II SA/Bd 720/24

II SA/Bd 720/24 - Postanowienie WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-02-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jerzy Bortkiewicz
Joanna Janiszewska - Ziołek /przewodniczący/
Renata Owczarzak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
odrzucono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Gołda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2025 r. sprawy ze skargi [...] Sp.J. z siedzibą w [...] na zarządzenie Burmistrza [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ogłoszenia przetargu na sprzedaż nieruchomości postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
N. W. Sp. j. z siedzibą w B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na zarządzenie Burmistrza B. z dnia
[...] lipca 2024 r., nr [...] w sprawie ogłoszenia pierwszego przetargu pisemnego ograniczonego na sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność Gminy B., zaskarżając ten akt prawny w całości.
Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono naruszenie art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy
z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako: "u.g.n.") w zw.
z art. 37 ust. 2. pkt 1 u.g.n., art. 34 ust. 5 u.g.n. oraz art. 231 § 1 k.c. poprzez wydanie zarządzenia o ogłoszeniu i zorganizowaniu ograniczonego przetargu na zbycie nieruchomości gruntowej przy ul. [...] w B., dla której w Sądzie Rejonowym w S. jest prowadzona księga wieczysta o nr [...], w sytuacji, gdy skarżąca złożyła skuteczne i terminowe oświadczenie woli o skorzystaniu z przysługującego jej prawa pierwszeństwa w nabyciu własności
nieruchomości, a zatem brak jest podstaw prawnych oraz faktycznych do przeprowadzania przetargu, albowiem Gmina zobowiązana jest do sprzedaży nieruchomości skarżącej w drodze bezprzetargowej.
W uzasadnieniu podniesionych zarzutów wskazano, że W. W., wspólnik spółki skarżącej, prowadził działalność gospodarczą związaną z usługami pogrzebowymi. Od 2011 roku był samoistnym posiadaczem w dobrej wierze nieruchomości - działki gruntu o nr [...] o pow. 0,1346 ha, położonej w B. (obręb ewidencyjny nr [...]) przy ul. [...], dla której w Sądzie Rejonowym w S. jest prowadzona księga wieczysta o nr [...]. Z tego powodu ponosił wszelkie koszty oraz ciężary, w tym finansowe z tytułu korzystania z ww. działki.
Zdaniem skarżącej, status prawny samoistnego posiadacza zajętej nieruchomości oraz dobra wiara W. W. zostały potwierdzone przez organ administracji publicznej Gminy B..
Ponadto wskazano, że W. W. na zajętej działce poczynił nakłady w postaci budynku oraz innych urządzeń o wartości znacznie przenoszącej wartość zajętej na ten cel działki; chodzi o posadowienie wolnostojącego, parterowego budynku o funkcji usługowej (kaplica pogrzebowa z chłodnią), naziemnego zbiornika gazu indywidualnej zewnętrznej instalacji gazowej do obsługi budynku, garażu blaszanego, który pełni funkcję magazynku oraz infrastruktury towarzyszącej. Fakt poczynienia powyższych nakładów oraz ich całkowita wartość, w ocenie skarżącej zostały przez organy administracyjne przyznane - łączna wartość nakładów poczynionych przez W. W. opiewa na całkowitą kwotę [...]zł, natomiast wartość posiadanej nieruchomości gruntowej wynosi [...] zł.
Zgodnie z treścią art. 231 § 1 k.c. samoistny posiadacz gruntu w dobrej wierze, który wzniósł na powierzchni gruntu budynek lub inne urządzenie o wartości przenoszącej znacznie wartość zajętej na ten cel działki, może żądać, aby właściciel przeniósł na niego własność zajętej działki za odpowiednim wynagrodzeniem. Zdaniem skarżącej oznacza to, że powyższy przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie, a więc przysługiwało W. W. skuteczne roszczenie o przeniesienie na jego rzecz własności zajętej działki. Wynagrodzenie zostało ustalone na podstawie wartości samej działki (nieruchomości) tj. w wysokości [...] zł.
Skarżąca wyjaśniła, że W. W. zakończył prowadzenie działalności w formie jednoosobowej działalności gospodarczej i w dniu [...] grudnia 2018 roku stał się wspólnikiem skarżącej spółki. W celu skutecznego prowadzenia dalszej działalności gospodarczej W. W. przeniósł w drodze umowy na rzecz skarżącej status przysługującego mu samoistnego posiadacza wraz z roszczeniem majątkowym wynikającym z art. 231 § 1 k.c., ponieważ w dniu [...] grudnia 2018 roku została zawarta pomiędzy skarżącą a jej wspólnikiem - W. W., umowa przeniesienia posiadania nieruchomości oraz cesji roszczeń. Na jej mocy skarżąca stała się posiadaczem samoistnym w dobrej wierze nieruchomości, a także wstąpiła w prawa i obowiązki majątkowe W. W. wynikające z poczynionych przez niego nakładów. Na mocy zawartej umowy, strony dokonały cesji roszczenia przysługującego W. W. z art. 231 § 1 k.c., co zdaniem skarżącej oznacza, że od tego momentu skarżącej przysługuje roszczenie w stosunku do Gminy B. o przeniesienie na jej rzecz własności zajętej działki za wynagrodzeniem, czyli skarżącej przysługuje uprawnienie wynikające z art. 34 ust. 1 pkt 1 u.g.n. w zw. z art. 231 § 1 k.c.
W związku z powyższym, skarżąca zwróciła się do organów Gminy B. o przeniesienie własności nieruchomości na jej rzecz za odpowiednim wynagrodzeniem. Zdaniem skarżącej, Burmistrz B., w piśmie z dnia [...] lutego 2024 r. przyznał, że W. W. przysługuje prawo pierwszeństwa, zgodnie z art. 231 § 1 k.c. w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 1 u.g.n., do nabycia zajętej nieruchomości oraz, że W. W. jest samoistnym posiadaczem gruntu w dobrej wierze. Ponadto oświadczył, iż w celu nabycia zajętej nieruchomości, należy złożyć wniosek o skorzystaniu z prawa pierwszeństwa do dnia [...] marca 2024 r. wraz z wyrażeniem zgody na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie. Terminowe złożenie powyższego oświadczenia umożliwiłoby nabycie zajętej nieruchomości w drodze bezprzetargowej, dlatego skarżąca, pismem z [...] marca 2024 r., złożyła oświadczenie wraz ze zgodą na określenie ceny. Ponadto poinformowała w nim o zawartej umowie przeniesienia posiadania oraz cesji wierzytelności. Oznacza to w przekonaniu skarżącej, że oświadczenie o zamiarze skorzystania z prawa pierwszeństwa w nabyciu zajętej nieruchomości zostało złożone terminowo oraz jest w pełni skuteczne. Skarżąca w związku z tym ma prawo nabyć zajętą przez nią działkę w drodze bezprzetargowej.
Organ administracyjny skierował do skarżącej pismo, w którym oświadczył o rozpoczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nabycia nieruchomości na podstawie prawa pierwszeństwa (art. 231 § 1 k.c. w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 1 u.g.n.). Wówczas skarżąca ponownie poinformowała o zawartej umowie oraz o tym, że jest posiadaczem samoistnym w dobrej wierze zajętej przez nią działki. Burmistrz Miasta pismem z dnia [...] lipca 2024 roku zakwestionował skuteczność umowy z dnia [...] grudnia 2018 roku oraz złożonego w dniu [...] marca 2024 r. oświadczenia o skorzystaniu z prawa pierwszeństwa w nabyciu zajętej nieruchomości. Zanegował także, iż skarżąca jest uprawniona do nabycia nieruchomości na podstawie prawa pierwszeństwa oraz fakt posiadania samoistnego oraz dobrej wiary, pomimo iż kilka miesięcy wcześniej uznał te fakty, a także ich nie kwestionował w żaden sposób.
Skarżąca podkreśliła, iż do przeniesienia posiadania na rzecz skarżącej doszło zgodnie z § 2 ust. 2 umowy przeniesienia posiadania oraz cesji w dniu [...] grudnia 2018r., co świadczy o tym, że skutecznie nabyła status posiadacza samoistnego w dobrej wierze oraz roszczenie z art. 231 § 1 k.c. (a więc prawo pierwszeństwa w sprawie administracyjnej), a zawarta umowa jest ważna oraz w pełni skuteczna.
Burmistrz B. zarządzeniem o nr [...] z dnia [...] lipca 2024 r. ogłosił pisemny przetarg ograniczony na zakup nieruchomości. Termin do wniesienia wadium został ustalony na dzień [...] sierpnia 2024 r., a termin samego przetargu przypada na dzień [...] sierpnia 2024 r., co zdaniem skarżącej oznacza, że pomimo jej prawa do nabycia zajętej działki na mocy prawa pierwszeństwa w jej nabyciu w drodze bezprzetargowej, przetarg został ogłoszony i świadczy to o naruszeniu przez organy administracyjne interesu prawnego oraz uprawnienia pierwszeństwa skarżącej wynikającego z przepisów prawa materialnego.
Zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 1 u.g.n. w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która spełnia jeden z następujących warunków: przysługuje jej roszczenie o nabycie nieruchomości z mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu. Co więcej art. 34 ust. 5 u.g.n. stanowi, że ww. osoby korzystają z pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, jeżeli złożą oświadczenie, że wyrażają zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie. Ponadto, z art. 37 ust. 2 u.g.n. wynika, że w sytuacji gdy nieruchomość jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu (prawo pierwszeństwa), to obowiązkowo nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej.
Powyższe zdaniem skarżącej oznacza, że skoro skarżącej przysługuje skuteczne prawo pierwszeństwa w nabyciu ww. nieruchomości oraz skarżąca złożyła organom Gminy B. we właściwym terminie oświadczenie woli o skorzystaniu z przysługującego jej prawa, to organy administracyjne mają obowiązek umożliwić jej nabycie nieruchomości w drodze bezprzetargowej.
W odpowiedzi na skargę Burmistrza B. wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż zarządzeniem Nr [...] Burmistrza B. z dnia [...] lutego 2024 r. został podany do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży, oznaczonej zgodnie z rejestrem gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,1346 ha, dla której w Sądzie Rejonowym w S. prowadzona jest księga wieczysta
nr [...] [...].
Na terenie nieruchomości posadowiony jest wolnostojący, parterowy budynek o funkcji usługowej (kaplica pogrzebowa z chłodnią), naziemny zbiornik gazu indywidualnej zewnętrznej instalacji gazowej do obsługi budynku oraz garaż blaszany pełniący funkcję magazynku. Budynek kaplicy wyposażony jest w przyłącza. Posadowiony na terenie nieruchomości budynek wraz z infrastrukturą towarzyszącą stanowią nakłady poniesione przez użytkownika w/w obiektu.
W związku z powyższym, do osoby, która poniosła nakłady na przedmiotowej nieruchomości zostało skierowane pismo znak: [...] z dnia [...] lutego 2024 r. o podaniu do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży.
W piśmie powyższym zostało wskazane, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, grunty gminne są sprzedawane co do zasady w trybie przetargu, chyba, że zbycie następuje na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 1 powyższej ustawy. Jednocześnie wskazano, że z prawa pierwszeństwa nabycia nieruchomości może skorzystać osoba posiadająca roszczenie o nabycie nieruchomości z mocy ustawy o gospodarce nieruchomościami lub na podstawie przepisów odrębnych, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży, przy czym termin złożenia wniosku o nabycie nieruchomości nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Z treści pisma wynikało również, że termin na złożenie wniosku o nabycie nieruchomości przez osobę uprawnioną do skorzystania z prawa pierwszeństwa upływa z dniem [...] marca 2024r., a osoba taka korzysta z pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, jeżeli złoży oświadczenie, że wyraża zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie, zgodnie z art. 34 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie wskazano, że jednym z przepisów odrębnych, umożliwiających skorzystanie z prawa pierwszeństwa nabycia nieruchomości jest art. 231 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, zgodnie z którym samoistny posiadacz gruntu w dobrej wierze, który wzniósł na powierzchni lub pod powierzchnią gruntu budynek lub inne urządzenie o wartości przenoszącej znacznie wartość zajętej na ten cel działki, może żądać, aby właściciel przeniósł na niego własność zajętej działki za odpowiednim wynagrodzeniem.
Twierdzenie zatem skarżącej, że [cyt.] "Status prawny samoistnego posiadacza zajętej nieruchomości oraz dobra wiara W. W. zostały przyznane przez organy administracji publicznej Gminy B.", w ocenie organu nie ma pokrycia w rzeczywistości. W treści pisma znak: [...] z dnia [...] lutego 2024 r. wskazana została jedynie możliwość nabycia nieruchomości zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organy administracji publicznej nie posiadają bowiem możliwości przyznawania prawa pierwszeństwa nabycia nieruchomości, gdyż wynika to z przepisów prawa.
W piśmie z dnia [...] marca 2024 r. N. W. Sp. j. oświadczyła, że na mocy umowy z dnia [...] grudnia 2018 r. zawartej pomiędzy W. W., a spółką doszło do przeniesienia posiadania samoistnego działki nr [...] o powierzchni 0,1346 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta B., na której znajduje się budynek usługowy oraz roszczenia o przeniesienie prawa własności działki zajętej pod budowę budynku w trybie art. 231 § 1 Kodeksu cywilnego, na dowód czego do pisma została dołączona treść przedmiotowej umowy przeniesienia posiadania i cesji roszczeń. Jednocześnie w piśmie powyższym zostaje wyrażona zgoda na cenę nieruchomości ustaloną w sposób określony w ustawie.
W piśmie z dnia [...] kwietnia 2024 r., znak: [...] organ administracji zwrócił się do N. W. Sp. j. o udzielenie informacji w zakresie użytkowania przez spółkę terenu działki nr [...], obręb ewidencyjny nr [...] miasta B., na podstawie zawartych umów oraz przedłożenia kopii umów, na podstawie których spółka dotychczas użytkowała teren tej nieruchomości, co było niezbędne do zastosowania właściwego trybu ewentualnego zbycia nieruchomości przez Gminę B..
W odpowiedzi na pismo, N. W. Sp. j. pismem z dnia [...] maja 2024 r. ponownie oświadczyła, że na mocy umowy z dnia [...] grudnia 2018 r. zawartej pomiędzy W. W., a spółką doszło do przeniesienia posiadania samoistnego działki nr [...] o powierzchni 0,1346 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta B., na której znajduje się budynek usługowy oraz roszczenia o przeniesienie prawa własności działki zajętej pod budowę budynku w trybie art. 231 § 1 Kodeksu cywilnego. Jednocześnie wnosząca oświadczyła, że od dnia [...] grudnia 2018 r. jest posiadaczem samoistnym nieruchomości, ponosi koszty i ciężary związane z jej użytkowaniem oraz, że brak było podstaw do zawierania nowych umów w imieniu Spółki z osobami trzecimi, ponieważ na mocy umowy z dnia [...] grudnia 2018 r. Spółka wstąpiła w prawa i obowiązki wynikające z wcześniej zawartych umów i stała się ich kontynuatorem (następcą prawnym).
Do pisma została dołączona kopia umowy najmu części działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] miasta B. z przeznaczeniem na chłodnię i kaplicę cmentarną, zawartej w dniu [...] czerwca 2011 r. pomiędzy Parafią św. M. M. K. w B., a W. W., a także wydruki przelewów bankowych z tytułu opłat za korzystanie z gruntu dokonywanych na konto parafii oraz konto Urzędu Miejskiego w B.. Działka nr [...] stanowiąca własność Gminy B. była wówczas przedmiotem użyczenia na podstawie stosownych umów bezpłatnego używania nieruchomości zawartych z parafią.
Z analizy posiadanej dokumentacji wynika, że podział działki nr [...], obręb ewidencyjny nr [...] miasta B., w wyniku którego wydzielona została działka nr [...] o powierzchni 0,1346 ha, nastąpił na mocy ostatecznej decyzji Burmistrza B.
Nr [...] z dnia [...] grudnia 2022 roku.
W związku z powyższym, w ocenie organu administracji nie mogło zatem dojść do skutecznego przeniesienia posiadania działki nr [...] o powierzchni 0,1346 ha na podstawie umowy zawartej w dniu [...] grudnia 2018r. pomiędzy W. W., a N. W. Sp. j., ponieważ wówczas działka taka nie istniała. Poczynione ustalenia pozwoliły jednocześnie organowi na stwierdzenie, że użytkownik nieruchomości władał nią w oparciu o umowę najmu i wnosił opłaty z tego tytułu, w związku z czym nie może być uznany za samoistnego posiadacza w dobrej wierze - nie władał bowiem rzeczą jak właściciel, lecz jak posiadacz zależny i wiedział, że prawo własności nieruchomości mu nie przysługuje, dlatego nie może być w tym przypadku zastosowana forma zbycia nieruchomości na podstawie art. 231 § 1 Kodeksu cywilnego, ponieważ brak dobrej wiary eliminuje możliwość skorzystania przez posiadacza gruntu z roszczenia wskazanego w tym przepisie.
Burmistrz zaznaczył, że na podstawie art. 231 § 2 k.c. nie nabywa się roszczenia wskazanego w art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczącego nabycia nieruchomości z mocy przepisów odrębnych, co oznacza, że realizacja roszczenia właściciela o zawarcie umowy przeniesienia własności nieruchomości zabudowanej na podstawie art. 231 § 2 k.c. wymaga zastosowania trybu przetargowego (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 września 2010 r. (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 września 2010 r., II SA/Ol 662/10).
Zarządzeniem Burmistrza B. Nr [...] z dnia [...] lipca 2024 r. został ogłoszony pierwszy przetarg pisemny ograniczony na sprzedaż nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb ewidencyjny nr [...] miasta B.. W celu umożliwienia zakupu nieruchomości przez dotychczasowego użytkownika gruntu, przetarg został ograniczony do osób/podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oznaczoną wg [...] Klasyfikacji Działalności (PKD) kodem głównym 96.03.Z - Pogrzeby i działalność pokrewna, stanowiącym przeważający przedmiot prowadzonej działalności gospodarczej. Jednocześnie w pkt. 15 ppkt 8 załącznika Nr [...] do ww. zarządzenia Burmistrza B. określającego warunki przetargu wskazano, że osoba/podmiot ustalony jako nabywca nieruchomości zobowiązuje się do zwrotu osobie uprawnionej nakładów poniesionych na nieruchomości w wysokości wskazanej w pkt. 5.
Wobec powyższego, zdaniem organu administracji nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącej, że [cyt.] "w niniejszej sprawie zachodzi bez wątpienia niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody skarżącej [...]."
Odnosząc się natomiast do całości sprawy, w dniu [...] sierpnia 2024 r. zostało wydane zarządzenie Nr [...] w sprawie odwołania pierwszego pisemnego przetargu ustnego nieograniczonego na sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność Gminy B..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2024r. poz 609 ze zm.) dalej: "u.s.g.",
Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepis ten daje prawo do skutecznego wniesienia skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przy czym nie jest to skarga powszechna, która służy każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Do jej wniesienia nie legitymuje też stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani samo naruszenie prawa, jeżeli nie wykazano związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. Skarżący, kwestionując uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a swoją indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną i pozbawia go pewnych uprawnień, albo uniemożliwia ich realizację (por. wyroki NSA: z 1 marca 2005 r. OSK 1437/04,
z 19 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 205/09, z 15 lipca 2014 r., II GSK 902/13 publ. pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków. Niespełnienie powyższej przesłanki, musi skutkować odrzuceniem skargi, stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.
Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2006 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą, prawo do zaskarżania uchwał (tu: zarządzenia) na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego).
Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na akt otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.
U podstaw legitymacji skargowej aktu z zakresu administracji publicznej (w niniejszej sprawie zarządzenia Burmistrza B. z dnia [...] lipca 2024 r., nr [...] w sprawie ogłoszenia pierwszego przetargu pisemnego ograniczonego na sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność Gminy B.), leży twierdzenie skarżącej o niezgodności zarządzenia z prawem i równocześnie naruszenie przez nie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego podmiotu.
Rzeczą strony skarżącej jest wykazanie, że kwestionowane zarządzenie naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący.
Zdaniem strony skarżącej, zaskarżone zarządzenie narusza uprawnienie strony, wynikające z przekonania o posiadaniu roszczenia do nabycia nieruchomości opisanej w zarządzeniu i prawa pierwszeństwa w jej nabyciu. Kwestie te natomiast są sporne między stronami. Spór ten opiera się na ocenie wyłącznie okoliczności cywilnoprawnych, których organ administracji nie może przesądzać. Jeżeli sprawa poddana kontroli sądu opiera się na nieoczywistym uznaniu, że skarżącej przysługuje określone roszczenie to tym samym należy uznać, że nie wykazała istnienia interesu prawnego w zaskarżeniu danego aktu i stosownie do art. 58 § 1 p.p.s.a. skargę należy odrzucić.
Analiza przytoczonych w części wstępnej uzasadnienia zarzutów (zawartych tak w skardze, jak i piśmie procesowym) wskazuje, że żadnego z podniesionych tam argumentów nie sposób zakwalifikować jako hipotezy normy prawnej konkretnego przepisu prawa materialnego, naruszenie którego dałoby się zakwalifikować jako podstawa do skutecznego wniesienia skargi na zarządzenie w przedmiocie ogłoszenia przetargu. U podstaw legitymacji skargowej aktu z zakresu administracji publicznej (tu: zarządzenia w sprawie ogłoszenia przetargu) leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność zarządzenia z prawem i równocześnie naruszenie przez nie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego podmiotu. Źródłem polemiki jest skuteczność przeniesienia posiadania konkretnej działki, ocena charakteru posiadania oraz dobra wiara, co czyni twierdzenie o posiadanym roszczeniu jako wątpliwe w aspekcie cywilnoprawnym.
Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). W okolicznościach niniejszej sprawy sąd uznał, że skarżąca nie wykazała, że zaskarżona uchwała narusza jej własny, indywidualny i aktualny interes prawny.
Gmina, jako właściciel minia komunalnego ma prawa wynikające m.in.
z art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g. do określenia zasad zbycia nieruchomości, bowiem przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do jej właściciela. W tym uprawnieniu mieści się także przeznaczenie konkretnej nieruchomości do zbycia w trybie przetargu, a podstawą takiego działania gminy jest art. 37 ust. 1u.g.n., który wprowadza generalną zasadę, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego są sprzedawane i oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Gmina jako właściciel może swobodnie, w ramach uprawnień i obowiązków wynikających m.in. z u.g.n. i u.s.g. realizować swoje prawa właścicielskie do nieruchomości.
Bez znaczenia dla oceny istnienia interesu prawnego skarżącego w dacie wniesienia skargi jest przekonanie skarżącego, że przysługuje jemu roszczenie nabycia nieruchomości i na zasadzie pierwszeństwa może ją nabyć bez przetargu.
Dodatkowo, pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości należy odróżnić od prawa pierwokupu, odkupu, czy wykupu nieruchomości. Nawet na gruncie art. 34 ust. 1 u.g.n. podmioty, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości, nie mają roszczenia o sprzedaż nieruchomości nawet po sporządzeniu i opublikowaniu wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży.
Wynikający z treści skargi interes skarżącej, polegający na zamiarze wykupu w drodze bezprzetargowej nieruchomości stanowiącej przedmiot ogłoszenia o przetargu, jest na tym etapie interesem faktycznym, który nie ma oparcia w przepisach prawa materialnego.
Skarżący wywodzi istnienie swojego interesu prawnego z treści art. 34 ust. 1 pkt 1 i art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023r., poz. 344) dalej: "u.g.n.". W art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n. ustawodawca przewidział, że nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34. Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 1 u.g.n. w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która spełnia jeden z następujących warunków:
1) przysługuje jej roszczenie o nabycie nieruchomości z mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu;
2) jest poprzednim właścicielem zbywanej nieruchomości pozbawionym prawa własności tej nieruchomości przed dniem [...] grudnia 1990 r. albo jego spadkobiercą, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu;
3) jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony.
Przyznanie przez art. 34 ust. 1 u.g.n. pierwszeństwa w nabyciu określonym osobom nie powoduje, że osoby te mają roszczenie o nabycie jakichkolwiek nieruchomości od Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków. Konstrukcja pierwszeństwa nie jest bowiem oparta na uprawnieniu (prawie podmiotowym), z którego wynikałoby roszczenie przymuszające właściciela do sprzedaży nieruchomości, lecz sprowadza się do eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz (zob. E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, art. 34).
W odniesieniu do powyższego wskazać należy, że okoliczność, iż gospodarowanie mieniem publicznym przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego doznaje na gruncie tej ustawy ograniczeń nie powoduje, że spory w tym zakresie tracą charakter cywilnoprawny.
Jak już wskazano, zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasadą jest, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Wyjątki od tej zasady określone zostały natomiast m.in. w art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyrok NSA z dnia 8 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1189/10, LEX nr 741511). Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami uczestnik przetargu może, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyniku przetargu ustnego lub doręczenia zawiadomienia o wyniku przetargu pisemnego, zaskarżyć czynności związane z przeprowadzeniem przetargu do wojewody, jeżeli przetarg dotyczy nieruchomości Skarbu Państwa, albo do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli przetarg dotyczy nieruchomości stanowiących własność tej jednostki. Jeżeli przetarg dotyczy nieruchomości, o których mowa w art. 57 ust. 1, oraz nieruchomości ujętych w ewidencji, o której mowa w art. 60 ust. 2 pkt 1, uczestnik przetargu może zaskarżyć czynności związane z przeprowadzeniem przetargu do ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa.
Ogłoszenie o przetargu stanowi etap sformalizowanej procedury przetargowej. Nie toczy się w tym przedmiocie żadne postępowanie administracyjne. Czynność ogłoszenia o przetargu ma zatem charakter proceduralny. Uzewnętrznia zamiar (a nie konkretną decyzję) określonego zadysponowania nieruchomością należącą do zasobu własności publicznej. Uruchamia zatem czynności związane z organizacją przetargu i przez to nie rodzi skutków prawnomaterialnych wobec osób trzecich, ponieważ określa zdarzenie i czynność o charakterze przyszłym i niepewnym. Ogłoszenie przetargu stanowi bowiem dopiero podstawę do realizacji kolejnych etapów przetargu i – w przypadku wybrania oferty – zawarcia umowy (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 16 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 300/21 oraz wydane w tej sprawie postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 616/22). Tym bardziej więc zarządzenie w sprawie ogłoszenia przetargu nie może być traktowane jako decyzja administracyjna wydana w indywidualnej sprawie.
Zgodzić się należy również z poglądem, że prawidłowość przeprowadzenia procedury przetargowej może być zweryfikowana wyłącznie w postępowaniu wszczętym powództwem do sądu powszechnego. Takie stanowisko wyrażone zostało m.in. w uchwale Sądu Najwyższego z 2 sierpnia 1994 r., sygn. akt III CZP 96/94, OSNC 1995/1/11 i powtórzone w uchwale z , 13 lutego 2003 r., sygn. akt III CZP 95/02, OSNC 2003/11/146. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 22 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 207/10. Skarżąca natomiast z powodów opisanych wcześniej nie wykazała posiadania aktualnego, nie kwestionowanego interesu prawnego wywodzącego się z innych przepisów, a w konsekwencji nie może być mowy o jego naruszeniu jako niezbędnej przesłance posiadania legitymacji skargowej.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżone zarządzenie Burmistrza
w sprawie zbycia w trybie przetargowym nieruchomości stanowiącej własność Gminy B., nie narusza interesu prawnego skarżącego.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 nie zostały naruszone, stosownie do wymagań przepisu szczególnego należało postanowić, o odrzuceniu skargi.
R. Owczarzak J. Janiszewska-Ziołek J. Bortkiewicz