I SA/Wa 1007/23

I SA/Wa 1007/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-11-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-05-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek /sprawozdawca/
Dariusz Pirogowicz /przewodniczący/
Jolanta Dargas
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 par. 1 pkt 2, art. 158 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz sędzia WSA Jolanta Dargas asesor WSA Anna Milicka - Stojek (spr.) Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2023 r. sprawy ze skargi W. C., J. P., E. W., D. Z., Z. W., P. R., M. R., B. J., M. Z., P. W., P. M., R. M. i W. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 marca 2023 r. nr DNI.rn.625.13.2023 w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz W. C., J. P., E. W., D. Z., Z. W., P. R., M. R., B. J., M. Z., P. W., P. M., R. M. i W. W. solidarnie kwotę 901 (dziewięćset jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako "Minister" lub "organ") decyzją z 15 marca 2023 r. znak DNI.rn.625.13.2023, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000), powoływanej dalej jako "K.p.a.", uchylił własną decyzję z [...] stycznia 2019 r. znak [...] i umorzył postępowanie w pierwszej instancji.
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wojewódzki Urząd Ziemski w [...] orzeczeniem z [...] sierpnia 1945 r. nr [...], działając na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51), uznał, że działy ziemi: 1) oznaczone na planie gruntów majątku "[...]" sporządzonym w 1937 r. przez mierniczego przysięgłego L. B. nr [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha, stanowiące własność [...] S.A. oraz 2) oznaczony na ww. planie nr [...] o pow. [...] ha, stanowiący własność J. i P. W. - nie podlegają przejęciu na rzecz Skarbu Państwa zgodnie z dekretem Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), powoływanym dalej jako "dekret".
Minister Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczeniem z [...] czerwca 1949 r. nr [...], działając na podstawie art. 101 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341), w pkt 1 uchylił z urzędu orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] sierpnia 1945 r., zaś w pkt 2 uznał, że nieruchomość ziemska "[...]", położona w gminie [...] powiatu [...], o obszarze [...] ha, w tym ponad [...] ha użytków rolnych, stanowiąca własność J. i P. małż. W., przeszła w dniu [...] września 1944 r. na własność Skarbu Państwa, na cele reformy rolnej, zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.
M. C., J. P., E. W., D. Z., Z. W., S. W., P. R., M. R., E. L. i P. W. pismem z [...] grudnia 2012 r. wnieśli o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] czerwca 1949 r. w części dotyczącej nieruchomości o pow. [...] ha pochodzącej z majątku "[...]", stanowiącej własność P. i J. małż. W., oznaczonej jako dział [...] na planie sporządzonym w 1937 r. przez mierniczego przysięgłego L. B..
Minister decyzją z [...] września 2013 r. znak: [...] stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] czerwca 1949 r. w części dotyczącej nieruchomości o pow. [...] ha, pochodzącej z majątku "[...]", stanowiącej własność P. i J. W., oznaczonej jako dział [...] na planie sporządzonym w 1937 r.
Następnie Minister decyzją z [...] grudnia 2013 r. znak: [...], po rozpatrzeniu wniosków Skarbu Państwa - [...], [...] oraz Skarbu Państwa - [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2013 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 414/14, na skutek skarg Skarbu Państwa - Prezydenta [...] i Miasta [...], uchylił decyzję Ministra z [...] grudnia 2013 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] września 2013 r.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1330/15, oddalił skargę kasacyjną Ministra od ww. wyroku z 10 grudnia 2014 r.
Minister decyzją z [...] stycznia 2019 r. znak: [...]:
1) stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] czerwca 1949 r., w części dotyczącej nieruchomości o pow. [...] ha pochodzącej z majątku "[...]", stanowiącej własność P. i J. małż. W., oznaczonej jako dział [...] na planie sporządzonym w 1937 r. przez mierniczego przysięgłego L. B., w zakresie, w jakim dotyczy działek lub części działek położonych w [...]: w obrębie [...]: część dz. nr [...] (część o pow. [...] ha); dz. nr [...]; część dz. nr [...] (część o pow. [...] ha); w obrębie [...]: dz. nr [...], [...] i [...]; w obrębie [...]: dz. nr [...]; dz. nr [...] i [...] (powstałe z podziału dz. nr [...]); w obrębie [...]: część dz. nr [...] (część o pow. [...] ha); część dz. nr [...] (część o pow. [...] ha);. w obrębie [...]: część dz. nr [...] (część o pow. [...] ha); w obrębie [...]: części dz. nr [...] (dwie części o pow. [...] ha oraz [...] ha); dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]; dz. nr [...] i [...] (powstałe z podziału dz. nr [...]); dz. nr [...], [...], [...], [...] i [...] (powstałe z podziału dz. nr [...]); część dz. nr [...] (część o pow. [...] ha); część dz. nr [...] (część o pow. [...] ha), część dz. nr [...] (część o pow. [...] ha); dz. nr [...] i [...]; część dz. nr [...] (część o pow. [...] ha); dz. nr [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...], [...],[...],[...], [...],[...], [...], [...],[...], [...],[...],[...] i [...]; część dz. nr [...] (część o pow. [...] ha); dz. nr [...], [...] i [...]; część dz. nr [...] (część o pow. [...] ha); dz. nr [...] i [...] (powstałe z podziału dz. nr [...]); w obrębie [...]: części dz. [...] (dwie części o pow. [...] ha i [...] ha); przy czym części działek objętych rozstrzygnięciem zostało przedstawionych na "[...]", sporządzonym w skali 1:1500 przez geodetę uprawnionego S. S. w dniu [...] sierpnia 2018 r., który stanowi załącznik do decyzji jako jej integralna część;
2) stwierdził, że ww. orzeczenie z [...] czerwca 1949 r., w części dotyczącej nieruchomości o pow. [...] ha, stanowiącej własność P. i J. małż. W., oznaczonej jako dział [...] na planie sporządzonym w 1937 r. przez mierniczego przysięgłego L. B., zostało wydane z naruszeniem prawa w zakresie, w jakim dotyczy dz. nr [...], [...], [...] i [...], dz. nr [...] i [...] (powstałych z podziału dz. nr [...]), a także dz. nr [...] i [...], położonych w obrębie [...] w [...] - lecz nie stwierdził nieważności tego orzeczenia w oznaczonym zakresie z powodu wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych.
Minister decyzją z [...] grudnia 2019 r. znak: [...], po rozpatrzeniu wniosków [...] S.A., Miasta [...] i Skarbu Państwa – Prezydenta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2019 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 440/20, na skutek skarg [...] S.A., Miasta [...] oraz Skarbu Państwa – Prezydenta [...], uchylił decyzję Ministra z [...] grudnia 2019 r., nakazując organowi ponowne przeanalizowanie ewentualnego wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych kontrolowanego w trybie nadzoru orzeczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 października 2022 r. sygn. akt I OSK 2049/21, oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.
Minister decyzją z [...] marca 2023 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 3 K.p.a., uchylił decyzję z [...] stycznia 2019 r. i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. Wskazał, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu tracą moc wiążącą w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydanym wyroku, oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia, zawierającego ocenę prawną. Niniejsze postępowanie dotyczy stwierdzenia w części nieważności orzeczenia z [...] czerwca 1949 r. Ze względu na odległą datę jego wydania, należało mieć na uwadze art. 158 § 3 K.p.a., w myśl którego, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 K.p.a., upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Przywołany przepis wszedł w życie w dniu 16 września 2021 r. (na mocy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), powoływanej dalej jako "ustawa zmieniająca K.p.a."). Ma on zastosowanie w stosunku do wniosków złożonych po tej dacie, jak również w sprawach zakończonych ostateczną decyzją przed [...] września 2021 r., jeżeli po tym dniu decyzja została uchylona i wskutek tego postępowanie nieważnościowe stało się ponownie postępowaniem w toku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2239/21). W niniejszej sprawie wydana została już ostateczna decyzja z [...] grudnia 2019 r., uchylona następnie mocą prawomocnych wyroków sądów administracyjnych z [...] września 2020 r. i z [...] października 2022 r. Oznacza to, że zastosowanie znajduje art. 158 § 3 K.p.a., po spełnieniu przesłanki w nim wymienionej, tj. upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Odnosząc się do tej przesłanki Minister zauważył, że nie zachowały się zwrotne potwierdzenia odbioru orzeczenia z [...] czerwca 1949 r. Określenie daty doręczenia napotykać musi trudności spowodowane obiektywną przeszkodą, jaką jest znaczny upływ czasu. Od wydania kwestionowanej decyzji minęło kilkadziesiąt lat. W tym czasie zmieniały się: ustrój organów władzy publicznej, kompetencje i struktura organizacyjna urzędów, podział administracyjny kraju, a także sposób funkcjonowania i zakres działania archiwów państwowych. Okoliczności te sprzyjały rozproszeniu lub zaginięciu dokumentacji. Ponadto tylko część dokumentów urzędowych ma wartość historyczną i jest przechowywana wieczyście, pozostałe materiały po upływie określonego czasu podlegają natomiast zniszczeniu (brakowaniu). To, że dziś nie można wykazać za pomocą dokumentów, że doręczenie nastąpiło i miało miejsce określonego dnia, nie pozwala na zanegowanie faktu doręczenia orzeczenia, tym bardziej że orzeczenie to zostało wykonane. O tym, że orzeczenie z [...] czerwca 1949 r. musiało zostać doręczone i wykonane, świadczą zgromadzone w trakcie postępowania archiwalne dokumenty. Jest to pismo Ministerstwa Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] czerwca 1949 r. do Urzędu Wojewódzkiego Dział [...] w [...], przekazujące trzy egzemplarze orzeczenia, z dyspozycją jego doręczenia stronie postępowania za pokwitowaniem odbioru oraz załączenia do akt Urzędu Wojewódzkiego i Starostwa Powiatowego. Kolejny dokument to pismo Urzędu Wojewódzkiego Dział [...] w [...] z [...] czerwca 1949 r. do Starostwa Powiatowego w [...], przekazujące dwa egzemplarze orzeczenia z [...] czerwca 1949 r., w celu pozostawienia egzemplarza w aktach Starostwa Powiatowego oraz doręczenia za pokwitowaniem stronie postępowania. Z tych względów należy uznać, że doręczenie ww. orzeczenia nastąpiło po [...] czerwca 1949 r. Wniosek z [...] grudnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] czerwca 1949 r. wpłynął do Ministra w dniu [...] stycznia 2013 r., a więc ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61 § 3 K.p.a. Skoro więc wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] czerwca 1949 r., nastąpiło po upływie 30 lat od jego doręczenia, to w sprawie będzie miał zastosowanie art. 158 § 3 K.p.a., który uniemożliwia prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Wobec tego postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co skutkowało uchyleniem decyzji z [...] stycznia 2019 r. oraz umorzeniem postępowania pierwszej instancji.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję W. C., J. P., E. W., D. Z., Z. W., P. R., M. R., B. J., M. Z., P. W., P. M., R. M. i W. W. wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, jak również postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 10 § 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie i niepowiadomienie stron przed wydaniem zaskarżonej decyzji o zgromadzonym materiale dowodowym, celem umożliwienia im zajęcia ostatecznego stanowiska, co skutkowało skierowaniem przez Ministra zaskarżonej decyzji m.in. do S. W., zmarłego w dniu [...] stycznia 2023 r., podczas gdy w sytuacji umożliwienia stronom zajęcia pisemnego stanowiska przed wydaniem decyzji, mogliby oni powiadomić organ o śmierci jednego z wnioskodawców, zaś organ nie skierowałby zaskarżonej decyzji do osoby zmarłej, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.;
2) art. 7 w zw. z art. 28 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i niepodjęcie przez Ministra z urzędu czynności mających na celu ustalenie aktualnego kręgu stron postępowania, co w okolicznościach tej sprawy było uzasadnione tym, że niektóre ze stron (w tym zmarły S. W.) urodziły się jeszcze w latach 30-tych XX w., a zatem w chwili wydania zaskarżonej decyzji miały już przeszło 90 lat – brak poczynienia ww. ustaleń skutkował wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.;
3) art. 156 § 1 pkt 2 zw. z art. 28, art. 29 i art. 30 § 1 K.p.a. oraz art. 8 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", poprzez skierowanie decyzji do osoby zmarłej;
4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 158 § 3 K.p.a. (ewentualnie art. 2 ust 2 ustawy zmieniającej) w zw. z art. 23 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, przez ich niewłaściwe zastosowanie i poczynienie błędnych ustaleń, z których wynika, że wniosek z [...] stycznia 2013 r. (data wpływu do organu), wszczynający postępowanie nadzorcze został złożony z przekroczeniem 30-letniego terminu, o którym mowa w art. 158 § 3 K.p.a. (ewentualnie w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej), liczonym od dnia skutecznego doręczenia orzeczenia z [...] czerwca 1949 r., co nastąpiło "po dniu 15 czerwca 1949 r.", podczas gdy na podstawie akt sprawy:
a) nie powinno budzić wątpliwości, że o ile Minister Rolnictwa i Reform Rolnych za pismem z [...] czerwca 1949 r. przekazał Urzędowi Wojewódzkiemu Działowi Rolnictwa i Reform Rolnych w [...] akta postępowania wraz z trzema odpisami zarządzenia z [...] czerwca 1949 r., z których jeden egzemplarz należało "doręczyć stronie za pokwitowaniem z odbioru", to jednak Urząd Wojewódzki wskazanego polecenia nie wykonał w związku z brakiem możliwości ustalenia adresu E. W. i pismem z [...] czerwca 1949 r. upoważnił Starostwo Powiatowe Referat [...] w [...] do doręczenia ww. orzeczenia za pokwitowaniem E. W., przy czym w aktach brak jest jakiegokolwiek dowodu, z którego wynikałoby, że orzeczenie z [...] czerwca 1949 r. zostało komukolwiek oraz kiedykolwiek doręczone, a w szczególności że zostało doręczone E. W., będącemu (w postępowaniu prowadzonym w 1945 r.) pełnomocnikiem P. W. (J. W. już wówczas nie żył) oraz spółki [...] S.A., jak również, że zostało ono doręczone bezpośrednio P. W. lub któremukolwiek ze spadkobierców J. W.;
b) we wskazanej przez organ dacie ([...] czerwca 1949 r), od której ma być liczony termin przedawnienia, nie było możliwe, z powodu braku podstaw prawnych, doręczanie pism (w tym w szczególności orzeczeń administracyjnych) przez inne upoważnione do tego organy, gdyż w myśl art. 23 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, organy administracji wezwania i inne pisma urzędowe mogły doręczać za potwierdzeniem odbioru jedynie przez pocztę lub przez swoich funkcjonariuszy, zaś za pośrednictwem (jedynie) władz gminnych mogły być doręczane tylko te pisma, które zostały zaadresowane do miejscowości, w których nie ma zorganizowanej pocztowej służby doręczeń; tym samym wskazane powyżej przepisy procedury administracyjnej (inaczej niż miało to miejsce do 1 kwietnia 1938 r. oraz ma to miejsce obecnie pod rządami K.p.a.) nie przywidywały możliwości doręczania pism przez inne upoważnione organy; nie było więc możliwe upoważnienie do doręczenia orzeczenia z [...] czerwca 1949 r. najpierw Urzędu Wojewódzkiego w [...], a następnie Starostwa Powiatowego w [...] (co nastąpiło odpowiednio pismami z [...] czerwca 1949 r. oraz z [...] czerwca 1949 r.),
c) zaś nawet gdyby przyjąć, że tego rodzaju uprawnienie do doręczania pism (w tym orzeczeń administracyjnych) przez inne organy, upoważnione do tego przez organ prowadzący postępowanie, było dopuszczalne, to organ powinien był dojść do wniosku, że do tego rodzaju doręczenia nie doszło w tej sprawie, bowiem Starostwo Powiatowe w [...] nie posiadało upoważnienia do doręczenia orzeczenia z [...] czerwca 1949 r., ten bowiem upoważnił pismem z [...] czerwca 1949 r. do doręczenia kwestionowanego orzeczenia jedynie Urząd Wojewódzki w [...], przy czym z upoważnienia tego nie wynikało uprawnienie do udzielania dalszych upoważnień,
- tym samym dokonując oceny materiału dowodowego, w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie orzeczenia z [...] czerwca 1949 r., Minister powinien był dojść do przekonania, że wskutek braku skutecznego doręczenia ww. orzeczenia komukolwiek i kiedykolwiek, w tym braku jego doręczenia P. W. lub następcom prawnym J. W., nie rozpoczął także biegu termin wynikający z art. 158 § 3 K.p.a. (ewentualnie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej), tym samym nie wystąpiły wynikające z tego przepisu przesłanki przemawiające za umorzeniem, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., postępowania w pierwszej instancji wszczętego z wniosku następców prawnych byłych właścicieli z [...] stycznia 2013 r.;
5) art. 158 § 3 K.p.a. (ewentualnie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej) w zw. z art. 16 § 1 oraz art. 39 § 1, § 2, § 3 i § 4 K.p.a. (w dacie wydania orzeczenia z [...] czerwca 1949 r. art. 73 ust. 1 oraz art. 23 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym) oraz art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 Konstytucji, przez dokonanie ich błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że zdarzeniem prawnym, którego wystąpienie upoważnia do zastosowania terminu z art. 158 § 3 K.p.a. (ewentualnie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej) jest "wykonanie" ("wejście do obrotu prawnego") kontrolowanego aktu, zaś sam 30-letni termin przedawnienia liczony jest dla strony niezależnie od tego, czy organ doręczył jej kontrolowaną decyzję (postanowienie) w zgodzie z obowiązującymi przepisami procedury administracyjnej (skutecznie), czy też nie dopełnił ciążących na nim obowiązków w tym zakresie, podczas gdy dokonując prawidłowej wykładni ww. przepisów organ winien był dojść do wniosku, że rozpoczęcie wynikającego art. 158 § 3 K.p.a. (ewentualnie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej) terminu na wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o którym mowa w art. 156 i następne K.p.a., dla danej strony postępowania, uzależnione jest od skutecznego (a więc dokonanego zgodnie z przepisami) doręczenia kontrolowanego aktu tej stronie, zaś bez znaczenia pozostaje fakt, kiedy decyzja (orzeczenie) zostało "wykonane" ("weszło do obrotu prawnego"), tym samym, że skoro w okolicznościach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów z których wynikałoby, że orzeczenie z [...] czerwca 1949 r. zostało doręczone komukolwiek oraz kiedykolwiek, w tym P. W. lub następcom prawnym J. W. zgodnie z obowiązującymi przepisami rozporządzenia z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (tj. skutecznie), to dla skarżących nie rozpoczął w ogóle biegu 30-letni termin przedawnienia, o którym mowa w art. 158 § 3 K.p.a. (ewentualnie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej),
6) art. 158 § 3 K.p.a. (ewentualnie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej) w zw. z art. 101 ust. 1 lit. a-e rozporządzenia z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym oraz art. 11 pkt 78 i art. 18 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w związku z art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. z 1989 r. nr 75 poz. 444), polegające na ich błędnej wykładni skutkującej przyjęciem, że 30-letni termin przedawnienia, o którym mowa w art. 158 § 3 K.p.a. (ewentualnie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej), na wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na jej wydanie "z rażącym naruszeniem prawa" (o czym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), rozpoczął swój bieg w dacie jej doręczenia i biegł nieprzerwanie niezależnie od tego, czy doszło do niego przed 31 grudnia 1989 r., czy też po tej dacie, podczas gdy dokonując prawidłowej wykładni ww. przepisów organ winien był dojść do przekonania, że w przypadku decyzji doręczonych skutecznie przed 31 grudnia 1989 r., 30-letni termin przedawnienia, w którym możliwe jest wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na ich wydanie "z rażącym naruszeniem prawa", uległ zawieszeniu od dnia doręczenia wadliwego aktu do 30 grudnia 1989 r. i rozpoczął swój bieg dopiero po tej dacie - tym samym nawet gdyby przyjąć, że orzeczenie z [...] czerwca 1949 r. zostało skutecznie doręczone [...] czerwca 1949 r. (jak twierdzi Minister), to termin na wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności z uwagi na wydanie "z rażącym naruszeniem prawa", o czym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., rozpoczął swój bieg najwcześniej 31 grudnia 1989 r., a zatem wniosek następców prawnych byłych właścicieli gruntu został złożony w terminie wynikającym z art. 158 § 3 K.p.a. (ewentualnie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej);
7) art. 158 § 3 K.p.a. (ewentualnie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej) w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. oraz w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 oraz art. 8 ust 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji przez ich błędną, pozostającą w sprzeczności z Konstytucją, wykładnię skutkującą przyjęciem, że wskutek umorzenia z dniem [...] września 2021 r. z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia tych decyzji nie jest również możliwe prowadzenie po tej dacie tych postępowań w kierunku stwierdzenia wydania tych decyzji z naruszeniem prawa (o czym mowa w art. 158 § 2 K.p.a.), podczas gdy norma wywodzona z art. 158 § 3 K.p.a. (ewentualnie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej) w sposób jak powyżej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest oczywiście sprzeczna z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, bowiem sprzeczność normy z nią tożsamej została już stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 18 kwietnia 2019 r. (sygn. akt SK 21/17) - tym samym do czasu zmiany art. 158 § 3 K.p.a. (ewentualnie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej) zarówno organy jak i sądy mają obowiązek stosować wykładnię zgodną z Konstytucją, a zatem dokonać takiej interpretacji przywołanych przepisów, której rezultatem jest możliwość stwierdzenia, że ostateczne decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem prawa - co w niniejszej sprawie winno skutkować tym, że organ powinien był dojść do przekonania, że postępowanie wszczęte na podstawie wniosku z [...] stycznia 2013 r., nie powinno zostać umorzone na podstawie art. 158 § 3 K.p.a. (ewentualnie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej), w zakresie w jakim dotyczy stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa orzeczenia z [...] czerwca 1949 r., a zatem, że po [...] września 2021 r. może się dalej toczyć w kierunku wydania decyzji, o której mowa w art. 158 § 2 K.p.a.;
8) art. 158 § 3 K.p.a. (ewentualnie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej) w zw. z art. 158 § 1 i § 2, art. 157 § 2 oraz art. 61 § 1 K.p.a. przez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że art. 158 § 2 K.p.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, ukierunkowanego na wydanie decyzji stwierdzającej jedynie wydanie kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa (o której mowa w art. 158 § 2 K.p.a.), ale nie ukierunkowanej na uzyskanie decyzji stwierdzającej nieważność tej decyzji (o której mowa w art. 158 § 1 K.p.a.), podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że w przypadku postępowań administracyjnych wszczętych na żądanie strony, zakres tego żądania określa przedmiot oraz granice sprawy administracyjnej, a ponadto, że na gruncie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej postępowanie w sprawie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa należy traktować jako postępowanie odrębne od postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej;
9) art. 158 § 3 K.p.a. (ewentualnie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej) w zw. z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 8 ust 1 i 2 Konstytucji polegające na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu skutkującym umorzeniem na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 3 K.p.a. (ewentualnie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej) postępowania nadzorczego wszczętego z wniosku skarżących z [...] stycznia 2013 r., jako wszczętego po upływie 30-letniego terminu przedawnienia, mimo że aż do [...] września 2021 r. obowiązywała ustanowiona jeszcze [...] września 1980 r. norma wynikająca z art. 156 § 1 pkt 2 oraz § 2 K.p.a., zgodnie z którą wniosek nie był ograniczony żadnym terminem, co narusza wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i tworzonego przez nie prawa, wynikającą z istoty demokratycznego państwa prawnego, co wiąże się, m.in. z zakazem wprowadzania do systemu prawnego regulacji działających wstecz, a zatem dopuszczających zastosowanie nowych norm do zdarzeń domkniętych w przeszłości, z którymi prawo nie wiązało dotąd takich skutków prawnych, a szczególnie wtedy, kiedy pogarszają one sytuację obywatela, oddziałują niekorzystnie na interesy podmiotów ukształtowane przed dokonaniem zmiany stanu prawnego, zwłaszcza na prawa podmiotowe nabyte zgodnie z obowiązującymi dotychczas przepisami (zakaz retroakcji) oraz na przyznaniu ochrony jednostce w tych sytuacjach, w których rozpoczęła ona określone przedsięwzięcia na gruncie dotychczasowych przepisów (nakaz poszanowania interesów w toku) - tym samym, działając na podstawie art. 8 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji, organ nie powinien był orzekać o umorzeniu postępowania nadzorczego wszczętego z ww. wniosku nawet w sytuacji, gdyby doszedł do przekonania, że wystąpiły przesłanki wynikające z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 3 K.p.a. (ewentualnie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej), jako że przepis ten pozostaje niezgodny z Konstytucją,
10) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 3 K.p.a. (ewentualnie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej) przez ich bezpodstawne zastosowanie i umorzenie postępowania wszczętego z wniosku [...] stycznia 2013 r. w wyniku niezasadnego przyjęcia, że ww. wniosek złożono po upływie 30-letniego terminu liczonego od dnia doręczenia orzeczenia z [...] czerwca 1949 r., ewentualnie, że wszczęte z tego wniosku postępowanie nadzorcze po [...] września 2021 r. nie mogło dalej się toczyć w sprawie stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 K.p.a.).
W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie powyższych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odnosząc się do podniesionej w skardze argumentacji.
Uczestnik postępowania [...] S.A. w piśmie z [...] lipca 2023 r. wniosło o oddalenie skargi.
Uczestnik postępowania Prezydent [...] reprezentujący Skarb Państwa oraz [...] w piśmie z [...] października 2023 r. przedstawił swoje stanowisko dotyczące zarzutów podniesionych w skardze i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Skarga jest zasadna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja Ministra z [...] marca 2023 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd ustalił bowiem, że zaskarżona decyzja skierowana została do osoby, która w dniu jej wydania nie żyła. Z nadesłanego do Sądu odpisu skróconego aktu zgonu wynika bowiem, że jeszcze przed wydaniem tej decyzji zmarł jeden z wnioskodawców niniejszego postępowania nadzorczego – S. W. (zmarł w dniu [...] stycznia 2023 r.).
W tym miejscu wskazać należy, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego (art. 31 § 1 K.p.a.). Zgodnie z art. 8 K.c. zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego wynika zatem, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Innymi słowy w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia.
Jak wskazuje się w doktrynie, brak zdolności prawnej wyklucza kształtowanie jakichkolwiek materialnoprawnych uprawnień lub obowiązków podmiotu. Tak więc prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wobec podmiotu, który nie ma zdolności prawnej i wydanie w stosunku do takiej osoby decyzji (orzeczenia) odnoszącego się do jej praw lub obowiązków stanowi rażące naruszenie prawa (vide: J.Borkowski (w:) B.Adamiak, J.Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. Warszawa 1996 r., s. 183; B.Adamiak; "Brak zdolności prawnej jednostki jako przesłanka nieważności decyzji administracyjnej. Glosa do wyroku NSA z dnia 24 lutego 2021 r., I OSK 3028/18", OSP 2021/12/105).
Również w orzecznictwie sądów administracyjnych aktualny pozostaje pogląd, że charakter strony postępowania administracyjnego przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Prowadzi to do konkluzji, że w stosunku do osoby, która nie żyje nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a w konsekwencji wydać decyzji administracyjnej. Naruszenie prawa w powyższym zakresie, prowadzące do rozstrzygnięcie decyzją administracyjną o prawach lub obowiązkach osoby zmarłej, odpowiada przesłance nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. rażącemu naruszeniu prawa. Skierowanie bowiem decyzji do zmarłej strony, a więc osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Decyzja taka jest obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego. Skutek w postaci ukształtowania sytuacji prawnej osoby, która nie tylko nie miała już przymiotu strony ale w ogóle nie mogła być podmiotem praw i obowiązków, stanowi działanie nieakceptowalne z punktu widzenia praworządności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 kwietnia 1983 r. sygn. akt II SA 261/83, LEX nr 10693, wraz z glosą M. Stahl, OSPiKA 1984/5/108; z 18 stycznia 2001 r. sygn. akt I SA 1821/99 (niepubl.); z 14 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 2462/99, LEX nr 82653; z 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004/3/33; z 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06; z 24 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 908/09; z 23 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1324/09; z 9 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK140/11; z 22 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 708/12; z 24 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 3554/18; z 15 października 2021 r. sygn. akt I OSK 1525/20 i z 6 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 621/20; https://cbois.nsa.gov.pl).
Powyższe oznacza, że S. W. (zmarły w dniu [...] stycznia 2023 r.) nie mógł być stroną postępowania zakończonego decyzją Ministra z [...] marca 2023 r. Z chwilą śmierci strony postępowania w jej prawa i obowiązki powinni wstąpić jej następcy prawni. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby w postępowaniu administracyjnym brali udziału spadkobiercy zmarłego, których to dane osobowe, jak wskazał pełnomocnik skarżących na rozprawie w dniu [...] listopada 2023 r., nie są mu znane do dnia dzisiejszego.
Skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, to należy uznać, że rozstrzygnięcie to obarczone jest od dnia wydania wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - co skutkować musi stwierdzeniem jego nieważności.
Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, czy prowadząc to postępowanie organ miał wiedzę na ten temat, czy też nie. Organ powinien w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, mieć aktualną wiedzę na temat kręgu podmiotów mających interes prawny w danym postępowaniu - art. 61 § 4 K.p.a. w zw. z art.10 § 1 K.p.a.
Nie ma również znaczenia rodzaj wydanej decyzji - czy była to decyzja merytorycznie rozpoznająca sprawę, czy też, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie decyzja o umorzeniu postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 3 K.p.a. Przy czym wyjaśnić należy, że Minister umarzając postępowanie w uzasadnieniu decyzji wskazał, że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 K.p.a.). Jest to zatem decyzja, której skutki niewątpliwie kształtują na gruncie norm prawa materialnego sytuację prawną jej adresatów, a zatem także następców prawnych zmarłego wnioskodawcy, będącego z kolei następcą prawnym byłych właścicieli przejętej na cele reformy rolnej nieruchomości.
Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazane wyżej kwestie i ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcia.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł, wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictw w wysokości [...] zł ([...] x 17 zł).