 10 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA 1989/97, z 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, z 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05). W orzecznictwie przyjmuje się również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu 7 sędziów SN z 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 929/09).
Minister wskazał, że stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
We wniosku uwłaszczeniowym z 13 grudnia 2005 r. wnioskodawczyni wskazała, że potwierdzeniem prawa zarządu PKP do przedmiotowej nieruchomości jest, m.in. treść księgi wieczystej nr [...]. Jednakże w dziale II księgi wieczystej nie ujawniono zapisów dotyczących zarządu przedmiotowym gruntem. Wobec tego wypis z księgi wieczystej nie stanowi dowodu potwierdzającego, iż przedmiotowy grunt pozostawał w zarządzie PKP.
W toku postępowania przed organem I instancji pozyskano decyzję Naczelnika Miasta S. z [...] grudnia 1986 r., znak [...] ustalającą dla Śląskiej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Katowicach opłaty roczne z tytułu użytkowania gruntu obejmującego, m.in. działkę nr [...], z której powstały, m.in. przedmiotowe działki.
W ocenie Ministra decyzja Naczelnika Miasta S. z 29 grudnia 1986 r. nie może zostać uznana za dowód, jednoznacznie przesądzający o istnieniu po stronie PKP prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości, w rozumieniu przepisów rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. Decyzja określona w § 4 ust. 1 pkt 6 tego rozporządzenia stanowi dowód na istnienie po stronie przedsiębiorstwa prawa zarządu, jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że tego rodzaju rozstrzygnięcie (mające charakter faktyczny) nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu, który mógł powstać jedynie zgodnie z art. 38 ust 2 oraz art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Oznacza to, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa użytkowania (zarządu) jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 z decyzji o opłatach powinien wynikać w sposób jednoznaczny tytuł prawny ich wnoszenia: ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo użytkowania na rzecz podmiotu wnoszącego opłatę.
Treść decyzji Naczelnika Miasta S. z 29 grudnia 1986 r. nie wskazuje natomiast na podstawie jakiego dokumentu przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie Polskich Kolei Państwowych w Warszawie. Również Starosta B. w piśmie z 22 lutego 2006 r. stwierdził, że nie posiada dokumentów potwierdzających, że przedmiotowe działki były 5 grudnia 1990 r. w zarządzie PKP. Także z pisma Zarządu Powiatu B. z 21 października 2013 r. wynika, że oprócz decyzji o opłatach Zarząd Powiatu nie dysponuje dokumentem potwierdzającym prawa zarządu przedmiotowych działek przez PKP.
Podsumowując Minister uznał, że zebrane w sprawie dowody nie potwierdzają spełnienia przesłanki prawa zarządu PKP do gruntu Skarbu Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r.
Skargę na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z [...] lutego 2022 r. złożyły Polskie Koleje Państwowe SA w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
a) art. 7 oraz art. 8 kpa, poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,
b) art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa w zw. z art. 75 § 1 kpa, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;
2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 200 ust. 1 pkt 2 ugn w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r., poprzez nieuwzględnienie, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe w Warszawie, co powinno doprowadzić do przyjęcia, że PKP nabyły z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :
Skarga nie jest zasadna.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 200 ust. 1 pkt 1 ugn. Zgodnie z jego treścią w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. poz. 464, z późn. zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady: nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych.
Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Budynki i inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych, stają się z tym dniem z mocy prawa własnością tych osób.
Jak wynika z powyższych przepisów istotnym dla podjęcia na podstawie art. 200 ugn decyzji było ustalenie, czy podmiot będący poprzednikiem prawnym skarżącej Spółki legitymował się 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu do przedmiotowego gruntu. Prawidłowo wskazały organy, że zarząd był prawną formą władania. Sam więc fakt korzystania przez przedsiębiorstwo, a następnie spółkę z nieruchomości tego prawa nie kreuje. Decydujące znaczenie mają bowiem w tej kwestii: dzień wejścia w życie ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. 5 grudnia 1990 r. oraz obowiązujące wówczas przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca natomiast w owym czasie ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Tak więc stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości.
W konsekwencji istnienia powyższego prawa zarządu, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie można domniemywać.
W sprawie pozostaje bezsporne, że według stanu na 5 grudnia 1990 r. przedmiotowy grunt stanowił własność Skarbu Państwa. Spór dotyczy natomiast tego, czy zebrane w sprawie dowody potwierdzają spełnienie przez PKP prawa zarządu do tego gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r.
W kwestii sposobu dokumentowania tego prawa zasadnicze znaczenie mają przepisy rozporządzenia z 10 lutego 1998 r., w tym § 4 ust. 1, w którym wymienione zostały dokumenty wskazujące na istnienie prawa zarządu.
Skarżąca wywodzi prawo zarządu z treści księgi wieczystej oraz z decyzji Naczelnika Miasta S. z 29 grudnia 1986 r. o ustaleniu opłat rocznych z tytułu użytkowania nieruchomości.
Jak wynika z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości może nastąpić na podstawie, m.in. decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Jednakże, jak trafnie wskazał organ, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99 stwierdził, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania (zarządu) tylko wtedy, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wówczas, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo, a decyzja o zarządzie wskazana w decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu (por. wyroki NSA: z 18 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3200/18, z 16 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2385/17, z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 130/17, z 30 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2469/13).
W decyzji Naczelnika z 29 grudnia 1986 r. nie została wskazana żadna konkretna decyzja, na podstawie której ustanowiono prawo zarządu, jak również nie wynika z niej jednoznacznie tytuł prawny wnoszenia opłat. Jak wyżej zaznaczono w przypadku wywodzenia prawa zarządu z decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania czy zarządu nieruchomości, należy ustalić, czy decyzje te wskazują jednoznacznie tytuł ich wnoszenia, tj. czy przywołują ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu lub użytkowania. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Wbrew zarzutom skargi organy szczegółowo wyjaśniły dlaczego decyzja o opłatach nie może stanowić dowodu na istnienie zarządu do spornych nieruchomości.
Również wpis w księdze wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości nie wskazuje istnienie zarządu, co również organy szczegółowo wyjaśniły.
Z kolei z pism Starosty B. z 22 lutego 2006 r. oraz Zarządu Powiatu B. z 21 października 2013 r. nie wynika, aby organu te dysponowały dokumentami potwierdzającymi, że przedmiotowe działki były 5 grudnia 1990 r. w zarządzie PKP.
Skoro zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wykazał, aby przedsiębiorstwo dysponowało indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowych nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo - odbiorczego, który ustanowiłby na jego rzecz zarząd bądź użytkowanie i na taki akt nie powołuje się także skarżąca Spółka, to odmowa potwierdzenia uwłaszczenia PKP na tych nieruchomościach odpowiada prawu. Z powyższych przyczyn niezasadny jest zarzut naruszenia art. 200 ust. 1 ugn.
Wbrew zarzutom skargi stan faktyczny sprawy, w kluczowych z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia kwestiach, został ustalony w sposób prawidłowy. Dowody na podstawie których był on ustalony zostały przez organy ocenione w sposób niewykraczający poza granice wyznaczone treścią art. 80 kpa. Stąd także zarzut naruszenia tego przepisu oraz przepisów art. 7, 8, 75 i 77 § 1 kpa jest niezasadny. Skarżąca poza polemiką ze stanowiskiem organu nie wskazała żadnych innych dowodów, których ewentualne przeprowadzanie prowadziłoby lub mogło prowadzić do odmiennych konkluzji, niż poczynione przez organ. Stąd także zarzut naruszenia art. 75 § 1 kpa jest chybiony.
Zważyć należy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ciężar dowodu w zakresie wykazania zaistnienia materialnoprawnych przesłanek z art. 200 ust. 1 ugn spoczywał także na inicjatorze postępowania - skarżącej Spółce. To Spółka, jako następca prawny przedsiębiorstwa państwowego PKP, powinna mieć najpełniejszą wiedzę o nieruchomościach będących w zarządzie PKP, na datę istotną w sprawie, a przez to realną możliwość wykazania, że przedmiotowe nieruchomości pozostawały 5 grudnia 1990 r. w zarządzie PKP. Wprawdzie organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 kpa), a następnie jego oceny z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), to jednakże nie oznacza, że Spółka, miała w tym postępowaniu pozostawać bierna. Z przepisów kpa normujących postępowanie dowodowe nie można zatem wywodzić, że organy zobowiązane są w nieskończoność do poszukiwania dowodów służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy strona ich nie przedstawia. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3719/17).
Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.