I SA/Wa 1012/24

I SA/Wa 1012/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-11-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-04-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Lenart /sprawozdawca/
Kamil Kowalewski
Marta Kołtun-Kulik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art 151 ppsa
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), asesor WSA Kamil Kowalewski, Protokolant starszy referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 21 marca 2024 r. nr KKU-176.2/23 w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej jako "skarżąca") jest decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej nr KKU-176.2/23 z 21 marca 2024 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 31 maja 2023r. nr NWXVa.7532.545.2.2019 - którą stwierdzono nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę [...], z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0103 ha (uprzednio działka nr [...], k.m. [...]).
Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach.
Zawiadomieniem z 30 marca 2023 r. Wojewoda Śląski poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej w obrębie ewidencyjnym [...], [...], oznaczonej jako działka nr [...] (uprzednio działka nr [...], wydzielona z działki nr [...] k.m. [...]) - na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - dalej ustawa lub ustawa komunalizacyjna.
Następnie decyzją z 31 maja 2023 r. nr NWXVa.7532.545.2.2019 stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], [...], obrębie ewidencyjnym [...], [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0103 ha (uprzednio działka nr [...], k.m. [...]), ujawnionej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Dąbrowie Górniczej.
W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], ujawniona jest jako własność Gminy [...] w księdze wieczystej nr [...]. Jednakże z analizy akt sprawy wynika, że uprzednio działka nr [...] figurowała w księdze wieczystej nr [...]. Skarb Państwa nabył nieruchomość objętą ww. księgą wieczystą przed dniem 27 maja 1990 r., a wpisu Skarbu Państwa w dziale II "Własność" ww. księgi wieczystej dokonano na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Dąbrowie Górniczej z 18 października 2011 r. sygn. akt II Ns 732/11 o stwierdzeniu nabycia prawa własności nieruchomości - m.in. działki nr [...], która powstała z podziału działki nr [...] - przez Skarb Państwa poprzez zasiedzenie z dniem 1 stycznia 1989 r.
Następnie stwierdził, że z przedłożonego przez Prezydenta Miasta [...] wypisu z rejestru gruntów sporządzonego według stanu na dzień 27 maja 1990 r. wynika, że pierwotna działka nr [...] o powierzchni 6,5312 ha, k.m. [...], w ewidencji gruntów oznaczona była symbolem użytku "Bp" - tereny niezabudowane, jako jej właściciel wpisany był Skarb Państwa, a jako władający wpisany był P.K.P. Katowice. W aktach sprawy znajduje się wykaz zmian gruntowych z 1996 r. z którego wynika, że na skutek przekształceń geodezyjnych pierwotnej działki nr [...] powstały działki nr [...] i nr [...], zaś z działki nr [...] zostały wydzielone działki nr [...] i [...].
Dalej Wojewoda podniósł, że na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] nr 598/2021 z 19 lipca 2021 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Przebudowa ulicy Piecucha od skrzyżowania z aleją Zagłębia Dąbrowskiego do skrzyżowania z ul. Parkową (wraz z budową wiaduktu w ciągu linii kolejowej nr 1) z dostosowaniem poszczególnych wlotów skrzyżowań i sąsiednich dróg do nowego układu drogowego oraz przebudową ul. Parkowej wraz z budową dróg wokół Dworca Kolejowego PKP Gołonóg w Dąbrowie Górniczej", pierwotna działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] (która stała się własnością Gminy [...]) i nr [...] (będącą własnością Skarbu Państwa). Wskazał jednak, iż skutki prawne ww. decyzji z 19 lipca 2021 r. nie mają wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie, które dotyczy stanu istniejącego 27 maja 1990 r.
W związku z przeprowadzoną w 2021 r. modernizacją w ewidencji gruntów na terenie miasta [...], doszło do zmiany w zakresie numeracji działek będących przedmiotem postępowania. W konsekwencji działce nr [...] odpowiada obecnie działka nr [...] o powierzchni 0,0103 ha.
Prezydent Miasta [...] pismem z 23 maja 2019 r. poinformował, że działka nr [...] jest niezabudowana, niezagospodarowana, porośnięta roślinnością trawiastą i drzewami, a w dacie komunalizacji przedmiotowa nieruchomość "najprawdopodobniej była wykorzystywana w ten sam sposób".
Pismem z 30 marca 2023 r. Wojewoda zwrócił się do Polskich Kolei Państwowych S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Katowicach o udzielenie informacji, czy dysponują dokumentami potwierdzającymi ustanowienie prawa zarządu lub użytkowania na przedmiotowej nieruchomości - przed dniem 27 maja 1990 r.
W odpowiedzi PKP pismem z 16 maja 2023 r. poinformowały, że "na działkach nr (...) [...] położonych w [...] nie istnieje infrastruktura kolejowa".
W dalszej części uzasadnienia Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. objęta była planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego zespołu miast GOP-Wschód i w tej dacie działka nr [...] położona była na terenie oznaczonym symbolem planu "C16MN1" - tereny zabudowy mieszkaniowej o niskim wskaźniku intensywności. Zakaz budowy nowych i powiększenia istniejących kubatur, zakaz remontów kapitalnych. Konieczność opracowania planu szczegółowego.
Wskazał też, Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej oświadczył w piśmie z 22 maja 2019 r. - "dla nieruchomości położonej w [...], oznaczonej numerami geodezyjnymi (...) [...] karta mapy [...] (...), nie była wydana decyzja przekazująca nieruchomość w zarząd przedsiębiorstwu państwowemu lub zakładowi, która pozostawałaby w obrocie prawnym w dniu 27 maja 1990 r.".
W wypisie z rejestru gruntów sporządzonym w dniu 5 kwietnia 2023 r., w ewidencji gruntów działka nr [...] o powierzchni 0,0103 ha, oznaczona jest symbolem użytku "Tp" - grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych, a jako jej właściciel wpisana jest Gmina [...]:
Podsumowując Wojewoda stwierdził, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby działka nr [...] była w dacie komunalizacji obciążona prawem zarządu na rzecz PKP lub jakiegokolwiek innego podmiotu.
Następnie powołał przepisy mające zastosowanie w sprawie podkreślając, iż nie przewidywały one uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną tytułu prawnego do gruntu w postaci użytkowania, a od dnia 1 sierpnia 1985 r. zarządu - w sposób dorozumiany.
Na zakończenie przywołał brzmienie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. a także art. 34 Kodeksu cywilnego w brzmieniu wówczas obowiązującym wskazując, że wobec tego - iż w niniejszym postępowaniu nie stwierdzono dokumentów potwierdzających, aby przedmiotowa nieruchomość Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. obciążona była prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo państwowych osób prawnych oraz aby podlegała wyłączeniu z komunalizacji stosownie do art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - należy uznać, że należała ona do podmiotów wyszczególnionych w jej art. 5 ust. 1 pkt 1. W niniejszej sprawie - do Gminy [...].
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka PKP S.A.
Po rozpoznaniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 21 marca 2024 r. nr KKU-176.2/23 utrzymała w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 31 maja 2023r. nr NWXVa.7532.545.2.2019 stwierdzającą nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0103 ha (uprzednio działka nr [...], k.m. [...]).
W uzasadnieniu wskazała, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Zatem decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. w dniu 27 maja 1990 r.
Tym samym obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W dalszej kolejności, organ powinien ustalić czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
Zatem kwestią niezbędną do wyjaśnienia przyczyn komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. jest ustalenie, czy przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Przy czym dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do". Dodała, że "należenie" jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", "dysponowanie" co jest prawnie obojętne dla komunalizacji, toteż pojęcie "należenie" trzeba rozumieć w kategoriach prawnych. Jednakże należenia mienia do danej rady narodowej również można w istocie domniemywać. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy gruntowej grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Grunty te zatem do wspomnianych organów należały, chociaż nie było to należenie w kategoriach stricte prywatnoprawnych (użytkowanie, posiadanie etc.). Dlatego też sam fakt gospodarowania mieniem stosownie do obowiązujących regulacji przez gminę (radę narodową) świadczy co do zasady o należeniu tego mienia do gminy (rady narodowej).
Z powyższymi regulacjami koresponduje art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Analogiczne regulacje dotyczące obowiązku formalnego przekazania terenu państwowego m.in. przedsiębiorstwom państwowym w prawną formę władania zwaną zarządem (użytkowaniem) występowały również we wcześniejszym stanie prawnym (por. art. 3 ust. 1 i 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, czy też art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.
Stanu powyższego nie zmienił przejściowy art. 80 ust. 1 ustawy gruntowej (w brzmieniu z dnia 27 maja 1990 r.), zgodnie z którym grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Przepis ten odnosił się bowiem w istocie do analogicznego do zarządu z ustawy gruntowej formy władztwa przedsiębiorstw państwowych, w ramach zasady jednolitej własności Skarbu Państwa, w postaci "użytkowania". Użytkowania tego nie można sprowadzać wbrew literalnemu brzmieniu ww. przepisu i ww. zasadzie do "użytkowania" stricte w znaczeniu cywilistycznym, czy też faktycznego władztwa (posiadania), którego nie można utożsamiać z użytkowaniem.
Powyższe stanowisko potwierdza orzecznictwo sądowe, a zwłaszcza jednobrzmiące tezy uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 - "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa (...) bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Tymczasem z przeprowadzonego postępowania nie wynika, żeby w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki PKP S.A. (PKP nie wykazało, aby dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowych nieruchomości) - a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Podkreślić też należy, iż prawo zarządu PKP do przedmiotowych nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie - co potwierdza ukształtowana linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Ponadto w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 51, poz. 301) - w którym brak jest przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe.
Skargę na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółka Polskie Koleje Państwowe S. A. w Warszawie.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:
a) art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,
b) art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 ab initio k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez bezzasadne przyjęcie, że Gmina [...] z dniem 27 maja 1990 r. nabyła prawo własności Nieruchomości, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest wystarczający dla dokonania takiego ustalenia, nadto w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wyłączenia możliwości komunalizacji, stąd Nieruchomość nie mogła stać się mieniem komunalnym w oparciu o art. 5 ust . 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.
W uzasadnieniu skargi przytoczyła argumenty na poparcie swoich zarzutów.
Mając na uwadze powołane zarzuty, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody Śląskiego z 31 maja 2023 r. oraz o rozpatrzenie sprawy poprzez odmowę stwierdzenia nabycia Nieruchomości przez Gminę [...], a gdyby nie było to możliwe - przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Wniosła również o zwrot kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie stwierdzając, że zarzuty podniesione w skardze nie znajdują uzasadnienia, stanowiąc w istocie polemikę z argumentami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i jako takie nie zasługują na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 21 marca 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 31 maja 2023 r. - którą stwierdzono nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę [...], z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0103 ha (uprzednio działka nr [...], k.m. [...]).
Zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja, znajdują podstawę
w przepisach ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - dalej ustawa lub ustawa komunalizacyjna - w trybie określonym w art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.
Decyzje wydawane w tym trybie mają charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdzają stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy,
tj. w dniu 27 maja 1990 r. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma zaś stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ww. ustawy.
Zasadniczym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było więc ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. Spółka PKP dysponowała tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez PKP było jedynie władztwem faktycznym.
Organy obu instancji orzekające w sprawie uznały, że objęta tym postępowaniem nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a zatem spełniała przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Natomiast skarżącej spółce PKP nie przysługiwało do tej nieruchomości w dniu 27 maja 1990r. prawo zarządu - bowiem nie legitymowała się ona dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) tych nieruchomości.
Zdaniem Sądu przedstawione stanowisko organów jest prawidłowe.
Przy czym w niniejszej sprawie nie było w zasadzie kwestionowane, że przedmiotowe nieruchomości stanowiły w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa.
Spór dotyczy natomiast tego, czy w tej dacie przedsiębiorstwo PKP dysponowało tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez PKP było jedynie władztwem faktycznym.
Odnosząc się do powyższego należy zauważyć, że kwestia dotycząca sporu pomiędzy spółką PKP, a organami właściwymi w sprawie komunalizacji mienia - na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - wielokrotnie była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych.
W wydawanych orzeczeniach wyjaśniano, że stronami postępowania komunalizacyjnego jest zawsze Skarb Państwa i właściwa gmina, a jeżeli roszczenia do komunalizowanego mienia zgłasza inny podmiot, to musi on wykazać tytuł prawny uprawniający go do zgłoszenia takich roszczeń. Jak podkreślano, jeżeli PKP nie legitymują się tytułem prawnym do skomunalizowanych nieruchomości, wydanym w formie prawem przewidzianej - to nie mogą być uznane za podmiot, któremu taki tytuł służy. Tytułu takiego nie da się bowiem wywieść z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności Polskich Kolei Państwowych. Akty prawne regulujące status skarżącej spółki, jak również akty ustawowe i wykonawcze na podstawie których przeprowadzono postępowanie nacjonalizacyjne kolei, mają bowiem charakter przepisów ogólnych - a co za tym idzie nie mogły regulować stanu prawnego poszczególnych nieruchomości. Stanowisko powyższe potwierdza rozliczne i ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych. Wyjaśniano również, że PKP nie są przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
W licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał m.in., że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. NSA wielokrotnie też wskazywał, że niezasadne jest stanowisko PKP, że pojęcie "należeć" powinno być utożsamiane z posiadaniem (władaniem) w rozumieniu prawa cywilnego. Z założenia celowe i świadome posłużenie się przez ustawodawcę terminem "należeć" a nie "posiadać" - jednoznacznie wskazywało, że chodzi o grunty, do których terenowym organom administracji państwowej przysługiwało określone uprawnienie, niezależne od tego, jaki podmiot faktycznie władał gruntem. Podkreślono też, iż w szczególności o zarządzie nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym.
Wielokrotnie też wskazywano, że od samego początku swego istnienia PKP miały obowiązek ewidencjonowania nieruchomości wydzielonych temu przedsiębiorstwu, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP. Analogiczną regulację przewidywał art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "PKP", który to przepis nakazywał PKP m.in. inwentaryzację majątku.
Jak wskazał NSA w wyroku z 7 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2132/17 - aby ostatecznie usunąć wątpliwości natury prawnej w zakresie interpretacji przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie ww. ustawy komunalizacyjnej oraz pojawiającą się w orzecznictwie rozbieżność, NSA podjął dwie uchwały: z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 oraz z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17.
Wyjaśnić przy tym należy, że moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego polega na tym, że we wszystkich sprawach składy orzekające sądów administracyjnych (Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych) są związane zapadłymi uchwałami.
W jednobrzmiących tezach tych uchwał NSA przyjął, że: "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)".
W uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 NSA dokonał wykładni art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przyjmując, że zakres użytego w tym przepisie zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" obejmuje nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przyjęto zatem, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której PKP uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości."
We wskazanych uchwałach przyjęto również, iż analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie było traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych.
W uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 NSA podkreślił, że od czasu uchylenia ustawą z 1960 r. o kolejach rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", nie został uchwalony żaden akt prawny przyznający PKP nabycie prawa zarządu ex lege. Także ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach - nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami.
Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Jak podkreślono, ustawa z 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) także nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2017 r., poz. 680 ze zm.) przewidywała, że PKP S.A. wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 ustawy). W art. 15 ust. 1 ustawa przewidziała prawo PKP S.A. do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." (PKP PLK) dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. - Dz. U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.), również używającej (w art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych.
Tym niemniej, jak wyraźnie podkreślono w obu przywołanych uchwałach, "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem.
W uchwale z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. I OPS 5/17 NSA stwierdził, że pełna wykładnia - językowa, systemowa i celowościowa - art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach prowadzi do wniosku, zgodnie z którym 8 grudnia 1960 r. odpadła podstawa normatywna prawa zarządu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. Wykładnia językowa przepisu stanowiącego, że "traci moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" nie pozostawia wątpliwości, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach podstawy normatywne prawa zarządu PKP (które to prawo wynikało ex lege) przestały istnieć, skoro utraciły moc przepisy, w których podstawy te były zawarte, a zatem od tego momentu PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. PKP chcąc powołać się na prawo zarządu po wejściu w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960r. o kolejach powinno udokumentować tego rodzaju tytuł prawny do nieruchomości powołując się na zdarzenia, które po tej dacie stanowiły w polskim porządku prawnym podstawę uzyskania prawa zarządu, tj. decyzję administracyjną właściwego organu lub umowę.
Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, iż ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że na dzień 27 maja 1990 r. skarżąca Spółka PKP nie legitymowała się tytułem prawnym do spornej nieruchomości - co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji.
Nie może bowiem budzić wątpliwości, że dla PKP nie została wydana żadna decyzja, która wskazywałaby na taki tytuł, ustanawiała go lub potwierdzała. Dowodu takiego nie przedstawiła także sama Skarżąca spółka, która nie dysponuje też żadnym innym dokumentem np. umową, który ustanawiałby zarząd.
Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie podnosi się, że ciężar wykazania spełnienia przesłanki sprawowania zarządu, jako przesłanki wyłączającej komunalizację mienia, spoczywa na podmiocie zainteresowanym (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2808/22, Lex nr 3519866), a istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki NSA z 10 czerwca 1998 r., I SA 1989/97, Lex nr 45054 oraz 5 listopada 1999 r., I SA 2240/98, Lex nr 47368).
Poza tym, jak wskazano wyżej, tytułu do spornych nieruchomości nie potwierdzają też przepisy ogólne. Tym samym stwierdzić należy, że PKP władało spornymi nieruchomościami wyłącznie w sposób faktyczny.
Zatem brak tytułu prawnego PKP w dniu 27 maja 1990 r. do przedmiotowych nieruchomości jednoznacznie wskazuje, że nieruchomość należała wówczas - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W związku z tym w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa.
W niniejszej sprawie nie miał zastosowanie także art. 11 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - wyłączający spod komunalizacji mienie, które służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej.
Odnosząc się natomiast do zarzutów Spółki - dotyczących naruszenia przepisów postępowania, na podstawie których organ administracji publicznej był obowiązany do zgromadzenia materiału dowodowego - wskazać należy kluczowe dla tej oceny przepisy, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. Stosownie do treści ww. przepisów, to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że organ albo zbiera materiał dowodowy z własnej inicjatywy, jeżeli uważa to za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Tak ukształtowana zasada ciężaru dowodu doznaje przełamania w tych przypadkach, w których możliwości poczynienia ustaleń przez organ są ograniczone, zwłaszcza, gdy wykazanie określonych faktów pozostaje w interesie strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 603/16).
Realizacja przez organ administracji obowiązków z art. 7 i art. 77 k.p.a. nie sprawia, że strona jest zwolniona od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. W szczególności nie jest obowiązany do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń Spółki, w sytuacji, gdy ona sama takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że - przy bierności strony - cały ciężar dowodzenia faktów, mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji, spoczywa na tych właśnie organach.
W ocenie Sądu, zgodnie ze uwagami poczynionymi powyżej, Komisja zasadnie przyjęła, że na dzień 27 maja 1990 r. - z którym ustawa wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy (w tym przypadku Gminy [...]) prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy - PKP nie legitymowała się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację.
Podsumowując Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie ustaliły wszystkie istotne okoliczności sprawy oraz dokonały prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, szczegółowo i wyczerpująco wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy oraz przekonująco uzasadniły swoje decyzje zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a - zyskując całkowitą aprobatę Sądu.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.